Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Die
Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde vom 27.
Oktober 2014 gegen die als Verfügung im Sinn von Art. 5 Abs. 1 VwVG zu qualifizierende Anordnung
der Vorinstanz vom 24. September 2014 ergibt sich aus Art. 31, 32 und 33 Bst. d VGG. Die Beschwerdeführerin
hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist als Adressatin durch die angefochtene Verfügung
besonders berührt und hat an deren Aufhebung beziehungsweise Abänderung ein schutzwürdiges
Interesse, weshalb sie beschwerdelegitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Da die Beschwerde im Übrigen
frist- und formgerecht (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) eingereicht und der
Kostenvorschuss innert Frist geleistet wurde, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Anfechtungsobjekt
und damit Begrenzung des Streitgegenstandes des vorliegenden Beschwerdeverfahrens (vgl. BGE 131 V 164
E. 2.1) bildet die Verfügung der Vorinstanz vom 24. September 2014, mit welcher im Rahmen der Überprüfung
der Aufnahmebedingungen alle drei Jahre der Publikumspreis (PP) des von der Beschwerdeführerin vertriebenen
Arzneimittels B._______ unter alleiniger Anwendung des TQV per 1. November 2014 um 12.5 % gesenkt
wurde. Umstritten und zu prüfen ist die angeordnete Preissenkung, insbesondere ob die Vorinstanz
den TQV rechtskonform durchgeführt hat.
3.
3.1 Die
Beschwerdeführerin kann im Rahmen des Beschwerdeverfahrens die Verletzung von Bundesrecht unter
Einschluss des Missbrauchs oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige
Feststellung des Sachverhalts sowie die Unangemessenheit des Entscheids beanstanden (Art. 49 VwVG).
3.2 Nach
der Rechtsprechung hat auch eine Rechtsmittelbehörde, der volle Kognition zusteht, in Ermessensfragen
einen Entscheidungsspielraum der Vorinstanz zu respektieren. Sie hat eine unangemessene Entscheidung
zu korrigieren, kann aber der Vorinstanz die Wahl unter mehreren angemessenen Lösungen überlassen
(BGE 133 II 35 E. 3). Das Bundesverwaltungsgericht hat daher nur den Entscheid der unteren Instanz
zu überprüfen und sich nicht an deren Stelle zu setzen (vgl. BGE 126 V 75 E. 6). Insbesondere
dann, wenn die Ermessensausübung, die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe oder die Sachverhaltswürdigung
hochstehende, spezialisierte technische, wissenschaftliche oder wirtschaftliche Kenntnisse erfordert,
ist eine Zurückhaltung des Gerichts bei der Überprüfung vorinstanzlicher Bewertungen angezeigt
(vgl. BGE 135 II 296 E. 4.4.3; 133 II 35 E. 3; 128 V 159 E. 3b/cc).
3.3 In
Bezug auf die Umsetzung der Bestimmungen betreffend die Spezialitätenliste haben Gesetz- und Verordnungsgeber
dem BAG als rechtsanwendender Behörde einen erheblichen Beurteilungsspielraum zugestanden, den es
in rechtmässiger, insbesondere verhältnismässiger, rechtsgleicher und willkürfreier
Weise zu nutzen hat (vgl. BVGE 2010/22 E. 4.4). Zur Sicherstellung einer rechtmässigen Praxis
hat das BAG das Handbuch betreffend die Spezialitätenliste (nachfolgend: SL-Handbuch; abrufbar unter
www.bag.admin.ch) erlassen, bei dem es sich um eine Verwaltungsverordnung handelt, also um eine generalisierte
Dienstanweisung, welche der Gewährleistung einer einheitlichen, verhältnismässigen Verwaltungspraxis
und der Sicherstellung der willkürfreien und rechtsgleichen Behandlung dient (vgl. etwa Rhinow/Koller/Kiss,
Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, 1996, Rz. 1038; Urteil des
BVGer C-2095/2006 vom 9. April 2007 E. 3.5). Verwaltungsverordnungen müssen in jedem Fall
durch ausreichende rechtssatzmässige Regelungen gedeckt sein. Sie sind zwar nicht als unmittelbar
anwendbare Rechtssätze zu qualifizieren, können jedoch als Auslegungshilfen herangezogen werden,
insbesondere dann, wenn es um die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe im konkreten Einzelfall geht
(vgl. Urteile des BVGer C-5926/2008 vom 11. September 2011 E. 3.5 und C-2263/2006 vom 7. November
2007 E. 5.1). Sie binden das Gericht aber nicht (BGE 127 V 67 E. 1.1.1 mit Hinweisen).
3.4 Das
Bundesverwaltungsgericht ist gemäss dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht an die
Begründung der Begehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die Beschwerde
auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im
Ergebnis mit einer Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. Fritz
Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 212).
3.5 In
zeitlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen materiell-rechtlichen Rechtssätze massgebend,
die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Sachverhalts Geltung haben (BGE 130 V 329
E. 2.3; 134 V 315 E. 1.2). Massgebend sind vorliegend die im Zeitpunkt der Verfügung,
also am 19. September 2014 geltenden materiellen Bestimmungen (vgl. Urteil des BVGer C-2979/2008
vom 1. Dezember 2010 E. 4.1). Dazu gehören neben dem KVG (SR 832.10) in der Fassung vom
21. Juni 2013, in Kraft seit 1. März 2014, insbesondere die KVV (SR 832.102) in der Fassung
vom 29. November 2013, in Kraft seit 1. März 2014, und die KLV (SR 832.112.31) in der
Fassung vom 16. Mai 2014, in Kraft seit 1. Juli 2014.
4.
4.1 Die
obligatorische Krankenpflegeversicherung übernimmt die Kosten für die Leistungen, die der Diagnose
oder Behandlung einer Krankheit oder ihrer Folgen dienen (Art. 25 Abs. 1 KVG). Diese Leistungen
umfassen unter anderem die ärztlich oder unter den vom Bundesrat bestimmten Voraussetzungen von
Chiropraktoren oder Chiropraktorinnen verordneten Arzneimittel (Art. 25 Abs. 2 Bst. b
KVG). Die Leistungen nach Art. 25 KVG müssen laut Art. 32 Abs. 1 KVG wirksam, zweckmässig
und wirtschaftlich sein (Satz 1; WZW-Kriterien). Die Wirksamkeit muss nach wissenschaftlichen Methoden
nachgewiesen sein (Satz 2). Nach Art. 32 Abs. 2 KVG werden die Wirksamkeit, die Zweckmässigkeit
und die Wirtschaftlichkeit der Leistungen periodisch überprüft.
4.2 Die
Vergütung der Leistungen erfolgt nach Tarifen oder Preisen. Diese werden in den vom Gesetz bestimmten
Fällen von der zuständigen Behörde festgesetzt, welche darauf achtet, dass eine qualitativ
hochstehende und zweckmässige gesundheitliche Versorgung zu möglichst günstigen Kosten
erreicht wird (Art. 43 Abs. 1, 4 und 6 KVG).
4.3 Nach
Art. 52 Abs. 1 Bst. b KVG erstellt das Bundesamt nach Anhören der zuständigen
Kommissionen und unter Berücksichtigung der Grund-sätze nach den Art. 32 Abs. 1 KVG
und Art. 43 Abs. 6 KVG eine Liste der pharmazeutischen Spezialitäten und konfektionierten
Arzneimittel mit Preisen (Spezialitätenliste). Diese hat auch die mit den Originalpräparaten
austauschbaren preisgünstigeren Generika zu enthalten. Die Aufnahme eines Arzneimittels in diese
abschliessende und verbindliche Liste ist grundsätzlich Voraussetzung für die Übernahme
der Medikamentenkosten durch die obligatorische Krankenpflegeversicherung (vgl. BGE 139 V 375 E. 4.2
mit Hinweisen).
4.4 Gestützt
auf Art. 96 KVG hat der Bundesrat in den Art. 64 ff. KVV (formelle und materielle) Ausführungsbestimmungen
zur Spezialitätenliste erlassen. Weitere diesbezügliche Vorschriften finden sich in Art. 30 ff.
KLV, die das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) gestützt auf Art. 75 KVV erlassen
hat (vgl. BGE 129 V 32 E. 3.2.1).
4.5 Die
Spezialitätenliste enthält die bei Abgabe durch Apothekerinnen und Apotheker, Ärztinnen
und Ärzte sowie Spitäler und Pflegeheime
massgebenden Höchstpreise
(Art. 67 Abs. 1 KVV). Der Höchstpreis besteht aus dem Fabrikabgabepreis und dem Vertriebsanteil
(Art. 67 Abs. 1bis KVV).
4.6 Die
Aufnahme eines Arzneimittels in die Spezialitätenliste setzt voraus, dass es wirksam, zweckmässig
und wirtschaftlich ist und eine gültige Zulassung des Heilmittelinstituts (Swissmedic) vorliegt
(Art. 65 Abs. 1 und 3 KVV und Art. 30 Abs. 1 KLV). Das BAG kann die Aufnahme mit
Bedingungen und Auflagen versehen (Art. 65 Abs. 5 KVV). Im Weiteren kann gemäss Art. 73
KVV die Aufnahme in die Spezialitätenliste unter der Bedingung einer Limitierung erfolgen. Die Limitierung
kann sich insbesondere auf die Menge oder die medizinischen Indikationen beziehen. Ein in der Spezialitätenliste
aufgeführtes Arzneimittel wird gemäss Art. 68 Abs. 1 KVV gestrichen, wenn es nicht
mehr alle Aufnahmebedingungen erfüllt (Bst. a), der in der jeweils geltenden Liste enthaltene
Preis ohne Zustimmung des BAG erhöht wird (Bst. b), die Inhaberin der Zulassung für ein
Originalpräparat die gemäss Art. 65 Abs. 5 KVV verfügten Auflagen und Bedingungen
nicht erfüllt (Bst. c), die Inhaberin der Zulassung des Arzneimittels direkt oder indirekt
Publikumswerbung dafür betreibt (Bst. d) oder die Gebühren oder Kosten nach Art. 71
KVV nicht rechtzeitig entrichtet werden (Bst. e).
4.7 Nach
Art. 65d Abs. 1 KVV überprüft das BAG sämtliche
Arzneimittel, die in der Spezialitätenliste aufgeführt sind, alle drei Jahre daraufhin, ob
sie die Aufnahmebedingungen noch erfüllen. Nach Art. 35b
KLV führt das BAG die Überprüfung nach Art. 65d
Abs. 1 KVV einmal pro Kalenderjahr durch. Es überprüft dabei jeweils die Fabrikabgabepreise
derjenigen Originalpräparate, die in absteigender Reihenfolge bis zum Jahr 1955 im Abstand von drei
Jahren in die Spezialitätenliste aufgenommen wurden (Abs. 1). Davon ausgenommen sind Originalpräparate,
die seit ihrer letzten Überprüfung der Aufnahmebedingungen einer Preisüberprüfung
aufgrund einer Indikationserweiterung oder aufgrund einer Änderung oder Aufhebung einer Limitierung
nach Art. 65f Abs. 2 zweiter Satz KVV unterzogen wurden.
Das BAG führt die nächste Überprüfung dieser Originalpräparate im dritten Jahr
nach der Preisüberprüfung aufgrund einer Indikationserweiterung oder aufgrund einer Änderung
oder Aufhebung einer Limitierung durch (Abs. 2).
5.
Nicht
strittig ist, dass B._______ nach wie vor über eine gültige Zulassung des Heilmittelinstituts
(Swissmedic) verfügt (siehe auch die Liste der zugelassenen Präparate auf www.swissmedic.ch,
abgerufen am 26. August 2016) und die Zulassungsvoraussetzungen der Wirksamkeit und Zweckmässigkeit
noch erfüllt. Umstritten und zu prüfen ist die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit im Rahmen
der dreijährlichen Überprüfung.
5.1 Ein
Arzneimittel gilt nach Art. 65b KVV («Beurteilung der
Wirtschaftlichkeit im Allgemeinen») als wirtschaftlich, wenn es die indizierte Heilwirkung mit möglichst
geringem finanziellem Aufwand gewährleistet (Abs. 1). Die Wirtschaftlichkeit wird aufgrund
des Vergleichs mit anderen Arzneimitteln und der Preisgestaltung im Ausland beurteilt (Abs. 2).
Der APV erfolgt summarisch, wenn er mangels Zulassung in den Vergleichsländern zum Zeitpunkt des
Gesuchs um Aufnahme nicht oder nur unvollständig vorgenommen werden kann (Abs. 3). Die Kosten
für Forschung und Entwicklung sind bei der Beurteilung der Wirtschaftlichkeit eines Originalpräparates
angemessen zu berücksichtigen. Zur Abgeltung dieser Kosten wird im Preis ein Innovationszuschlag
berücksichtigt, wenn das Arzneimittel in der medizinischen Behandlung einen Fortschritt bedeutet
(Abs. 4).
5.2 Nach
Art. 34 Abs. 2 KLV («Wirtschaftlichkeit») werden für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit
eines Arzneimittels berücksichtigt:
a.dessen
Fabrikabgabepreis im Ausland;
b.dessen
Wirksamkeit im Verhältnis zu anderen Arzneimitteln gleicher Indikation oder ähnlicher Wirkungsweise;
c.dessen
Kosten pro Tag oder Kur im Verhältnis zu den Kosten von Arzneimitteln gleicher Indikation oder ähnlicher
Wirkungsweise;
d.bei
einem Arzneimittel im Sinne von Art. 31 Abs. 2 Bst. a und b KLV ein Innovationszuschlag
für die Dauer von höchstens 15 Jahren, in dem die Kosten für Forschung und Entwicklung
angemessen zu berücksichtigen sind.
5.3 Bei
der Beurteilung der Wirtschaftlichkeit im Rahmen der dreijährlichen Überprüfung wird nach
Art. 65d Abs. 1bis
KVV (in der hier massgebenden von 1. Juni 2013 bis 31. Mai 2015 in Kraft gestandenen Fassung [AS 2013
1353; AS 2015 1255] der Vergleich mit anderen Arzneimitteln nur durchgeführt, wenn der Vergleich
mit der Preisgestaltung im Ausland nicht möglich ist (Bst. a) oder seit der Überprüfung
der Aufnahmebedingungen eine Preissenkung nach Art. 65f Abs. 2
KVV vorgenommen wurde (Bst. b). Ergibt die Überprüfung der Wirtschaftlichkeit aufgrund der
umsatzstärksten Packung, dass der geltende Höchstpreis zu hoch ist, so verfügt das BAG
auf den 1. November des Überprüfungsjahres eine angemessene Preissenkung (Art. 65d
Abs. 2 KVV).
5.4 Das
Bundesgericht hat in BGE 142 V 26 bezüglich dreijährlicher Überprüfung der Aufnahmebedingungen
erkannt, dass diese nach dem Willen des Gesetzgebers umfassend zu erfolgen hat, das heisst unter Einschluss
einer Kosten-Nutzen-Analyse (E. 5.2.3), wie sie im Rahmen des TQV stattfindet (E. 5.3). Nur eine umfassende
Überprüfung der Kriterien von Art. 32 Abs. 1 KVG ermöglicht es, sicherzustellen, dass
die im Rahmen der Aufnahme eines Arzneimittels in die SL gestellten Anforderungen während der gesamten
Verweildauer auf der SL erfüllt sind (E. 5.2.3). Art. 65d
Abs. 1bis KVV
(in der von 1. Juni 2013 bis 31. Mai 2015 in Kraft gestandenen Fassung), welcher im Regelfall
eine ausschliesslich preisbezogene Überprüfung mittels APV vorsieht, hält vor dem Legalitätsprinzip
nicht stand (E. 5.4).
6.
B._______
ist unbestrittenermassen im Ausland nicht im Handel, weshalb im Rahmen der dreijährlichen Überprüfung
hier keine umfassende Wirtschaftlichkeitsprüfung mit APV und TQV vorgenommen werden kann, sondern
der Preis ausschliesslich auf der Grundlage eines TQV zu beurteilen ist. Unter den Parteien ist umstritten,
welche Arzneimittel in den TQV im konkreten Fall miteinzubeziehen sind.
6.1 Die
Vorinstanz hat B._______ im Rahmen des TQV gestützt auf das Kriterium der «gleichen Indikation»
mit den beiden Arzneimitteln D._______ und C._______ verglichen. In der angefochtenen Verfügung
hält sie im Wesentlichen fest, dass sich die massgebende Indikation aus der Zulassung von Swissmedic
bzw. der Fachinformation ergebe, die sich auf klinische Studien stützten. Die Indikationen der Vergleichspräparate
sollten möglichst gleich sein, müssten sich aber nicht vollständig decken. D._______ und
C._______ verfügten über praktisch deckungsgleiche Indikationen wie B._______. Die von der
Beschwerdeführerin als Vergleichspräparate vorgeschlagenen F._______ und E._______ seien dagegen
von Swissmedic lediglich für eine der vier Indikationen von B._______ zugelassen, weshalb die Vergleichbarkeit
nicht gegeben sei. Weiter führt die Vorinstanz aus, dass für den TQV nicht auf beide Kriterien
«gleiche Indikation» und «ähnliche Wirkungsweise»
abzustellen sei. Es sei entweder die Indikation oder
die Wirkungsweise für den TQV zu berücksichtigen. In ihrer Vernehmlassung präzisierte
sie hierzu, dass Art. 34 Abs. 2 Bst. a und b (richtig: b und c) KLV keine Priorisierung der Kriterien
vorsehe. Nach ihrer Praxis werde jedoch häufiger nach dem Kriterium der Indikation verglichen, zumal
dieses von Swissmedic klar definiert sei und weniger Interpretationsspielraum zulasse. Im Übrigen
sei auch die Wirkungsweise von F._______ und E._______ nicht mit derjenigen von B._______ vergleichbar,
weshalb der umstrittene TQV auch dem Kriterium der «ähnlichen Wirkungsweise» genüge.
Die für den TQV berücksichtigten Arzneimittel würden in einer eher unspezifischen Weise
die (...) oder das Wachstum von (...) hemmen und so zur Symptomverbesserung bei (...) beitragen.
E._______ und F._______(wie auch H._______) seien dagegen (...), die spezifisch in (...) eingreifen
würden. Weiter weist die Vorinstanz darauf hin, dass die unterschiedliche Wirkungsweise und die
unterschiedliche Indikation der Grund sei, weshalb Swissmedic F._______ und E._______ in die Abgabekategorie
B, die im TQV berücksichtigten Arzneimittel dagegen in der Abgabekategorie D eingeteilt habe.
6.2 Die
Beschwerdeführerin verlangt, dass B._______ mit allen (...) der therapeutischen Gruppe (IT-Gruppe)
(...) (...), neben C._______ und D._______ somit auch mit F._______ und E._______, zu vergleichen
sei. Replikweise machte sie zudem geltend, dass auch H._______ für den TQV heranzuziehen sei. Sie
beanstandet im Wesentlichen, dass die Vorinstanz die Vergleichbarkeit der Arzneimittel allein aufgrund
des Wortlauts der Zulassung von Swissmedic und damit nur aufgrund klinischer Studien beurteile. Vielmehr
seien auch tatsächlich therapeutisch alternativ verwendete Arzneimittel zu berücksichtigen.
Die diagnosebezogenen Verschreibungszahlen belegten, dass F._______ und E._______ echte therapeutische
Alternativen zu B._______ seien. In der Realität seien die Kriterien «gleiche Indikation und/oder
ähnliche Wirkungsweise» gegeben, womit Vergleichbarkeit vorliege. Die Vorinstanz habe generell
bei Wirtschaftlichkeitsüberlegungen nicht allein auf Daten aus klinischen Studien abgestellt, sondern
auch auf klinische Anwendungsdaten. Diese Position könne sie nun im Rahmen der vorliegenden Preisüberprüfung
nicht einfach ablegen. Weiter sieht die Beschwerdeführerin ihren Anspruch auf rechtliches Gehör
verletzt, weil die Vorinstanz es ihr verwehre, mit Schweizer Daten die konkrete Anwendung der für
den TQV vorgeschlagenen Arzneimittel zu belegen. Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass Art.
34 Abs. 2 KLV keine Priorisierung der Kriterien der gleichen Indikation und der ähnlichen Wirkungsweise
vorsehe. Zwar könnte in vielen Fällen nur auf ein Kriterium abgestellt werden, es sei aber
nicht zulässig, für den TQV nur auf das Kriterium der gleichen Indikation abzustellen, wenn
wie hier auch Arzneimittel mit ähnlicher Wirkungsweise zur Verfügung stünden. Die Vorinstanz
dürfe in solchen Fällen das Kriterium nicht nach Gutdünken frei wählen, sondern es
sei vielmehr die gleiche Indikation und die ähnliche Wirkungsweise
heranzuziehen. Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die wesentliche Indikation von
F._______, E._______ und B._______ gleich sei. Aus Sicht des Arztes handle es sich um untereinander austauschbare
(...) gegen (...). Aus den Fachinformationen ergebe sich, dass bei allen drei Arzneimitteln der
Wirkmechanismus dazu diene, die Ursachen (...) zu beseitigen. Die Indikation meine immer die Beeinträchtigung
durch (...), unabhängig davon, ob man die Krankheit dahinter (...) oder einfach direkt (...)
nenne. Es handle sich lediglich um unterschiedliche Diagnosebegrifflichkeiten, was keinen Einfluss auf
die Vergleichbarkeit haben dürfe. Gestützt auf das im Rahmen der Replik eingereichte Gutachten
macht die Beschwerdeführerin zudem geltend, dass bei F._______ und E._______ nicht bloss faktisch,
sondern auch heilmittelrechtlich die gleiche Indikation wie bei B._______ vorliege. Es liege somit keine
off-label Anwendung vor. Auch sei bei F._______ und E._______ von einer ähnlichen Wirkungsweise
wie bei B._______ auszugehen.
7.
Zunächst
erfolgt ein Überblick über die zur Diskussion stehenden Arzneimittel:
7.1 B._______
ist seit (...) im Sinne des Heilmittelgesetzes vom 15. Dezember 2000 (HMG, SR 812.21) laut der Fachinformation
für die folgenden Indikationen zugelassen: (...).
Bei B._______ handelt es sich um ein nicht verschreibungspflichtiges Arzneimittel
der Abgabekategorie
D (Abgabe nach Fachberatung; Art. 26 der Arzneimittelverordnung vom 17. Oktober 2001
[VAM, SR 812.212.21]).
Es ist in der IT-Gruppe (...) (...) der Spezialitätenliste eingeteilt.
7.2 Das
von der Vorinstanz in den TQV miteinbezogene D._______ ist heilmittelrechtlich seit (...) zugelassen.
Laut der Fachinformation bestehen folgende Indikationen: (...).
D._______ befindet sich ebenfalls in der Abgabekategorie D sowie in der IT-Gruppe
(...).
7.3 Dem
weiteren in den TQV miteinbezogenen C._______ wurde die heilmittelrechtliche Zulassung in der Zwischenzeit
per (...) entzogen, und es wurde per (...) aus der Spezialitätenliste gestrichen. Laut Fachinformation
war C._______ für folgende Indikationen heilmittelrechtlich zugelassen: (...).
Bei C._______ handelte es sich ebenfalls um ein Arzneimittel der Abgabekategorie
D, das der IT-Gruppe
(...) zugeteilt war.
7.4 Das
von der Beschwerdeführerin für den TQV vorgeschlagene F._______ ist seit dem (...) heilmittelrechtlich
laut der Fachinformation für die Indikation (...) zugelassen. Es ist in der Abgabekategorie
B (Abgabe auf ärztliche Verschreibung; Art. 24 VAM) und in der IT-Gruppe (...) eingeteilt.
7.5 E._______
ist seit (...) heilmittelrechtlich laut der Fachinformation für die Indikation (...) zugelassen.
Es handelt sich um ein Arzneimittel der Abgabekategorie B, das ebenfalls der IT-Gruppe (...) zugeteilt
ist.
7.6 H._______
ist seit (...) heilmittelrechtlich zugelassen und laut Fachinformation zur Behandlung und Rezidiv-Prophylaxe
von Erkrankungen wie (...) indiziert. Es ist der Abgabekategorie B sowie der IT-Gruppe (...)
(...) zugeteilt.
8.
Zu
prüfen ist, ob der von der Vorinstanz durchgeführte TQV, insbesondere die Auswahl der Vergleichspräparate,
den rechtlichen Anforderungen entspricht.
8.1 Ein
Arzneimittel gilt als wirtschaftlich, wenn es die «indizierte Heilwirkung» mit möglichst
geringem finanziellen Aufwand gewährleistet (Art. 65b Abs.
1 KVV). Laut Art. 65b Abs. 2 KVV ist die Wirtschaftlichkeit eines
Arzneimittels unter anderem aufgrund des «Vergleichs mit anderen Arzneimitteln» zu beurteilen.
In Art. 34 Abs. 2 Bst. b und c KLV wird der Kreis der für den TQV heranzuziehenden Arzneimittel
auf solche «gleicher Indikation
oder ähnlicher Wirkungsweise» festgelegt.
8.2 Nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung findet mittels TQV eine indirekte Kosten-Nutzen-Analyse statt.
Dabei wird die Wirksamkeit des Arzneimittels einer vergleichenden Wertung mehrerer zum gleichen Behandlungszweck
zur Verfügung stehender Heilmittel unterzogen und in Zusammenhang gesetzt mit den Kosten pro Tag
oder Kur im Verhältnis zu den Kosten der anderen Arzneimittel gleicher Indikation oder ähnlicher
Wirkungsweise (BGE 142 V 26 E. 5.3 mit Hinweisen). Die vergleichende Wertung hat zwischen Arzneimitteln
zu erfolgen, welche sich mit Bezug auf die Indikation oder die Wirkungsweise nicht wesentlich voneinander
unterscheiden. Nicht massgebend sind in diesem Zusammenhang Art und Menge des Wirkstoffes der zu vergleichenden
Präparate. Auch kann sich unter Umständen der Preisvergleich auf ein einziges Präparat
beschränken (BGE 127 V 275 E. 2b mit Hinweisen).
8.3 Mit
den Beschwerdeparteien ist festzuhalten, dass Art. 34 Abs. 2 Bst. b und c KLV keine Priorisierung eines
der Auswahlkriterien («gleich Indikation», «ähnliche Wirkungsweise») vorsieht.
Aus dieser Bestimmung kann zudem nicht abgeleitet werden, dass mit dem TQV entweder ausschliesslich Arzneimittel
gleicher Indikation oder ausschliesslich Arzneimittel ähnlicher Wirkungsweise zu vergleichen sind.
Art. 34 Abs. 2 Bst. b und c KLV schreibt auch keine primäre und ausschliessliche Berücksichtigung
von Arzneimitteln gleicher Indikation vor. Der Vorinstanz steht hinsichtlich des anwendbaren Kriteriums
sowie bei der Auswahl der Vergleichspräparate ein weiter Ermessensspielraum zu (vgl. Urteil des
BVGer C-6875/2014 vom 18. Juli 2016 E. 4.3.3). Art. 34 Abs. 2 Bst. b und c KLV ist somit nicht zu entnehmen,
dass die Vorinstanz den TQV unter Anwendung beider Kriterien durchführen muss, wenn im konkreten
Fall Arzneimittel mit gleicher Indikation und solche ähnlicher Wirkungsweise vorhanden sind. Es
ist daher nicht grundsätzlich unzulässig, dass die Vorinstanz lediglich Vergleichspräparte
gleicher Indikation herangezogen hat. Zu prüfen bleibt aber, ob die Vorinstanz bei der Auswahl der
Vergleichspräparate ihr weites Ermessen sachgerecht ausgeübt hat.
8.4 Die
Vorinstanz ist der Ansicht, dass vorliegend nur Arzneimittel in den TQV miteinzubeziehen sind, die über
möglichst identische Indikationen gemäss der Zulassung von Swissmedic verfügen. Im vorliegenden
Fall ergibt sich aus den Fachinformationen, dass C._______ und D._______ über weitgehend identische
Indikationen wie B._______ verfügen, was unbestritten ist. Dagegen weisen E._______ und F._______
nur die Indikation der (...) auf, währenddem B._______ laut Fachinformation zusätzlich
für (...), (...) und (...) indiziert ist. Nach Art. 65b
Abs. 1 KVV bezieht sich die Wirtschaftlichkeitsprüfung auf die «indizierte Heilwirkung»
des zu prüfenden Arzneimittels, weshalb es angezeigt ist, sämtliche zugelassenen Indikationen
von B._______ im Rahmen des TQV zu berücksichtigen. Insofern ist es nicht zu beanstanden, dass die
Vorinstanz vorliegend jene Arzneimittel in den TQV miteinbezieht die möglichst sämtliche zugelassenen
Indikationen von B._______ abdecken (vgl. dazu auch Felix Kesselring/Stefan Kohler,
Aktuelles aus der Preissenkungspraxis des BAG, 25. September 2013, abrufbar unter www.vischer.com). Zudem
ist es sachgerecht, dass die Vorinstanz dabei auf den Wortlaut der heilmittelrechtlichen Zulassung bzw.
der entsprechenden Fachinformation abstellt, zumal ein Arzneimittel nur in den Grenzen der von Swissmedic
zugelassenen Indikationen und Anwendungsvorschriften in die Spezialitätenliste aufgenommen werden
darf (vgl. Gebhard Eugster, Krankenversicherung, in: Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Band XIV, Soziale Sicherheit, 3. Aufl. 2016, S. 622 Rz. 701).
8.5 Sind
wie hier zwei Vergleichspräparate mit weitgehend identischer zugelassener Indikation vorhanden,
ist es nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Vergleichsgruppe nicht auf Arzneimittel ausdehnt,
die zwar nicht nach der Swissmedic-Zulassung, aber nach Ansicht der Beschwerdeführerin in der Praxis
über eine gleiche bzw. ähnliche Indikation verfügen. Diese in der Praxis gleiche bzw.
ähnliche Indikation will die Beschwerdeführerin mittels diagnosebezogener Verschreibungszahlen
belegen. Im Rahmen des TQV muss die therapeutische Gleichwertigkeit jedoch mit klinischen Studien belegt
werden (vgl. Urteil des BVGer C-5912/2013 vom 30. April 2015 E. 8.2.1 [zur Publikation vorgesehen];
Thomas Gächter/Arlette Meienberger, Rechtsgutachten vom 8. Februar
2013 zuhanden der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zur Evaluation der Zulassung und Überprüfung
von Medikamenten in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung, S. 33 Rz. 46; SL-Handbuch C.2.1.4).
Die Massgeblichkeit von Umsatzzahlen lässt sich auch nicht aus Art. 65f
KVV ableiten, wie die Beschwerdeführerin anzunehmen scheint. Mit dem in Art. 65f
KVV per 1. Juni 2013 eingeführten Prävelanzmodell, das vorsieht bei Indikationserweiterungen
die Preissenkungen anhand des erwarteten Mehrumsatzes zu berechnen, verfolgte der Verordnungsgeber das
Ziel, den Zulassungsinhaberinnen einen zusätzlichen Anreiz zu bieten, neu zugelassene Indikationen
dem BAG mitzuteilen (vgl. BAG-Kommentar zu den Änderungen der KVV und der KLV per 1. Oktober
2009 und 1. Januar 2010, S. 4). Daraus lässt sich nicht entnehmen, dass bei der Wirtschaftlichkeitsprüfung
generell auf Umsatzzahlen abzustellen ist. Im Übrigen hat die Beschwerdeführerin keine konkreten
Fälle bezeichnet, die belegen, dass die Vorinstanz in der Praxis regelmässig auf Umsatzzahlen
abstellt. Unter diesen Umständen ist nicht näher auf die von der Beschwerdeführerin eingereichten
Daten einzugehen. Die in diesem Zusammenhang vorgebrachte Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs
ist unbegründet, zumal die Vorinstanz gegenüber der Beschwerdeführerin mehrmals erläutert
hat, weshalb sie nicht auf die eingereichten Verschreibungsdaten abstellen will.
8.6 Weiter
weist die Vorinstanz zutreffend darauf hin, dass B._______ und die für den Vergleich berücksichtigten
C._______ und D._______ in der Abgabekategorie D eingeteilt sind, währenddem es sich bei F._______
und E._______ um Arzneimittel der Abgabekategorie B handle. Laut Art. 23 Abs. 1 HMG werden die Arzneimittel
in Kategorien mit und ohne Verschreibungspflicht eingeteilt. Der Bundesrat legt die Einteilungskriterien
fest und Swissmedic ordnet jedes von ihr zugelassene Arzneimittel einer Kategorie zu (Art. 23 Abs. 3
HMG). Der Bundesrat hat Arzneimittel in die Abgabekategorie A-E eingeteilt, wobei die Abgabekategorie
A dem höchsten, die
Abgabekategorie E dem niedrigsten Gefährlichkeitsgrad
entspricht (Heidi Bürgi, in: Kommentar zum Heilmittelgesetz,
2006, N 11 zu Art. 23). Swissmedic teilt die Wirkstoffe in Stofflisten ein, die diesen Abgabekategorien
entsprechen (Art. 20 Abs. 1 VAM). Dabei sind die pharmakologische Wirkung, die akute und chronische Toxizität,
die klinischen Erfahrungen (Verträglichkeit, unerwünschte Nebenwirkungen), das Anwendungsgebiet,
das Missbrauchspotential sowie die Notwendigkeit einer ärztlichen Diagnose oder Überwachung
der Therapie massgeblich (Art. 20 Abs. 2 VAM; Giger/Saxer/Wildi/Fritz,
Arzneimittelrecht, 2013, S. 103 f.). Die Einteilung in unterschiedliche Abgabekategorien weist also
auf heilmittelrechtlich relevante Unterschiede der entsprechenden Arzneimittel hin, weshalb die Vorgehensweise
der Vorinstanz nachvollziehbar ist. Insgesamt ist die Einschränkung der Vergleichspräparate
auf Arzneimittel mit praktisch identischer Indikation gemäss Swissmedic-Fachinformationen und der
gleichen Abgabekategorie als im Rahmen des weiten Ermessen der Vorinstanz liegend zu betrachten. Auf
die Ausführungen der Beschwerdeführerin zur Frage, ob es sich bei der beantragten Berücksichtigung
von F._______ und E._______ um einen off-label-use oder um einen faktischen on-label-use handeln würde,
ist daher nicht weiter einzugehen.
8.7 Soweit
die Beschwerdeführerin geltend macht, dass bei F._______ und E._______ nicht bloss in der Verschreibungspraxis,
sondern auch heilmittelrechtlich die gleiche Indikation vorliege, vermag das nicht zu überzeugen.
Die heilmittelrechtliche Zulassung nach Art. 9 HMG wird ausdrücklich für definierte Indikation(en)
oder Anwendungsgebiete erteilt (vgl. Peter Mosimann/Markus Schott,
in: Kommentar zum Heilmittelgesetz, 2006, N 20 zu Art. 9). Es ist der Vorinstanz daher nichts vorzuwerfen,
wenn sie im Rahmen des TQV auf den Wortlaut der Fachinformationen abstellt. Wie die Beschwerdeführerin
auch selbst einräumt, stimmt der Wortlaut der Indikationen in den Fachinformationen von F._______
und E._______ mit derjenigen von B._______ nicht überein (Rz. 34 der Beschwerde). Daher lässt
sich auch aus dem Parteigutachten von Prof. Dr. med. G._______, mit dem die Beschwerdeführerin belegen
will, dass die Indikationen von F._______ und E._______ mit denjenigen von B._______ im heilmittelrechtlichen
Sinn entgegen dem Wortlaut der Fachinformationen identisch sind, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Auf
das Parteigutachten von Prof. Dr. med. G._______ ist unter diesen Umständen nicht weiter einzugehen.
Es ist aber darauf hinzuweisen, dass selbst wenn von einer gleichen Indikation im von Prof. Dr. med.
G._______ dargelegten Sinn auszugehen wäre, es an der Beschwerdeführerin läge, dies im
entsprechenden heilmittelrechtlichen Verfahren nachzuweisen und die Fachinformation zu ändern. Dafür
steht das Preisüberprüfungsverfahren nicht zur Verfügung.
8.8 Da
im vorliegenden Fall der von der Vorinstanz durchgeführte TQV mit C._______ und D._______ als Vergleichsmittel
mit gleicher Indikation nicht zu beanstanden ist, kann offengelassen werden, ob bei F._______ und E._______- trotz
heilmittelrechtlich eingeschränkterer, spezifischer Indikation sowie unterschiedlicher Abgabekategorie -
von einer ähnlichen Wirkungsweise wie bei B._______ auszugehen ist.
8.9 Aus
dem Dargelegten folgt, dass der von der Vorinstanz durchgeführte TQV den Anforderungen von Art.
34 Abs. 2 Bst. b und c KLV entspricht. Folglich ist die Beschwerde abzuweisen.
9.
9.1 Dem
Verfahrensausgang entsprechend sind die Verfahrenskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 63
Abs. 1 VwVG). Diese sind unter Berücksichtigung des Streitwerts sowie des Umfangs und der Schwierigkeit
der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (vgl. Art. 63 Abs. 4bis
VwVG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 des Reglements vom 21. Februar
2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2])
hier auf Fr. 4'000.- festzusetzen. Der einbezahlte Kostenvorschuss ist zur Bezahlung der Verfahrenskosten
zu verwenden.
9.2 Der
Beschwerdeführerin ist bei diesem Verfahrensausgang keine Parteientschädigung zuzusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG). Die obsiegende Vorinstanz hat als Bundesbehörde ebenfalls keinen Anspruch
auf Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai
6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82
ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen
(Art. 42 BGG).