Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo
federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-7445/2007{T 0/2}
Urteil
vom 16. Januar 2009
Besetzung
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz), Richter Antonio Imoberdorf,
Richter Andreas Trommer,
Gerichtsschreiber Daniel Grimm.
Parteien
H._______,
vertreten
durch lic.iur. Marco Albrecht, Advokaturbüro Albrecht & Riedo, Marktgasse 6, 4051 Basel,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt
für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Verweigerung
der Zustimmung zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid.
Sachverhalt:
A.
Der türkische
Staatsangehörige H._______ (geb. [...], nachfolgend Beschwerdeführer), der in seinem Heimatland
ein Medizinstudium abgeschlossen hat, reiste im Frühjahr 1999 in die Schweiz ein und absolvierte
ab dem 1. Mai 1999 an der Psychiatrischen Poliklinik des Universitätsspitals Basel als Postdoktorand
eine Facharztweiterbildung in Psychiatrie und Psychotherapie, welche er 2005 abschloss. Im Februar 2005
erhielt er eine kontingentierte Kurzaufenthaltsbewilligung im Sinne von Art. 20
der Verordnung vom 6.
Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO, AS 1986 1791), um als Assistenzarzt
weiterhin an dieser Klinik tätig sein zu können. Die damalige Zustimmung durch die Vorinstanz
war mit der Auflage verbunden, der Bewilligungsinhaber habe der kantonalen Arbeitsmarktbehörde nach
Erhalt der Facharzturkunde in Psychiatrie und Psychotherapie eine entsprechende Kopie nachzureichen.
Von anfangs Dezember 2005 an wurde der Beschwerdeführer spitalintern nebst seiner Assistenzarztanstellung
zu 50 % als stellvertretender Oberarzt im Gutachtenbereich eingesetzt.
B.
Im Winter 2005/06
ersuchte das Universitätsspital Basel um eine vorzeitige Umwandlung der Kurzaufenthaltsbewilligung
in eine Jahresaufenthaltsbewilligung nach Art. 14
BVO. Dieses Gesuch wurde vom BFM anfangs Januar 2006
unter Verweis auf die bis dahin nicht erfüllte Bewilligungsauflage (Zustellung der Facharzturkunde)
und die Verlängerungsmöglichkeit der bestehenden Kurzaufenthaltsbewilligung um ein Jahr als
gegenstandslos abgeschrieben. Aufgrund einer internen Regelung des Universitätsspitals Basel, wonach
ein Arzt dort während maximal sieben Jahren in derselben Stellung tätig sein kann, endete das
diesbezügliche Arbeitsverhältnis mit dem Beschwerdeführer per Ende April 2007.
C.
Mit
Eingabe vom 4. April 2007 gelangte der Rechtsvertreter an die Migrationsbehörde des Kantons Basel-Stadt
und beantragte, seinem Mandanten und dessen Familie eine Jahresaufenthaltsbewilligung zu erteilen, damit
der Beschwerdeführer eine Stelle als Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie in der Gemeinschaftspraxis
"P._______" in Basel antreten könne. Am 13. April 2007 reichte er ein entsprechendes,
von Dr. med. N._______ von der "P._______" unterzeichnetes Gesuch um Bewilligung zur Beschäftigung
einer ausländischen Arbeitskraft nach. Das Amt für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Basel-Stadt
erachtete die Voraussetzungen für die Erteilung einer Jahresaufenthaltsbewilligung zu Lasten des
kantonalen Kontingents als erfüllt und unterbreitete dem BFM am 17. April 2007 einen Antrag auf
Zustimmung zu seinem arbeitsmarktlichen Vorentscheid.
Nach einer ersten negativen Stellungnahme
der Vorinstanz legte der Parteivertreter am 16. Mai 2007 weitere Unterlagen ins Recht und ersuchte nochmals
um Gutheissung des Beschäftigungsgesuches. Mit Stellungnahme vom 29. Mai 2007 bzw. 21. Juni 2007
hielten die Parteien an ihrem jeweiligen Standpunkt fest. Am 20. August 2007 verlangte der Rechtsvertreter
daraufhin den Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung.
D.
Mit Verfügung
vom 5. Oktober 2007 verweigerte die Vorinstanz die Zustimmung zum kantonalen Vorentscheid vom 17. April
2007 über die Bewilligung einer Erwerbstätigkeit. Zur Begründung führte sie aus,
wenn auf dem Schweizer Arbeitsmarkt keine entsprechende Arbeitskraft gefunden werden könne, so bestehe
die Möglichkeit, die benötigte Person im Ausland zu rekrutieren. Dabei gelte es den Vorrang
inländischer Arbeitnehmer (Art. 7
BVO), die Lohn- und Arbeitsbedingungen (Art. 9
BVO) sowie die
Rekrutierungsprioritäten (Art. 8
BVO) zu beachten. In erster Linie seien hierbei Angehörige
aus Staaten der EU und der EFTA zu berücksichtigen. Ausnahmen seien möglich, wenn es sich um
qualifizierte Arbeitskräfte handle und besondere Gründe vorlägen. Als gut qualifizierte
Arbeitskräfte gälten in erster Linie Personen mit Hochschul- oder Fachhochschulabschluss sowie
mehrjähriger Berufserfahrung. Der Beschwerdeführer sei zwar im Februar 2005 zur Erwerbstätigkeit
zugelassen worden, jedoch mit der Auflage, nach Erhalt der Facharzturkunde eine Kopie davon nachzureichen.
Da er über kein in der Schweiz anerkanntes Arztdiplom verfüge, sei er nicht als qualifiziert
im Sinne von Art. 8 Abs. 3 Bst. a
BVO zu betrachten. Anders als früher handle es sich nunmehr um
eine Anstellung bei einer Ärztin in einer privaten Praxis. Nach den Weisungen und Erläuterungen
über Einreise, Aufenthalt und Arbeitsmarkt (ANAG-Weisungen) sei eine Anstellung aber nur in einem
öffentlichen Spital oder einer Privatklinik möglich. Die Muttersprache des Beschwerdeführers
(türkisch) könne des Weiteren nicht als besonderer Grund im Sinne der BVO gelten. Die Suchbemühungen,
die erst im Nachhinein erfolgt seien und sich auf die Schweiz beschränkt hätten, erwiesen sich
zudem als ungenügend. Schliesslich bestünden Unklarheiten hinsichtlich der Arbeitsbedingungen,
liefe die Ausgestaltung des vorliegenden Arbeitsverhältnisses doch auf eine faktische Selbständigkeit
hinaus.
E.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 2. November 2007 ersucht der Beschwerdeführer
beim Bundesverwaltungsgericht um die Aufhebung der angefochtenen Verfügung sowie um die Erteilung
der Bewilligung einer Erwerbstätigkeit für seinen Mandanten. Im Wesentlichen lässt er
vorbringen, dass die Anstellung einer Arbeitskraft des Medizinalbereichs aus einem Nicht-EU/EFTA-Staat
in einer privaten Praxis nicht möglich sei, möge zwar den ANAG-Weisungen entsprechen, diese
seien indessen nicht im strikten Sinne verbindlich, da sie keine Gesetzeskraft entfalteten und somit
auch nicht eigentliches Bundesrecht darstellten. Die Feststellung, dass der Beschwerdeführer über
kein in der Schweiz anerkanntes Arztdiplom verfüge, sei nicht korrekt. Die Verbindung der Schweizer
Ärztinnen und Ärzte (FMH) habe mit Schreiben vom 30. März 2006 dargelegt, dass der vom
Gesuchsteller erlangte Facharzttitel äquivalent zum FMH-Facharzttitel sei. Nur schon die Tatsache,
dass er über sieben Jahre lang als Assistenz- und Oberarzt am Universitätsspital Basel tätig
gewesen sei, zeige, dass sein in der Türkei erlangtes Arztdiplom hierzulande anerkannt werde, weshalb
es sich bei ihm sehr wohl um eine qualifizierte Arbeitskraft handle. Dies werde vom Kantonsärztlichen
Dienst Basel-Stadt bestätigt, der eine entsprechende Berufsausübungsbewilligung als unselbständiger
Arzt für das Kantonsgebiet erteilt habe. Da die türkischsprechende Klientel einen wesentlichen
Teil des Patientenstammes der "P._______" ausmache, seien Kenntnisse der türkischen Sprache
und Kultur für eine Anstellung in der Gemeinschaftspraxis von ausschlaggebender Bedeutung. Genau
diese Fähigkeiten seien es, welche den Beschwerdeführer von einem Psychiater nicht-türkischer
Herkunft unterschieden; er sei zurzeit die einzige Fachkraft in der Region Basel, welche dem Anforderungsprofil
der "P._______" entspreche. Eine psychiatrische Behandlung sei erwiesenermassen meist nur in
der Muttersprache der Patientinnen und Patienten möglich und effektiv. Eine Beschränkung der
Rekrutierungsbemühungen auf die Schweiz habe man vorgenommen, weil die Arbeitgeberin nach einem
türkisch und deutsch sprechenden Psychiater suche, der bereits mit den Abläufen der Schweizer
Behörden vertraut sei. Weitere Suchbemühungen, die viel Zeit und Geld beanspruchten, erschienen
unzumutbar. Durch die vorliegende Zustimmungsverweigerung würde die "P._______" eine grosse
Einbusse erleiden, verlöre sie doch viele türkische Patienten. Entgegen der Annahme des BFM
stünde der Beschwerdeführer gemäss Arbeitsvertrag vom 1. Juni 2007 im Übrigen in
einem Anstellungsverhältnis und er erhielte ein monatliches Bruttoeinkommen von Fr. 9'000.-.
Dazu
reichte der Parteivertreter 22 Unterstützungsschreiben von Medizinern verschiedener Fachgebiete
aus der Region Basel ein.
F.
In ihrer Vernehmlassung vom 27. März 2008 spricht sich
die Vorinstanz unter Erläuterung der bisher genannten Gründe für die Abweisung der Beschwerde
aus und hebt hervor, dass die Auflage der im Jahre 2005 erteilten Bewilligung nicht erfüllt worden
sei, die Arbeitgeberin keine echten Suchbemühungen glaubhaft gemacht habe und de facto eine selbständige
Erwerbstätigkeit anstatt eines echten Anstellungsverhältnisses vorliege.
G.
Replikweise
hält der Rechtsvertreter am 5. Mai 2008 am eingereichten Rechtsmittel sowie den Begehren fest. Der
Replik legte er u.a. eine Stellungnahme von Dr. med. N._______ vom 2. Mai 2008 und einen Lohnausweis
seines Mandanten für das Jahr 2007 (1. Juni bis 31. Dezember) bei.
H.
Am 19. Juni
2008 reichte der Parteivertreter eine Beschwerdeergänzung mit einem Schreiben der Schweizerischen
Gesellschaft für Verhaltens- und Kognitive Therapie (SGVT) und einem Zertifikat nach, welches bescheinigt,
dass der Beschwerdeführer zur Führung des Titels "Verhaltenstherapeut SGVT" berechtigt
ist.
I.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen
eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen
des BFM betreffend Zustimmung zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
(Art. 31
, Art. 32
sowie Art. 33 Bst. d
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG,
SR 173.32]).
Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist endgültig (Art. 1 Abs. 2
VGG i.Vm. Art. 83 Bst. c Ziff.
2
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [
BGG,
SR 173.110]).
1.2 Das Rechtsmittelverfahren
vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren (VwVG,
SR 172.021), soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz keine abweichenden Bestimmungen
aufstellt (Art. 37
VGG).
1.3 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist ausschliesslich die
Zustimmung der Vorinstanz zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid in einem ausländerrechtlichen Bewilligungsverfahren
(vgl. dazu Ziff. 5.1 und 5.2). Soweit der Rechtsvertreter über die Erteilung der Zustimmung hinaus
darum ersucht, seinem Mandanten die Bewilligung einer Erwerbstätigkeit zu erteilen, ist sein Rechtsmittel
deshalb unzulässig.
1.4 Der Beschwerdeführer ist als Adressat der angefochtenen
Verfügung zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1
VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte
Beschwerde ist im oben dargelegten Umfang einzutreten (Art. 49 ff
. VwVG).
2.
Am 1. Januar
2008 traten das neue Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer
(AuG,
SR 142.20) sowie die dazugehörigen Ausführungsverordnungen in Kraft (unter anderem die
Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE,
SR 142.201]).
Auf Gesuche, die vor dem Inkrafttreten des AuG eingereicht wurden, wie dies vorliegend der Fall ist,
bleibt gemäss Art. 126 Abs. 1
AuG das alte Recht anwendbar. Einschlägig sind das Bundesgesetz
vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, BS 1 121, zum
vollständigen Quellennachweis vgl. Ziff. I des Anhangs zum AuG) und die BVO (zum vollständigen
Quellennachweis vgl. Art. 91 Ziff. 5
VZAE).
3.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens,
die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und - soweit
nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt
werden (Art. 49
VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von
Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4
VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden
und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen.
Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des in BGE
129 II 215 teilweise publizierten Urteils
2A.451/2002 vom 28. März 2003), wobei in der vorliegenden
Streitsache gemäss übergangsrechtlicher Ordnung im AuG, wie eben dargetan, das alte Recht anwendbar
bleibt.
4.
Der Beschwerdeführer untersteht als türkischer Staatsangehöriger
weder dem Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der
Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit
(Freizügigkeitsabkommen,
SR 0.142.112.681) noch dem Abkommen vom 21. Juni 2001 zur Änderung
des Übereinkommens vom 4. Januar 1960 zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation
(EFTA-Übereinkommen,
SR 0.632.31). Seine Zulassung als sogenannter Drittstaatsangehöriger zum
schweizerischen Arbeitsmarkt richtet sich deshalb uneingeschränkt nach dem ANAG und der BVO (Art.
1
ANAG und Art. 2
BVO). Die Behörde entscheidet somit, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und
der Verträge mit dem Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt oder
Niederlassung (Art. 4
ANAG).
5.
5.1 Art. 7
BVO regelt den "Vorrang der inländischen
Arbeitnehmer". Nach dessen Abs. 1 bis 3 können Drittstaatsangehörige zum schweizerischen
Arbeitsmarkt nur zugelassen werden, wenn auf diesem keine geeignete Arbeitskraft zu finden ist, die gewillt
und fähig wäre, die Arbeit zu den orts- und berufsüblichen Lohn- und Arbeitsbedingungen
zu leisten. Der Arbeitgeber hat dafür den Nachweis zu erbringen (Art. 7 Abs. 4
BVO). Vorbehalten
sind die Ausnahmetatbestände von Art. 7 Abs. 5 bis
6
BVO. Unter der Überschrift "Prioritäten
für die Rekrutierung" errichtet Art. 8 Abs. 1
BVO ein analoges System zugunsten von Angehörigen
der EU/EFTA-Staaten. Durchbrochen wird es durch die Ausnahmetatbestände von Art. 8 Abs. 2
und 3
BVO. Die Zulassung von Drittstaatsangehörigen ist somit erst möglich, wenn nicht nur keine
geeigneten einheimischen Arbeitskräfte rekrutiert werden können, sondern auch keine geeigneten
Arbeitskräfte aus dem EU/EFTA-Raum zur Verfügung stehen. Vorbehalten bleiben die jeweiligen
Ausnahmetatbestände.
5.2 Ob die Bestimmungen über den Inländervorrang (Art.
7
BVO) und den Vorrang von Angehörigen von Mitgliedstaaten der EU und EFTA (Art. 8
BVO) die Zulassung
eines Drittstaatsangehörigen zum schweizerischen Arbeitsmarkt erlauben, darüber entscheidet
die kantonale Arbeitsmarktbehörde im Rahmen eines Vorentscheides zu Handen des kantonalen Bewilligungsverfahrens.
Der Vorentscheid zu Bewilligungen, die zu Lasten der kantonalen Höchstzahlen gehen (Kontingentsbewilligungen),
ist alsdann dem BFM zur Zustimmung zu unterbreiten (Art. 42 Abs. 1
und 5
BVO i.V.m. Art. 51 Abs. 1
in
fine
BVO). Das BFM befindet über das Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen in Ausübung
einer originären Sachentscheidskompetenz des Bundes ohne Bindung an die Beurteilung durch die kantonalen
Behörden (vgl. BGE 127 ll 49 E. 3a S. 51 f., BGE 120 lb 6 E. 3 S. 11 f., ferner Entscheide des Eidgenössischen
Justiz- und Polizeidepartements [EJPD], publiziert in Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB]
70.23, 67.62 oder 66.66).
5.3 Gemäss Art. 8 Abs. 1
BVO werden Bewilligungen zur Ausübung
einer Erwerbstätigkeit in erster Linie den Angehörigen der EU-Mitgliedstaaten nach dem Freizügigkeitsabkommen
und den Angehörigen der EFTA-Mitgliedstaaten nach dem EFTA-Übereinkommen erteilt. Vorbehalten
bleiben nach Art. 8 Abs. 2
BVO hochqualifizierte Personen, die um eine Bewilligung für eine zeitlich
begrenzte Tätigkeit gemäss den von der Schweiz abgeschlossenen Wirtschafts- und Handelsvereinbarungen
nachsuchen. Weitere Ausnahmen von Absatz 1 können nach Art. 8 Abs. 3
BVO von den Arbeitsmarktbehörden
im Rahmen des Vorentscheids zu Bewilligungen verfügt werden, wenn einer der folgenden Tatbestände
erfüllt ist: Der Drittstaatsangehörige ist eine qualifizierte Arbeitskraft und besondere Gründe
rechtfertigen eine Ausnahme (Bst. a), oder beim Drittstaatsangehörigen handelt es sich um eine Person,
die im Rahmen von schweizerischen Hilfs- und Entwicklungsprojekten über die wirtschaftliche oder
technische Zusammenarbeit ein Weiterbildungsprogramm absolviert (Bst. b), oder der Drittstaatsangehörige
gehört der Personenkategorie der Künstler, Artisten und Cabaret-Tänzerinnen an, die sich
innerhalb eines Kalenderjahres insgesamt längstens acht Monate in der Schweiz aufhalten (Bst. c).
6.
6.1
In der vorliegenden Streitsache fällt als Ausnahmetatbestand allein Art. 8 Abs. 3 Bst. a
BVO in
Betracht, der eine Ausnahme von den Rekrutierungsprioritäten zu Gunsten qualifizierter Arbeitskräfte
zulässt, wenn besondere Gründe dies rechtfertigen. Beide Kriterien - die fachliche Qualifikation
und die besonderen Gründe - müssen kumulativ erfüllt sein (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-4642/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 3.3 mit weiteren Hinweisen). Ihr Vorliegen kann nicht leichthin angenommen
werden, soll die Absicht des Verordnungsgebers verwirklicht werden, die Zuwanderung aus dem Nicht-EU/EFTA-Raum
restriktiv zu gestalten, konsequent dem volkswirtschaftlichen Gesamtinteresse unterzuordnen und vermehrt
an den übergeordneten integrations- und staatspolitischen Zielen auszurichten (zum Ganzen vgl. die
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
C-8763/2007 vom 28. Mai 2008 E. 6,
C-5287/2007 vom 10. März
2008 E. 6 oder
C-1224/2006 vom 16. November 2007 E. 5.3; ferner Ziffer 432.32 der per Ende 2007 aufgehobenen
ANAG-Weisungen).
6.2 Der Beschwerdeführer wurde im Frühjahr 1999 ursprünglich
als Postdoktorand in der Schweiz zugelassen. In dieser Funktion hat er sich an der Psychiatrischen Poliklinik
des Universitätsspitals Basel in den Bereichen Psychiatrie und Psychotherapie zum Facharzt ausbilden
lassen. Im Rahmen dieser Weiterbildung wurden ihm seitens der Klinik verschiedene Aufgaben übertragen
(vgl. das Schreiben des Universitätsspitals Basel vom 21. Februar 2005 oder das Zwischenzeugnis
vom 25. Januar 2007), die damalige Anwesenheit beruhte indessen auf privilegierten Zulassungskriterien
(vgl. Art. 13 Bst. l
BVO). Da die Höchstdauer für den Status des Postdoktoranden sechs Jahre
beträgt (siehe Ziff. 433.52 der ANAG-Weisungen), hätte die Aufenthaltsbewilligung im Jahre
2005 nicht mehr verlängert werden dürfen. Weil der Beschwerdeführer die Schweizer Facharztprüfung
laut der eben erwähnten Stellungnahme der Klinik vom 21. Februar 2005 aber im Vorjahr (2004) bestanden
hatte und der kantonalen Arbeitsmarktbehörde in Aussicht gestellt worden war, der betreffende Mitarbeiter
werde seine Facharzturkunde FMH in nächster Zeit erhalten, stimmte die Vorinstanz stattdessen der
vom Universitätsspital Basel beantragten kontingentierten Kurzaufenthaltsbewilligung (Art. 20
BVO)
als Assistenzarzt zu. Die Bewilligung wurde jedoch mit der Auflage verbunden, der kantonalen Arbeitsmarktbehörde
sei eine Kopie dieser Facharzturkunde nachzusenden. Im Zusammenhang mit einem Gesuch um vorzeitige Umwandlung
der Kurz- in eine Jahresaufenthaltsbewilligung forderte das BFM die kantonale Arbeitsmarktbehörde
im Januar 2006 nochmals explizit auf, dem Universitätsspital Basel besagte Bewilligungsauflage in
Erinnerung zu rufen; ohne Vorlage der Facharzturkunde sei eine Verlängerung der Kurzaufenthaltsbewilligung
bis 2007 nicht möglich. Die Beteiligten mussten sich folglich der Bedeutung der Auflage und der
Folgen im Falle von deren Nichterfüllung bewusst sein. Nachträglich stellte sich heraus, dass
der Beschwerdeführer den Facharzttitel FMH vorderhand nicht erwerben kann, da sein in der Türkei
erworbenes Arztdiplom vom Bundesamt für Gesundheit (BAG) gar nicht anerkannt wird. Wie sich dem
Sachverhalt entnehmen lässt, wurde die Kurzaufenthaltsbewilligung im Frühjahr 2006 gleichwohl
um ein weiteres Jahr verlängert. Vor dem Hintergrund dieses mehrfachen Entgegenkommens scheint es
angezeigt, ein besonderes Augenmerk darauf zu richten, Handlungen zu verhindern, die in irgendeiner Weise
auf eine Umgehung der ordentlichen ausländerrechtlichen Vorschriften hinauslaufen könnten.
Andernfalls würde dem Schaffen vollendeter Tatsachen Vorschub geleistet (siehe dazu Art. 4 Abs.
1
und 2
sowie Art. 8 Abs. 2
der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über
Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [ANAV], AS 1949 228, zum vollständigen Quellennachweis
vgl. Art. 91 Ziff. 1
VZAE). Bei dieser Ausgangslage rechtfertigt es sich, die möglichen Ausnahmegründe
nach Art. 8 Abs. 3 Bst. a
BVO eng auszulegen.
7.
Vorliegend geht es um die Zustimmung
zu einer Jahresbewilligung (faktisch einer Nachfolgebewilligung zu den früher erteilten Bewilligungen),
mit welcher sich der Beschwerdeführer fortan in der Gemeinschaftspraxis "P._______" in
Basel als Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie betätigen möchte. Die Vorinstanz
hegt Zweifel, ob es sich hierbei um ein echtes Anstellungsverhältnis handelt. Die mit der Replik
nachgereichten Unterlagen (Lohnausweis, Stellungnahme von Dr. med. N._______ vom 2. Mai 2008, Erläuterungen
der "Fachgruppe Psychiatrie und Psychotherapie sowie Kinder- und Jugendpsychiatrie und Psychotherapie
Basel-Stadt" vom 3. Mai 2008 zum Psychotherapieverzeichnis) sprechen jedoch für eine unselbständige
Erwerbstätigkeit, weswegen die diesbezüglichen Unklarheiten (ausser Vorbehalten hinsichtlich
der getroffenen Regelung der Arbeitnehmerhaftung) nun ausgeräumt scheinen (zur Bedeutung der Unterscheidung
von selbständiger und unselbständiger Erwerbstätigkeit siehe das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-1229/2006 vom 6. Juni 2007 E. 4.6 mit Hinweisen).
7.1 Gemäss der ausländerrechtlichen
Praxis, wie sie in den ANAG-Weisungen zum Ausdruck kommt (zur Bedeutung der ANAG-Weisungen vgl. Urteil
des Bundesverwaltungsgericht
C-4642/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 5.1), kann die Qualifikation je nach
Beruf oder Spezialisierung auf verschiedenen Stufen erfolgt sein: Universitätsabschluss, Fachhochschuldiplom,
besondere fachliche Ausbildung mit mehrjähriger Berufserfahrung, Beruf mit Zusatzausbildung, oder
sonstwie erfolgte Aneignung ausserordentlicher, unerlässlicher Spezialkenntnisse in spezifischen
Bereichen. Das Vorliegen der erforderlichen Qualifikation kann bei der arbeitsmarktlichen Prüfung
auch von der Funktion der ausländischen Arbeitskraft abgeleitet werden, wie z.B. bei Firmengründern
oder Unternehmensleitern von arbeitsmarktlich bedeutenden Betrieben (Ziff. 432.32 der ANAG-Weisungen).
7.2
Die Vorinstanz hält den Beschwerdeführer für nicht qualifiziert im Sinne von Art. 8
Abs.
Bst. a
BVO, weil ihm für die in der Schweiz absolvierte Zusatzausbildung in Psychiatrie und Psychotherapie
kein entsprechender Facharzttitel FMH erteilt wird. Dies hängt damit zusammen, dass der Betroffene
sein Medizinstudium nicht in der Schweiz oder einem EU/EFTA-Land abgeschlossen hat, er mit anderen Worten
weder über ein eidgenössisches Arztdiplom noch ein vom BAG anerkanntes ausländisches Arztdiplom
verfügt. Dem hält der Rechtsvertreter das Schreiben der FMH vom 30. März 2006 und die
dazugehörige Äquivalenzbestätigung gleichen Datums entgegen. Demnach hat sein Mandant
hinsichtlich Dauer und Gliederung die reglementarischen Bedingungen der Weiterbildung zum Facharzttitel
für Psychiatrie und Psychotherapie erfüllt. Die Äquivalenzbestätigung tritt an Stelle
der Diplomurkunde für den eidgenössischen Weiterbildungstitel, den die FMH wie angetönt
nur Inhaberinnen und Inhabern des eidgenössischen Arztdiploms bzw. eines anerkannten ausländischen
Arztdiploms ausstellt. In der Zwischenzeit hat der Beschwerdeführer zudem den Titel "Verhaltenstherapeut
SGVT" erworben (vgl. Schreiben der SGVT vom 23. Mai 2008 und Zertifikat vom 21. Mai 2008). Der Kantonsärztliche
Dienst Basel-Stadt wäre gemäss Mitteilung vom 13. März 2007 sodann bereit, ihm die Berufsausübungsbewilligung
für eine unselbständige Erwerbstätigkeit in der "P._______" im Sinne einer Ausnahme
und unpräjudiziell zu erteilen. Aktenkundig ist schliesslich die reichhaltige Berufserfahrung, welche
sich der Verfügungsadressat während seiner siebenjährigen Tätigkeit am Universitätsspital
Basel, zuletzt unter anderem als stellvertretender Oberarzt im Gutachtenbereich, angeeignet hat (siehe
Schreiben der Klinik vom 21. Februar 2005 oder Zwischenzeugnis vom 25. Januar 2007). Damit zeichnet sich
der Beschwerdeführer auf dem Gebiet der Psychiatrie und der Psychotherapie zweifellos durch einen
hohen Ausbildungsstand aus. Ob die gemäss den FMH-Richtlinien absolvierte Weiterbildung und die
einschlägige Berufserfahrung das fehlende Diplom über die abgeschlossene Spezialausbildung
zu ersetzen vermögen, braucht allerdings nicht abschliessend beantwortet zu werden. Selbst wenn
der Beschwerdeführer die von Art. 8 Abs. 3 Bst. a
BVO geforderte Qualifikation für die zu besetzende
Stelle erfüllte, muss noch geprüft werden, wie es mit den anderen Voraussetzungen einer Ausnahme
von den Rekrutierungsprioritäten bestellt ist, nämlich den besonderen Gründen (Art. 8
Abs. 3 Bst. a
BVO) und - unter den konkreten Begebenheiten - vor allem den hinreichenden Suchbemühungen
auf dem Arbeitsmarkt der Schweiz sowie der EU und der EFTA (Art. 7 Abs. 1
und 4
, Art. 8 Abs. 1
BVO).
8.
8.1
Der Beschwerdeführer geniesst keine Rekrutierungspriorität, was zur Folge hat, dass für
die Vakanz in der Gemeinschaftspraxis "P._______" in erster Linie einheimische Arbeitskräfte
oder solche aus einem EU/EFTA-Staat zu rekrutieren sind (siehe E. 5.1 hievor). Dass es besagtem Grundsatz
auch vorliegend Rechnung zu tragen gilt, wird auf Beschwerdeebene denn nicht bestritten. Ein Ausnahmetatbestand,
der vom Erfordernis von Suchbemühungen in den fraglichen Ländern dispensieren würde, ist
nicht gegeben (zu den besonderen Gründen im Sinne von Art. 8 Abs. 3 Bst. a
BVO im Einzelnen vgl.
Ziffer 432.32 der ANAG-Weisungen oder Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
C-8763/2007 vom 28. Mai 2008
E. 7.1 und
C-1224/2006 vom 16. November 2007 E. 5.3). Im Gegenteil hält die ganz konkret auf Ärztinnen
und Ärzte der Schulmedizin im Spital- und Klinikbereich Bezug nehmende ANAG-Weisung 491.21 ausdrücklich
fest, es sei grundsätzlich der Nachweis von erfolglosen Rekrutierungsbemühungen im Inland und
im EU/EFTA-Raum zu erbringen.
8.2 Die Einreichung des Beschäftigungsgesuches für
die jetzige Anstellung erfolgte im April 2007. Den Migrationsbehörden wurde der Beschwerdeführer
ohne vorgängige Suchbemühungen als Wunschkandidat präsentiert. Erst nach Beanstandung
durch das BFM sah sich die Arbeitgeberin veranlasst, in der einmal pro Woche erscheinenden "Schweizerischen
Ärztezeitung" viermal ein Stelleninserat zu publizieren. Dies geschah ab dem 27. Juni 2007.
Das Inserat wurde vom 12. Juni 2007 an zudem während vier Wochen auf dem Internetportal www.fmhjob.ch
aufgeschaltet (vgl. die entsprechende Auftragsbestätigung vom 12. Juni 2007). Anderweitige Bemühungen
hat die Arbeitgeberin nicht unternommen (zu den Anforderungen an Rekrutierungsbemühungen vgl. ebenfalls
VPB 67.62 E. 14.1 oder
VPB 66.66 E. 13.2). Aufgrund des Anforderungsprofils kämen für die bestehende
Vakanz im Falle längerer erfolgloser Bemühungen im Inland aber auch der türkischen Sprache
mächtige Fachkräfte aus den Ländern der EU und der EFTA in Betracht; so bilden Türken
bzw. Personen mit türkischem Migrationshintergrund in Deutschland beispielsweise die grösste
Zuwanderungsgruppe. Grosse türkische Bevölkerungsanteile gibt es ebenfalls in Frankreich, Österreich
und den Niederlanden. Eine zu starke Gewichtung des Aspekts der Kommunkationsmöglichkeit in der
Muttersprache von Patientinnen und Patienten widerspräche allerdings den verstärkten Bestrebungen
des Gesetzgebers zur Förderung der Integration der ausländischen Wohnbevölkerung (vgl.
die bis zum 31. Dezember 2007 gültig gewesene Verordnung vom 13. September 2000 über die Integration
von Ausländerinnen und Ausländern [
AS 2000 2281,
2005 4769]; für die Zeit nach dem 1.
Januar 2008 siehe Art. 4
AuG oder die Verordnung vom 24. Oktober 2007 über die Integration von Ausländerinnen
und Ausländern [VintA,
SR 142.205]). Kenntnisse des Gesundheitswesens des Kantons Basel-Stadt wiederum
können nicht als prägendes Merkmal der zu besetzenden Stelle und vor allem nicht als dem gängigen
Berufsbild entsprechende Anforderung angesehen werden. Deren Fehlen rechtfertigt daher keine räumliche
Beschränkung der Suchbemühungen. Der in diesem Zusammenhang erhobene Einwand, Ausschreibungen
im Internet seien weltweit abrufbar, greift nur schon deshalb zu kurz, weil www.fmhjob.ch klar auf die
Schweiz positioniert ist und das fragliche Stelleninserat auf diesem Portal gerade mal vier Wochen zugänglich
war. Die aktenkundigen Rekrutierungsanstrengungen erweisen sich bei reellen Anforderungen demnach sowohl
in zeitlicher wie räumlicher Hinsicht als unzureichend. Die Zustimmung zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid
scheitert somit an den Erfordernissen von Art. 7
BVO. Dass der Beschwerdeführer sich von seinem
Werdegang und von seinen Sprachkenntnissen her bestens in die Gemeinschaftspraxis "P._______"
einfügte, soll nicht in Abrede gestellt werden, ist jedoch für die Beurteilung der Streitsache
nicht erheblich.
8.3 Zu ergänzen wäre, dass auch die betrieblichen Voraussetzungen
gemäss Ziffer 491.21 der ANAG-Weisungen nicht erfüllt sind, erfolgte die Anstellung des Beschwerdeführers
doch in einer privaten Praxis und nicht wie für solche Ausnahmen verlangt in einer öffentlichen
Klinik, einem öffentlichen Spital oder einer Privatklinik (letzteres überdies nur mit Zustimmung
der kantonalen Gesundheitsdirektion). Wohl wird in der Rechtsmitteleingabe vom 2. November 2007 angedeutet,
Weisungen komme keine Gesetzeskraft zu; dieser Einwand wird aber in keiner Weise substantiiert. Der Rechtsvertreter
hätte diesfalls aufzuzeigen, dass die angewendeten Weisungen nicht dem Willen des Gesetz- oder Verordnungsgebers
entsprechen. Die ANAG-Weisungen wurden nach vorgängiger Konsultation der zuständigen kantonalen
Behörden und der betroffenen Branchenverbände erlassen und bis zu deren Ablösung per Ende
2007 fortlaufend angepasst (vgl. hierzu das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-1229/2006 vom 6. Juni
2007 E. 5.3). Zwar sind Verwaltungsgerichte nicht an Verwaltungsweisungen gebunden. Freilich pflegt eine
Rechtsmittelinstanz selbst im Rahmen einer Angemessenheitskontrolle nicht ohne Not von der Ermessenswaltung
der Vorinstanz abzuweichen, zumal wenn eine Verwaltungsweisung vorliegt, welche das Ermessen konkretisiert
und eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen
zulässt (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, §
41 Rz. 12 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.
Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 123 ff.; BGE
126 V 421 E. 5a S. 427, BGE
130 V 163 E. 4.3.1 S.
171 f.). Eine solche Zurückhaltung rechtfertigt sich umso mehr, wenn die Weisungen - wie vorliegend
geschehen - unter Mitwirkung der interessierten Fachverbände verfasst wurden und deshalb für
sich die Vermutung eines sachgerechten und ausgewogenen Interessenausgleichs beanspruchen können
(Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-8763/2007 vom 28. Mai 2008 E. 8.2).
8.4 Als unbeachtlich
erweist sich schliesslich der Verweis auf den Gesundheitszustandes des Sohnes des Beschwerdeführers
und die familiäre Situation schlechthin, wäre darüber doch unter einem anderen Aspekt
sowie in einem anderen Verfahren zu befinden.
9.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die
angefochtene Verfügung zu Recht ergangen ist (Art. 49
VwVG). Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen,
soweit darauf eingetreten werden kann.
10.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dem
Beschwerdeführer die Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1
VwVG i.V.m. Art. 1
, Art. 2
und Art. 3 Bst.
b
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE,
SR 173.320.2]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Verfahrenskosten von
Fr. 800.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Sie werden mit dem am 8. Februar 2008 geleisteten
Kostenvorschuss von Fr. 800.- verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer
(Einschreiben)
die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. [...] und [...] retour)
das Sicherheitsdepartement
des Kantons Basel-Stadt, Migrationsamt
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Ruth
Beutler Daniel Grimm
Versand: