Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss
Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG.
Über Beschwerden gegen Verfügungen, die gestützt auf das AsylG durch das SEM erlassen
worden sind, entscheidet das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich (mit Ausnahme von Verfahren
betreffend Personen, gegen die ein Auslieferungsersuchen des Staates vorliegt, vor welchem sie Schutz
suchen) endgültig (Art. 105 AsylG i.V.m. Art. 31-33 VGG; Art. 83 Bst. d Ziff. 1
BGG).
1.2 Mit
Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht können im Anwendungsbereich des AsylG die Verletzung
von Bundesrecht, einschliesslich Missbrauch und Überschreitung des Ermessens, sowie die unrichtige
oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 106
Abs. 1 AsylG).
1.3 Für
das vorliegende Verfahren gilt nach der am 1. März 2019 in Kraft getretenen Änderung des
AsylG das bisherige Recht (vgl. Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des AsylG
vom 25. September 2015).
2.
Die
Beschwerdeführerin ist legitimiert; auf ihre frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist
einzutreten (Art. 105 AsylG und 108 Abs. 1 aAsylG; Art. 37 VGG i.V.m. Art. 48 Abs. 1 und Art.
52 VwVG).
3.
3.1 Gemäss
Art. 50 AsylG der unter der Sachüberschrift "Zweitasyl" steht kann
Flüchtlingen, die in einem andern Staat aufgenommen worden sind, Asyl gewährt werden, wenn
sie sich seit mindestens zwei Jahren ordnungsgemäss und ununterbrochen in der Schweiz aufhalten.
3.2 Durch
Art. 36 AsylV 1 wird dies zudem dahingehend konkretisiert, dass der Aufenthalt von Flüchtlingen
in der Schweiz ordnungsgemäss ist, wenn die Flüchtlinge die Bestimmungen einhalten, die allgemein
für ausländische Personen gelten (Abs. 1). Der Aufenthalt gilt als ununterbrochen, wenn die
Flüchtlinge in den letzten zwei Jahren insgesamt nicht länger als sechs Monate im Ausland weilten.
Bei längerer Abwesenheit gilt der Aufenthalt nur dann als ununterbrochen, wenn zwingende Gründe
für die Abwesenheit vorliegen (Abs. 2).
4.
4.1 Das
SEM begründete seinen Entscheid, das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung des Zweitasyls
im Sinne von Art. 50 AsylG abzulehnen, im Rahmen der angefochtenen Verfügung im Wesentlichen folgendermassen:
Art. 50 AsylG statuiere als erste Voraussetzung für die Gewährung des Zweitasyls, dass die
betreffende Person in einem anderen Staat als Flüchtling aufgenommen worden sei. Mit dem Urteil
BVGE 2014/40 habe das Bundesverwaltungsgericht zur Bedeutung dieses Kriteriums ausgeführt, dass
Art. 50 AsylG die Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft voraussetze, wobei es keine Rolle spiele,
ob diese Anerkennung formell durch den Staat der Erstaufnahme selbst oder in seinem Namen durch das UNHCR
erfolgt sei. Wichtig sei alleine, dass die Anerkennung als Flüchtling im Sinne von Art. 1 FK oder
des Protokolls über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 31. Januar 1967 (SR 0.142.301) erfolgt
sei und sowohl der Erststaat als auch der Zweitstaat Signatarstaaten der FK seien. Des Weiteren sei nicht
von Belang, ob mit der Anerkennung ein mit dem schweizerischen Recht vergleichbarer Asylstatus verbunden
sei. Vielmehr genüge, dass dem anerkannten Flüchtling im Staat der Erstaufnahme ein bestimmter
Schutz zuteil geworden sei. Diese Aufnahme müsse allerdings derart beschaffen gewesen sein, dass
der Flüchtling durch den betreffenden Staat einen Schutz vor Rückschiebung erfahren habe und
ihm zumindest faktisch ein dauerhafter Aufenthalt gewährt worden sei. Der Flüchtlingsbegriff
des AsylG entspreche demjenigen der FK. Seit der Ratifizierung des Protokolls vom 31. Januar 1967
habe die Flüchtlingsdefinition der FK für die Schweiz umfassend Geltung. Obschon weder Art. 50
AsylG noch Art. 36 AsylV 1 ausdrücklich auf die FK verweisen würden, setze die Anwendung
dieser Bestimmungen voraus, dass die betroffene Person als Flüchtling im Sinne des AsylG und entsprechend
der FK anerkannt worden sei. Diese Anerkennung als Flüchtling müsse von einem Staat, der die
FK unterzeichnet und ratifiziert habe, oder von einer Organisation, welche in Delegation eines Signatarstaats
gewirkt habe, vorgenommen worden sein. Die Beschwerdeführerin sei durch Indien als Flüchtling
anerkannt worden, wobei dieses Land nicht Signatarstaat der FK sei. Die Anerkennung der Beschwerdeführerin
als Flüchtling sei daher nicht im Sinne der FK erfolgt. Daran vermöge auch nichts zu ändern,
dass Indien Flüchtlingen aus Tibet Schutz vor Refoulement garantiere. Die Voraussetzungen gemäss
Art. 50 AsylG für die Gewährung von Zweitasyl seien damit nicht erfüllt, und es erübrige
sich zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin sich seit mindestens zwei Jahren ordnungsgemäss
und ununterbrochen in der Schweiz aufgehalten habe.
4.2 Dieser
Argumentation hielt die Beschwerdeführerin mit der Beschwerdeschrift im Wesentlichen Folgendes entgegen:
Es sei BVGE 2014/40 nicht zu entnehmen, dass gemäss Art. 50 AsylG sowohl der Erststaat als auch
der Zweitstaat zwingend Signatarstaaten der FK sein müssten. Vielmehr gehe aus dem genannten Urteil
(dortige E. 3.4.5 und 3.4.7 f.) hervor, dass der Erststaat gerade nicht Signatarstaat der FK sein
müsse. Gemäss BVGE 2014/40 sei nicht von Belang, ob mit der Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft
im Erstaufnahmestaat die Gewährung eines mit dem schweizerischen Recht vergleichbaren Asylstatus
verbunden gewesen sei. Sondern es genüge, dass dem anerkannten Flüchtling im Staat der Erstaufnahme
ein bestimmter Schutz zuteil geworden sei. Diese Aufnahmebedingungen müssten allerdings derart beschaffen
sein, dass der Flüchtling durch den betreffenden Staat einen Schutz vor Rückschiebung erfahre
und ihm zumindest faktisch ein dauerhafter Aufenthalt gewährt werde. Dies sei auch deckungsgleich
mit der Ansicht, welche das SEM in seinem eigenen Handbuch in Bezug auf die Voraussetzungen des Zweitasyls
vertrete. Im Übrigen vertrete das SEM in anderen Fallkonstellationen den Standpunkt, Indien sei
ein sicherer Drittstaat und garantiere Flüchtlingen den Schutz vor Refoulement, wenn es sie zuvor
als solche anerkannt habe, auch wenn es sich bei diesem Land nicht um einen Signatarstaat der FK handle.
4.3
4.3.1 Im
Rahmen der Vernehmlassung führte das SEM zunächst aus, der in der angefochtenen Verfügung
enthaltene Hinweis auf BVGE 2014/40 beziehe sich auf eine Passage in dessen E. 3.4.6, die laute:
"Il ressort de ce qui précède que, pour déterminer l'existence d'une protection
dans le pays de premier asile, il convient d'abord de vérifier si l'étranger y a été
reconnu réfugié au sens de l'art. 1 de la Conv. réfugiés ou le cas échéant
du Protocole de 1967 (cf. dans le même sens l'art. 1 let. a de l'Accord européen)."
4.3.2 Die
Voraussetzung der Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft im Sinne der FK durch den Erstaufnahmestaat,
so das SEM weiter, ergebe sich ausserdem auch aus weiteren Überlegungen. So gehe auch das Bundesverwaltungsgericht
in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass die landesrechtlichen Bestimmungen zum Zweitasyl im
Licht der Europäischen Vereinbarung über den Übergang der Verantwortung für Flüchtlinge
(SR 0.142.305; nachfolgend: Europäische Übergangsvereinbarung) ausgelegt werden müssten.
Die Europäische Übergangsvereinbarung sei demnach direkt anwendbar und gehe entsprechend Art. 50
AsylG vor, welcher daher nicht im Widerspruch zur Europäischen Übergangsvereinbarung und völkerrechtskonform
auszulegen sei. Gemäss Art. 1 Bst. a Europäische Übergangsvereinbarung bezeichne der Ausdruck
"Flüchtling" eine Person, auf welche die FK oder das Protokoll vom 31. Januar 1967
über die Rechtsstellung der Flüchtlinge anwendbar seien. Im Umkehrschluss sei kein Flüchtling
im Sinne von Art. 1 Bst. a Europäische Übergangsvereinbarung - und könne somit auch
kein Zweitasyl gemäss Art. 50 AsylG erhalten - wer von einem Erstaufnahmestaat einen Schutz
erhalten habe, der sich nicht auf die FK oder das genannte Protokoll abstütze.
4.3.3 Aus
der Beschwerdeschrift gehe sodann hervor, dass die beantragte Gewährung von Zweitasyl für die
Beschwerdeführerin lediglich ein Mittel zum Zweck darstelle, gehe es ihr doch in erster Linie um
den Erwerb eines Anspruchs auf Ausstellung eines Reisedokuments. Allerdings knüpfe Art. 59
Abs. 2 Bst. a des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und
Ausländer (AuG, SR 142.20; nunmehr Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer
und über die Integration (AIG, SR 142.20]) den gesetzlichen Anspruch auf Ausstellung eines
Reisedokuments für Flüchtlinge an die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft gestützt
auf die FK. Werde diese Gesetzesbestimmung zusammen mit Art. 3 Bst. a RDV gelesen, so werde
klar, dass Art. 59 Abs. 2 Bst. a AuG (nunmehr AIG) die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft
durch die schweizerischen Behörden meine. Dies deshalb, weil Art. 3 Bst. b RDV den Anspruch
auf ein Reisedokument für jene Flüchtlinge regle, die von einem anderen Staat als der Schweiz
anerkannt worden seien. Im letztgenannten Fall aber knüpfe der Verordnungsgeber den Anspruch auf
Ausstellung eines Reisedokuments an zwei zusätzliche Bedingungen: Zum einen müsse die Zuerkennung
der Flüchtlingseigenschaft durch den anderen Staat nach der FK erfolgt sein, und zum anderen müsse
ein Übergang der Verantwortung aufgrund der Europäischen Übergangsvereinbarung auf die
Schweiz stattgefunden haben. Diese Bestimmung leite sich aus Art. 28 Ziff. 1 Satz 1 FK ab.
4.4 Mit
der Replik entgegnete die Beschwerdeführerin im Wesentlichen, es sei selbstverständlich, dass
sie mit ihrem Antrag auf Zweitasyl einen bestimmten Zweck verfolge. Nur die Gewährung von Zweitasyl
werde es ihr ermöglichen, die Schweiz temporär für Aufenthalte im Ausland zu verlassen.
Dies stelle einen legitimen Grund dar. Die Argumentation des SEM führe im Ergebnis dazu, dass sie
Zeit ihres Lebens die Schweiz nicht mehr verlassen könne.
5.
5.1 Im
vorliegenden Fall ist die rechtliche Bedeutung von Art. 50 AsylG streitig, soweit diese Norm als
Kriterium für das Zweitasyl statuiert, dass es sich bei der betroffenen Person um einen Flüchtling
handelt, der bereits in einem anderen Staat aufgenommen worden ist.
5.2 Diesbezüglich
ist zunächst festzustellen, dass der Staat, in welchem ein Flüchtling erstmalig aufgenommen
worden ist, nach dem Wortlaut von Art. 50 AsylG keine weiteren Voraussetzungen zu erfüllen
hat. Auch Art. 36 Abs. 1 AsylV 1, der sich auf die Frage beschränkt, unter welchen Voraussetzungen
der Aufenthalt von Flüchtlingen in der Schweiz als ordnungsgemäss zu erachten ist, kann diesbezüglich
nichts entnommen werden.
5.3 Das
Bundesverwaltungsgericht hat sich mit dem rechtlichen Sinngehalt von Art. 50 AsylG in BVGE 2014/40
ausführlich auseinandergesetzt. Diesem Entscheid ist, soweit im vorliegenden Zusammenhang von Bedeutung,
im Wesentlichen Folgendes zu entnehmen.
5.3.1 Zwar
ist Art. 50 AsylG als "kann"-Bestimmung formuliert, was der anwendenden Behörde einen
weiten Ermessensspielraum zugesteht. Jedoch müssen die landesrechtlichen Bestimmungen zum Zweitasyl
im Licht der Europäischen Übergangsvereinbarung ausgelegt werden. Diese ist direkt anwendbar
und geht entsprechend Art. 50 AsylG vor, welcher mithin nicht im Widerspruch zur Europäischen
Übergangsvereinbarung und völkerrechtskonform auszulegen ist. Der Ermessensspielraum ist somit
insofern eingeschränkt, als die anwendende Behörde das Zweitasyl nicht verweigern kann, indem
sie sich ausschliesslich auf landesrechtliche Bestimmungen stützt. Von den Vorgaben der Europäischen
Übergangsvereinbarung darf die Behörde nicht ohne ernsthafte Gründe abweichen, will sie
sich nicht dem Vorwurf der Willkür ausgesetzt sehen. Mithin kann sie das Zweitasyl wie auch
die Flüchtlingseigenschaft - nur insofern ablehnen, als sie sich nicht nur auf Art. 50
AsylG stützt, sondern auch auf eine Praxis, welche die Gesamtheit des Flüchtlingsrechts berücksichtigt
(BVGE 2014/40 E. 2.3.1 f., unter Hinweis auf Entscheidungen und Mitteilungen der Schweizerischen
Asylrekurskommission [EMARK] 2002 Nr. 10).
5.3.2 Die
Sachüberschrift "Zweitasyl" von Art. 50 AsylG scheint zwar darauf hinzudeuten, dass
der Gesetzgeber von der Annahme ausgeht, die betroffene Person habe im Staat der Erstaufnahme, nach Anerkennung
ihrer Flüchtlingseigenschaft durch diesen anderen Staat, bereits ein erstes Asyl erlangt. Angesichts
der Formulierung des Gesetzestexts - der sich nicht auf einen Flüchtling bezieht, der durch
einen anderen Staat anerkannt, sondern nur auf einen solchen,
der durch einen anderen Staat aufgenommen (französisch: "admis")
worden ist - ist jedoch davon auszugehen, dass die Gewährung des Zweitasyls weder der Bedingung
unterworfen ist, dass die Behörden des Erstaufnahmestaats selbst formell die Flüchtlingseigenschaft
der betroffenen Person anerkannt haben, noch voraussetzt, dass sie dieser Person ausdrücklich Asyl
(im Sinne des schweizerischen Rechts) gewährt haben (BVGE 2014/40 E. 3.4.4).
5.3.3 Diese
Folgerungen finden ihre Entsprechung auch in den Materialien zur Einführung des alten Asylgesetzes
vom 5. Oktober 1979 (vgl. Botschaft vom 31. August 1977 zum Asylgesetz und zu einem Bundesbeschluss
betreffend den Rückzug des Vorbehaltes zu Artikel 24 des Übereinkommens über die Rechtsstellung
der Flüchtlinge, BBl 1977 III 105, 117 f.) sowie in der diesbezüglichen asylrechtlichen Lehre
(vgl. die Nachweise in BVGE 2014/40 E. 3.4.5). Entsprechend gelangte das Bundesverwaltungsgericht
zum Schluss, dass die Beziehungen, die zwischen der betroffenen Person und dem Erstaufnahmestaat insbesondere
durch die Dauer des Aufenthalts entstanden sind, jenen entsprechen müssen, die in der Folge mit
der Schweiz entwickelt wurden, damit auf dieser Grundlage von einem ausreichenden, mit dem Asyl vergleichbaren
Schutz ausgegangen werden kann (ebd.).
5.3.4 Um
die Frage nach dem Bestehen eines solchen Schutzes im Staat des Erstasyls zu beantworten, ist somit zunächst
zu prüfen, ob die betroffene Person dort als Flüchtling im Sinne von Art. 1 FK oder allenfalls
des Protokolls vom 31. Januar 1967 anerkannt worden ist. Dabei vermag keine Rolle zu spielen, ob diese
Anerkennung formell durch den Staat der Erstaufnahme selbst oder im Auftrag der Behörden
desselben durch das Hohe Flüchtlingskommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR) erfolgt
ist. Es entspricht nicht der Absicht des Gesetzgebers, Flüchtlinge aus Erstaufnahmestaaten, welche
die Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft dem UNHCR delegiert haben, vom Zweitasyl auszuschliessen
(ebd., E. 3.4.6).
5.3.5 Allerdings
ist die Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft im Erstaufnahmestaat als solche nicht ausreichend.
Vielmehr muss der anerkannte Flüchtling in diesem Staat einen effektiven Schutz erhalten haben,
welcher das Refoulement-Verbot beachtet und mit einem dauerhaften Aufenthaltsrecht verbunden ist. Ein
entsprechendes Aufenthaltsrecht muss gemäss den Kriterien von Art. 7 AsylG glaubhaft gemacht werden.
Vermutungsweise ist ein solcher Schutz anzunehmen, wenn der Erstaufnahmestaat der betroffenen Person
einen Reiseausweis im Sinne von Art. 28 FK ausgestellt hat, ist in diesem Falle doch davon auszugehen,
dass damit ein ordentlicher Aufenthalt auf dem Gebiet dieses Staats und die Eintragung des Flüchtlings
in den entsprechenden behördlichen Registern verbunden ist (ebd., E. 3.4.7).
5.4
5.4.1 BVGE
2014/40 hält somit für das Zweitasyl zusammenfassend die folgenden Kriterien fest: Dem anerkannten
Flüchtling muss im Staat der Erstaufnahme ein effektiver Schutz vor Rückschiebung und zumindest
faktisch ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht gewährt worden sein. Dabei ist weder von Belang, ob die
Anerkennung als Flüchtling formell durch den Staat der Erstaufnahme selbst oder durch das UNHCR
erfolgt ist, noch ist von Bedeutung, ob mit der Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft im Erstaufnahmestaat
die Gewährung eines mit dem schweizerischen Recht vergleichbaren Asylstatus verbunden gewesen ist.
5.4.2 Demgegenüber
ist festzustellen, dass diesem Urteil nicht wie vom SEM im vorliegenden Verfahren angenommen
zu entnehmen ist, das Zweitasyl im Sinne von Art. 50 AsylG setze die Anerkennung als Flüchtling
in einem Erstaufnahmestaat voraus, der seinerseits Vertragspartei der FK sei.
5.5 Der
vorliegende Fall bietet allerdings die Gelegenheit, unter dem Blickwinkel der Frage, welche Voraussetzungen
der Erstaufnahmestaat im Einzelnen zu erfüllen hat, in Ergänzung von BVGE 2014/40 erneut auf
den Sinn und Zweck von Art. 50 AsylG einzugehen.
5.5.1 Gemäss
Art. 50 AsylG wird die betreffende Rechtsfolge (Gewährung des Zweitasyls) unter den erwähnten
Voraussetzungen - vom Verhalten eines anderen Staats in einem völkerrechtlich normierten Rechtsbereich
abhängig gemacht. Insofern vermag sich die Frage zu stellen, ob das Zweitasyl nach dem Verständnis
des Gesetzgebers in einem Zusammenhang mit dem völkerrechtlichen Reziprozitätsprinzip stehen
soll, wonach von anderen Staaten in internationalen Rechtsverhältnissen ein gleichartiges oder jedenfalls
gleichwertiges Verhalten erwartet wird (vgl. zum Begriff Bruno
Simma, Reciprocity, in: Rudolf Bernhardt [ed.], Encyclopedia of Public International Law, Vol.
IV, Amsterdam etc. 2000, S. 29 ff.). Von einer derartigen Reziprozitätserwartung des Gesetzgebers
kann im Zusammenhang mit Art. 50 AsylG jedoch nicht ausgegangen werden. Wie bereits erwähnt
wurde, macht Art. 50 AsylG die Gewährung des Zweitasyls nicht davon abhängig, ob der betroffenen
Person im Erstaufnahmestaat ein mit dem schweizerischen Recht vergleichbarer Asylstatus zuteil geworden
ist. Im Übrigen ist auch kein Anlass für die Annahme ersichtlich, Art. 50 AsylG würde
bezwecken, eine Aussage zur gegenseitigen Geltung von völkerrechtlichen Verpflichtungen
in diesem Falle im Bereich des internationalen Flüchtlingsrechts im Verhältnis zwischen
der Schweiz und anderen Staaten zu treffen.
5.5.2 Zielsetzung
von Art. 50 AsylG ist es vielmehr, den individuellen rechtlichen Status von Flüchtlingen zu
regeln, die aus einem Erstaufnahmestaat in die Schweiz gelangt sind (und hier die weitere Voraussetzung
eines ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalts einer gewissen Mindestdauer erfüllen).
Dabei geht aus den Materialien zum alten Asylgesetz vom 5. Oktober 1979 hervor, dass mit der Einführung
der Norm zum Zweitasyl in erster Linie die Absicht verbunden war, die rechtliche Lage von Flüchtlingen
- welche die entsprechenden Kriterien erfüllen zu verbessern. So ist in der betreffenden
Botschaft (BBl 1977 III 105, 117 f.) davon die Rede, dass bei anerkannten Flüchtlingen der Wunsch
nach einer späteren Wohnsitzverlegung in ein Zweitasylland in stärkerem Ausmass als bei gewöhnlichen
Ausländern begründet sein könne. Weiter wurde das Institut des Zweitasyls unter anderem
damit begründet, dieses stelle auch einen Beitrag zur Lösung von Flüchtlingsproblemen
auf internationaler Ebene dar, indem übermässig beanspruchten Erstasylländern ein Teil
ihrer Last abgenommen werden könne. Andererseits ist der Botschaft nicht zu entnehmen, dass der
Flüchtlingsbegriff im Hinblick auf das Zweitasyl in restriktiver Weise verstanden worden wäre.
5.5.3 In
der Botschaft zur Totalrevision des Asylgesetzes vom 4. Dezember 1995 (BBl 1996 II 1,
68) wurde zwar ausgeführt, der Zweck von Art. 50 AsylG sei es, Flüchtlingen die Möglichkeit
zu geben, ihren Wohnsitz in ein anderes Land, das die FK unterzeichnet habe, zu verlegen und von diesem
Zweitasylland ebenfalls Asyl zu erhalten. Entsprechend vermag sich auf den ersten Blick die Frage zu
stellen, ob die Gewährung des Zweitasyls - über die von Art. 50 AsylG ausdrücklich
genannte Aufnahme als Flüchtling in einem anderen Staat hinaus - implizit an zwei weitere
Bedingungen geknüpft werden soll: Ob dieses andere Land "die FK unterzeichnet hat" und
ob der Flüchtling in diesem Land "ebenfalls Asyl (...) erhalten" hat. Jedoch sind dem
Botschaftstext keinerlei sonstige Hinweise darauf zu entnehmen, der Flüchtlingsbegriff, der im Sinne
von Art. 50 AsylG die Voraussetzung für das Zweitasyl bildet, solle in einschränkender
Weise geregelt werden. Vielmehr ist auch an dieser Stelle wieder daran zu erinnern, dass - wie
in BVGE 2014/40 ausgeführt (dortige E. 3.4.4; vgl. auch zuvor, E. 5.3.2) ein formeller,
mit dem schweizerischen Recht vergleichbarer Asylstatus im Erstaufnahmestaat durch Art. 50 AsylG
nicht verlangt wird. Mithin gibt der Wortlaut der Botschaft den Sinn und Zweck von Art. 50 AsylG nicht
mit ausreichender Präzision wieder. Es besteht kein wesentlicher Grund, diesbezüglich eine
abweichende Einschätzung zur Frage zu treffen, ob der Erstaufnahmestaat im Sinne von Art. 50
AsylG nur ein Staat sein könne, der Vertragspartei der FK sei. Insbesondere ist auch in keiner Weise
ersichtlich, der Gesetzgeber habe mit der Totalrevision des Asylgesetzes - welche den Wortlaut
der Norm zum Zweitasyl praktisch unverändert vom alten Asylgesetz übernommen hat - seine
ursprüngliche gesetzgeberische Absicht ändern wollen, mit der Möglichkeit des Zweitasyls
die rechtliche Lage von Flüchtlingen zu verbessern. Der Vollständigkeit halber ist übrigens
festzuhalten, dass der Text der Botschaft zur Totalrevision des Asylgesetzes auch in völkerrechtlicher
Hinsicht unpräzise ist, ergibt sich die vertragliche Bindungswirkung im Falle der FK doch nicht
aus der Unterzeichnung, sondern erst aus der Ratifikation des Abkommens beziehungsweise einer nachträglichen
Beitrittserklärung (vgl. Art. 39 Ziff. 2 und 3, Art. 43 Ziff. 2 FK; allgemein zum Abschlussverfahren
völkerrechtlicher Verträge bspw. Wolff Heintschel von
Heinegg, Die völkerrechtlichen Verträge als Hauptrechtsquelle des Völkerrechts,
in: Knut Ipsen [Hrsg.], Völkerrecht, 6. Aufl., München 2014, S. 387 [398 ff.]).
5.5.4 Nachdem
somit den Materialien nichts zu entnehmen ist, was in eindeutiger Weise auf einen entsprechenden gesetzgeberischen
Willen schliessen liesse, stellt sich die Frage, ob sonstige Gründe bestehen, Art. 50 AsylG
in der vom SEM behaupteten Weise auszulegen.
5.5.5 Das
Staatssekretariat hat zur Begründung seines Verständnisses der Voraussetzungen des Zweitasyls
unter anderem vorgebracht, gemäss der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei Art. 50 AsylG
im Licht der Europäischen Übergangsvereinbarung auszulegen, deren Art. 1 Bst. a als
"Flüchtling" eine Person bezeichne, auf welche die FK oder das Protokoll vom 31. Januar
1967 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge
anwendbar seien. Daraus sei der Schluss zu ziehen, dass eine Person, die von einem Erstaufnahmestaat
einen Schutz erhalten habe, der sich nicht auf die FK oder das genannte Protokoll stütze, kein Flüchtling
im Sinne von Art. 1 Bst. a Europäische Übergangsvereinbarung sei und somit auch kein
Zweitasyl gemäss Art. 50 AsylG erhalten könne. Dazu ist zunächst festzuhalten, dass es
sich weder im vorliegenden Fall (Indien) noch in BVGE 2014/40 (Ägypten; vgl. dortige E. 3.1)
beim jeweiligen Staat der Erstaufnahme um eine Vertragspartei der Europäischen Übergangsvereinbarung
handelt. Entsprechend sind die Bestimmungen der genannten Konvention hier auch nicht unmittelbar anwendbar.
Jedoch ist die Europäische Übergangsvereinbarung, wie BVGE 2014/40 zeigt, zum Zweck der Auslegung
von Art. 50 AsylG beizuziehen. Mit Blick auf den erwähnten Standpunkt des SEM ist allerdings
festzuhalten, dass dieser einem falschen Verständnis des Passus von BVGE 2014/40 entspringt, wonach
Art. 50 AsylG nicht im Widerspruch zur Europäischen Übergangsvereinbarung ausgelegt werden
dürfe. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei der Europäischen Übergangsvereinbarung
um ein Abkommen unter den Mitgliedstaaten des Europarates handelt, die sämtlich auch Vertragsparteien
der FK sind. Da sich die Europäische Übergangsvereinbarung somit ausschliesslich auf Vertragsstaaten
bezieht, welche an die Bestimmungen der FK gebunden sind, erscheint es als rechtstechnisch folgerichtig,
dass die Vereinbarung hinsichtlich des Flüchtlingsbegriffs auf die FK verweist. Umgekehrt ist jedoch
in keiner Weise ersichtlich, weshalb der Europäischen Übergangsvereinbarung in Bezug auf den
Flüchtlingsbegriff ein Ausschlusskriterium im vom SEM behaupteten Sinn entnommen werden sollte.
Vielmehr ist hervorzuheben, dass die Völkerrechtskonformität der Auslegung, wie sie gemäss
BVGE 2014/40 (dortige E. 2.3.1 f.) in Bezug auf Art. 50 AsylG verlangt wird, nicht nur die
Europäische Übergangsvereinbarung meint, sondern ausdrücklich die Gesamtheit des Flüchtlingsrechts.
5.5.6 Zu
dieser Gesamtheit der Völkerrechtsordnung im Bereich des Flüchtlingsrechts trägt keineswegs
nur die diesbezügliche Praxis der Vertragsparteien der FK bei. So gehört das Refoulement-Verbot
über dessen Normierung in Art. 33 FK hinaus als grundlegendes Prinzip des Menschenrechtsschutzes
zum Völkergewohnheitsrecht mit zwingendem Charakter (sogenanntes ius
cogens; dies entspricht ausdrücklich auch der Position der Schweiz, vgl. Botschaft vom 22. Juni
1994 über die Volksinitiativen "für eine vernünftige Asylpolitik" und "gegen
die illegale Einwanderung", BBl 1994 III 1486, 1498 f.; vgl. dazu allgemein auch Samantha
Besson/Stephan Breitenmoser/Marco Sassòli/Andreas R. Ziegler, Völkerrecht. Droit
international public, Zürich 2013, S. 32; Daniel Wüger,
Anwendbarkeit und Justiziabilität völkerrechtlicher Normen im schweizerischen Recht: Grundlagen,
Methoden und Kriterien, Bern 2005, S. 91; Andreas R. Ziegler,
Introduction au droit international public, Bern 2015, S. 227). Auch jene Staaten, die nicht Vertragspartei
der FK sind, so unter anderen die Vereinigten Staaten von Amerika oder Indien, sind somit zur Einhaltung
des Refoulement-Verbots verpflichtet. Gerade am Beispiel dieser beiden genannten Staaten zeigt sich,
dass auch Nicht-Vertragsparteien der FK nicht nur das Refoulement-Verbot, sondern auch weitere, im Rahmen
der FK staatsvertraglich normierte Regeln des Flüchtlingsrechts in ihrer nationalen Rechtspraxis
zu beachten gewillt sind. Insbesondere ist in Bezug auf Indien festzuhalten, dass dieser Staat gemäss
Beurteilung des UNHCR im Allgemeinen das Refoulement-Verbot respektiert und einer grossen Zahl von Flüchtlingen
aus Nachbarstaaten und weiteren Ländern wie Afghanistan oder Myanmar Asyl gewährt. Auch anerkennt
Indien trotz seiner Nichtbeteiligung an der FK das Mandat des UNHCR und ermöglicht es diesem, auf
seinem Staatsgebiet die Prüfung der Flüchtlingseigenschaft in Bezug auf asylsuchende Personen
aus den genannten Ländern durchzuführen (vgl. UNHCR, Global Appeal 2011 Update, Genf 2011,
S. 202). Zwar behandelt Indien nicht alle Staatsangehörigen der verschiedenen Herkunftsländer
gleich, womit es in gewissem Ausmass selektiv vorgeht. Gleichwohl gewährt Indien insgesamt einer
grossen Zahl von Flüchtlingen einen Schutz, der de facto den Zielsetzungen der FK gerecht wird.
Insbesondere gegenüber Flüchtlingen aus Tibet ist die indische Praxis, wie die Vorinstanz in
einem internen (jedoch öffentlich zugänglichen) Bericht selbst festgehalten hat, sehr grosszügig,
wobei das Risiko eines völkerrechtswidrigen Refoulements nach China praktisch ausgeschlossen ist
(SEM, Focus: The Tibetan Community in India, 30. Juni 2013, S. 15, 18).
5.5.7 Mit
Blick auf die flüchtlingsrechtliche Praxis Indiens ist im vorliegenden Fall ausserdem festzustellen,
dass dieser Staat - was auch durch das SEM nicht bestritten wird die Beschwerdeführerin
als Flüchtling anerkannt, ihr auf dieser Grundlage ein permanentes Aufenthaltsrecht auf indischem
Hoheitsgebiet gewährt sowie ihr einen entsprechenden Reiseausweis ausgestellt hat. Mithin hat Indien
gegenüber der Beschwerdeführerin über die soeben erwähnten, vom UNHCR angeführten
Aspekte hinaus auch dem von Art. 28 FK statuierten Anliegen entsprochen, wonach die Vertragsstaaten den
Flüchtlingen, die sich rechtmässig auf ihrem Gebiet aufhalten, Reiseausweise ausstellen, die
ihnen Reisen ausserhalb dieses Gebietes gestatten.
5.5.8 Gemäss
BVGE 2014/40 ist danach zu fragen, ob die betroffene Person im Erstaufnahmestaat als Flüchtling
im Sinne von Art. 1 FK oder allenfalls des Protokolls vom 31. Januar 1967 anerkannt worden ist.
Wie bereits ausgeführt worden ist, ergibt sich daraus jedoch nicht, dass Art. 50 AsylG die
Anerkennung als Flüchtling in einem Erstaufnahmestaat voraussetzt, der seinerseits Vertragspartei
der FK ist. Nach dem soeben zur völkerrechtlichen Praxis Gesagten ist vielmehr festzuhalten, dass
sich selbstverständlich auch ein Staat, der nicht vertraglich an die FK gebunden ist, in einer Art
und Weise verhalten kann, die als vertragsgemäss aufzufassen ist. Mit anderen Worten kann auch ein
Staat, der nicht Vertragspartei der FK ist, dem Sinn dieses Abkommens gerecht werden, indem er Personen
als Flüchtlinge anerkennt, welche die entsprechenden, von Art. 1 FK statuierten Voraussetzungen
erfüllen. Es ist schlicht nicht ersichtlich, weshalb der Gesetzgeber unter dem Blickwinkel von Art. 50
AsylG eine Unterscheidung hätte treffen wollen zwischen Erstaufnahmestaaten, die als Vertragsparteien
der FK agieren, und solchen, welche die wesentlichen Regeln des von der FK garantierten völkerrechtlichen
Flüchtlingsschutzes als Nicht-Vertragsparteien des besagten Abkommens respektieren. Der umgekehrte
Standpunkt wäre auch nicht mit der gesetzgeberischen Absicht vereinbar, die rechtliche Lage von
Flüchtlingen zu verbessern, wie sie gemäss den Materialien zum alten Asylgesetz vom 5. Oktober
1979 mit der Einführung des Zweitasyls verbunden war. Ebensowenig entspräche dies im Übrigen
dem Leitgedanken der Europäischen Übergangsvereinbarung gemäss deren Präambel, wonach
die Lage der Flüchtlinge verbessert werden soll, indem die Anwendung von Art. 28 FK erleichtert
und die entsprechenden Bedingungen in einem liberalen und humanitären Geist geregelt werden sollen.
5.5.9 Das
SEM bringt des Weiteren das Argument vor, die beantragte Gewährung von Zweitasyl bilde für
die Beschwerdeführerin lediglich ein Mittel zum Zweck, indem es ihr in erster Linie um den Erwerb
eines Anspruchs auf Ausstellung eines Reisedokuments gehe. Dazu ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin
einen solchen Zweck selbstverständlich verfolgen darf. Nicht nur ist dieser in keiner Weise rechtsmissbräuchlich,
sondern entspricht geradezu - was die Vorinstanz offensichtlich verkennt - der vom Gesetzgeber
mit der Normierung des Zweitasyls durch Art. 50 AsylG verfolgten Zielsetzung, die rechtliche Lage
von Flüchtlingen im Falle der Wohnsitzverlegung in ein Zweitasylland zu verbessern (vgl. BBl 1977 III
105, 117 f.). Im Übrigen ist erneut darauf hinzuweisen, dass es auch gerade Sinn und Zweck der Europäischen
Übergangsvereinbarung ist, die Lage von anerkannten Flüchtlingen, die ihren Wohnsitz ordnungsgemäss
in das Staatsgebiet einer anderen Vertragspartei verlegen, dadurch zu verbessern, dass die Ausstellung
von Reiseausweisen im Sinne von Art. 28 FK erleichtert wird.
5.5.10 Ferner
erweist sich für die Auslegung von Art. 50 AsylG auch das weitere vom SEM angeführte Argument
nicht als tauglich, aus Art. 59 Abs. 2 Bst. a AIG in Verbindung mit Art. 3 Bst. a
RDV gehe hervor, dass der Anspruch auf Ausstellung eines Reisedokuments voraussetze, dass erstens die
Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft durch einen anderen Staat nach der FK erfolgt sei und zweitens
ein Übergang der Verantwortung aufgrund der Europäischen Übergangsvereinbarung auf die
Schweiz stattgefunden habe. Zunächst ist dazu festzuhalten, dass auch für das Verständnis
von Art. 59 Abs. 2 Bst. a AIG - wonach Anspruch auf Reisedokumente Ausländerinnen
und Ausländer haben, die gemäss der FK die Flüchtlingseigenschaft erfüllen
die zuvor angestellten Überlegungen zu den Voraussetzungen des Zweitasyls gelten. Mit anderen Worten
kann auch aus Art. 59 Abs. 2 Bst. a AIG keineswegs der Schluss gezogen werden, die Anerkennung
der Flüchtlingseigenschaft durch einen Erstaufnahmestaat führe nur dann zu einem Anspruch nach
schweizerischem Recht auf Zweitasyl und/oder Reisedokumente, wenn es sich bei jenem Staat um eine Vertragspartei
der FK handle.
6.
6.1 Zusammenfassend
hat sich erwiesen, dass Art. 50 AsylG nicht verlangt, dass der Erstaufnahmestaat, welcher die betroffene
Person als Flüchtling anerkannt hat, Vertragspartei der FK sein muss. Vielmehr ist als ausreichend
zu erachten, dass dem anerkannten Flüchtling im Staat der Erstaufnahme ein effektiver Schutz vor
Rückschiebung und zumindest faktisch ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht gewährt worden ist.
6.2 Wie
sich des Weiteren gezeigt hat, erfüllt die Beschwerdeführerin diese Voraussetzungen. Sie wurde
durch Indien als Flüchtling anerkannt, und dieser Staat hat ihr auf dieser Grundlage ein permanentes
Aufenthaltsrecht gewährt und ihr einen entsprechenden Reiseausweis ausgestellt.
6.3 Schliesslich
ist festzustellen, dass die Beschwerdeführerin sich seit dem 24. März 2011 mit einem ordnungsgemässen
Aufenthaltstitel in der Schweiz aufhält und auch keine Hinweise darauf bestehen, dieser Aufenthalt
bestehe nicht ununterbrochen im Sinne von Art. 36 Abs. 2 AsylV 1.
7.
Aus
den angestellten Erwägungen ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für
das Zweitasyl gemäss Art. 50 AsylG erfüllt. Folglich ist die Beschwerde gutzuheissen, die angefochtene
Verfügung ist aufzuheben, und das SEM ist anzuweisen, der Beschwerdeführerin in der Schweiz
das Zweitasyl zu gewähren.
8.
8.1 Bei
diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 63 Abs. 3 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG).
8.2 Gemäss
Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG kann die Beschwerdeinstanz der ganz oder teilweise obsiegenden
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen
und verhältnismässig hohen Kosten zusprechen (vgl. für die Grund-sätze der Bemessung
der Parteientschädigung ausserdem Art. 7 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Die Beschwerdeführerin
hat keine Kostennote eingereicht. Auf die Nachforderung einer solchen wird indessen verzichtet (vgl.
Art. 14 Abs. 2 VGKE), weil im vorliegenden Verfahren der Aufwand für die Beschwerdeführung
zuverlässig abgeschätzt werden kann. Gestützt auf die in Betracht zu ziehenden Bemessungsfaktoren
(Art. 9 13 VGKE) ist die Parteientschädigung aufgrund der Akten daher auf Fr. 800.-
(inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) festzusetzen. Dieser Betrag ist der Beschwerdeführerin durch
das SEM zu entrichten.
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