Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo
federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-623/2009{T 0/2}
Urteil
vom 8. September 2010
Besetzung
Richterin Franziska Schneider (Vorsitz), Richter Johannes
Frölicher, Richter Stefan Mesmer, Richter Michael Peterli, Richter Alberto Meuli,
Gerichtsschreiberin
Susanne Genner.
Parteien
Verein santésuisse,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.
iur. Kurt Gemperli,
Beschwerdeführer,
gegen
S._______ AG,
Beschwerdegegnerin,
Regierungsrat
des Kantons Zürich,
Vorinstanz,
Gegenstand
Regierungsratsbeschluss Nr. 1914
vom 9. Dezember 2008 betreffend Pflegeheimliste.
Sachverhalt:
A.
Die S._______
AG ist Trägerin der Seniorenresidenz Z._______, welche am 19. Mai 2006 mit 24 Betten in die Pflegeheimliste
des Kantons Zürich aufgenommen worden war. Mit Verfügung vom 22. Mai 2008 (act. 17 Dossier
Gesundheitsdirektion, Beschwerdebeilage 5) bewilligte die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich
(nachfolgend: Gesundheitsdirektion) die Erhöhung der Anzahl zugelassener Betten der Seniorenresidenz
Z._______ auf Gesuch der S._______ AG hin auf 29. Der Verein santésuisse, (nachfolgend: santésuisse),
Geschäftsstelle Zürich-Schaffhausen, wurde mit einem Exemplar der Verfügung bedient.
B.
Gegen
die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 22. Mai 2008 liess santésuisse, vertreten durch
seine Geschäftsstelle Zürich-Schaffhausen und diese vertreten durch X._______, Geschäftsführer,
und Y._______, Leiter Tarif- und Leistungsfragen, mit Eingabe vom 24. Juni 2008 (Vernehmlassungsbeilage
1) beim Regierungsrat des Kantons Zürich (nachfolgend: Regierungsrat) Rekurs erheben und beantragen,
die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 22. Mai 2008 sei zufolge fehlender Pflegeheimplanung
aufzuheben.
C.
Mit Beschluss vom 9. Dezember 2008 (Beschwerdebeilage 1) trat der Regierungsrat
auf den Rekurs von santésuisse nicht ein mit der Begründung, der Rekurrent habe seine Legitimation
nicht rechtsgenügend dargelegt.
D.
Gegen den Regierungsratsbeschluss vom 9. Dezember
2008 liess santésuisse, nunmehr vertreten durch Rechtsanwalt Kurt Gemperli, am 29. Januar 2009 beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erheben mit den Anträgen, der Regierungsratsbeschluss Nr. 1914
vom 9. Dezember 2008 sei aufzuheben und die Vorinstanz sei anzuweisen, die Sache materiell an die Hand
zu nehmen. Zur Begründung führte santésuisse an, für den Bundesrat als frühere
Rechtsmittelinstanz sei die Frage der Beschwerdebefugnis von santésuisse derart selbstverständlich
zu bejahen gewesen, dass sich in den Erwägungen kein Wort darüber finde. Zum Beweis reichte
er den Entscheid des Bundesrates vom 16. Januar 2008 i. S. santésuisse, Geschäftsstelle Ostschweiz,
gegen Regierungsrat des Kantons St. Gallen betreffend Nachtrag zum Regierungsratsbeschluss über
die Pflegeheimliste vom 3. Oktober 2006 ein. Santésuisse habe in seiner Rekurseingabe an den Regierungsrat
das Fehlen der gesetzlich vorgeschriebenen Bedarfsplanung gerügt. Letztere habe den Zweck, die Kosten
auf das Notwendige zu begrenzen; daher sei offensichtlich, dass die Krankenversicherer, welche diese
Kosten tragen müssten, an der Einhaltung der Planungspflicht interessiert seien. Es sei unerfindlich,
warum die Krankenversicherer nicht legitimiert sein sollten, in einem Einzelfall Planungsmängel
zu rügen, die nicht nur im betreffenden, sondern in jedem Fall zum Ausdruck kämen.
E.
Der
mit Zwischenverfügung vom 6. Februar 2009 einverlangte Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- wurde am
12. Februar 2009 bezahlt.
F.
Mit Vernehmlassung vom 13. März 2009 beantragte die
Staatskanzlei des Kantons Zürich im Auftrag des Regierungsrates, die Beschwerde sei abzuweisen.
Santésuisse habe es versäumt, seine Legitimation auf den konkreten Fall bezogen dazutun. Es
sei nicht offensichtlich, ob und wie dessen Mitglieder durch die geringfügige Erhöhung der
Bettenzahl in einer bereits auf der Pflegeheimliste stehenden Einrichtung berührt sein könnten.
G.
Die
S._______ AG verzichtete stillschweigend auf die Einreichung einer Beschwerdeantwort.
H.
Mit
Verfügung vom 27. Januar 2010 wurde das Bundesamt für Gesundheit (BAG) ersucht, sich als Fachbehörde
zur Sache zu äussern. In seiner Stellungnahme vom 26. Februar 2010 vertrat das BAG die Auffassung,
die Beschwerde sei gutzuheissen. Zur Begründung verwies es im Wesentlichen auf die bundesrätliche
Rechtsprechung, wonach ein Überangebot an Pflegeheimbetten Kostenfolgen für die Versicherer
haben könne. Aufgrund dieser Sachlage könne nicht bestritten werden, dass die Versicherer vom
Entscheid über die Pflegeheimliste betroffen seien.
I.
Mit Schlussbemerkungen vom
25. März 2010 hielt die Staatskanzlei des Kantons Zürich im Auftrag des Regierungsrates dafür,
gemäss § 23 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) sei eine hinreichende
Begründung des Rekursantrags insbesondere auch hinsichtlich der behaupteten Rechtsmittellegitimation
Eintretensvoraussetzung. Von diesem Erfordernis entbinde die bundesrechtlich definierte Legitimation
den Beschwerdeführer nicht.
J.
Santésuisse vertrat in seinen Schlussbemerkungen
vom 1. April 2010 den Standpunkt, der Regierungsrat scheine überspitzte Anforderungen an die Substanziierung
der Legitimation stellen zu wollen. Aus den Materialien zum KVG gehe klar hervor, dass die Möglichkeit,
Spitallisten beim Bundesrat anzufechten, nicht nur für nicht oder nur teilweise berücksichtigte
Spitäler, sondern - als Instrument der Kostenkontrolle - insbesondere für die betroffenen Versicherer
geschaffen worden sei. Kostenfolgen könnten die Versicherer schon deshalb nicht im Einzelnen darlegen,
weil sie nicht über die entsprechenden Daten verfügten. Die Versicherer müssten zur Anfechtung
jedes Entscheids auf Abänderung einer Liste zugelassen werden, da sie ansonsten den ihnen zugedachten
Beitrag einer funktionierenden Planung nicht leisten könnten.
K.
Der Schriftenwechsel
wurde mit Verfügung vom 14. April 2010 geschlossen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1
Gemäss Art. 90a Abs. 2
des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung
(KVG,
SR 832.10) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen
nach Art. 53
KVG. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um den Beschluss einer Kantonsregierung,
gegen den gemäss Art. 53 Abs. 1
KVG beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden
kann. Gemäss Art. 33 Bst. i
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG,
SR 173.32) ist
die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig gegen Verfügungen kantonaler Instanzen,
soweit ein Bundesgesetz gegen ihre Verfügungen die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorsieht.
Dieses ist somit für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen. Als Adressat des angefochtenen
Nichteintretensentscheids ist er besonders berührt und hat an dessen Aufhebung oder Änderung
ein schutzwürdiges Interesse im Sinn von Art. 48 Abs. 1 Bst. c
des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG,
SR 172.021). Er ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.3
Der angefochtene Regierungsratsbeschluss wurde dem Beschwerdeführer am 16. Dezember 2008 direkt
eröffnet. Die Frist zur Einreichung der Beschwerde hat somit gemäss Art. 20 Abs. 1
VwVG am
17. Dezember 2008 zu laufen begonnen und unter Berücksichtigung des Fristenstillstands vom 18. Dezember
2008 bis zum 2. Januar 2009 (vgl. Art. 22a Abs. 1 Bst. b
VwVG) sowie gemäss Art. 20 Abs. 3
VwVG
am 2. Februar 2009 geendet. Der am 1. Januar 2009 in Kraft getretene Art. 53 Abs. 2 Bst. b
KVG, wonach
Art. 22a
VwVG im Beschwerdeverfahren gegen Beschlüsse von Kantonsregierungen im Bereich der obligatorischen
Krankenversicherung nicht anwendbar ist, kann nicht auf eine Frist angewendet werden, die noch vor der
Rechtsänderung zu laufen begonnen hat, da dies einer positiven Vorwirkung von Art. 53 Abs. 2 Bst.
b
KVG gleichkäme. Die am 29. Januar 2009 der Schweizerischen Post übergebene Beschwerde wurde
somit fristgemäss im Sinn von Art. 50 Abs. 1
VwVG eingereicht. Der Kostenvorschuss wurde fristgerecht
bezahlt, und auch die Formerfordernisse im Sinn von Art. 52 Abs. 1
VwVG sind erfüllt, so dass auf
die Beschwerde einzutreten ist.
1.4 Die Beschwerdegegnerin war als Rekursgegnerin am Verfahren
vor der Vorinstanz beteiligt. Die Aufhebung der angefochtenen Verfügung könnte in den Bestand
ihrer Rechte und Pflichten eingreifen, indem diesfalls neu über ihre Aufnahme in die Pflegeheimliste
des Kantons Zürich zu befinden wäre. Das Interesse der Beschwerdegegnerin besteht demnach darin,
dass die Beschwerde abgewiesen und die angefochtene Verfügung bestätigt wird. Die Beschwerdegegnerin
ist somit als Partei im Sinn von Art. 6
VwVG zu behandeln (vgl. zur Parteistellung ISABELLE HÄNER,
in: Christoph Auer / Markus Müller / Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über
das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008 [nachfolgend: VwVG-Kommentar], Art. 6 Rz.
5).
2.
Vorab ist zu prüfen, welche Rechtsnormen im vorliegenden Verfahren zur Anwendung
gelangen.
2.1 Nach der Rechtsprechung sind neue Verfahrensvorschriften mangels anders lautender
Übergangsbestimmungen mit dem Tag des Inkrafttretens sofort und in vollem Umfang anwendbar (BGE
130 V 1 E. 3.2). Der am 1. Januar 2009 in Kraft getretene Art. 53
KVG (Änderung vom 21. Dezember
2007 [Spitalfinanzierung,
AS 2008 2049]), welcher das Verfahren betreffend die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
im Krankenversicherungsbereich neu regelt, ist daher im vorliegenden Verfahren anwendbar, obwohl der
angefochtene Beschluss vor der Rechtsänderung ergangen ist.
2.2 In materiellrechtlicher
Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des
zu Rechtsfolgen führenden Sachverhalts Geltung haben (BGE
130 V 329 E. 2.3). Somit sind im vorliegenden
Verfahren die am 9. Dezember 2008 gültig gewesenen Bestimmungen des KVG und der zugehörigen
Verordnungen heranzuziehen. Die am 1. Januar 2009 in Kraft getretene Änderung des KVG vom 21. Dezember
2007 (Spitalfinanzierung,
AS 2008 2049) kommt im vorliegenden Verfahren nicht zur Anwendung, soweit sie
materielles Recht betrifft.
3.
3.1 Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
kann gerügt werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht (einschliesslich Überschreitung
oder Missbrauch des Ermessens), beruhe auf einer unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts oder sei unangemessen; die Rüge der Unangemessenheit ist unzulässig,
wenn eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Art. 49
VwVG). Im vorliegenden
Fall ist die Rüge der Unangemessenheit aufgrund von Art. 53 Abs. 2 Bst. e
KVG, welcher als spezielle
Norm der allgemeinen Regel des Art. 49
VwVG vorgeht, ausgeschlossen. Die Überprüfungsbefugnis
des Bundesverwaltungsgerichts beschränkt sich somit auf die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens und die unrichtige oder unvollständige Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts.
3.2 Der angefochtene Beschluss ist ein Prozessentscheid,
welcher sich auf selbständiges kantonales Verfahrensrecht stützt. Der Grundsatz, wonach die
Voraussetzungen der Legitimation im kantonalen Recht nicht enger umschrieben werden dürfen als nach
Bundesrecht, wenn ein ordentliches Rechtsmittel an eine Bundesbehörde gegeben ist (vgl. ALFRED KÖLZ
/ JÜRG BOSSHART / MARTIN RÖHL, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. Aufl., Zürich 1999 [nachfolgend: VRG-Kommentar], § 21 Rz. 18; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2. Aufl., Bern 1983 [nachfolgend: Bundesverwaltungsrechtspflege], S. 151), ist vorliegend eingehalten.
Eine
Verletzung von Bundesrecht liegt, vor, wenn die Anwendung kantonalen Rechts zu einer Bundesrechtswidrigkeit
führt (vgl. HANSJÖRG SEILER / NICOLAS VON WERDT / ANDREAS GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz
[BGG], Bundesgesetz über das Bundesgericht, Bern 2007, Art. 95 Rz. 21). Die Auslegung und Anwendung
selbständigen kantonalen Rechts in sich ist hingegen vom Bundesverwaltungsgericht im Rahmen der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht zu prüfen.
3.3 Das Bundesverwaltungsgericht ist
gemäss dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der Begehren
der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4
VwVG). Es kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Begründung
bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2. Aufl., Bern 1983, S. 212).
4.
Streitig und zu prüfen ist die Frage, ob die Vorinstanz
zu Recht auf den Rekurs des Beschwerdeführers vom 24. Juni 2008 gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion
vom 22. Mai 2008 nicht eingetreten ist.
5.
Die Vorinstanz begründet ihren Nichteintretensentscheid
damit, der Beschwerdeführer habe seine Legitimation zum Rekurs gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion
nicht dargetan. Die Mitwirkungspflicht der Verfahrensbeteiligten, welche ein Begehren gestellt hätten,
umfasse gemäss § 7 Abs. 2 Bst. a VRG namentlich auch die glaubhafte und substanziierte Darlegung
der Rechtsmittelbefugnis. Eine Rekursschrift, welche keine substanziierten Darlegungen betreffend die
Legitimation in der Streitsache enthalte, sei auch nicht mangelhaft im Sinn von § 23 Abs. 1 VRG,
so dass für die Verwaltungsbehörde die Verpflichtung zur Gewährung einer Nachfrist gestützt
auf § 23 Abs. 2 VRG entfalle. Eine solche werde rechtskundigen Rechtsmittelklägern (wie dem
Rekurrenten) ohnehin nicht gewährt. Da der Beschwerdeführer seine Legitimation nicht rechtsgenüglich
dargelegt habe, fehle es an einer wesentlichen Entscheidvoraussetzung, so dass auf den Rekurs nicht einzutreten
sei.
5.1 Die Legitimation im Beschwerde- bzw. Rekursverfahren ist Teil der Eintretensvoraussetzungen,
deren Vorliegen von der Rechtsmittelbehörde von Amtes wegen zu prüfen ist (vgl.
BVGE 2007/6
E.1 mit Hinweisen). Dieser Grundsatz gilt für Bund und Kantone gleichermassen. Nach der Lehre entbindet
die Prüfung von Amtes wegen die beschwerdeführende Partei nicht von der Pflicht darzulegen,
aus welchen Umständen sich ihre Beschwerdebefugnis ergibt (vgl. BERNHARD WALDMANN, in: Marcel Alexander
Niggli / Peter Uebersax / Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Kommentar BGG, Basel 2008 [nachfolgend: Basler
Kommentar BGG], Art. 89 Rz. 3 und 12; KÖLZ / BOSSHART / RÖHL, VRG-Kommentar, § 21 Rz.
29 f.; ferner GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 150 f., welcher die Pflicht zur Darlegung der Legitimation
insbesondere in Bezug auf die Drittbeschwerde hervorhebt). Die ungenügende Darlegung der Legitimation
kann somit grundsätzlich zu einem Nichteintretensentscheid wegen Fehlens einer Prozessvoraussetzung
führen.
5.2 Die Frage der Legitimation des Beschwerdeführers stellt sich im Rahmen
der Eintretensvoraussetzungen regelmässig auch auf Bundesebene, wenn jener einen kantonalen materiellen
Entscheid betreffend Spital- und Pflegeheimplanung beim Bundesverwaltungsgericht (bis Ende 2006: beim
Bundesrat) anficht. Der Schweizerische Bundesrat hat die Legitimation des Beschwerdeführers in Verfahren
betreffend Spital- und Pflegeheimlisten in konstanter Rechtsprechung bejaht (vgl. im Einzelnen E. 6.6).
Da die Legitimation aufgrund der Einheit des Verfahrens auf der Rechtsmittelebene nicht weiter sein kann
als auf der vorinstanzlichen Ebene, hätte die Verneinung der Legitimation des Beschwerdeführers
betreffend das hier zu beurteilende kantonale Rekursverfahren eine Änderung der Rechtsprechung auf
Bundesebene zur Folge.
Nach der Lehre ist eine Gerichtspraxis nicht unwandelbar und muss sogar geändert
werden, wenn sich erweist, dass das Recht bisher unrichtig angewendet worden ist oder eine andere Rechtsanwendung
dem Sinn des Gesetzes oder veränderten Verhältnissen besser entspricht. Eine Praxisänderung
muss sich allerdings auf ernsthafte und sachliche Gründe stützen können, die - vor allem
aus Gründen der Rechtssicherheit - umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch
oder nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung gehandhabt worden ist (vgl. ANDRÉ MOSER
/MICHAEL BEUSCH / LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008,
[nachfolgend: Prozessieren], Rz. 2.199 mit weiteren Hinweisen).
6.
Die von der Lehre
und Rechtsprechung entwickelten Grundsätze betreffend die Legitimation im bundesrechtlichen Beschwerdeverfahren
sind auch für die vorliegend zu beurteilende Frage massgeblich, ob die Vorinstanz dem Beschwerdeführer
die Parteifähigkeit zu Recht abgesprochen hat. Gemäss Art. 48 Abs. 1
VwVG ist zur Beschwerde
berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme
erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und
ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c).
6.1
Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Gesundheitsdirektion nicht teilgenommen; deren Verfügung
vom 22. Mai 2008 wurde ihm jedoch eröffnet. Er ist somit sekundärer Adressat dieser Verfügung.
Der Rekurs an den Regierungsrat stellt daher eine Drittbeschwerde dar.
6.2 Der Beschwerdeführer
ist als Verein organisiert. Er macht jedoch nicht geltend, er sei in seinen Interessen als Verein betroffen,
was bedeuten würde, dass er als Verein wie eine natürliche Person in seinen privaten Interessen
berührt wäre. Er hält vielmehr dafür, die Rekurserhebung sei im Interesse seiner
Mitglieder erfolgt. Somit stellt das beim Regierungsrat eingereichte Rechtsmittel eine Verbandsbeschwerde
dar.
6.3 Nach der Lehre und Rechtsprechung ist ein Verband grundsätzlich zur Beschwerde
berechtigt, wenn er juristische Persönlichkeit besitzt, wenn der Verbandszweck gemäss Statuten
darin besteht, die Interessen der Mitglieder wahrzunehmen, wobei ein enger Zusammenhang zwischen Verbandszweck
und Streitgegenstand vorliegen muss, und wenn die Mehrheit bzw. eine Grosszahl der Mitglieder betroffen
und ihrerseits zur Beschwerde berechtigt wäre (vgl. WALDMANN, Basler Kommentar BGG, Art. 89 Rz.
33-36; ISABELLE HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich
2000 [nachfolgend: Die Beteiligten], S. 366 ff.;
BVGE 2007/20 E.2.3).
6.3.1 Die Voraussetzung der
juristischen Persönlichkeit beschlägt die grundsätzliche Partei- und Prozessfähigkeit
der Verbände (vgl. HÄNER, VwVG-Kommentar, Art. 48
Rz. 5). Gemäss Art. 52 Abs. 1
des Schweizerischen
Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB,
SR 210) erlangen die körperschaftlich organisierten
Personenverbindungen, unter die der Verein zu subsumieren ist, das Recht der Persönlichkeit durch
die Eintragung in das Handelsregister; keiner Eintragung bedürfen nach Art. 52 Abs. 2
ZGB Vereine,
die nicht wirtschaftliche Zwecke verfolgen. Der Beschwerdeführer ist mit Publikationsdatum vom 15.
September 2009 als Verein mit Sitz in Solothurn im Handelsregister des Kantons Solothurn eingetragen.
Die Voraussetzung der Rechtspersönlichkeit ist somit im voliegenden Fall erfüllt.
6.3.2
Der statutarische Zweck des Beschwerdeführers lautet gemäss Handelsregistereintrag folgendermassen:
"Wahrt und vertritt als repräsentativer Branchenverband die gemeinsamen Interessen seiner Mitglieder.
Setzt sich ein für die Erhaltung einer freiheitlichen Krankenversicherung." Die Frage, ob ein
genügend enger Zusammenhang zwischen Vereinszweck und Verfügungsgegenstand vorliegt, wird unter
dem Erfordernis des schutzwürdigen Interesses in E. 6.6 und E. 6.7 abgehandelt, desgleichen die
Frage, ob eine grosse Zahl der Mitglieder zur Beschwerdeführung legitimiert wäre.
6.4
Im Folgenden ist anhand der Voraussetzungen gemäss Art. 48 Abs. 1
VwVG (vgl. E. 6) zu prüfen,
ob die Legitimation zur Drittbeschwerde contra Adressat im Verfahren vor dem Regierungsrat gegeben war.
Nach
der Rechtsprechung und Lehre ist bei der Bejahung der Legitimation zur Drittbeschwerde Zurückhaltung
geboten (vgl. BGE
133 V 188 E. 4.3.3; ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998 [nachfolgend: Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes], Rz. 536). Während die besondere Beziehungsnähe zum Streitgegenstand
und das schutzwürdige Interesse an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Entscheids
- sofern das Interesse aktuell und praktisch ist - beim primären Verfügungsadressaten regelmässig
gegeben sind, ist dies bei der (Verbands)beschwerde contra Adressat nicht zwingend der Fall. Nach der
Lehre sind die Voraussetzungen der materiellen Beschwer bei der Drittbeschwerde von besonderer Bedeutung;
deren Vorliegen ist im Hinblick auf die konkrete Konstellation zu prüfen (vgl. WALDMANN, Basler
Kommentar BGG, Art. 89 Rz. 19). Dabei muss auch der statutarische Zweck des Verbands miteinbezogen werden.
Dritte sind somit zur Beschwerde gegen eine den Adressaten begünstigende Verfügung befugt,
wenn sie ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung dieser Verfügung
haben und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen (vgl. WALDMANN,
Basler Kommentar BGG, Art. 89 Rz. 20). Nach der Rechtsprechung ist das spezifische Rechtsschutzinteresse
nur zu bejahen, wenn der Dritte ein unmittelbares und konkretes Interesse an der Aufhebung oder Änderung
der Verfügung hat; das allgemeine Interesse an der richtigen Auslegung und Durchsetzung des Bundesrechts
genügt nicht (vgl. BGE
133 V 188 E. 4.3.3). Im vorliegenden Fall bestünde das schützenswerte
Interesse des Beschwerdeführers im praktischen Nutzen, den er aus der Aufhebung der Verfügung
der Gesundheitsdirektion vom 22. Mai 2008 ziehen würde.
6.5 Zunächst ist darauf
hinzuweisen, dass es sich bei den Mitgliedern des Beschwerdeführers in Bezug auf den Bereich der
obligatorischen Krankenversicherung um privatrechtlich organisierte Trägerinnen öffentlicher
Aufgaben handelt. Nach der Lehre und Rechtsprechung wird die Legitimation von Gemeinwesen und anderen
Trägern öffentlicher Aufgaben besonders behandelt (vgl. HÄNER, VwVG-Kommentar, Art. 48
Rz. 23; BGE 135 V 2 E. 1.1; BGE 135 V 382 E. 3.3.1). Privatrechtlich organisierte Träger von öffentlichen
Aufgaben werden nur ausnahmsweise zur Beschwerde zugelassen, es sei denn, der Hoheitsakt beeinträchtige
ihre Existenz oder Autonomierechte (vgl. WALDMANN, Basler Kommentar BGG, Art. 89 Rz. 41 mit Hinweisen).
6.6
Der Beschwerdeführer macht geltend, seine Beschwerdebefugnis sei vom Schweizerischen Bundesrat
in konstanter Rechtsprechung bejaht worden. Es trifft zu, dass der Bundesrat die Legitimation von Krankenversicherungsverbänden
in Beschwerdeverfahren betreffend Spital- und Pflegeheimlisten jeweils bejaht hat.
6.6.1 In BRE
vom 22. August 2007 i. S. Clinica Santa Rita SA betreffend Spitalliste des Kantons Tessin und in BRE
vom 21. Dezember 2007 i. S. la société Montbrillant SA betreffend Spitalliste des Kantons Neuchâtel
behandelte der Bundesrat santésuisse implizit als Drittpartei, indem er dessen Anspruch auf Parteientschädigung
abhandelte; er begründete jedoch die Parteistellung von santésuisse nicht.
6.6.2 In BRE
vom 17. Januar 2007 i. S. Verein Kleinwohngruppe Oberurnen betreffend Pflegeheimliste des Kantons Glarus
war santésuisse ebenfalls Drittpartei, was der Bundesrat folgendermassen begründete: "Denn
die Krankenversicherer sind in Verfahren nach Artikel 39
KVG vor den kantonalen Behörden stets Gegenpartei
der Leistungserbringer und können, weil sie die obligatorisch Versicherten vertreten, ganze Listen
oder die Aufnahme bestimmter Einrichtungen in solche anfechten. Die Meinung von santésuisse zu einer
geplanten Liste ist daher für die betroffenen Einrichtungen von einiger Tragweite und deren Anspruch,
davon vor dem Entscheid Kenntnis zu erhalten, offenkundig" (a.a.O. E. 2). Die Auffassung, die Versicherer
verträten die obligatorisch versicherten Personen, findet allerdings keine juristische Stütze.
Vielmehr stehen die Krankenversicherer als gewinnorientierte Unternehmen und als Träger hoheitlicher
Befugnisse zu den versicherten Personen in einem antagonistischen Verhältnis. Die Legitimation der
Krankenversicherer kann nicht mit einem Vertretungsverhältnis zwischen Versicherern und versicherten
Personen begründet werden.
6.6.3 In BRE vom 15. Februar 2006 i. S. santésuisse betreffend
Spitalliste des Kantons Fribourg begründete der Bundesrat die Legitimation von santésuisse
als Beschwerdeführer folgendermassen: "Selon l'art. 48 let. a PA, a qualité pour recourir
quiconque est touché par une décision et a un intérêt digne de protecion à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée. Une association est légitimée à recourir si
elle a la personnalité juridique (art. 60 CC), si les membres pris individuellement ont eux-mêmes
qualité pour recourir, si la majorité ou un nombre important de ses membres est touché
par la décision et si l'association a comme but statutaire la protection de ses membres (...). La
liste hospitalière jouant un rôle important pour le contrôle des coûts dans le domaine
de l'assurance-maladie, les assureurs membres de santésuisse sont touchés par la décision
et ont un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Les statuts de santésuisse prévoient à l'art. 4 que santésuisse garantit et défend
les intérêts communs de ses membres. Par conséquent, et conformément à la pratique
constante du Conseil fédéral, santésuisse a qualité pour recourir contre l'ordonnance
du 13 décembre 2004 (...)" (a.a.O. E. 1.3).
In dieser Erwägung werden die Voraussetzungen
für die Verbandsbeschwerde aufgezählt und in Bezug auf die Partei- und Prozessfähigkeit
von santésuisse zu Recht bejaht (vgl. auch E. 6.3.1). Die materielle Beschwer der Versicherer wird
mit der Tatsache begründet, die Spitalliste spiele eine wichtige Rolle bei der Kostenkontrolle im
Bereich der Krankenversicherung. Ob an dieser Begründung festgehalten werden kann, ist allerdings
fraglich. Nach der einhelligen Lehre und Rechtsprechung berechtigt ein ausschliesslich allgemeines, öffentliches
Interesse nicht zur Beschwerde (vgl. HÄNER, VwVG-Kommentar, Art. 48 Rz. 20; MOSER / BEUSCH / KNEUBÜHLER,
Prozessieren, Rz. 2.78; BGE
127 V 80 E. 3c/aa). Dass der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren
ein allgemeines Interesse an der "richtigen" Rechtsanwendung geltend gemacht hat, ergibt sich
aus der Rekursschrift vom 24. Juni 2008. Dort beantragte der Beschwerdeführer, die Verfügung
der Gesundheitsdirektion sei zufolge mangelnder Pflegeheimplanung aufzuheben. Mit dem Argument, die Planung
stelle ein wichtiges Instrument zur Kostenkontrolle dar, ist jedoch die persönliche Betroffenheit
der Krankenversicherer gerade nicht dargetan, da die ganze Gesellschaft und insbesondere die versicherten
Personen ein berechtigtes Interesse an einer kostensparenden Spital- und Pflegeheimplanung haben. Letztere
aber sind zur Beschwerde gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen gemäss Art. 39
KVG regelmässig
nicht befugt, weil ihnen der Nachweis des aktuellen und praktischen Interesses an der Aufhebung des Planungsbeschlusses
nicht gelingen dürfte. Nach dem Gesagten vermag der Zusammenhang von Pflegeheimplanung und Gesundheitskosten
kein besonderes schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers an der Aufhebung der Verfügung
der Gesundheitsdirektion zu begründen.
6.6.4 In BRE vom 19. November 2008 i. S. santésuisse
betreffend Änderung der Spitalliste für den Kanton Basel-Landschaft per 1. Januar 2007, in
dem santésuisse ebenfalls als Beschwerdeführer auftrat, hatte der Bundesrat Gelegenheit, dessen
Legitimation vertieft zu prüfen, da die Beschwerdegegnerin den Antrag gestellt hatte, auf die Beschwerde
sei wegen fehlenden schutzwürdigen Interesses nicht einzutreten. Der Bundesrat wies diesen Antrag
ab und trat auf die Beschwerde ein (vgl. BRE vom 19. November 2008 E. 2.3). Die Beschwerdegegnerin hatte
insbesondere geltend gemacht, das Schweizerische Bundesgericht (BGer) habe mit Urteil K 112/06 vom 30.
Mai 2007 ein Urteil des Genfer Sozialversicherungsgerichts geschützt, in dem santésuisse die
Legitimation zur Beschwerde gegen die vom Genfer Staatsrat verfügte Zulassung von Ärzten zur
sozialen Krankenversicherung gemäss Art. 55a
KVG abgesprochen worden sei. Der Bundesrat liess diese
Argumentation nicht gelten und erwog, jener Sachverhalt könne nicht ohne weiteres auf den Bereich
der Spitallisten übertragen werden. Durch die Spitallisten werde festgelegt, für welche Spitalaufenthalte
die Versicherer Leistungen erbringen und Tarife vereinbaren müssten. Die Versicherer seien von den
Beschlüssen über die Spitalliste stärker betroffen als die Allgemeinheit. Aus den Materialien
zum KVG gehe klar hervor, dass die Möglichkeit, Spitallisten beim Bundesrat anzufechten, nicht nur
für nicht berücksichtigte Spitäler, sondern - als Instrument der Kostenkontrolle - insbesondere
für die betroffenen Versicherer geschaffen worden sei. An der Praxis des Bundesrates sei daher festzuhalten,
zumal er gestützt auf Art. 53 Abs. 1
VGG ohnehin nur noch maximal zwei derartige Beschwerden zu
beurteilen habe.
Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Zum Einen ist der im Urteil des
BGer K 112/06 vom 30. Mai 2007 behandelte Sachverhalt insofern mit der vorliegenden Frage vergleichbar,
als es in beiden Fällen um die Zulassung von Leistungserbringern aufgrund eines von der verfügenden
Behörde festzustellenden Bedarfs an medizinischen Leistungen geht. Ob es sich dabei um Leistungen
von Ärzten bzw. Ärztinnen oder von Spital- bzw. Pflegeheimen handelt, kann hinsichtlich der
Frage, ob die Versicherer durch einen entsprechenden Zulassungsbeschluss besonders berührt sind,
nicht massgeblich sein. Vielmehr geht es um die grundsätzliche Frage, ob die Versicherer und ihre
Verbände durch Zulassungsentscheide kantonaler Regierungen im Bereich der sozialen Krankenversicherung
konkret und unmittelbar betroffen sind. Zum Anderen ist die persönliche Betroffenheit der Versicherer,
welche der Bundesrat im Übrigen durchwegs unter Verweis auf Art. 48 Bst. a
VwVG (bzw. seit dem 1.
Januar 2007 auf Art. 48 Abs. 1
VwVG) bejahte, von einem speziellen Beschwerderecht für die Versicherer
"zur Kostenkontrolle" zu unterscheiden (vgl. zu diesem Aspekt der Beschwerdebefugnis E. 7).
Im
Urteil des BGer K 112/06 vom 30. Mai 2007 E. 6.2.1 wird klar gesagt, die Interessen, welche mit Art.
55a
KVG verfolgt würden (Vermeidung des Anstiegs der Anzahl Leistungserbringer und der damit verbundenen
Erhöhung der Gesundheitskosten), seien nicht allein den Krankenversicherern eigen, da die Gesamtheit
der Akteure im Krankenversicherungsbereich dazu tendiere, eine Explosion der Gesundheitskosten zu vermeiden.
Diese Interessen würden nicht mit dem rein wirtschaftlichen Interesse von santésuisse verschmelzen,
welches darin bestehe, die Leistungen zu Lasten seiner Mitglieder zu begrenzen.
Mit Urteil
9C_292/2007
vom 29. Oktober 2007 (publiziert als BGE
133 V 613, jedoch nicht die hier ineressierende E. 1.3) bestätigte
das BGer den im Urteil K 112/06 vom 30. Mai 2007 dargelegten Grundsatz, wonach die Beschwerdebefugnis
des Verbands der Krankenversicherer im Bereich der Zulassung zur sozialen Krankenversicherung zu verneinen
sei.
6.7 Der Beschwerdeführer begründet seine Beschwerde ferner damit, die Krankenversicherer
seien an der Einhaltung der Planungspflicht gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. d
KVG interessiert, da eine
Bedarfsplanung den Zweck habe, die Kosten auf das Notwendige zu begrenzen und die Krankenversicherer
diese Kosten tragen müssten. Der Beschwerdeführer macht somit einen finanziellen Nachteil geltend,
der sich aus der in seinen Augen mangelhaften Pflegeheimplanung ergibt. Nach der Rechtsprechung begründet
jedoch das Interesse eines Verbands an der "richtigen" Rechtsanwendung keine Beschwerdebefugnis,
auch wenn dabei öffentliche Interessen verfolgt werden (vgl. E. 6.4 zweiter Abschnitt). Nur ein
unmittelbarer persönlicher Nachteil der Mehrzahl der Verbandsmitglieder vermag die Legitimation
zur Verbandsbeschwerde zu begründen. Ein finanzieller Nachteil ist dazu grundsätzlich geeignet;
dieser muss sich jedoch unmittelbar aus dem angefochtenen Entscheid ergeben. Ein mittelbares finanzielles
Interesse wird als nicht genügend erachtet; erst bei konkreter Leistungspflicht wird die Legitimation
bei der Drittanfechtung bejaht (vgl. BGE
133 V 188 E. 4.5). Dass der angefochtene Entscheid die Wahrscheinlichkeit
der späteren Leistungspflicht des Dritten erhöht, reicht nicht aus, um dessen Beschwerdelegitimation
zu bejahen (vgl. BGE 135 V 382 E.3). Für die Beschwerdebefugnis des Dritten ist erforderlich, dass
sich der ihm erwachsende Nachteil unmittelbar aus der Verfügung ergibt; es genügt nicht, wenn
der Nachteil eine blosse Reflexwirkung darstellt (vgl. BGE
134 V 153 E. 5.3.2.3). An der Unmittelbarkeit
des Nachteils aber fehlt es im vorliegenden Fall: Die Aufnahme von 5 zusätzlichen Betten in die
Pflegeheimliste des Kantons Zürich hat für kein Mitglied des Beschwerdeführers einen unmittelbaren
finanziellen Nachteil zur Folge; dies umso weniger für die Mehrzahl der Mitglieder. Selbst wenn
einem Mitglied des Beschwerdeführers die Kosten für eines oder mehrere der 5 zusätzlichen
Pflegebetten in Rechnung gestellt werden, ist darin kein unmittelbarer finanzieller Nachteil aus der
Verfügung vom 22. Mai 2008 zu sehen, da es an der Kausalität zwischen der angefochtenen Verfügung
und den aus dem Eintritt des Pflegefalls resultierenden Kosten mangelt. Die virtuelle Betroffenheit auch
der Mehrheit der Mitglieder genügt nicht für die Beschwerdebefugnis (vgl. HÄNER, Die Beteiligten,
S. 368 Rz. 791). Zu beachten ist auch, dass die Krankenversicherer gesetzlich zur Übernahme der
Pflegekosten verpflichtet sind. Aus dem Umstand, dass die Versicherer die Gesetzeskonformität der
zu erbringenden Leistungen im konkreten Einzelfall gestützt auf Art. 59
KVG überprüfen
lassen können, ergibt sich keine besondere Betroffenheit in Bezug auf die Frage, ob zusätzliche
Pflegebetten zuzulassen seien (vgl. auch Urteil des BGer K 112/06 vom 30. Mai 2007 E. 6.2.2).
6.8
Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass für den Beschwerdeführer bzw. für die Mehrzahl
seiner Mitglieder aus der Aufnahme von 5 zusätzlichen Pflegebetten in die Pflegeheimliste des Kantons
Zürich kein unmittelbarer Nachteil entsteht. Er hat somit kein schutzwürdiges Interesse an
der Aufhebung der angefochtenen Verfügung der Gesundheitsdirektion.
7.
Aus den vorstehenden
Erwägungen ergibt sich, dass die materielle Beschwer im Sinn von Art. 48 Abs. 1 Bst. b
und c
VwVG
im vorliegenden Fall verneint werden muss. Es fragt sich daher, ob der Beschwerdeführer nach den
Grundsätzen über die ideelle Verbandsbeschwerde zum Rekurs an die Vorinstanz legitimiert war.
7.1
Gemäss Art. 48 Abs. 2
VwVG (bis zum 31. Dezember 2006: Art. 48 Bst. b
VwVG) sind ferner zur Beschwerde
berechtigt Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
Im Zusammenhang mit dem Beschwerderecht für Organisationen spricht die Lehre auch von der ideellen
Verbandsbeschwerde, da die betreffenden Organisationen - im Gegensatz zur gewöhnlichen, zuweilen
auch "egoistisch" genannten Verbandsbeschwerde gemäss Art. 48 Abs. 1
VwVG - kein selbständiges
schutzwürdiges persönliches Interesse an der Beschwerdeführung geltend machen müssen,
sondern öffentliche Interessen vertreten (vgl. HÄNER, VwVG-Kommentar, Art. 48 Rz. 28). Deswegen
bedarf die ideelle Verbandsbeschwerde einer spezialgesetzlichen Grundlage, in der die Voraussetzungen
der Legitimation geregelt sind (vgl. HÄNER, VwVG-Kommentar, Art. 48 Rz. 29; KÖLZ / BOSSHART
/ RÖHL, VRG-Kommentar, § 21 Rz. 76; MOSER / BEUSCH / KNEUBÜHLER, Prozessieren, Rz. 2.84).
Die
Grundlage für ein ideelles Verbandsbeschwerderecht befindet sich normalerweise in jenem Spezialgesetz,
welches die betreffende Materie zum Gegenstand hat. Somit wäre vorliegend die von Art. 48 Abs. 2
VwVG verlangte gesetzliche Grundlage im KVG zu suchen. Nach der Aufhebung von Art. 53
KVG in der ursprünglichen
Fassung vom 18. März 1994 (AS 1994 1344) mit Wirkung ab 1. Januar 2007 (
AS 2006 2278) enthielt das
KVG jedoch keine das Beschwerderecht gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen betreffende Bestimmung
mehr. Im Zeitpunkt der Rekurserhebung am 24. Juni 2008 stellte Art. 34
VGG (
AS 2006 2197 2206, in Kraft
vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Dezember 2008, nachfolgend: aArt. 34
VGG) die einzige Bestimmung dar,
welche die Beschwerde gegen kantonale Beschlüsse in Krankenversicherungssachen regelte. aArt. 34
VGG hatte allerdings nicht das Beschwerderecht an sich, sondern die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts
zur Behandlung von Beschwerden gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen zum Gegenstand. Aus diesem
Grund enthält aArt. 34
VGG keine Aussage zur Beschwerdelegitimation. Auch in der Botschaft zur entsprechenden
Bestimmung des Gesetzesentwurfs (Art. 30 E-VGG, in: Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision
der Bundesrechtspflege,
BBl 2001 4202, hier 4390-4391) wird dazu nichts gesagt. Somit steht fest, dass
aArt. 34
VGG während seiner Geltungsdauer weder als ausdrückliche noch als sinngemässe
gesetzliche Grundlage für ein ideelles Verbandsbeschwerderecht dienen konnte.
7.2 Der
Beschwerdeführer vertritt in seinen Schlussbemerkungen vom 1. April 2010 den Standpunkt, aus den
Materialien zum KVG gehe klar hervor, dass die Möglichkeit, Spitallisten beim Bundesrat anzufechten,
nicht nur für nicht oder nur teilweise berücksichtigte Spitäler, sondern - als Instrument
der Kostenkontrolle - insbesondere für die betroffenen Versicherer geschaffen worden sei. Nur durch
ein entsprechendes Beschwerderecht könnten die Versicherer den ihnen zugedachten Beitrag einer funktionierenden
Planung leisten. Mit dieser Argumentation macht der Beschwerdeführer implizit eine Gesetzeslücke
geltend im Sinn, dass trotz fehlender gesetzlicher Grundlage der Gesetzgeber eindeutig ein spezielles
Beschwerderecht gemäss Art. 48 Abs. 2
VwVG (bis zum 31. Dezember 2006: Art. 48 Bst. b
VwVG) habe
statuieren wollen.
Nach der Lehre ist unter einer Lücke eine planwidrige Unvollständigkeit
des Gesetzes zu verstehen, welche vom Gericht korrigiert werden darf, solange die Wertungen respektiert
bleiben, die dem Erlass zugrunde liegen (vgl. PIERRE TSCHANNEN / ULRICH ZIMMERLI / MARKUS MÜLLER,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, S. 200 Rz. 11). Der Entscheid darüber, ob und
inwiefern im Verwaltungsrecht Lücken des Gesetzes geschlossen werden dürfen, muss in Ansehung
der rechtsstaatlichen Bedeutung des Gesetzmässigkeitsgrundsatzes getroffen werden. Deswegen richtet
sich die Zulässigkeit der Lückenfüllung danach, welche Anforderungen an die gesetzliche
Grundlage im betreffenden Verwaltungsgebiet gestellt sind (vgl. FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986,
S. 83).
7.3 Um die Absichten des Gesetzgebers in Bezug auf die Anfechtung kantonaler Planungsbeschlüsse
gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. d
KVG zu eruieren, muss auf die Materialien zur Vorgängerbestimmung
von aArt. 34
VGG, Art. 53
KVG in der ursprünglichen Fassung vom 18. März 1994 (AS 1994 1328
1344), zurückgegriffen werden. Sofern ein ideelles Verbandsbeschwerderecht zu Gunsten des Beschwerdeführers
gestützt auf gerichtliche Lückenfüllung auf Bundesebene zu bejahen wäre, würde
dies auch für die kantonale Ebene gelten, weil das kantonale Recht den beschwerdeberechtigten Organisationen
dieselben Parteirechte zu gewähren hat wie das Bundesrecht (vgl. LORENZ MEYER, Das Beschwerderecht
von Vereinigungen; Auswirkungen auf das kantonale Verfahren, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung,
Sammlung von Beiträgen veröffentlicht von der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des
schweizerischen Bundesgerichts, Zürich 1992, S. 167-181, hier S. 170).
7.3.1 Der Bundesrat
hatte im Entwurf zum KVG (Botschaft vom 6. November 1991 über die Revision der Krankenversicherung,
BBl 1992 I 93, hier 257) kein Beschwerderecht bezüglich Spital- und Pflegeheimlisten vorgesehen.
Art. 45 E-KVG (
BBl 1992 I 272) mit dem Marginale "Beschwerde an den Bundesrat" lautete folgendermassen:
"1
Gegen Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 38 Absatz 3, 39
Absatz 3, 40, 41 Absätze
1-3 und 42 Absatz 7 kann Beschwerde an den Bundesrat erhoben werden.
2 Das Beschwerdeverfahren richtet
sich nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren."
Die erwähnten Beschlüsse
der Kantonsregierung betrafen ausschliesslich Tarifangelegenheiten (Art. 38 E-KVG: "Tarifschutz",
Art. 39 E-KVG: "Tarifvertrag", Art. 40 E-KVG: "Fehlen eines Tarifvertrages", Art.
41 E-KVG: "Tarifverträge mit Ärzteverbänden", Art. 42 E-KVG: "Tarifverträge
mit Spitälern"). Nach dem Willen des Bundesrates sollten zur Beschwerdeführung gegen entsprechende
Beschlüsse der Kantonsregierungen "einerseits die betroffenen Tarifpartner, andererseits aber
auch die einzelnen von der angefochtenen Tarifregelung betroffenen Leistungserbringer und Versicherten"
befugt sein (vgl.
BBl 1992 I 188). Aus der mehrfachen Erwähnung des "Betroffenseins" geht
hervor, dass dem Bundesrat in Tarifangelegenheiten ein allgemeines Beschwerderecht gestützt auf
Art. 48 Bst. a
VwVG (in der bis zum 31. Dezember 2006 gültig gewesenen Fassung) vorschwebte.
7.3.2
Art. 45 E-KVG wurde vom Ständerat als Erstrat in der Sitzung vom 17. Dezember 1992 (
AB 1992 S 1299
ff.) behandelt. Nach Anhörung der Voten von Bundesrat Cotti und Berichterstatter Huber sprach sich
der Ständerat gegen den Antrag des Bundesrates aus und stimmte der von seiner vorberatenden Kommission
vorgeschlagenen Fassung von Art. 45 E-KVG zu (
AB 1993 S 1317 f.):
"1 Gegen Beschlüsse
der Kantonsregierung nach den Artikeln 38a, 39 Absatz
3, 40, 41 Absätze 1-3, 42 Absatz 7, 46
und 47 kann Beschwerde an den Bundesrat erhoben werden.
2 Die Beschwerdebefugnis steht den Vertragsparteien
nach Artikel 39 Absatz 1
zu. Im übrigen richtet sich das Beschwerdeverfahren nach dem Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren."
Die der Abstimmung vorausgegangene Debatte im Ständerat
zeigt, dass mit Art. 45 Abs. 2 E
-
KVG in der vorgeschlagenen Fassung der Ausschluss der versicherten Personen
vom Beschwerderecht beabsichtigt wurde (vgl. insbesondere die Voten von Berichterstatter Huber,
AB 1992
S 1317 f.). Dabei wurde übersehen, dass bei korrekter Anwendung der Grundsätze zur Drittbeschwerde
eine Popularbeschwerde in Tarifstreitigkeiten praktisch ausgeschlossen war, da die versicherten Personen
als Dritte kaum jemals das Vorliegen der Voraussetzungen von Art. 48 Bst. a
VwVG (in der bis zum 31.
Dezember 2006 gültig gewesenen Fassung) hätten dartun können (vgl. zur Vermeidung der
Popularbeschwerde etwa GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 160 f.)
Zu beachten ist, dass in
dieser Fassung von Art. 45 E-KVG keine Aussage zum Beschwerderecht gegen Beschlüsse der Kantonsregierung
betreffend Zulassung von Spitälern und Pflegeheimen enthalten ist. Gegenstand dieser Diskussion
war ausschliesslich die Beschwerdebefugnis in Tarifstreitigkeiten, welche der Ständerat auf die
Vertragsparteien beschränken wollte (vgl. auch
AB 1993 N 1726).
7.3.3 In seiner Sitzung vom
30. September 1993 nahm der Nationalrat Kenntnis vom schriftlichen Bericht seiner vorberatenden Kommission
(
AB 1993 N 1725 ff.). Darin wurden in Bezug auf Art. 45 E-KVG folgende Änderungen gegenüber
der Fassung des Bundesrates einerseits und jener des Ständerates andererseits vorgestellt: die Beschwerde
an den Bundesrat bei planungsrelevanten Entscheiden der Kantonsregierung (
AB 1993 N 1727) sowie - als
Rückkehr zur Fassung des Bundesrates - die Zulassung der versicherten Personen zur Tarifbeschwerde
(
AB 1993 N 1730). Der Antrag zur Unterstellung der planungsrelevanten Entscheide der Kantonsregierung
gemäss Art. 33 E-KVG stand unter dem Einfluss der Empfehlungen der Kartellkommission (vgl. THOMAS
MATTIG, Grenzen der Spitalplanung aus verfassungsrechtlicher Sicht, Zürich Basel Genf 2003, S. 141)
und wurde im Bericht der Kommission folgendermassen begründet: "Die Kartellkommission empfiehlt,
dem Bund Planungskompetenzen insbesondere im Bereich der Spitzenmedizin und der Spitäler einzuräumen.
Wie der Bundesrat möchte die Kommission des Nationalrates aus verfassungsrechtlichen Erwägungen
nicht so weit gehen. Sie sieht aber das Recht zur Beschwerde an den Bundesrat gegen Entscheide der Kantonsregierung
nach Artikel 33 vor (Art. 45 Abs. 1). Wenn also ein Versicherer der Auffassung ist, ein in der kantonalen
Spitalliste genanntes Spital sei nicht planungskonform oder die zugrundeliegende Spitalplanung sei nicht
bedarfsgerecht, sondern schaffe Überkapazitäten, kann er die erwähnte Beschwerde ergreifen"
(
AB 1993 N 1727).
Die Motivation zu diesem Antrag war offenkundig von der Sorge um die Kostenexplosion
im Gesundheitswesen geprägt. Planungskonformität und Bedarfsgerechtigkeit, welche der Vermeidung
von Überkapazitäten dienen sollten (vgl. die Botschaft zu Art. 33 E-KVG,
BBl 1992 I 166-167),
stellen öffentliche Interessen dar. Das Beschwerderecht gemäss Art. 48 Abs. 1
VwVG (bis zum
31. Dezember 2006: Art. 48 Bst. a
VwVG) ist jedoch kein Planungsinstrument. Zur Wahrung öffentlicher
Interessen stehen grundsätzlich die besonderen Beschwerderechte gemäss Art. 48 Abs. 2
VwVG
offen. Die von der Kommission des Nationalrates angeführte Kommentierung ihres Antrags zu Art. 45
Abs. 1 E
-
KVG lässt Elemente eines besonderen Beschwerderechts im Sinn von Art. 48 Abs. 2
VwVG (bis
zum 31. Dezember 2006: Art. 48 Bst. b
VwVG) erkennen, wobei sich dieses auf einzelne Versicherer bezieht.
Die ideelle Verbandsbeschwerde als Rechtsinstitut wird nicht erwähnt.
In seiner Sitzung vom
6. Oktober 1993 stimmte der Nationalrat folgender Fassung von Art. 45 Abs. 1 E
-
KVG zu (
AB 1993 N 1863
f.), wobei Art. 33 E-KVG u.a. die Spital- und Pflegeheimplanung betrifft:
"1 Gegen die Beschlüsse
der Kantonsregierung nach den Artikeln 33, 38a, 39 Absatz 3, 40, 41 Absätze 1 bis 3, 42 Absatz 7,
43a und 46 sowie gegen Beschlüsse des von der Kantonsregierung ernannten Ausschusses von Tarifsachverständigen
nach Artikel 40
kann Beschwerde an den Bundesrat erhoben werden."
Hinsichtlich Art. 45
Abs. 2 E
-
KVG beschloss der Nationalrat Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates (
AB 1993 N 1863 f.), wonach
sich das Beschwerdeverfahren nach dem VwVG richtete (Text zitiert in E. 7.3.1; vgl. auch
BBl 1992 I 272).
7.3.4
In der Frage, ob kantonale Planungsentscheide überhaupt einem Rechtsmittel unterliegen sollten,
waren sowohl die vorberatende Kommission des Ständerates als auch der Ständerat selbst gespalten.
Aus dem Protokoll der Kommission zur Beratung von Art. 45 Abs. 1 E
-
KVG in der vom Nationalrat am 6. Oktober
1993 beschlossenen Fassung geht hervor, dass die Befürworter der Beschwerdemöglichkeit an den
Bundesrat darin ein Regulativ sahen, um zu kostenintensive kantonale Spitalplanungen zu korrigieren.
Von der anderen Seite wurde darauf hingewiesen, dass mit dem Mittel der Beschwerde nur Einzelentscheide
angefochten würden und nicht die gesamte Planung überprüft werden könne. Einigkeit
herrschte in der Kommission darüber, dass die Popularbeschwerde ausgeschlossen werden müsse,
auch wenn die Planungsentscheide der Kantone der Beschwerde an den Bundesrat unterstellt würden.
Die Ständeratskommission war einhellig der Meinung, dass die versicherten Personen keine Beschwerdebefugnis
erhalten sollten gegen Regierungsbeschlüsse betreffend die Spital- und Pflegeheimplanung. In der
Sitzung des Ständerates vom 15. Dezember 1993 (
AB 1993 S 1072 ff.) schlug die Kommissionsmehrheit
folgende Fassung von Art. 45 E-KVG vor (
AB 1993 S 1076):
"1 Gegen die Beschlüsse der Kantonsregierung
nach den Artikeln 33, 38a, 39
Absatz 3, 40, 41 Absätze 1 bis 3, 42 Absatz 7, 43a, 46 und 47
kann Beschwerde an den Bundesrat erhoben werden."
2 Die Beschwerdebefugnis steht den Vertragsparteien
gemäss Artikel 39 Absatz 1 zu. Für Beschwerden betreffend Artikel 33 steht sie den vom Beschluss
der Kantonsregierung berührten Leistungserbringern und Versicherern zu. Im übrigen richtet
sich das Beschwerdeverfahren nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren."
Die
Minderheit der Kommission beantragte, an der ursprünglichen Fassung von Art. 45 Abs. 1 E
-
KVG festzuhalten,
wonach Beschlüsse der Kantonsregierung gemäss Art. 33 E-KVG keinem Rechtsmittel unterworfen
waren. In der anschliessenden Debatte wurde die Anfechtbarkeit von kantonalen Planungsentscheiden erneut
grundsätzlich in Frage gestellt (vgl. insbesondere das Votum Loretan,
AB 1993 S 1077 f.). Schliesslich
wurde der Antrag der Kommissionsmehrheit äusserst knapp mit Stichentscheid des Präsidenten
angenommen (
AB 1993 S 1078). Der Ständerat sprach sich somit für ein (ausschliessliches) Beschwerderecht
der Versicherer und Leistungserbringer gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen aus, jedoch unter
der Voraussetzung des Berührtseins. Aus dem Kommissionsprotokoll geht hervor, dass diese Änderung
vorgenommen wurde, um den in der nunmehr vorgeschlagenen Fassung von Art. 45 Abs. 1 E
-
KVG erwähnten
Art. 33 E-KVG sprachlich einwandfrei in Art. 45 Abs. 2 E
-
KVG zu erfassen. Nach Meinung der Kommission
wäre die Formulierung "Vertragsparteien nach Artikel 39 Abs. 1
" nicht korrekt gewesen,
da Art. 39 Abs. 1 E
-KVG von den Parteien eines Tarifvertrags spricht. Die Umbenennung der Tarifvertragsparteien
in "berührte Leistungserbringer und Versicherer" ändert jedoch nichts daran, dass
deren Beschwerdebefugnis gegen Planungsbeschlüsse anders zu begründen ist als jene gegen Tarifgenehmigungen.
So dürfte die Beschwerdelegitimation einer Vertragspartei gegen einen Tarifentscheid gestützt
auf Art. 48 Abs. 1
VwVG grundsätzlich, d.h. unter dem Vorbehalt, dass das Interesse an der Aufhebung
des Entscheids aktuell und praktisch ist, gegeben sein. Ebenso ist ein Leistungserbringer durch den Entscheid
der Regierung, nicht in die Spital- oder Pflegeheimliste aufgenommen zu werden, grundsätzlich betroffen
und daher beschwerdeberechtigt. Anders liegt die Sache jedoch, wenn eine versicherte Person eine Tarifgenehmigung
anficht oder wenn ein Versicherer gegen die Aufnahme eines Spitals oder Pflegeheims in die kantonale
Liste Beschwerde erhebt. Hier handelt es sich um Drittbeschwerden, bei denen die Legitimation besonders
sorgfältig zu prüfen ist. Die Lehre zur Drittbeschwerde, insbesondere zur Verbandsbeschwerde
contra Adressat, war im Zeitpunkt des Gesetzgebungssprozesses bereits etabliert (vgl. PETER SALADIN,
Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel 1979, S. 176-179; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege,
S. 157-161); sie hat jedoch keinen Eingang in die parlamentarische Diskussion gefunden.
7.3.5 In
seiner Differenzbereinigungsitzung vom 28. Februar 1994 (
AB 1994 N 13 ff.) beschloss der Nationalrat
im Wesentlichen Festhalten an seinen Beschlüssen zu Art. 45 E-KVG (
AB 1994 N 21).
7.3.6 In
der Differenzbereinigungssitzung vom 7. März 1994 (AB 1994 89 ff.) hielt der Ständerat an seiner
Fassung von Art. 45 Abs. 1 E
-
KVG fest. Hinsichtlich Art. 45 Abs. 2 E
-
KVG beschloss der Rat, den Satz
"Für Beschwerden betreffend Artikel 33 steht sie den vom Beschluss der Kantonsregierung berührten
Leistungserbringern und Versicherern zu", der wie erläutert als Einschränkung der Beschwerdebefugnis
gemeint war (vgl. E. 7.3.4), zu streichen (
AB 1994 S 94). Der Ständerat schloss sich damit in der
Frage der Beschwerdebefugnis dem Nationalrat an in der Meinung, durch die Streichung des zitierten zweiten
Satzes von Art. 45 Abs. 2 E
-
KVG seien gemäss der Absicht von Bundesrat und Nationalrat " -
wie nach heutigem Recht - nicht nur die Vertragsparteien, sondern auch einzelne betroffene Leistungserbringer
und Versicherer sowie die betroffenen Versicherten und ihre Organisationen" beschwerdebefugt (
AB
1994 S 94). Dabei wurde offenbar nicht bedacht, dass der unter dem Bundesgesetz vom 13. Juni 1911 über
die Kranken- und Unfallversicherung (KUVG, BS 8 281, in Kraft bis 31. Dezember 1995) geltende Rechtszustand
hinsichtlich der Beschwerdebefugnis in Bezug auf Planungsentscheide der Kantonsregierungen nicht mit
dem im Entwurf zum KVG vorgeschlagenen Fassungen verglichen werden kann, da das KUVG keine Spitalplanung
kannte und sich die Frage der Legitimation betreffend Beschwerden gegen Planungsentscheide daher nicht
stellte. Ohnehin kann die Erwähnung des Wortes "betroffen" in Bezug auf bestimmte Kategorien
von Parteien deren Beschwerdebefugnis gestützt auf Art. 48 Bst. a
VwVG (in der bis zum 31. Dezember
2006 gültig gewesenen Fassung) nicht bewirken. Die Rechtsmittelbehörde entscheidet im Einzelfall,
ob eine Partei persönlich betroffen und damit zur Beschwerde legitimiert ist.
Der Ständerat
stimmte dem Antrag seiner Kommission, Art. 45 Abs. 2 E
-
KVG in der Fassung des Nationalrates zu übernehmen,
diskussionslos zu (
AB 1994 S 94). An der Fassung des Ständerates, wonach gegen kantonale Spital-
und Pflegeheimplanungsbeschlüsse (nur) die vom Beschluss der Kantonsregierung berührten Leistungserbringer
und Versicherer beschwerdebefugt sein sollten, wurde nicht festgehalten.
7.4 Die schliesslich
verabschiedete Fassung von Art. 45 E-KVG als Art. 53
KVG (AS 1995 1344) lautete:
"1 Gegen die
Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 39, 45, 46
Absatz 4, 47, 48 Absätze
1-3, 49 Absatz 7, 51, 54 und 55 kann Beschwerde an den Bundesrat erhoben werden.
2 Das Beschwerdeverfahren
richtet sich nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren.
3 (...)."
7.4.1
Der Wortlaut von Art. 53
KVG (in der Fassung vom 18. März 1994, AS 1995 1344) zeigt, dass die parlamentarischen
Debatten betreffend die Legitimation der verschiedenen Akteure gegenüber Beschlüssen der Kantonsregierung
auf dem Gebiet der Krankenversicherung keine Spuren hinterlassen haben. Die einzige im Gesetzgebungsprozess
vorgeschlagene Bestimmung, welche ein Beschwerderecht der Versicherer vorsah (vgl. Art. 45 Abs. 2 E
-
KVG
in der Fassung des Ständerates vom 15. Dezember 1993,
AB 1993 S 1076), wurde vom Ständerat
selbst bewusst wieder verworfen (vgl. E. 7.3.6). Da der Ständerat zu Unrecht davon ausgegangen war,
die Versicherer und deren Verbände seien von Planungsentscheiden der Kantonsregierungen grundsätzlich
berührt, und den Satz "Für Beschwerden betreffend Artikel 33 steht sie den vom Beschluss
der Kantonsregierung berührten Leistungserbringern und Versicherern zu" nur eingefügt
hatte, um die versicherten Personen vom Beschwerderecht hinsichtlich kantonaler Planungsbeschlüsse
auszuschliessen, kann in der definitiven Fassung von Art. 53
KVG (vom 18. März 1994, AS 1995 1344)
keine Lücke für ein Beschwerderecht gemäss Art. 48 Abs. 2
VwVG identifiziert werden.
7.4.2
In den Materialien zum Gesetzgebungsverfahren sind punktuell Ansätze zur Einführung eines
besonderen Beschwerderechts erkennbar; am deutlichsten kommt ein derartiger Ansatz im Bericht der vorberatenden
Kommission des Nationalrates vom 30. September 1993 im Zusammenhang mit der grundsätzlichen Unterstellung
der Planungsbeschlüsse unter die Beschwerde an den Bundesrat (
AB 1993 N 1727) zum Ausdruck (vgl.
E. 7.3.3). Die auch von einzelnen Mitgliedern der vorberatenden Kommission des Ständerates vertretene
Auffassung, das Beschwerderecht der Versicherer stelle ein Regulativ betreffend die Spital- und Pflegeheimplanung
dar (vgl. E. 7.3.4), hat sich jedoch nie zu einer eindeutigen Absicht des Gesetzgebers verdichtet, und
noch weniger wurde eine derartige Absicht umgesetzt. Die Einführung eines expliziten Verbandsbeschwerderechts
wurde in der Kommissionssitzung zur Sitzung des Ständerates vom 15. Dezember 1993 (
AB 1993 S 1076)
zwar erwähnt, jedoch wieder fallengelassen. In keiner Entwurfsfassung zu Art. 53
KVG hat das Beschwerderecht
im Sinn von Art. 48 Bst. b
VwVG (in der bis zum 31. Dezember 2006 gültig gewesenen Fassung) Niederschlag
gefunden (auch nicht in der Version des Ständerates vom 15. Dezember 1993, denn auch diese enthielt
das Erfordernis des Berührtseins, vgl. E. 7.3.4). Vielmehr traten die Elemente, welche auf das besondere
Beschwerderecht bzw. auf die ideelle Verbandsbeschwerde hindeuten, im Lauf des Gesetzgebungsprozesses
wieder in den Hintergrund, so dass sie im schliesslich verabschiedeten Normtext nicht mehr sichtbar waren.
7.4.3
Aufgrund der im Parlament vorgetragenen Argumente für und wider die Beschwerdebefugnis der "betroffenen
Leistungserbringer und Versicherer" und der sich widersprechenden Begründungselemente, insbesondere
desjenigen des Berührtseins einerseits und desjenigen der regulierenden Wirkung der Beschwerde andererseits,
ist kein eindeutiger Wille des Gesetzgebers zu erkennen, ein Beschwerderecht gemäss Art. 48 Abs.
2
VwVG zu Gunsten einzelner Versicherer ("Personen") oder ein ebenfalls sich auf Art. 48 Abs.
2
VwVG stützendes ideelles Verbandsbeschwerderecht zugunsten eines Krankenversicherungsverbands
zu statuieren. Ein allenfalls in diese Richtung weisender Wille hat sich in Art. 53
KVG (in der ursprünglichen
Fassung vom 18. März 1994, AS 1994 1344) bzw. im vorliegend massgeblichen aArt. 34
VGG nicht manifestiert.
Angesichts der Begründung für die schliesslich verabschiedete Version, mit welcher der Gesetzgeber
- indem er von der Betroffenheit aller Akteure ausging - ein Beschwerderecht für Versicherer und
versicherte Personen in allen Konstellationen zu statuieren glaubte (vgl. E. 7.3.6), kann ein solcher
Wille nicht leichtfertig angenommen werden.
7.4.4 Die Auslegung von Art. 53 Abs. 1
KVG (AS 1994
1344) bzw. aArt. 34
VGG führt somit zum Ergebnis, dass der Gesetzgeber die Beschlüsse der Kantonsregierungen
betreffend Spital- und Pflegeheimplanung der Beschwerde an den Bundesrat unterstellen wollte und dass
sich das Beschwerdeverfahren nach dem VwVG richten sollte. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich somit
an die im Kontext von Art. 48
VwVG entwickelten Grundsätze zur Beschwerdelegitimation zu halten.
Nicht massgeblich sind hingegen unzutreffende Meinungen hinsichtlich der Tragweite der Geltung von Art.
48 Bst. a
VwVG (in der bis zum 31. Dezember 2006 gültig gewesenen Fassung), wonach diese Regelung
die Möglichkeit zur Popularbeschwerde eröffnet hätte.
Die Darstellung der parlamentarischen
Debatten hat gezeigt, dass die beiden Räte bei der Revision der Krankenversicherung unterschiedliche
Anliegen hatten. Entsprechend der bundesätlichen Vorlage wurde die Frage der Beschwerdelegitimation
vom Ständerat zunächst nur in Bezug auf Tarifstreitigkeiten geführt (vgl. E. 7.3.2 am
Ende). Als der Nationalrat unter dem Einfluss der Empfehlungen der Kartellkommission ein Beschwerderecht
betreffend planungsrelevante Beschlüsse der Kantonsregierungen vorschlug, ging es um die Einführung
dieses Beschwerderechts an sich; die Frage der Legitimation wurde nur am Rande erwähnt (vgl. E.
7.3.3). Eine differenzierende Diskussion unter Berücksichtigung der Tatsache, dass kantonale Beschlüsse
betreffend Spital- und Pflegeheimplanung einen anderen Gegenstand haben als Tarifgenehmigungen, fand
nicht statt.
Der Ständerat seinerseits hatte hinsichtlich des Beschwerderechts gegen kantonale
Planungsbeschlüsse ein anderes Anliegen, indem er deren Anfechtbarkeit grundsätzlich in Frage
stellte. Nur mit knapper Mehrheit akzeptierte der Ständerat die Einführung der Beschwerde an
den Bundesrat in kantonalen Planungsangelegenheiten (vgl. E. 7.3.4). Schliesslich unterzog er sich dem
Nationalrat auch in Bezug auf die (vermeintliche) Ausdehnung der Beschwerdebefugnis (vgl. E. 7.3.6).
Daraus resultierte der Kompromiss, wonach sich die Räte auf das Beschwerderecht gegen kantonale
Planungsbeschlüsse einigten und für das Verfahren das VwVG anwendbar erklärten. Hinsichtlich
der Beschwerdelegitimation wurde somit bewusst keine Abweichung von der allgemeinen Regel des VwVG geschaffen.
7.4.5
Auch ein Vergleich mit bestehenden Normen zur ideellen Verbandsbeschwerde spricht dagegen, in Art. 53
Abs. 1
KVG (AS 1994 1344) bzw. aArt. 34
VGG eine gesetzliche Grundlage zur ideellen Verbandsbeschwerde
zu erblicken. Eine explizite gesetzliche Grundlage erlaubt es dem Gesetzgeber, die Legitimation von der
Erfüllung bestimmter Voraussetzungen abhängig zu machen. So verlangt beispielsweise Art. 55
Abs. 1
des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (
USG,
SR 814.01), dass die Organisation gesamtschweizerisch
tätig ist und rein ideelle Zwecke verfolgt bzw. dass allfällige wirtschaftliche Tätigkeiten
der Erreichung ideeller Zwecke dienen. Gemäss Art. 55 Abs. 2
USG steht das Beschwerderecht den Organisationen
nur für Rügen in Rechtsbereichen zu, die seit mindestens 10 Jahren Gegenstand ihres statutarischen
Zwecks bilden. Schliesslich ermächtigt Art. 55 Abs. 3
USG den Bundesrat, die beschwerdebefugten
Organisationen zu bezeichnen.
Auch wenn der Gesetzgeber frei ist, derartige Hürden aufzustellen
oder nicht, kann doch nicht davon ausgegangen werden, er habe in der vorliegenden Frage vollständig
auf die Statuierung von Voraussetzungen für die Erhebung der ideellen Verbandsbeschwerde verzichtet.
Es ist Sache des Gesetzgebers zu entscheiden, ob er ein derartiges Beschwerderecht schaffen will und
welcher Verband mit welcher Zwecksetzung zur Beschwerde zugelassen sein soll, um Planungsmängel
oder Überkapazitäten in den kantonalen Spital- und Pflegeheimplanungen zu rügen. Dass
dieses Recht dem Beschwerdeführer zusteht, ist jedenfalls den massgeblichen Bestimmungen nicht zu
entnehmen.
7.5 Das Bundesverwaltungsgericht kommt daher zum Schluss, dass aArt. 34
VGG sowie
dessen Vorgängernorm Art. 53 Abs. 1
KVG (AS 1995 1344) keine - auch keine implizite - gesetzliche
Grundlage zur ideellen Verbandsbeschwerde enthalten.
8.
Zusammenfassend ist festzuhalten,
dass sich die Legitimation des Beschwerdeführers im Verfahren vor der Vorinstanz weder auf Art.
48 Abs. 1
VwVG noch auf Art. 48 Abs. 2
VwVG zu stützen vermag. An der bundesrätlichen Rechtsprechung
kann diesbezüglich nicht festgehalten werden. Der Entscheid der Vorinstanz, wonach auf den Rekurs
des Beschwerdeführers nicht einzutreten sei, ist zu bestätigen. Die Beschwerde erweist sich
somit als unbegründet und ist daher abzuweisen.
8.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens
sind dem unterliegenden Beschwerdeführer die Kosten zu auferlegen (Art. 63 Abs. 1
VwVG). Sie werden
auf Fr. 2'000.- festgesetzt und mit dem einbezahlten Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- verrechnet.
8.2
Der unterliegende Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 64 Abs.
1
VwVG e contrario).
Die Beschwerdegegnerin liess sich im vorliegenden Verfahren nicht vertreten
und hat stillschweigend darauf verzichtet, Anträge einzureichen. Es sind ihr somit keine Kosten
erwachsen, so dass ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen ist (Art. 64 Abs. 1
VwVG e contrario)
9.
Die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gegen Entscheide auf dem
Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 34
VGG (seit
1. Januar 2009: Art. 33 Bst. i
VGG in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1
KVG) getroffen hat, ist gemäss
Art. 83 Bst. r
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (
BGG,
SR 173.110) unzulässig. Das vorliegende
Urteil ist somit endgültig.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2000.- werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 2000.- verrechnet.
3.
Dieses
Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
die
Vorinstanz (Ref-Nr. ...; Gerichtsurkunde)
das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben)
Die
vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Franziska Schneider
Susanne Genner
Versand: