Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo
federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-5733/2007{T 0/2}
Urteil
vom 7. September 2009
Besetzung
Richterin Franziska Schneider (Vorsitz), Richter Stefan
Mesmer, Richter Michael Peterli,
Gerichtsschreiberin Susanne Genner.
Parteien
S._______
AG,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Martin Sacher,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat
des Kantons Aargau,
handelnd durch Departement Gesundheit, und Soziales,
Vorinstanz.
Gegenstand
Beschluss
des Regierungsrates vom 13.06.2007 (...) i. S. Gesuch um Aufnahme der Wohngruppe A._______ in die kantonale
Pflegeheimliste nach Art. 39
KVG.
Sachverhalt:
A.
Die S._______ AG (nachfolgend:
Beschwerdeführerin) ist Trägerin der Wohngruppe A.______ in Laufenburg. Auf Gesuch vom 28.
Juli 2005 hin erteilte das Departement Gesundheit und Soziales des Kantons Aargau der Beschwerdeführerin
mit Verfügung vom 6. Juli 2006 (Vorakten Nr. 17.1) unter Auflagen die Bewilligung für den Betrieb
der Wohngruppe A._______.
B.
Mit Beschluss vom 13. Juni 2007 (RRB Nr. ...) wies der Regierungsrat
des Kantons Aargau (nachfolgend: Vorinstanz) den Antrag der Beschwerdeführerin um Aufnahme der Wohngruppe
A._______ mit 9 Pflegebetten in die kantonale Pflegeheimliste ab (Ziff. 2 des Dispositivs). Der Regierungsratsbeschluss
wurde dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin, Rechtsanwalt Martin Sacher, am 27. Juni 2007 zugestellt.
Die Vorinstanz begründete den Entscheid im Wesentlichen damit, der Pflegebettenbedarf sei in Bezug
auf die Wohngruppe A._______ nicht ausgewiesen.
Ebenfalls mit Beschluss vom 13. Juni 2007 (RRB Nr.
...) verfügte die Vorinstanz die Aufnahme der Wohngruppe B._______, Bad Zurzach, auf Antrag der
Beschwerdeführerin als deren Trägerin in die kantonale Pflegeheimliste mit 8 Pflegebetten (Ziff.
1 des Dispositivs).
C.
Gegen den Beschluss der Vorinstanz liess die Beschwerdeführerin,
weiterhin vertreten durch Rechtsanwalt Martin Sacher, am 27. August 2007 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht
einreichen mit den Anträgen, Ziff. 2 des Regierungsratsbeschlusses vom 13. Juni 2007 sei aufzuheben
und die Wohngruppe A._______ sei per 1. Juli 2007, eventuell auf den Zeitpunkt des bundesverwaltungsgerichtlichen
Entscheids, mit 9 Pflegebetten in die Pflegeheimliste des Kantons Aargau aufzunehmen. Eventualiter sei
die Sache zur Neubeurteilung im Sinn der bundesverwaltungsgerichtlichen Erwägungen an den Regierungsrat
des Kantons Aargau zurückzuweisen. Zur Begründung führte sie an, die Vorinstanz habe die
Bedarfsgerechtigkeit der Wohngruppe A._______ aufgrund der Richtlinien des Departements Gesundheit und
Soziales, wonach 20% der über 80-jährigen Menschen ein Pflegebett benötigten, verneint.
Diese Beurteilung sei in mehrfacher Weise unrichtig, verstosse gegen Art. 39
KVG, verletze das bundesverfassungsrechtliche
Willkürverbot und das Gleichbehandlungsgebot, basiere auf einer unrichtigen und unvollständigen
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts, überschreite das zulässige Ermessen und sei
im Übrigen unangemessen.
Zum Beweis dieser Vorbringen reichte die Beschwerdeführerin folgende
Unterlagen ein:
Pflegegesetz des Kantons Aargau vom 26. Juni 2007
Artikel "Demenz"
aus Wikipedia, besucht am 27. August 2007
Bescheinigung med. pract. X._______ vom 9. Juli 2007 betreffend
Häufigkeit von Demenzerkrankungen bei unter 80-Jährigen
Gesundheitspolitische Gesamtplanung
des Kantons Aargau gemäss Beschluss des Grossen Rates vom 13. Dezember 2005
Auszug Statistisches
Amt des Kantons Aargau betreffend Bevölkerungsbestand am 31. Dezember 2006 (zuletzt geändert
am 2. April 2007)
Anmeldeliste der Spitex A._______ (umfassend Haus B._______ in Bad Zurzach, A._______
in Laufenburg und C._______ in Stein [im Aufbau]) sowie der Pflegewohngruppe D._______ GmbH in Kaisten
und der Altersresidenz E._______ in Laufenburg (im Aufbau), aktualisiert am 6. März 2007 und am
27. August 2007
Pflegeheimliste für den Kanton Aargau, Stand Juni 2006
Amtsblatt des Kantons
Aargau vom 29. Juni 2007, S. 1075
D.
Die Vorinstanz, handelnd durch das Departement Gesundheit
und Soziales des Kantons Aargau, beantragte mit Vernehmlassung vom 5. November 2007 die Abweisung der
Beschwerde.
E.
Die Vernehmlassung der Vorinstanz vom 5. November 2007 wurde dem Gemeinderat
Laufenburg, dem Gemeinderat Zurzach, santésuisse Aargau-Solothurn sowie der Vereinigung Aargauischer
Krankenhäuser (VAKA) zugestellt mit der Einladung zur Stellungnahme. Von diesen liess sich santésuisse
Aargau-Solothurn mit Eingabe vom 15. Januar 2008 vernehmen und beantragte sinngemäss die Abweisung
der Beschwerde.
F.
Mit Replik vom 2. Mai 2008 hielt die Beschwerdeführerin an den
gestellten Begehren fest. Sie reichte folgende Unterlagen ein:
Botschaft des Regierungsrates des
Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 6. September 2006 zum Pflegegesetz, S. 31
Anmeldeliste der
Pflegewohngruppen A._______ (umfassend Haus B._______ in Bad Zurzach, A._______ in Laufenburg und C._______
in Stein) und der Wohngruppen D._______ (umfassend Haus D._______ in Kaisten und Haus E._______ in Laufenburg),
aktualisiert am 27. August 2007 und am 2. Mai 2008
G.
Mit Duplik vom 6. Juni 2008 verzichtete
santésuisse Aargau-Solothurn auf die Einreichung ergänzender Bemerkungen. Die Vorinstanz beantragte
mit Duplik vom 30. Juni 2008 weiterhin die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
H.
Mit
Verfügung vom 8. Juli 2008 wurde das Bundesamt für Gesundheit (BAG) eingeladen, sich als Fachbehörde
zur Sache zu äussern. In seiner Stellungnahme vom 29. August 2008 vertrat das BAG die Auffassung,
die Beschwerde sei gutzuheissen und die Sache sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das BAG begründete seinen Standpunkt im Wesentlichen damit, die Vorinstanz habe den Bedarf an Pflegebetten
nicht mit der erforderlichen Transparenz ermittelt.
I.
Mit Schlussbemerkungen vom 22.
September 2008 hielt santésuisse Aargau-Solothurn dafür, im Fall einer Aufnahme der Wohngruppe
A._______ in die Pflegeheimliste sollte die Beschwerdeführerin dem ab 1. Januar 2008 gültigen
Pflegeheimvertrag zwischen der Vereinigung Aargauischer Krankenhäuser (VAKA) und santésuisse
beitreten.
J.
Die Vorinstanz hielt mit Schlussbemerkungen vom 25. September 2008 an ihrem
Beschluss fest und beantragte die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde.
K.
Die
Beschwerdeführerin hielt in ihren Schlussbemerkungen vom 31. Oktober 2008 an ihren Rechtsbegehren
fest und reichte die am 2. Mai 2008 aktualisierte Anmeldeliste der Pflegewohngruppen A._______ (umfassend
Haus B._______ in Bad Zurzach, A._______ in Laufenburg und C._______ in Stein) sowie der Wohngruppen
D._______ (umfassend Haus D._______ in Kaisten und Haus E._______ in Laufenburg) ein.
L.
Der
mit Zwischenverfügung vom 4. September 2007 einverlangte Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- wurde fristgerecht
bezahlt. Gegen die mit gleicher Verfügung bekannt gegebene Zusammensetzung des Spruchkörpers
sind keine Ausstandsbegehren eingegangen.
Der Schriftenwechsel wurde am 6. November 2008 geschlossen.
M.
Auf
die weiteren Vorbringen der Parteien wird, soweit sie rechtserheblich sind, in den nachfolgenden Erwägungen
eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss
Art. 90a Abs. 2
des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG,
SR
832.10) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen
nach Art. 53
KVG. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um den Beschluss einer Kantonsregierung,
gegen den gemäss Art. 53 Abs. 1
KVG beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden
kann. Gemäss Art. 33 Bst. i
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG,
SR 173.32) ist
die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig gegen Verfügungen kantonaler Instanzen,
soweit ein Bundesgesetz gegen ihre Verfügungen die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorsieht.
Dieses ist somit für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Die
Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen. Durch die Nichtaufnahme der
Wohngruppe A._______ in die kantonale Pflegeheimliste ist sie nicht als Leistungserbringerin zu Lasten
der obligatorischen Krankenversicherung zugelassen (vgl. Art. 35 Abs. 1
KVG i. V. m. Art. 39
KVG). Somit
ist sie durch den angefochtenen Regierungsratsbeschluss besonders berührt und hat an dessen Aufhebung
oder Änderung ein schutzwürdiges Interesse (vgl. Art. 48 Abs. 1
des Bundesgesetzes vom 20.
Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG,
SR 172.021). Sie ist daher zur Beschwerdeführung
legitimiert.
1.3 Der angefochtene Entscheid wurde gemäss Track and Trace der Schweizerischen
Post (Beschwerdebeilage 3) am 26. Juni 2007 aufgegeben und am 27. Juni 2007 durch die Beschwerdeführerin
abgeholt. Die Frist zur Einreichung der Beschwerde hat somit gemäss Art. 20 Abs. 1
VwVG am 28. Juni
2007 zu laufen begonnen und unter Berücksichtigung des Fristenstillstands vom 15. Juli 2007 bis
zum 15. August 2007 (vgl. Art. 22a Abs. 1 Bst. b
VwVG) am 28. August 2007 geendet. Die am 27. August
2007 der Schweizerischen Post übergebene Beschwerde wurde somit fristgemäss im Sinn von Art.
50 Abs. 1
VwVG eingereicht. Auch die Formerfordernisse im Sinn von Art. 52 Abs. 1
VwVG sind erfüllt,
so dass auf die Beschwerde einzutreten ist.
2.
Vorab ist zu prüfen, welche Rechtsnormen
im vorliegenden Verfahren zur Anwendung gelangen.
2.1 Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen
Regeln sind in verfahrensrechtlicher Hinsicht mangels anders lautender Übergangsbestimmungen grundsätzlich
diejenigen Rechtssätze massgebend, welche im Zeitpunkt der Beschwerdebeurteilung Geltung haben (BGE
130 V 1 E. 3.2). Gemäss konstanter Rechtsprechung (vgl. BGE
132 V 368 E. 2.1 mit Hinweisen) gilt
die Regel der sofortigen Anwendbarkeit neuer Verfahrensbestimmungen dann nicht, wenn hinsichtlich des
verfahrensrechtlichen Systems zwischen dem alten und dem neuen Recht keine Kontinuität besteht und
mit dem neuen Recht eine grundlegend neue Verfahrensordnung geschaffen worden ist (vgl. mit Bezug auf
das Krankenversicherungsrecht RKUV 4/1998 315 f., insb. E. 3a und E. 3b).
2.1.1 Gemäss Art.
49
VwVG kann mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht gerügt werden, die angefochtene
Verfügung verletze Bundesrecht (einschliesslich Über- bzw. Unterschreitung oder Missbrauch
des Ermessens), beruhe auf einer unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts oder sei unangemessen. Der seit dem 1. Januar 2009 in Kraft stehende Art. 53 Abs. 2 Bst.
e
KVG erklärt jedoch die Rüge der Unangemessenheit in Beschwerdeverfahren gegen Beschlüsse
der Kantonsregierungen nach Art. 39
KVG für unzulässig. Als spezielle Norm geht Art. 53 Abs.
2 Bst. e
KVG der allgemeinen Regel von Art. 49
VwVG vor. Zu prüfen ist daher im Folgenden, ob die
in Art. 53 Abs. 2 Bst. e
KVG normierte Kognitionsbeschränkung im vorliegenden Verfahren zur Anwendung
gelangt, obwohl die Beschwerde vor der erwähnten Rechtsänderung eingereicht worden ist.
2.1.2
Vorab ist festzuhalten, dass der Gesetzgeber für die durch Ziff. I des Bundesgesetzes vom 21. Dezember
2007 (Spitalfinanzierung,
AS 2008 2049) mit Wirkung ab 1. Januar 2009 geänderten verfahrensrechtlichen
Bestimmungen des KVG keine Übergangsbestimmungen erlassen hat (Ziff. III des Bundesgesetzes vom
21. Dezember 2007,
AS 2008 2049). Er hat insbesondere darauf verzichtet, eine Art. 81
VwVG bzw. der Schlussbestimmung
der Änderung des VwVG vom 18. März 1994 analoge Bestimmung vorzusehen; gemäss letzteren
findet das neue Recht nur auf diejenigen Beschwerden Anwendung, die sich gegen nach dem Inkrafttreten
des neuen Rechts getroffene Verfügungen richten bzw. die nach diesem Zeitpunkt anhängig gemacht
wurden.
2.1.3 Gründe für eine Ausnahme vom Grundsatz der sofortigen Anwendung des neuen
Verfahrensrechts sind vorliegend nicht eruierbar. Weder wurde mit dem neuen Recht eine grundlegend neue
Verfahrensordnung geschaffen noch verletzt die sofortige Anwendung des neuen Rechts den Grundsatz von
Treu und Glauben.
2.1.4 Für die sofortige Anwendung des neuen Rechts spricht auch der Kontext
von Art. 53 Abs. 2 Bst. e
KVG: Das mit der Gesetzesnovelle neu geordnete Beschwerdeverfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht hat die Verfahrensstraffung zum Ziel (vgl. Art. 53 Abs. 2
KVG). Demnach hat
der Gesetzgeber bewusst in Kauf genommen, dass die Angemessenheit eines im Zeitpunkt der Rechtsänderung
hängigen Entscheids, der nach dem 1. Januar 2009 erledigt wird, vom Bundesverwaltungsgericht nicht
überprüft werden kann, obwohl die entsprechende Rüge in der Beschwerde vorgebracht worden
ist. Die in Art. 53 Abs. 2 Bst. e
KVG festgelegte Kognitionsbeschränkung ist somit im vorliegenden
Verfahren anwendbar.
2.1.5 Das Bundesverwaltungsgericht hat die angefochtene Verfügung somit
nur auf ihre Übereinstimmung mit dem Bundesrecht einschliesslich Über- bzw. Unterschreitung
oder Missbrauch des Ermessens sowie auf die richtige und vollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts zu überprüfen.
Die nunmehr gesetzlich normierte Beschränkung der Kognition
entspricht der Praxis des Bundesrates bei der Beurteilung von Beschwerden betreffend Aufnahme bzw. Nichtaufnahme
in die Spitalliste (vgl. BRE vom 17. Februar 1999 i. S. Zürcher Spitalliste 1998 E. 1.7.3, publiziert
in RKUV 1999/3 211 ff.).
2.2 In materiellrechtlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen
Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Sachverhalts
Geltung haben (BGE
130 V 329 E. 2.3). Massgeblich sind somit die im Zeitpunkt des Regierungsratsbeschlusses
vom 13. Juni 2007 geltenden materiellen Bestimmungen des KVG und der Verordnung vom 27. Juni 1995 über
die Krankenversicherung (KVV,
SR 832.102).
3.
Aufgrund der Beschwerdebegehren streitig
und zu prüfen ist im Folgenden, ob die Vorinstanz den Antrag der Beschwerdeführerin um Aufnahme
der Wohngruppe A._______ in die kantonale Pflegeheimliste zu Recht abgewiesen hat.
4.
Die
Vorinstanz führt im angefochtenen Regierungsratsbeschluss folgende Gründe für die Abweisung
des Gesuchs der Beschwerdeführerin um Aufnahme in die Pflegeheimliste an (vgl. Protokoll des Regierungsrates
vom 13. Juni 2007, Vernehmlassungsbeilage 1):
4.1 Das Departement Gesundheit und Soziales
gehe bei der Erstellung der Planungsrichtwerte für den aktuellen und künftigen Bedarf an Pflegebetten
in der Langzeitpflege von folgender grundsätzlicher Annahme aus: Für Menschen, welche regelmässig
mehr als 1 Stunde Pflegeleistungen (BESA 2,3,4) in Anspruch nehmen müssten, sollten Pflegeplätze
prioritär regional zur Verfügung gestellt werden. Dabei werde nicht nach verschiedenen Krankheitsbildern
unterschieden. Menschen mit einem geringeren Betreuungsbedarf (BESA 0 und 1) seien bei der Pflegebettenbedarfsplanung
ausdrücklich ausgeschlossen. Daraus leite sich der Richtwert ab, wonach 20% der über 80-jährigen
Menschen im Kanton Aargau ein Pflegebett benötigten. Die Bedarfsermittlung orientiere sich an der
Ebene des Bezirks aufgrund der Bevölkerungsentwicklung und Prognose und an der Ebene der Gemeinde
aufgrund der Bevölkerungsentwicklung; die Betrachtung des konkreten Alters- und Pflegeheims erfolge
im Einzelfall.
4.2 Hinsichtlich des Antrags der Wohngruppe B._______, Bad Zurzach, auf Aufnahme
in die kantonale Pflegeheimliste habe die Gemeinde Bad Zurzach die private Initiative begrüsst und
das Vorliegen eines Bedarfs bestätigt. Gemäss den kantonalen Berechnungen verfüge der
Bezirk Zurzach jedoch über ein genügendes Angebot an Pflegebetten. Bezogen auf den Bezirk Zurzach
bestehe per 31. Dezember 2005 bei einem ermittelten Bedarf von 218 Plätzen ein Überangebot
von 58 Plätzen. Der lokale Bedarf an Pflegeplätzen in den Gemeinden Bad Zurzach, Rietheim und
Rekingen, welche vom Gemeinderat Zurzach als eigentliches Einzugsgebiet angegeben worden sei, betrage
aktuell 50 Betten; bei 59 vorhandenen Plätzen gemäss Pflegeheimliste, Stand Juni 2006, entspreche
dies einem knappen Überangebot von 9 Betten (vgl. Vernehmlassungsbeilage 1 S. 4-5). Die Stellungnahme
des Zurzacher Gemeinderates stehe zwar in einem gewissen Widerspruch zu den Berechnungen des Kantons,
welche weder auf lokaler Ebene noch auf Ebene des Bezirks einen Bedarf ausgewiesen hätten. Dennoch
sehe der Regierungsrat keine Veranlassung, den Antrag der Wohngruppe B._______ auf Aufnahme in die Pflegeheimliste
abzuweisen. Denn das Überangebot im definierten Einzugsgebiet sei gering. Zudem habe sich die Standortgemeinde,
welche die lokalen Verhältnisse besser beurteilen könne, für die Aufnahme der Wohngruppe
B._______ in die Pflegeheimliste ausgesprochen. In Bezug auf die Bedarfsfrage könne nicht ausser
Acht gelassen werden, dass diese Institution seit knapp 20 Jahren erfolgreich am Markt bestehe (vgl.
Vernehmlassungsbeilage 1 S. 7).
4.3 Betreffend den Antrag der Wohngruppe A._______ habe der
Stadtrat Laufenburg den Planungsverband Fricktal Regio beauftragt, den Bedarfsnachweis für das Pflegeangebot
dieser Institution zu erbringen. Der Planungsverband habe als Bezugsgrösse die Region Fricktal im
engeren Sinne - also alle Gemeinden der Bezirke Laufenburg und Rheinfelden - gewählt. Dieses Vorgehen
stimme mit den Grundsätzen der Gesundheitspolitischen Gesamtplanung (nachfolgend: GGpl) sowie des
neuen Pflegegesetzes überein. Bei der Ermittlung des konkreten Angebots habe sich der Planungsverband
auf die derzeit gültige Pflegeheimliste des Kantons Aargau sowie auf eine im November 2006 durchgeführte
Befragung bei allen Fricktaler Einrichtungen, welche in der Pflegeheimliste eingetragen seien, gestützt.
Bezogen auf die Region Fricktal resultiere bei einem ermittelten Bedarf von 470 Plätzen ein Überangebot
von 28 Plätzen, bezogen auf den Bezirk Laufenburg bei einem ermittelten Bedarf von 194 Plätzen
ein Überangebot von 38 Plätzen. Der Stadtrat Laufenburg habe sich klar gegen eine Aufnahme
der Wohngruppe A._______ in die Pflegeheimliste ausgesprochen. Zudem habe er ausgeführt, die Stadt
Laufenburg als Mitglied des Verbands Altersbetreuung Oberes Fricktal (VAOF) beabsichtige auch in Zukunft,
das notwendige Angebot der stationären Langzeitpflege mit den bestehenden Institutionen sowie dem
Krankenheim F._______ in Laufenburg (heute: Krankenheimabteilung des Spitals F._______ in Laufenburg)
zu erbringen (vgl. Vernehmlassungsbeilage 1 S. 5-6).
4.4 Das Instrument der Warteliste könne
in der heutigen Zeit nicht mehr als Nachweis für den aktuellen Bedarf betrachtet werden, da Anmeldungen
erfahrungsgemäss bei mehreren Institutionen getätigt würden. Zudem würden Eintritte
heutzutage überwiegend unfreiwillig und kurzfristig erfolgen. Zu beachten sei auch, dass zwei Drittel
der auf der eingereichten Warteliste aufgeführten Personen in einer psychiatrischen Klinik, einer
akutsomatischen oder einer rehabilitativen Einrichtung untergebracht gewesen seien und daher nicht als
Pflegenotfälle betrachtet werden könnten.
5.
Die Beschwerdeführerin begründet
ihre Beschwerde im Wesentlichen mit dem Argument, die Vorinstanz habe den Bedarf an Pflegebetten nicht
korrekt ermittelt. Der Bedarf in der fraglichen Region (Bezirke Laufenburg und Rheinfelden) übersteige
das Angebot deutlich. Dazu führt die Beschwerdeführerin Folgendes an:
5.1 Den generellen
Bedarf an Pflegebetten habe die Vorinstanz mit der Formel umschrieben, 20% der über 80-jährigen
Menschen im Kanton Aargau benötigten ein Pflegebett. Diese Bedarfsrechnung sei jedoch willkürlich,
indem sie den Pflegeplatzbedarf anderer Altersgruppen ausser Acht lasse. Insbesondere die Altersgruppe
der 65- bis 80-Jährigen werde von der kantonalen Bedarfsermittlung nicht erfasst. In dieser Altersgruppe
betrage allein der Anteil der Demenzkranken 10%. Da diese Altersgruppe per 31. Dezember 2006 61'924 Personen
umfasst habe, die Altersgruppe der über 80-Jährigen jedoch nur 21'314 Personen, würden
allein die Demenzkranken in der ersten Altersgruppe über 6'192 Personen ausmachen (10% von 61'924
Personen), während sie in der zweiten Altersgruppe gemäss Grundlagen der Vorinstanz nur 4'263
Personen (20% von 21'314 Personen) ausmachen würden. Selbst unter Berücksichtigung der Annahme,
dass in der ersten Gruppe ein höherer Prozentsatz zu Hause gepflegt werden dürfte als in der
zweiten, sei die bloss auf der Altersgruppe der über 80-Jährigen basierende Bedarfsberechnung
offensichtlich ungenügend, indem nur ein Drittel der demenzkranken Personen in der Altersgruppe
der 65- bis 80-Jährigen, also gut 2'100 Personen, bereits die Hälfte des von der Vorinstanz
errechneten generellen Bedarfs (4'263 Pflegebetten) ausmachen würden. Dabei seien die aus anderen
als Demenzgründen pflegeplatzbedürftigen Personen in der Altersgruppe der 65- bis 80-Jährigen
noch nicht einmal berücksichtigt.
Sodann sei festzuhalten, dass gemäss den Feststellungen
des Grossen Rates des Kantons Aargau die Wohnbevölkerung der über 80-Jährigen bis über
das Jahr 2020 hinaus weiter zunehmen werde. Deshalb könne der Bedarf nicht auf der Basis pauschaler
Prozentsätze berechnet werden, sondern das Angebot müsse dem zunehmenden Bedarf angepasst werden.
5.2
Die tatsächlichen Verhältnisse bestätigten, dass die generellen Bedarfsberechnungen der
Vorinstanz dem konkreten Bedarf nicht entsprächen. Gemäss der bereits im vorinstanzlichen Verfahren
eingereichten Warteliste vom 6. März 2007 seien im Fricktal alle Pflegebetten belegt. Die Nachfrage
in dieser Region übersteige das Angebot deutlich; von den 28 Personen auf der Warteliste vom 6.
März 2007, von denen 20 im Fricktal selbst Wohnsitz hätten, habe keine in eine andere Pflegeeinrichtung
im Fricktal eintreten können, da diese alle besetzt gewesen seien. Die Warteliste vom 6. März
2007 betreffe nicht nur die Angebote der Beschwerdeführerin (A._______ in Laufenburg und C._______
in Stein mit je 9 Pflegebetten), sondern auch diejenigen der Pflegewohngruppe D._______ GmbH (Pflegewohngruppe
D._______ in Kaisten mit 9 Pflegebetten und Pflegeresidenz E._______ in Laufenburg mit 12 Pflegebetten).
Alle diese Institutionen befänden sich nicht auf der Pflegeheimliste und seien zur Zeit voll belegt
mit insgesamt 39 Personen.
Aufgrund des Gesagten stehe fest, dass der konkrete Bedarf in den Bezirken
Laufenburg und Rheinfelden entgegen der Schätzung der Vorinstanz nicht bei 470 Pflegebetten liege,
sondern bei mindestens 498 bzw. 515 plus 39 Pflegebetten. Die Schlussfolgerung der Vorinstanz, der konkrete
Bedarf liege bei bloss 470 Pflegebetten, sei offensichtlich willkürlich, nachdem die Beschwerdeführerin
bereits im vorinstanzlichen Verfahren geltend gemacht habe, es seien alle 515 Pflegebetten (gemäss
den Angaben des Planungsverbands Fricktal Regio) sowie die 19 Pflegebetten in den Pflegewohngruppen D._______
und A._______ belegt.
5.3 Entgegen der Aussage der Vorinstanz betrage das generelle Angebot
nicht 498 bzw. - wie vom Planungsverband Fricktal angegeben - 515 Pflegebetten, sondern gemäss der
Pflegeheimliste, Stand Juni 2006, nur 448 Betten, wobei nicht einmal zwischen Alters- und Pflegeheimbetten
unterschieden worden sei. Zudem habe die Vorinstanz zu Unrecht von Fricktalern belegte Betten ausserhalb
der Region zum Angebot gezählt. Indem Angebot und Bedarf nicht auf der gleichen Basis erhoben worden
seien bzw. nicht mehr die massgebliche Region die Basis bilde, sondern der ganze Kanton, seien Angebot
und Bedarf nicht mehr vergleichbar.
5.4 Hinsichtlich des konkreten Angebots, also der freien
Kapazitäten bringt die Beschwerdeführerin vor, sämtliche Pflegeangebote gemäss Pflegeheimliste
befänden sich in traditionellen Pflege- bzw. Krankenheimen und seien von einer reinen Bettenplanung
bestimmt. Eine solche sei jedoch nicht mehr sachgerecht und ab Inkrafttreten des Pflegegesetzes vom 26.
Juni 2007 (in Kraft seit 1. Januar 2008) sogar gesetzeswidrig. Der besondere Angebotsbereich der Beschwerdeführerin
umfasse insbesondere auch jüngere Menschen, die in einer familienähnlichen Interaktionsstruktur
von bis zu zehn Personen zusammenlebten. Auch nach den Empfehlungen der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz
(SDK) solle von einer reinen Bettenplanung Abstand genommen und den notwendigen Leistungen vermehrt Beachtung
geschenkt werden.
5.5 Schliesslich macht die Beschwerdeführerin einen Bedarf in qualitativer
Hinsicht geltend: Selbst wenn rein zahlenmässig kein Bedarf an zusätzlichen Pflegebetten bestünde,
wäre das Angebot der Beschwerdeführerin als bedarfsgerecht zu qualifizieren und in die Pflegeheimliste
aufzunehmen, da ein vergleichbares Angebot (Pflegewohngruppe) im Fricktal bis heute nicht bestehe.
5.6
Ferner rügt die Beschwerdeführerin eine Benachteiligung der privaten Anbieter. Auch private
Einrichtungen, welche mit ihrem Angebot zu einer bedarfsgerechten stationären Versorgung beitrügen,
seien angemessen zu berücksichtigen. Es gehe nicht an, dass die Gemeinden oder der Verband Altersbetreuung
Oberes Fricktal (VAOF) die Bettenplanung allein bestimmten. Die mit Regierungsratsbeschluss vom 13. Juni
2007 erfolgte Aufnahme der Krankenheimabteilung des Spitals F._______ in Laufenburg mit neu 90 Pflegebetten
(bisher: 56 Betten) in die Pflegeheimliste stelle eine Monopolisierung des Angebots auf die öffentliche
Hand dar. Zudem sei damit der zusätzliche Bedarf an Pflegebetten im Fricktal bestätigt.
6.
Die
Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 5. November 2007 die Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf einzutreten sei, mit folgender ergänzenden Begründung:
6.1 Der Bundesgesetzgeber
habe mit dem Erlass von Art. 39 Abs. 1 Bst. d
und e
KVG eine Beschränkung der Kapazitäten im
Pflegeheimbereich und eine Lenkung des Angebots an stationärer Versorgung erreichen wollen. Planung
bedeute in diesem Zusammenhang, dass der Wettbewerb seine Funktion als Koordinations- und Steuerungsprinzip
für die Versorgung der Bevölkerung stets nur beschränkt werde entfalten können. Das
KVG räume den Kantonen in der Ausgestaltung dieser Planung einen grossen Ermessensspielraum ein.
Am 13. Dezember 2005 habe der Grosse Rat des Kantons Aargau die GGpl (Vernehmlassungsbeilage 2) verabschiedet.
Dieses behördenverbindliche Strategiepapier verstehe sich als umfassendes Planungswerk, welches
das Gesundheitswesen - insbesondere auch die Eckpfeiler der Alterspolitik - festlege. In Bezug auf den
Langzeitbereich werde der Grundsatz festgehalten, dass die Zuständigkeit zur Sicherstellung einer
angemessenen ambulanten und stationären Langzeitversorgung bei den Gemeinden liege. Hinsichtlich
der Planung des Bettenbedarfs werde gemäss GGpl damit gerechnet, dass rund 20% der über 80-Jährigen
einen Platz in einer stationären Einrichtung benötigten.
6.2 Gesetzliche Grundlagen
betreffend die Gesundheitsversorgung durch die kantonalen Krankenheime würden das Gesetz über
den Bau, Ausbau und Betrieb sowie die Finanzierung der Spitäler und Krankenheime (Spitalgesetz)
vom 19. Oktober 1971 in der Fassung vom 25. Februar 2003, in Kraft seit 1. Januar 2004 (Vernehmlassungsbeilage
3) und die Vollziehungsverordnung zum Gesetz über den Bau, Ausbau und Betrieb sowie die Finanzierung
der Spitäler und Krankenheime (Spitalgesetz) vom 20. März 1972 in der Fassung vom 24. Mai 2004,
in Kraft seit 1. Juli 2004 (Vernehmlassungsbeilage 4) bilden. Eine weitere Grundlage für die Planung
und den Leistungsauftrag der Krankenheime stelle dabei die Spitalkonzeption 2005 (Vernehmlassungsbeilage
5) dar.
Grundlage für die stationäre Langzeitversorgung bilde die Konzeption für
die Betagtenbetreuung im Kanton Aargau (Altersheimkonzeption) 1991 (Vernehmlassungsbeilage 6). Bis 1990
seien die Langzeitpflegefälle fast ausschliesslich in den Krankenheimen betreut worden; seither
seien die Altersheime immer mehr zu Alters- und Pflegeheimen geworden.
Mit dem Gesetz über
die Einrichtungen für Menschen mit besonderen Betreuungsbedürfnissen (Betreuungsgesetz) vom
2. Mai 2006, in Kraft seit 1. Januar 2007 (Vernehmlassungsbeilage 7) habe der Kanton Aargau die Grundlagen
für die Anerkennung, Planung, Steuerung und Finanzierung für Menschen mit besonderen Betreuungsbedürfnissen
geschaffen. Darunter würden Menschen mit Behinderungen fallen (zum Teil bis ins AHV-Alter, falls
sie sich beim Erreichen desselben bereits in einer stationären Einrichtung befinden würden)
sowie Menschen, die aufgrund familiärer oder sozialer Umstände einer sozialpädagogischen
Betreuung bedürften.
6.3 Mit dem Pflegegesetz vom 26. Juni 2007 (Vernehmlassungsbeilage
8), welches am 1. Januar 2008 in Kraft gesetzt werden solle, seien die gesetzlichen Grundlagen für
die Neuausrichtung der Gesundheitsversorgung im Langzeitbereich geschaffen worden. Basierend auf den
erwähnten Strategien der GGpl würden dabei folgende strategische Ziele verfolgt: Dämpfen
der starken Zunahme an stationären Langzeitpflegebetten, bessere Koordination der Versorgung der
Langzeitpflegepatientinnen und -patienten durch Bedürfnisabklärung, kostenbewusstes Handeln
durch ein einheitliches Finanzierungssystem, Definition des Mindestangebots im Bereich Hilfe und Pflege
zu Hause mit dem Ziel, stationäre Strukturen zu entlasten.
Der Kanton beschränke sich
in der stationären Altersversorgung auf die Prüfung der Zulassungskriterien der Pflegeheime
im Hinblick auf deren Aufnahme in die Pflegeheimliste, die Aktualisierung und Sicherstellung einer Planung
und die Führung der Pflegeheimliste.
Im Unterschied zur Spitalkonzeption, bei der dem Kanton
federführend die Verantwortung und massgebliche Mitfinanzierung für die Spitalversorgung zukomme,
werde im Langzeitpflegebereich die Verantwortung für die Planung und Sicherstellung eines bedarfsgerechten
Angebots dezentral bei den Gemeinden liegen. Die Pflegeheimkonzeption des Kantons werde nach dem Vorliegen
der Ausführungsbestimmungen in der Pflegeverordnung im Verlauf des Jahres 2008 erarbeitet.
6.4
Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, das Departement für Gesundheit und Soziales habe den Anteil
der Demenzkranken bei der kantonalen Bedarfsrechnung nicht berücksichtigt, sei haltlos. Dem Kanton
seien die Häufigkeitsraten bei Demenzkranken bekannt, jedoch werde bei der Bettenbedarfsrechnung
bewusst nicht nach einzelnen Krankheitsbildern unterschieden. Vielmehr werde der Schwellenwert von mehr
als einer Stunde Pflegeleistungen (BESA 2,3,4) verwendet, da im Alter und insbesondere im hohen Lebensalter
die Pflegebedürftigkeit oft nicht auf eine Ursache allein zurückzuführen sei.
6.5
Auch der Vorwurf der Beschwerdeführerin, der Beschluss des Regierungsrates verstosse gegen das Gleichbehandlungsgebot
und überschreite das zulässige Ermessen, treffe nicht zu. Seit der Verabschiedung der GGpl
durch den Grossen Rat im Dezember 2005 habe der Regierungsrat mit 9 Beschlüssen erwirkt, dass mit
der aktualisierten Praxis auf kantonaler Ebene rund 200 weitere Pflegebetten in die Pflegeheimliste aufgenommen
worden seien. Dabei seien 10 privat geführte Institutionen mit rund 140 Pflegebetten neu in der
Planung mitberücksichtigt.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin verstiessen
die angefochtenen Beschlüsse nicht dadurch gegen das Gleichbehandlungsgebot, dass die Gemeindevertreter
den künftigen Bedarf einseitig mit öffentlichen Heimen decken wollten. Die Gemeinden nähmen
lediglich ihre nun gesetzlich verankerte Aufgabe wahr, indem sie die Leistungserbringer bezeichnen würden,
mit denen sie ihren künftigen Bedarf an stationären Langzeitpflegebetten zu decken gedächten.
6.6
Der Kanton bestreite überdies die Argumentation der Beschwerdeführerin, der angefochtene Beschluss
werde von einer reinen Bettenplanung bestimmt und sei nicht mehr sachgerecht. Die Pflegeheimliste als
Instrument des KVG enthalte jene stationären Pflegeeinrichtungen, welche den im Rahmen der Planung
als bedarfsgerecht ermittelten Kapazitäten entsprächen. Sie sei gemäss Art. 39 Abs. 1
Bst. e
KVG seit der Erstpublikation im Januar 1996 nach Leistungskategorien geordnet. Somit sei die Empfehlung
der der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz (vgl. Revidierte Empfehlungen zur Spitalplanung,
zur Pflegeheimplanung, zur Spitalliste und zur Pflegeheimliste nach Art. 39
KVG der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz
vom 3. Mai 2002 [Vernehmlassungsbeilage 9], S. 17), wonach von einer reinen Bettenplanung abzusehen sei,
seit Anbeginn umgesetzt worden. Die Einträge der einzelnen Institutionen würden zudem noch
nach Altersheim- und Pflegeheimbetten aufgeteilt.
6.7 Die Beschwerdeführerin habe bewusst
das Angebot der Betreuung von Sucht- und Psychischkranken sowie von Demenzpatienten teilweise anderer
Alterskategorien in den Vordergrund gerückt. Der Verdacht liege nahe, dass die Beschwerdeführerin
absichtlich ein komplementäres Angebot präsentiere, um die Chancen auf Aufnahme in die Pflegeheimliste
zu erhöhen. Bei der Prüfung des Antrags um Aufnahme in die Liste habe der Regierungsrat primär
auf die erteilte Bewilligung (Betrieb einer Pflegewohngruppe) abgestellt. Sollte die Trägerschaft
eine Angebotserweiterung oder Angebotsneuausrichtung vornehmen wollen, müssten für den Fall,
dass die Institution schwergewichtig in den IV-Bereich fiele, die dazu erforderlichen Voraussetzungen
gemäss Betreuungsgesetz geklärt werden.
6.8 Die Aussagen der Beschwerdeführerin
in Bezug auf die generelle Bedarfsermittlung würden vom Kanton nicht geteilt. Das durch die Beschwerdeführerin
errechnete Angebot von lediglich 448 Pflegebetten beruhe auf falschen Annahmen. Die 498 ermittelten Pflegeplätze
für das Fricktal setzten sich aus den ursprünglich vom Regierungsrat bewilligten Alters- und
Pflegeheimbetten sowie aus den in den Krankenheimen Brugg, Laurenzenbad, Lindenfeld und Reusspark von
Personen aus dem Fricktal belegten Betten zusammen.
Aus der Mitteilung Nr. 86 des Statistischen
Amtes Aargau, August 2003, Bevölkerungsprognose 2002 (Vernehmlassungsbeilage 11.1) ergebe sich -
basierend auf dem generellen Angebot von 498 Betten im Fricktal und 232 Betten im Bezirk Laufenburg -
anhand der 20%-Formel ein Überangebot von 28 bzw. 38 Betten per 31. Dezember 2005. Bezogen auf die
Jahre 2015 und 2020 resultiere in der Region Fricktal bei gleichbleibendem generellen Angebot ein Bedarf
an 163 bzw. 285 Betten. Sowohl die Region Fricktal als auch der Bezirk Laufenburg verfügten somit
aktuell über ein genügendes Angebot für die Pflegebedürftigen der Stufe BESA 2 und
höher.
6.9 Weder die Beschwerdeführerin noch die kommunalen und regionalen Stellen
hätten ein regionales Einzugsgebiet definiert; vielmehr sei das gesamte Fricktal als Bezugsgrösse
für die Bedarfsrechnung beigezogen worden. Dies entspreche den Grundsätzen der GGpl. Zudem
ergebe die Bedarfsrechnung bezogen auf den Bezirk Laufenburg ebenfalls ein deutliches Überangebot.
6.10
Die von der Beschwerdeführerin beanstandeten Differenzen zwischen den Angebotserhebungen des Planungsverbandes
Fricktal Regio einerseits und dem Kanton Aargau andererseits lägen darin begründet, dass der
Planungsverband sämtliche aktuell betriebenen Betten derjenigen Einrichtungen im Fricktal, welche
auf der Pflegeheimliste figuriert hätten, zum Angebot gezählt habe, während der Kanton
nur jene Betten, welche gemäss ursprünglichen Regierungsratsbeschlüssen in der Pflegeheimliste
eingetragen gewesen seien, sowie die in regionalen Krankenheimen von Personen aus dem Fricktal belegten
Betten als Angebot definiert habe. Von Willkür könne dabei nicht gesprochen werden; Schwankungen
von wenigen Betten lägen im Bereich der Toleranz und könnten bei der Bedarfserhebung auf Bezirksebene
vernachlässigt werden.
In zwei Fällen hätten sich jedoch erhebliche Differenzen zwischen
der Anzahl auf der Liste verzeichneter Pflegeplätze und der Anzahl tatsächlich betriebener
Betten gezeigt. Das Alters- und Pflegeheim G._______ in Rheinfelden sei mit Regierungsratsbeschluss Nr.
451 vom 5. März 1997 irrtümlicherweise nur mit 34 Pflegebetten aufgeführt worden, habe
jedoch seit jeher 42 Pflegebetten betrieben. Dieser Fehler sei erst durch den Planungsverband Fricktal
Regio im November 2006 entdeckt und mit dem Eintrag der korrekten Zahl an betriebenen Betten in der Pflegeheimliste,
Stand Juli 2007, korrigiert worden.
Die Differenz bei der Krankenheimabteilung des Spitals F._______
in Laufenburg) lasse sich folgendermassen erklären: Anlässlich der Sanierung des bestehenden
Akutspitals mit total 70 Krankenheimbetten seien mangels Nachfrage vorerst nur 56 Betten in Betrieb genommen
worden; diese seien zur Zeit in der Pflegeheimliste aufgeführt. Infolge Zunahme der Nachfrage nach
Krankenheimbetten sei die Bettenzahl sukzessive erhöht worden, bis Ende 1999 70 Betten erreicht
gewesen seien. Im Jahr 2000 habe sich der Stiftungsrat entschlossen, die Bettenzahl auf 82 zu erhöhen.
Seit deren Inbetriebnahme im Jahr 2003 weise die Krankenheimabteilung eine Auslastung von mehr als 100%
auf.
Um die kantonalen Planungsgrundlagen zu aktualisieren und den leicht erhöhten Bedarf an
Krankenheimbetten zu decken, hätten Stiftungsrat und Geschäftsleitung des Krankenheims F._______
mit Schreiben vom 11. Dezember 2006 beantragt, die Krankenheimabteilung F._______ in Laufenburg (heute:
Krankenheimabteilung des Spitals F._______ in Laufenburg) künftig mit 90 Pflegebetten in die kantonale
Pflegeheimliste aufzunehmen. Auf schriftliche Nachfrage des Departements für Gesundheit und Soziales
hin betreffend den Bedarf an zusätzlichen Krankenheimbetten habe der Gemeinderat der Stadt Laufenburg
auf die Bedarfsermittlung des Planungsverbandes Fricktal Regio vom 19. November 2006 verwiesen. Gemäss
Protokoll des Gemeinderates der Stadt Laufenburg vom 12. Februar 2007 (Vernehmlassungsbeilage 14) sei
im Bericht des Planungsverbandes Fricktal Regio vom 19. November 2006 die Krankenheimabteilung F._______
in Laufenburg (heute: Krankenheimabteilung des Spitals F._______ in Laufenburg) bereits mit 90 Plätzen
aufgeführt.
Bei der Beurteilung des Gesuchs habe sich der Regierungsrat auf den Leistungsauftrag
für das Krankenheim F._______ in Laufenburg gestützt. Gemäss der Spitalkonzeption 2005
bestehe der Leistungsauftrag der Krankenheime in der stationären Behandlung von vor allem Chronischkranken
aus einem regionalen Einzugsgebiet und dem für die Region zuständigen Spital; Krankenheime
bzw. Krankenheimabteilungen würden die Pflege, Betreuung und Versorgung Chronischkranker und Pflegebedürftiger
jeden Alters, jedoch vorwiegend von Betagten sicherstellen. Zudem sei der Regierungsrat davon ausgegangen,
dass es sich bei der Erhöhung der Bettenzahl von 56 auf 82 um eine nachträgliche Korrektur
in der Pflegeheimliste gehandelt habe. Die beantragte Erhöhung um 8 auf 90 Betten habe er hingegen
als Ausweitung des Angebots an Krankenheimbetten betrachtet. Wie die Bedarfsrechnungen des Kantons in
Bezug auf das Gesuch der Beschwerdeführerin gezeigt hätten, bestehe im Fricktal insgesamt,
aber auch im Bezirk Laufenburg allein ein Überangebot an Pflegebetten. Bei Krankenheimbetten sei
allerdings eine differenzierte Betrachtungsweise angezeigt, weil das Patientengut eines Krankenheims
aufgrund des umfassenden Leistungsauftrags in der Regel eine höhere Pflegebedürftigkeit aufweise
als die "normalen" Pflegeheime. Zudem sei das Einzugsgebiet klar definiert und es bestehe für
die kantonalen Krankenheime im Gegensatz zu den öffentlichen und privaten Pflegeheimen eine grundsätzliche
Aufnahmepflicht gemäss Spitalkonzeption 2005. Aus den genannten Gründen habe der Regierungsrat
die Veränderung der Bettenzahl im Krankenheim F._______ in Laufenburg auf neu 90 Pflegebetten mit
Beschluss vom 13. Juni 2007 (RRB Nr. 772) gutgeheissen.
Die aufgrund der Bestandesaufnahme entdeckten
Veränderungen hätten Eingang in die aktualisierte Pflegeheimliste, Stand Juli 2007 (Vernehmlassungsbeilage
15), gefunden.
6.11 Zusammenfassend gehe aus den genannten Ausführungen klar hervor,
dass der Regierungsrat bei seinem Entscheid den ihm zustehenden Ermessensspielraum nicht überschritten
habe. Er habe sich nur von sachlichen Gründen leiten lassen und die privaten Leistungserbringer
angemessen berücksichtigt.
Mit der angewandten Bettenbedarfsformel verstosse der Kanton weder
gegen Art. 39
KVG noch gegen das bundesverfassungsrechtliche Willkürverbot. Auch andere Kantone
würden in ihren Planungen die von der Beschwerdeführerin bemängelte Formel verwenden.
Letztere schliesse nicht aus, dass in der Praxis ein gewisser Pflegeplatzbedarf für andere Altersgruppen
bestehe. Aufgrund der aktuellen Belegungsstatistiken könne der Kanton davon ausgehen, dass das Bettenkontingent
mit dem abstrakten Richtwert (20% der über 80-Jährigen) nicht vollständig ausgeschöpft
werde und somit auch Plätze für jüngere Bewohner verfügbar seien.
Ebenso wenig
werde mit dem Entscheid eine Monopolisierung des Angebots der öffentlichen Hand angestrebt. Der
Kanton habe in den vergangenen 2 Jahren insgesamt 10 privat geführte Pflegeeinrichtungen in die
Pflegeheimliste aufgenommen; darunter auch eine Pflegewohngruppe der Beschwerdeführerin. Das Vorgehen
des Kantons sei auch nicht rechtswidrig, da gemäss Pflegegesetz die Gemeinden verantwortlich seien
für die Planung und Sicherstellung der Langzeitversorgung. Es sei den Gemeinden freigestellt, wie
sie den künftigen Bedarf an stationären Pflegeplätzen decken wollten.
7.
Santésuisse
Aargau-Solothurn führt mit Vernehmlassung vom 15. Januar 2008 Folgendes an:
7.1 Die Pflegeheimplanung
dürfe sich nicht ausschliesslich auf die Alterskategorie der über 80-Jährigen ausrichten;
vorliegend treffe dies jedoch - soweit ersichtlich - auch nicht zu. Ein Ziel der GGpl bestehe darin,
die verschiedenen Bereiche des Gesundheitswesens zu vernetzen und beispielsweise durch das Zusammenwirken
von Spitex und Pflegeheimbetreuung die zukünftigen Bettenkapazitäten zu beeinflussen. Der Regierungsrat
habe sich offensichtlich bei der Beurteilung des Bettenbedarfs nicht nur auf die normativen Planungsgrundlagen
abgestützt, sondern auch die Beurteilung durch die regionalen bzw. kommunalen Behörden berücksichtigt.
Aufgrund dieses abgestuften Vorgehens sehe Santésuisse keinen Grund, die Planungsdaten des Regierungsrates
in Zweifel zu ziehen.
7.2 Wartelisten könnten kaum als Bedarfsnachweis für die Planung
herangezogen werden, da sich potentielle Bewohner und Bewohnerinnen erfahrungsgemäss bei verschiedenen
Institutionen auf die Wartelisten setzen liessen, um im Bedarfsfall baldmöglichst eintreten zu können.
7.3
Die Beschwerdeführerin habe als Basis für die Angabe, der Anteil der Demenzkranken belaufe
sich auf 1.2% der 65- bis 69-Jährigen und auf 2.8% der 70- bis 74-Jährigen, offensichtlich
die "Berliner Altersstudie" 1996 verwendet. Der Beizug einer im Einzelnen nicht bekannten,
deutschen, über 10 Jahre alten Studie als Entscheidungsgrundlage für die Bedarfsplanung im
Kanton Aargau erscheine zumindest fragwürdig.
In der Botschaft des Regierungsrates vom 6. September
2006 zum Pflegegesetz (Replikbeilage 1) seien die Planungsgrundlagen plausibel aufgeführt. Aus den
Erläuterungen des Regierungsrates gehe hervor, dass verschiedene Beurteilungskriterien als Entscheidungsgrundlagen
beigezogen worden seien.
7.4 Gemäss Ausführungen des Regierungsrates seien private
Trägerschaften in der Pflegeheimliste des Kantons Aargau angemessen berücksichtigt worden.
Vor diesem Hintergrund erscheine das Argument der Beschwerdeführerin, der Regierungsrat bzw. die
Standortgemeinden bestehender Leistungserbringer wollten neue, private Angebote verhindern, nicht glaubwürdig.
Indessen sei es sowohl aus Sicht der obligatorischen Krankenversicherung als auch aus betriebswirtschaftlicher
Sicht sinnvoll, bei Bedarf Angebote in bestehenden Institutionen zu erweitern.
7.5 In seinen
Erläuterungen zum Beschluss vom 13. Juni 2007 sei der Regierungsrat unter Anhörung der lokalen
Instanzen zum Schluss gekommen, dass im Fricktal aufgrund der kantonalen Bedarfsberechnungen kein Bedarf
an zusätzlichen Betten gegeben sei. Weil der Gemeinderat Zurzach in Bezug auf den lokalen Bettenbedarf
zu anderen Schlüssen gekommen sei, habe der Regierungsrat der Aufnahme der Wohngruppe B._______,
Bad Zurzach, in die Pflegeheimliste per 1. Juli 2007 zugestimmt.
Im Fall der Wohngruppe A._______
seien sowohl der Kanton als auch die Standortgemeinde zum Schluss gekommen, dass kein zusätzlicher
Bedarf gegeben sei. Santésuisse sehe keinen Grund, diese kantonalen und lokalen Beurteilungen in
Frage zu stellen.
8.
Mit Replik vom 2. Mai 2008 bringt die Beschwerdeführerin neu
Folgendes vor:
8.1 Die Vorinstanz habe ihre Auffassung, das generelle Angebot betrage 498
Betten und nicht 448 (vgl. E. 6.10), nicht substanziieren können. Für die Beurteilung des vorliegenden
Falls sei nicht die Pflegeheimliste, Stand Juli 2007, sondern die Pflegeheimliste, Stand Juni 2006 massgebend.
Die Vorinstanz behaupte auch nicht, die massgeblichen Beschlüsse geändert zu haben; die Pflegeheimliste
könne jedoch nicht unabhängig von den ihr zugrunde liegenden Regierungsratsbeschlüssen
korrigiert werden. Schliesslich sei nicht nachvollziehbar, ob die Voraussetzungen für die nachträgliche
Berichtigung der Bettenzahl gegeben gewesen seien. Dies ergebe sich nicht ohne Weiteres daraus, dass
seit jeher mehr Betten betrieben worden seien, als auf der Liste verzeichnet seien. Spätere Änderungen
wären erst aufgrund neuer Gesuche um Erhöhung der Bettenzahl zu beurteilen gewesen. Ein solches
Gesuch sei im Fall des Krankenheims F._______ in Laufenburg erst am 11. Dezember 2006 eingereicht worden.
Für die Beurteilung des Gesuchs der Beschwerdeführerin am 13. Juni 2007 sei daher gemäss
Pflegeheimliste, Stand Juni 2006, ein Angebot von maximal 448 Betten massgeblich gewesen.
8.2
Die Beschwerdeführerin habe Anspruch auf Gleichbehandlung gegenüber dem Krankenheim F._______
in Laufenburg, dem die Vorinstanz auf identischer Grundlage wie im Fall der Beschwerdeführerin die
Aufnahme in die Pflegeheimliste für 34 Plätze gewährt habe. Aus den Ausführungen
der Vorinstanz ergebe sich unmissverständlich, dass sie nachträgliche Erweiterungen von Institutionen,
die sich bereits auf der Liste befänden, ohne Weiteres nachvollziehe. Die Vorinstanz stelle für
die Aufnahme in die Pflegeheimliste darauf ab, ob die Institution selbst einen Bedarf sehe, und gehe
von der Existenz eines solchen aus, wenn die Institution die entsprechenden Investitionen vornehme. Bei
einer Institution, die - wie die Beschwerdeführerin - noch nicht in die Pflegeheimliste aufgenommen
worden sei, die jedoch ebenfalls ein neues Angebot geschaffen habe, welches nachgefragt werde, könne
nicht anders verfahren werden. Das Argument der Vorinstanz, die Ungleichbehandlung liege in einer höheren
Pflegebedürftigkeit und einer entsprechenden Abweichung von "normalen" Pflegeheimen begründet,
überzeuge nicht, da die Vorinstanz gerade nicht geltend mache, für schwerere Pflegefälle
seien zu wenig Betten vorhanden. Selbst wenn dies der Fall wäre und eine kategorieninterne Beurteilung
stattfinden würde, müsste eine solche auch bezüglich des Bedarfs an Pflegewohngruppen
vorgenommen werden.
9.
Mit Duplik vom 30. Juni 2008 führt die Vorinstanz ergänzend
Folgendes an:
9.1 Aus den Berechnungsgrundlagen für den angefochtenen Beschluss (Duplikbeilage
4) gehe hervor, dass die aktuell betriebenen Betten in die Bedarfsermittlung eingeflossen seien, so auch
die seit 2003 betriebenen 82 Betten der Krankenheimabteilung des Spitals F._______ in Laufenburg. Im
Übrigen sei diese Institution in der ursprünglichen Pflegeheimliste, Stand Januar 1996 (Duplikbeilage
1), bereits mit 70 Pflegebetten aufgelistet.
9.2 Im vorliegenden Fall hätten nicht alle
drei Betrachtungsebenen gemäss dem angefochtenen Regierungsratsbeschluss (vgl. dazu E. 4.1 am Ende)
berücksichtigt werden können, weil die Beschwerdeführerin kein eigenes Einzugsgebiet definiert
habe (3. Ebene) und auch auf Gemeindeebene keine Daten in Bezug auf die Bevölkerungsentwicklung
(2. Ebene) vorlägen. Somit habe der Kanton lediglich den heutigen und künftigen Bedarf für
den entsprechenden Bezirk bzw. die Region auf der Basis der Bevölkerungsentwicklung und Prognose
(1. Ebene) ermitteln können.
10.
Das BAG begründet seine Auffassung, die Beschwerde
sei gutzuheissen und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, in der Stellungnahme vom
29. August 2008 folgendermassen:
10.1 Nach Art. 39
KVG würden die Pflegeheime aufgrund
einer Planung zugelassen. Da diese gemäss Art. 7 der Verordnung des EDI vom 29. September 1995 über
Leistungen in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (Krankenpflege-Leistungsverordnung, KLV,
SR 832.112.31) in Verbindung mit Art. 9 Abs. 4
KLV Pflegeleistungen differenziert nach mindestens 4 Pflegestufen
zu erbringen hätten, sei auch der Pflegebedarf der Stufe BESA 1 in die Planung und Liste aufzunehmen.
10.2
Weder der angefochtene Beschluss noch die nachfolgenden Stellungnahmen des Departements für Gesundheit
und Soziales enthielten Ausführungen zur Erklärung der Formel und der Bedingungen für
deren Anwendung in den erwähnten Kantonen. Weiter finde die Aussage, in der Formel seien implizit
jüngere Bewohner enthalten, keinen Beweis im angefochtenen Beschluss. Im Gegenteil sei darin ausdrücklich
erwähnt, dass 20% der über 80-jährigen Personen im Kanton Aargau ein Pflegebett benötigten.
Daher sei nicht nachvollziehbar, wie und inwieweit die Formel den gesamten Bedarf an Pflegeleistungen
in Pflegeheimen ermittle. Der Bundesrat habe in seinem Entscheid vom 3. Februar 1999 in Sachen Pflegeheimliste
des Kantons Waadt (BRE vom 3. Februar 1999 E. 4.3.2) auf die Notwendigkeit einer auf die ganze Bevölkerung
bezogenen Bedarfsanalyse hingewiesen. Die Konsultation der Gemeinden habe keine zusätzliche Information
gebracht, weil sich jene bei der Abgabe ihrer Empfehlung allein auf die vom Kanton vorgegebene Formel
gestützt und sich nicht zur Bedarfssituation geäussert hätten. Die bedarfsgerechte Versorgung
der Kantonsbevölkerung sei eine Aufgabe des Kantons gemäss Art. 39
KVG. Regionale Ermittlungen
des Bedarfs und Angebots könnten zur Optimierung der Versorgung innerhalb des Kantonsgebiets dienen,
könnten aber den Kanton nicht von der Verpflichtung entbinden, das Angebot für den Gesamtbedarf
der Kantonsbevölkerung zu sichern. Zudem könne das Überangebot in einer Region der Kompensation
einer Unterversorgung ausserhalb dieser Region dienen.
10.3 Der Aufenthalt von nicht pflegebedürftigen
Personen in Alters- und Pflegeheimen sei namentlich sozial begründet und entspreche grundsätzlich
einem Bedarf. Die von diesen Personen belegten Plätze seien somit für pflegebedürftige
Personen nicht verfügbar. Die Präsenz von nicht pflegebedürftigen Personen könne
daher nicht als Beweis dafür gelten, dass die vorhandenen Pflegebetten die Nachfrage decken würden.
10.4
Da es Patientenströme zwischen den Regionen gebe, sei fraglich, ob die an die Gemeinden delegierte
und auf die Regionen fokussierte Planung in Bezug auf die Gewährleistung einer bedarfsgerechten
Versorgung der Kantonsbevölkerung nicht an ihre Grenzen stosse.
11.
Im Folgenden
sind die bundesrechtlichen Grundlagen zur Pflegeheimplanung, die interkantonalen Planungsgrundlagen,
die Grundzüge der bundesrätlichen Rechtsprechung sowie die kantonalen Planungsgrundlagen darzulegen.
11.1
Gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. d
und e
KVG i. V. m. Art. 39 Abs. 3
KVG (in der bis zum 31. Dezember
2008 gültig gewesenen Fassung) sind Pflegeheime als Leistungserbringer zu Lasten der obligatorischen
Krankenversicherung zugelassen, wenn sie der von einem oder mehreren Kantonen gemeinsam aufgestellten
Planung für eine bedarfsgerechte Versorgung entsprechen, wobei private Trägerschaften angemessen
in die Planung einzubeziehen sind, und auf der nach Leistungsaufträgen in Kategorien gegliederten
Spital- bzw. Pflegeheimliste des Kantons aufgeführt sind. Nach dem Willen des Bundesrates sollte
mit diesen Voraussetzungen ein wichtiger Schritt in Richtung Koordination der Leistungserbringer, optimale
Ressourcennutzung und Eindämmung der Kosten getan werden. Es werde dabei entscheidend auf die zweckentsprechende
Planung sowie auf die Zusammenarbeit der verschiedenen Leistungserbringer untereinander und mit den Versicherern
und den Versicherten ankommen (vgl. Botschaft über die Revision der Krankenversicherung vom 6. November
1991,
BBl 1992 I 93, hier 167). Der Bundesrat und das Parlament, welches den bundesrätlichen Entwurf
in Bezug auf die in Art. 39 Abs. 1 Bst. d
und e
KVG statuierten Erfordernisse ohne materielle Änderung
verabschiedet hat, legten somit grosses Gewicht auf die zweckorientierte Planung der Gesundheitsversorgung
durch Spitäler und Pflegeheime.
Gemäss Art. 50
KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig
gewesenen Fassung) vergütet der Versicherer bei einem Aufenthalt im Pflegeheim die gleichen Leistungen
wie bei ambulanter Krankenpflege und bei Krankenpflege zu Hause. Er kann mit dem Pflegeheim pauschale
Vergütungen vereinbaren.
Art. 7 Abs. 3
KLV statuiert, dass allgemeine Infrastruktur- und Betriebskosten
der Leistungserbringer bei der Ermittlung der Kosten der Leistungen nicht angerechnet werden.
Nach
Art. 8 Abs. 4
KLV erfolgt die Bedarfsabklärung in Pflegeheimen durch die Ermittlung von Pflegebedarfsstufen
gemäss Art. 9 Abs. 4
KLV. Nach dieser Bestimmung vereinbaren die Vertragspartner oder setzen die
zuständigen Behörden für die Leistungen der Pflegeheime Tarife fest, die nach dem Pflegebedarf
abzustufen sind (Pflegebedarfsstufen). Es sind mindestens vier Stufen vorzusehen.
11.2 Die
Schweizerische Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) hat sich im Leitfaden
zur leistungsorientierten Spitalplanung, Bern 2005, und insbesondere in den Revidierten Empfehlungen
der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz zur Spitalplanung, zur Pflegeheimplanung, zur Spitalliste
und zur Pflegeheimliste nach Artikel 39
KVG vom 3. Mai 2002 (Vernehmlassungsbeilage 9) zur Ausgestaltung
der Spital- und Pflegeheimplanung geäussert. Gemäss Empfehlung 1 (B1) bedeutet Planung, auf
der Basis von ausreichenden Informationen über die Bedingungen und Wirkungsbeziehungen in dem zu
planenden Bereich (a) Planungsziele zu definieren (z. B. bedarfsgerechte und wohnortnahe Versorgung der
Bevölkerung mit wirtschaftlichen, wirksamen und zweckmässigen medizinischen Leistungen), (b)
Mittel zu ihrer Verwirklichung zu bestimmen (Festlegung von Kapazitäten/Leistungen/finanziellen
Mitteln etc.) und (c) eine oder mehrere Durchsetzungsstrategien vorzulegen (a.a.O. S. 1). In Empfehlung
6 werden die Methoden der Bedarfsbestimmung erläutert (a.a.O. S. 9).
11.3 Seit dem Inkrafttreten
des KVG am 1. Januar 1996 hat der Bundesrat als Rechtsprechungsbehörde die Anforderungen an die
Pflegeheimliste konkretisiert. Gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. e
KVG in Verbindung mit Art. 39 Abs. 3
KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig gewesenen Fassung) müssen im Sinn einer Publizitäts-
und Transparenzvoraussetzung auch Pflegeheime in einer nach Leistungsaufträgen in Kategorien gegliederten
Liste des Kantons enthalten sein (vgl. BRE vom 17. Januar 2007 i. S. Pflegeheimliste des Kantons Glarus
E. 3.2; BRE vom 25. November 1998 i. S. Pflegeheimliste des Kantons Zürich E. 4; BRE vom 23. Oktober
1996 i. S. Pflegeheimliste des Kantons Graubünden E. 4.2).
Die Planung im Sinn von Art. 39
Abs. 1 Bst. d
KVG in Verbindung mit Art. 39 Abs. 3
KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig
gewesenen Fassung) setzt eine Bedarfsanalyse voraus. Dazu gehört die Definition des Kreises möglicher
Patientinnen und Patienten, wobei dieser nach Pflegebedürftigkeit zu unterteilen ist, sowie die
Festlegung und Sicherung der entsprechenden Kapazitäten. Die Festlegung der Kapazitäten dient
vorab der Bedarfsabdeckung der notwendigen Pflegeleistungen im Sinn von Art. 7
KLV. Im Unterschied zur
Spitalplanung ist das Festlegen der Anzahl Betten im Pflegebereich kein direktes Mittel zur Kosteneindämmung,
da hier gemäss Art. 7 Abs. 3
KLV lediglich die erbrachten Pflegeleistungen, nicht aber die allgemeinen
Infrastruktur- und Betriebskosten der Leistungserbringer angerechnet werden. Ein Überangebot an
stationären Pflegebetten kann jedoch für Kassen und Versicherte dennoch Kostenfolgen haben,
indem dadurch Anreize zu einer höheren Auslastung geschaffen werden. Die Aufenthaltsdauer und Eintrittsrate
bei stationären Einrichtungen werden unter anderem von der Angebotsstruktur beeinflusst (zur angebotsinduzierten
Nachfrage vgl. Leitfaden zur leistungsorientierten Spitalplanung der GDK, Bern 2005, S. 43). Deswegen
haben die Kantone auch im Pflegebereich mindestens Richtzahlen für die stationären Betten festzulegen,
die dem aktuellen und künftigen Bedarf ihrer Wohnbevölkerung entsprechen. Die Kantone genügen
ihren Verpflichtungen bei der Planung im Pflegebereich, wenn sie für die zugelassenen Institutionen
die Anzahl der stationären Pflegebetten einzeln oder insgesamt als kantonale Richtzahl pro Pflegestufe
festlegen. Die Planung bedarf zudem einer laufenden Überprüfung (vgl. BRE vom 25. November
1998 i. S. Pflegeheimliste des Kantons Zürich E. 4).
Was die Planung spezialisierter Bereiche
wie die psychiatrische Behinderten- und Altenpflege betrifft, wächst nach der Rechtsprechung das
Ermessen des planenden Kantons, je kleiner die Menge der vom Leistungserbringer erbrachten Leistungen
gemessen am Gesamtbedarf ist (vgl. BRE vom 25. November 1998 i. S. Pflegeheimliste des Kantons Zürich
E. 4.2).
11.4 Auf kantonaler Ebene standen im relevanten Zeitpunkt (13. Juni 2007) keine Rechtserlasse
in Kraft, welche die Spital- oder Pflegeheimplanung regeln. Eine entsprechende Regelung erfolgte mit
dem Pflegegesetz vom 26. Juni 2007, welches am 1. Januar 2008 in Kraft getreten ist und somit auf den
vorliegenden Fall keine Anwendung findet. Der Kanton Aargau verwendet als Planungsgrundlage die GGpl
(Vernehmlassungsbeilage 2), welche mit Beschluss des Grossen Rates vom 13. Dezember 2005 verabschiedet
wurde. Demgemäss würden bei einer zurückhaltenden Annahme 20% der über 80-Jährigen
einen Platz in einer stationären Einrichtung benötigen, wobei die Zahl dieser Altersgruppe
bis über das Jahr 2020 weiter zunehmen werde (vgl. Vernehmlassungsbeilage 2 S. 87). Gemäss
den Grundsätzen der Langzeitversorgung sei die Sorge um die Betagten eine gemeinsame Aufgabe von
Kanton und Gemeinden. Dabei solle sich der Kanton jedoch auf seine Pflichten gemäss KVG beschränken.
Dazu gehöre vor allem die Pflicht, Richtwerte als Hilfsmittel für die Bedarfsplanungen der
Gemeinden festzulegen (vgl. Vernehmlassungsbeilage 2 S. 89). Gemäss Strategie 16 der GGpl sorgt
der Kanton für eine angemessene Versorgung im Bereich der Palliativpflege (vgl. Vernehmlassungsbeilage
2 S. 92); ein konzeptionell verankerter Leistungsauftrag besteht jedoch nicht.
Ein weiteres Planungsinstrument
stellt die Spitalkonzeption 2005 (Vernehmlassungsbeilage 5.1) dar. Darin wird der Leistungsauftrag für
Krankenheime und Krankenabteilungen folgendermassen umschrieben: "Der Leistungsauftrag der Krankenheime
besteht in der stationären Behandlung von vor allem Chronischkranken aus einem regionalen Einzugsgebiet
und dem für die Region zuständigen Spital. Krankenheime bzw. Krankenheimabteilungen stellen
die Pflege, Betreuung und Versorgung Chronischkranker und Pflegebedürftiger jeden Alters, jedoch
vorwiegend von Betagten sicher." Als Möglichkeiten für eine Erweiterung des Leistungsauftrags
nennt die Spitalkonzeption den Aufbau von Einrichtungen der semistationären Pflege und Betreuung
(Tagesheime und/oder Kurzzeitpflegestation), die Übergangspflege und reaktivierende therapeutische
Pflege und Betreuung mit dem Ziel, den Patientinnen und Patienten eine Rückkehr nach Hause zu ermöglichen,
sowie eine gerontopsychiatrische Station (z. B. Alzheimer-Krankheit, POS). Wohnheime für MS-Patientinnen
und -patienten, AIDS-Kranke, psychisch Kranke, Behinderte etc. (nach IV-Gesetzgebung) sind gemäss
Spitalkonzepion 2005 nicht Bestandteil des Leistungsauftrags für Krankenheime, können jedoch
diesen angegliedert werden (vgl. Vernehmlassungsbeilage 5.1 S. 104).
Zu erwähnen ist schliesslich
das Altersheimkonzept 1991, herausgegeben von der Gesundheitsdirektion des Kantons Aargau (Vernehmlassungsbeilage
6). Die Vorinstanz hat in ihrer Duplik vom 30. Juni 2008 festgehalten, dieses Konzept sei hinsichtlich
der Bedarfsermittlung veraltet und nicht mehr relevant, da mit der Verabschiedung der GGpl ein den aktuellen
Rahmenbedingungen zugrundeliegender Planungsansatz stipuliert worden sei. Im Unterschied zum Planungsrichtwert
gemäss GGpl, wonach der Bedarf an Pflegebetten 20% der über 80-jährigen Personen ausmache,
wird im Altersheimkonzept 1991 der Bedarf an Betten in Kranken- und Pflegeheimen nach Altersgruppen aufgeschlüsselt.
Demnach benötigen 2% der 65- bis 74-Jährigen, 3% der 75- bis 79-Jährigen, 10% der 80-
bis 84-Jährigen und 20% der über 85-Jährigen ein Pflegebett (vgl. Vernehmlassungsbeilage
6 S. 74). Das Altersheimkonzept 1991 geht davon aus, dass die Leistungen in der Gemeinde und in der Region
bereitgestellt werden, und evaluiert das generelle Angebot nach Bezirken (vgl. Vernehmlassungsbeilage
6 S. 31 f.).
12.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob die von der Vorinstanz vorgenommene
Pflegeheimplanung und insbesondere die Bedarfsanalyse in Bezug auf das Angebot der Beschwerdeführerin
bundesrechtskonform ist.
12.1 Einleitend ist festzuhalten, dass die Planung gemäss Art.
39 Abs. 1 Bst. d
KVG eine kantonale Aufgabe ist. Die Zuständigkeit zur Spital- bzw. Pflegeheimplanung
liegt beim Kanton (vgl. Art. 39 Abs. 1 Bst. d
KVG in Verbindung mit Art. 34
VVG [in Kraft bis 31. Dezember
2008] bzw. Art. 53 Abs. 1
KVG). Auch wenn das kantonale Recht Planungskompetenzen an die Gemeinden delegiert,
wird der Kanton aufgrund dieser bundesrechtlichen Vorgabe dadurch nicht aus seiner Verantwortung entlassen.
Um diese wahrzunehmen, hat er gegenüber den Gemeinden zumindest Anforderungen an die Planung zu
definieren und deren Umsetzung und Einhaltung zu überprüfen.
Mit Bezug auf das Vorbringen
der Beschwerdeführerin, es gehe nicht an, dass die Gemeinden oder der Verband Altersbetreuung Oberes
Fricktal (VAOF) die Bettenplanung allein bestimmten, stellt sich die Frage, ob die Gemeinden als Planungsbehörden
geeignet sind. Im Kanton Aargau ist die Zuständigkeit der Gemeinden zur Planung und Sicherstellung
der stationären Langzeitversorgung in der GGpl (vgl. Vernehmlassungsbeilage 2 S. 96-98) und seit
dem Inkrafttreten des Pflegegesetzes am 1. Januar 2008 auch gesetzlich verankert (vgl. § 11 Abs.
1 Pflegegesetz). Der Bundesrat hat die Delegation von Planungsaufgaben an die Gemeinden als unbedenklich
eingestuft, sofern die Liste und die ihr zugrunde liegende Planung den bundesrechtlichen Minimalanforderungen
genügen würden (vgl. BRE vom 30. August 2000 i. S. Schaffhauser Spital- und Heimliste E. 10.3.3
am Ende). Im vorliegenden Fall bestehen Anhaltspunkte dafür, dass die Gemeinden als relativ kleine
Gebietskörperschaften überfordert sein könnten, das gesamte Planungsgebiet zu überblicken
und federführend eine bedarfsgerechte Planung vorzunehmen. Der Zweck von Spital- und Pflegeheimlisten
besteht darin, die Planung zu koordinieren und Überkapazitäten abzubauen (vgl. Botschaft über
die Revision der Krankenversicherung vom 6. November 1991,
BBl 1992 I 93, hier 167). Wird die Planung
überwiegend den Gemeinden überlassen, besteht einerseits die Gefahr von Doppelspurigkeiten
und andererseits die Gefahr, dass Entscheidungen von Partikulärinteressen beeinflusst sind. Der
Kanton hat dafür zu sorgen, dass durch die Delegation von Planungsaufgaben der in Art. 39
KVG niedergelegte
Zweck der kantonalen Planung, welcher hauptsächlich in der Eindämmung der Kosten besteht, nicht
vereitelt wird.
12.2 In Bezug auf die Bedarfsanalyse stellt sich zunächst die Frage des
Planungsperimeters. Grundsätzlich ist die Erhebung des Bedarfs nach kleineren Einheiten als der
Gesamtbevölkerung des Kantons nicht zu beanstanden, sofern dabei keine dauerhaften Überkapazitäten
entstehen. Dies bedingt jedoch, dass die Einteilung in verschiedene Versorgungsgebiete kantonsweit nach
denselben Kriterien erfolgt, da sich ansonsten Planungsgebiete überlappen könnten. Fällt
die Entscheidung zugunsten der Aufteilung in Bezirke, ist die Berücksichtigung anderer Einheiten
wie Regionen, Einzugsgebieten oder Gemeinden nicht mehr möglich und umgekehrt. Im vorliegenden Fall
hat die Vorinstanz als Bezugsgrösse das Fricktal im engeren Sinn (Bezirke Laufenburg und Rheinfelden)
gewählt. Dieses Vorgehen mag im Einzelfall sachgerecht sein; es entspricht jedoch keiner übergeordneten
und einheitlichen Strategie. Der Hinweis der Vorinstanz, die Wahl des Fricktals im engeren Sinn als Bezugsgrösse
entspreche den Grundsätzen der GGpl (vgl. Vernehmlassung vom 5. November 2007 S. 12), trifft nicht
exakt zu. Die GGpl äussert sich nicht explizit zu den für die Bedarfsanalyse heranzuziehenden
Bezugsgrössen, sondern statuiert lediglich die Verfügbarkeit des Angebots auf regionaler Ebene
(vgl. Vernehmlassungsbeilage 2 S. 96). In Abweichung von diesem Grundsatz wird in der GGpl die Entwicklung
des Bettenbedarfs im Langzeitbereich nach Bezirken dargestellt (vgl. Vernehmlassungsbeilage 2 S. 88).
Bei der Behandlung des Gesuchs betreffend die Aufnahme der Wohngruppe B._______, Bad Zurzach, hat die
Vorinstanz sodann auf eine Bezugsgrösse von 3 Gemeinden abgestellt (vgl. E. 4.2). Es zeigt sich
somit, dass die Vorinstanz bei der Behandlung verschiedener Gesuche zwischen den Bezugsgrössen der
Region, des Bezirks und der Gemeinde gewechselt hat; es wurden unterschiedliche und sich überlappende
Bezugsgrössen verwendet. Eine kohärente Planung ist bei diesem Vorgehen nicht gewährleistet.
Es ist deshalb wünschbar, dass der Kanton Aargau seine Bedarfsplanung hinsichtlich der Frage konkretisiert,
welche Bezugsgrössen für die Erhebung des Bedarfs massgeblich sein sollen.
12.3
Die Vorinstanz beruft sich bezüglich des von ihr verwendeten Richtwerts, wonach der generelle Bedarf
an Pflegebetten 20% der Anzahl Einwohner über 80 Jahren betrage, auf die GGpl (Vernehmlassungsbeilage
2). Dort finden sich jedoch mit Ausnahme der Bettendichte in aargauischen Kranken- und und Altersheimen,
welche mit 9.8 pro 1000 Einwohner angegeben wird, keine statistischen Grundlagen bezüglich des generellen
Bedarfs. Die Aussage, bei einer zurückhaltenden Annahme würden 20% der über 80-Jährigen
ein Pflegebett benötigen, stellt sich als eine Schätzung dar, für die weder die Herleitung
noch einschlägige Erfahrungswerte ausgewiesen sind (vgl. Vernehmlassungsbeilage 2 S. 87). Auch aus
den duplikweise eingereichten Berechnungsgrundlagen der Vorinstanz (Duplikbeilage 4) kann hinsichtlich
des Bettenbedarfs nichts abgeleitet werden; es wird lediglich die Anzahl betriebener Betten nach Gemeinden
aufgeschlüsselt und anhand der 20%-Formel sowie der prognostizierten Bevölkerungsentwicklung
der Bedarf für die Bezirke Laufenburg und Rheinfelden bis ins Jahr 2025 errechnet. Zu prüfen
ist deshalb, ob die Anwendung der 20%-Formel dem in Art. 39 Abs. 1 Bst. d
KVG statuierten Kriterium der
Planung für eine bedarfsgerechte Versorgung entspricht.
Nach der Rechtsprechung betreffend
die Spitalplanung muss eine nachvollziehbare Analyse des Bedarfs anhand von Parametern, sogenannten Bedarfsdeterminanten
erfolgen. Diese sind: Eintrittshäufigkeit, Aufenthaltsdauer, Bevölkerungszahl des Versorgungsgebietes
und mittlere Bettenbelegung (vgl. BRE vom 17. Februar 1999 i. S. Zürcher Spitalliste 1998 E. 3.4.1,
publiziert in RKUV 1999/3 211 ff.). Die von der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz (SDK,
heute: GDK) entwickelte Formel zur kapazitätsorientierten Spitalplanung (vgl. Revidierte Empfehlungen
der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz zur Spitalplanung, zur Pflegeheimplanung, zur Spitalliste
und zur Pflegeheimliste nach Art. 39
KVG vom 3. Mai 2002, S. 25) ist jedoch nicht auf den stationären
Langzeitbereich übertragbar, da sie auf den Akutbereich zugeschnitten ist. Während dort die
Bereitstellung des Angebots, insbesondere der freien Kapazitäten, detailliert geplant werden muss,
kann die Planung in der stationären Langzeitpflege flexibler ausgestaltet werden, weil Ausweichmöglichkeiten
auf ambulante Leistungserbringer bestehen.
Gemäss Empfehlung 5 (B 9) der Revidierten Empfehlungen
der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz zur Spitalplanung, zur Pflegeheimplanung, zur Spitalliste
und zur Pflegeheimliste nach Artikel 39
KVG vom 3. Mai 2002 ist eine Kapazitäts- oder Leistungsfestlegung
grundsätzlich auch für Pflegeheime angezeigt. Moderne Versorgungskonzepte unterscheiden allerdings
nicht mehr zwischen "Altersheim" und "Pflegeheim", sondern sehen eine kontinuierliche
und flexible Betreuung von Betagten je nach ihren jeweiligen Bedürfnissen vor. Eine Zuordnung von
Pflegebetten-Kapazitäten zu einzelnen Institutionen ist nicht notwendig. Als Orientierungshilfe
dienen können statt dessen Richtwerte für die Anzahl Patienten, allenfalls differenziert nach
Pflegeintensitätsstufe, die durch eine bestimmte Gruppe von Einrichtungen maximal zu betreuen sind
(a.a.O. S. 9). Auch die bundesrätliche Rechtsprechung zur Pflegeheimplanung lässt im stationären
Pflegebereich Richtzahlen zur Ermittlung des Bedarfs genügen (vgl. E. 11.3). Demnach ist nicht ausgeschlossen,
dass eine Richtzahl im Sinn der von der Vorinstanz verwendeten Formel zur Ermittlung des Bedarfs herangezogen
werden kann, zumal die 20%-Formel bei näherer Betrachtung 3 der 4 erwähnten Bedarfsdeterminanten
in sich vereinigt: Die Eintrittshäufigkeit (20%), die Bevölkerungszahl und die Aufenthaltsdauer.
Letztere ist im Parameter der Bevölkerungszahl enthalten, weil in der betreffenden Altersgruppe
(ab 80 Jahren) davon auszugehen ist, dass die Patienten bis zu ihrem Ableben in der Pflegeinstitution
verbleiben. Die Formel schliesst allerdings Personen unter 80 Jahren aus. Nach Auffassung der Vorinstanz
handelt es sich bei der 20%-Formel um eine theoretische Richtzahl, die offen lasse, wie die tatsächliche
Pflegebedürftigkeit und Altersstruktur der Heimbewohner aussehe. Dieser Einwand vermag jedoch nicht
zu überzeugen. Die Vernachlässigung der unteren Altersgruppen wäre nur vertretbar, wenn
diese statistisch kaum ins Gewicht fielen; dies ist jedoch nicht dargetan. Auch in der Rechtsprechung
wird darauf hingewiesen, dass in die Bedarfsanalyse die gesamte Wohnbevölkerung einzubeziehen ist
(vgl. BRE vom 30. August 2000 i. S. Schaffhauser Spital- und Heimliste E. 10.2 mit Hinweis). Damit zusammenhängend
vermag die Vorinstanz auch nicht zu erklären, worauf sich die Zahl "20% der über 80-jährigen
Personen" stützt. Wenn auch nach der Rechtsprechung im Pflegebereich Richtzahlen zur Umschreibung
des generellen Bedarfs genügen, so müssen diese dennoch nachvollziehbar begründet sein.
Der Bundesrat hat zwar in einem Entscheid betreffend die Bedarfserhebung im stationären Pflegebereich
den Richtwert "Pflegeplatzbedarf entspricht 12% der Betagten" genügen lassen (BRE vom
30. August 2000 i. S. Schaffhauser Spital- und Heimliste E. 10.3). Aus heutiger Sicht sind an die Begründung
derartiger Richtzahlen höhere Anforderungen zu stellen, da ansonsten ein Bedarf lediglich behauptet,
nicht aber belegt wird. Damit die Bedarfsgerechtigkeit im Sinn von Art. 39 Abs. 1 Bst. d
KVG gewährleistet
ist, muss sich die Festlegung einer Bedarfszahl auf statistisches Material im Sinn von Erfahrungswerten
stützen können. Dies ist im vorliegenden Fall nicht gegeben (vgl. auch Stellungnahme des BAG
vom 29. August 2008, Ziff. III. 2.5, BVGer-Akten Nr. 21). Die Vorinstanz hat somit nicht nachvollziehbar
begründet, warum ihrer Ansicht nach die Anzahl der benötigten Pflegeplätze 20% der jeweils
über 80-jährigen Personen in der jeweiligen Planungseinheit entspricht.
12.4 Die
Pflegeheimplanung hat entsprechend den Vorschriften über die Abrechnung der erbrachten Leistungen
durch die Versicherer, namentlich Art. 9 Abs. 4
KLV, mindestens vier Pflegebedarfsstufen vorzusehen (dazu
auch Stellungnahme des BAG vom 29. August 2008, Ziff. III. 2, BVGer-Akten Nr. 21). Dieser Anforderung
genügt die fragliche Pflegeheimplanung offensichtlich nicht.
12.5 Beizupflichten ist
der Vorinstanz in der Auffassung, das Instrument der Warteliste tauge in der heutigen Zeit nicht mehr
als Nachweis für den aktuellen Bedarf. Die Warteliste bildet den Pflegeplatzbedarf nicht ab, da
ein solcher einerseits kurzfristig entstehen kann, während andererseits Personen bei mehreren Institutionen
Anmeldungen tätigen. Im Übrigen können Pflegeheimplätze auch von nichtpflegebedürftigen
Personen belegt sein, so dass Wartelisten auch aus diesem Grund wenig aussagekräftig sind. Notorisch
lange Wartelisten können allerdings ein Indiz für einen Mangel an Pflegeplätzen darstellen
und sind in diesem Sinn bei der Überprüfung der Planung zu berücksichtigen.
12.6
Das generelle Angebot im Jahr 2006 wird von der Vorinstanz mit 498 bzw. 515 Betten beziffert. Die Akten
erhärten jedoch diese Zahlen nicht. Vielmehr ist von den Zahlen der Pflegeheimliste 2006 auszugehen,
wonach das generelle Angebot 2006 448 Betten betrug. Aufgrund des Publizitätscharakters der Pflegeheimliste
müssen allfällige Gesuchstellerinnen sich darauf verlassen können, dass die Zahl der in
der Liste aufgeführten Betten derjenigen in Wirklichkeit betriebener bzw. angebotener Betten entspricht.
Nur so können sie dartun, dass ihr Angebot einem Bedürfnis entspricht, und die Erfolgschancen
ihres Gesuchs abschätzen. Die Beschwerdeführerin durfte daher davon ausgehen, dass die Zahl
der angebotenen Pflegebetten im Zeitpunkt des regierungsrätlichen Beschlusses der in der Liste vermerkten
Anzahl Pflegebetten entsprach. Die Vorinstanz hat das Pflegebettenangebot per Juli 2007 gegenüber
der Pflegeheimliste, Stand Juni 2006, um insgesamt 42 Betten (davon 8 Betten im Alters- und Pflegeheim
G._______ in Rheinfelden sowie 34 Betten in der Krankenheimabteilung des Spitals F._______ in Laufenburg)
erweitert. Dabei macht sie geltend, nur im Fall von 8 Betten des Spitals F._______ in Laufenburg habe
es sich um eine Ausweitung des bestehenden Angebots gehandelt; die 8 zusätzlichen Betten des Alters-
und Pflegeheims G._______ in Rheinfelden würden seit jeher und die zusätzlichen 26 Betten des
Spitals F._______ in Laufenburg würden seit dem Jahr 2003 betrieben (vgl. E. 6.10). Die Aufnahme
auf die Liste dieser insgesamt 34 Betten stelle somit lediglich eine Anpassung an die tatsächlichen
Verhältnisse dar.
Gleichzeitig hat die Vorinstanz die Abweisung des Gesuchs der Beschwerdeführerin
mit einem Überangebot an Pflegebetten sowohl im Fricktal insgesamt als auch allein im Bezirk Laufenburg
begründet. Obwohl 34 Pflegebetten nicht auf der Pflegeheimliste, Stand Juni 2006, figurierten, und
das Gesuch der Trägerschaft des Spitals F._______ in Laufenburg vom 11. Dezember 2006 noch hängig
war bzw. ebenfalls mit Regierungsratsbeschluss vom 13. Juni 2007 entschieden wurde, hat die Vorinstanz
das generelle Angebot unter Berücksichtigung dieser 42 noch nicht aufgeführten Pflegeplätze
mit 498 beziffert und das Gesuch der Beschwerdeführerin abgewiesen.
Diese Vorgehensweise stellt
eine Unterschreitung des Ermessens dar, ist widersprüchlich und verletzt das Gebot der Transparenz
gegenüber der neu auftretenden Anbietenden. Denn einerseits muss aufgrund der Akten davon ausgegangen
werden, dass eine Abwägung der beiden Angebote gegeneinander (Spital F._______ mit 8 zusätzlichen
Betten, Wohngruppe A._______ mit 9 zusätzlichen Betten) unterblieben ist. Eine in diesem Sinn mangelhafte
Interessenabwägung ist nach der Lehre als Ermessensfehler zu qualifizieren (vgl. BENJAMIN SCHINDLER,
in: Christoph Auer / Markus Müller / Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über
das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich / St. Gallen 2008, Art. 49 Rz. 26 am Ende). Andererseits
wurde die nachträgliche Aufnahme von bisher nicht aufgeführten 34 Betten in die Liste als Argument
für die Abweisung des Gesuchs der Beschwerdeführerin verwendet. Angesichts des von der Vorinstanz
bereits per 31. Dezember 2005 geltend gemachten Überangebots von 28 Betten im Fricktal bzw. 38 Betten
im Bezirk Laufenburg (vgl. E. 4.3 und E. 6.8) ist die Aufstockung von 34 Betten in der Pflegeheimliste,
Stand Juli 2007, schwer nachvollziehbar. Unbehelflich ist dabei der Hinweis der Vorinstanz, in der Pflegeheimliste,
Stand Januar 1996 (Duplikbeilage 1), sei die Krankenheimabteilung des Spitals F._______ in Laufenburg
bereits mit 70 Betten vermerkt gewesen (vgl. E. 9.1). Massgeblich für die Beurteilung des Gesuchs
der Beschwerdeführerin ist die Pflegeheimliste, Stand Juni 2006; dort ist die genannte Institution
mit 56 Pflegebetten verzeichnet. Hinsichtlich des Alters- und Pflegeheims G._______ in Rheinfelden stimmt
die Anzahl der gemäss Liste zugelassenen Betten ebenfalls nicht mit der Anzahl der tatsächlich
angebotenen Betten überein (vgl. E. 6.10 zweiter Abschnitt). Somit wird das generelle Angebot weder
in der Pflegeheimliste, Stand Januar 1996, noch in der Pflegeheimliste, Stand Juni 2006, zutreffend wiedergegeben.
Daraus ergibt sich die Feststellung, dass die Pflegeheimliste nicht gemäss den bundesrechtlichen
Anforderungen an die Publizität und Transparenz geführt wurde.
12.7 Die Beschwerdeführerin
macht geltend, ihr Angebot sei aus qualitativer Sicht bedarfsgerecht, indem im Fricktal bis heute keine
Pflegewohngruppe bestehe. Ob die Bedarfsgerechtigkeit in diesem Sinn gegeben ist, kann vorliegend offen
bleiben. Nach der Rechtsprechung des Bundesrates steht den Kantonsregierungen ein weiter Ermessensspielraum
zu bezüglich der Art und Weise, wie sie die Spital- bzw. Pflegeheimplanung durchführen. Demgemäss
liegt es im Ermessen des Kantons zu bestimmen, welche Angebote er als bedarfsgerecht qualifiziert und
in welchen Institutionen diese Angebote bereit gestellt werden sollen (zum Auswahlermessen der Kantone
vgl. BRE vom 17. Februar 1999 i. S. Zürcher Spitalliste 1998 E. 1.7.3, publiziert in RKUV 3 1999
211 ff.). Nach der Rechtsprechung riskiert ein neuer Anbieter durchaus, nicht in die Liste aufgenommen
zu werden, weil sein Angebot nicht in die Planung des betreffenden Kantons passt (vgl. BRE vom 17. Januar
2007 i. S. Pflegeheimliste des Kantons Glarus E. 3.5). Die Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch
darauf, aufgrund ihres spezifischen Angebots in die Liste aufgenommen zu werden.
Von der Frage der
Angebotsspezialisierung zu trennen ist die Frage der Leistungsaufträge. Art. 39 Abs. 1 Bst. e
KVG
i. V. m. Art. 39 Abs. 3
KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig gewesenen Fassung) verlangt,
dass die Pflegeheimliste nach Leistungsaufträgen in Kategorien zu gliedern ist. Dies ist ein Publizitätserfordernis
und bedeutet nicht, dass die bestehenden Angebotskategorien erweitert werden müssen. Leistungsaufträge
dienen der Koordination der Planung und der Transparenz, indem sie das Angebotsspektrum der auf der Liste
figurierenden Institutionen abbilden.
12.8 Ebenfalls nicht durchzudringen vermag die Beschwerdeführerin
mit der Rüge, die Nichtberücksichtigung des Angebots der Wohngruppe A._______ als private Anbietende
verletze das bundesverfassungsrechtliche Gleichbehandlungsgebot. Die Beschwerdeführerin übersieht,
dass Art. 39 Abs. 1 Bst. b
zweiter Halbsatz
KVG kein absolutes Gleichbehandlungsgebot, sondern lediglich
die angemessene Berücksichtigung privater Trägerschaften statuiert. Demnach ist bei der Behandlung
eines Gesuchs um Aufnahme in die Liste zu berücksichtigen, wie sich diese bezüglich Trägerschaft
der darin aufgeführten Institutionen (öffentlich oder privat) zusammensetzt. Nach Angabe der
Vorinstanz figurierten im relevanten Zeitpunkt am 13. Juni 2007 10 private Anbietende mit rund 140 Pflegebetten
auf der Pflegeheimliste des Kantons Aargau, darunter mit der Wohngruppe B._______, Bad Zurzach, auch
eine Institution der Beschwerdeführerin. Bei der Frage, wer unter mehreren Anbietenden den Vorzug
geniessen soll, steht dem Kanton ein weites Ermessen zu. Wie Santésuisse Aargau-Solothurn in ihrer
Vernehmlassung ausführt (vgl. E. 7.4), kann es mit Blick auf die obligatorische Krankenversicherung
oder aus betriebswirtschaftlicher Sicht sinnvoll sein, bei Bedarf Angebote in bestehenden Institutionen
zu erweitern. Da private Einrichtungen keinen Anspruch haben, in jeder Planungseinheit vertreten zu sein,
stellt die Nichtberücksichtigung des Angebots der Beschwerdeführerin im angefochtenen Beschluss
keine Verletzung von Art. 39 Abs. 1 Bst. b
zweiter Halbsatz
KVG dar.
12.9 Aus den vorstehenden
Erwägungen ergibt sich, dass der angefochtene Beschluss den Anforderungen des Art. 39 Abs. 1 Bst.
d
KVG in Verbindung mit Art. 39 Abs. 3
KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig gewesenen Fassung)
nicht entspricht. Da die Bedarfsanalyse auf unzureichenden sachverhaltlichen Abklärungen basiert,
insbesondere im Bereich der Evaluation des Angebots und der Berechnung des generellen Bedarfs, kann die
Planung nicht als bedarfsgerecht im Sinn des Gesetzes qualifiziert werden. Bei der Führung der Pflegeheimliste
hat die Vorinstanz als für die Planung zuständige Behörde die Gebote der Publizität
und Transparenz zu wenig beachtet, was sich direkt auf die Behandlung des Gesuchs der Beschwerdeführerin
ausgewirkt hat.
13.
Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass sich die Rügen
der Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Unterschreitung des Ermessens, sowie der unvollständigen
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts als begründet erweisen. Die Beschwerde ist demnach
insofern gutzuheissen, als dem Eventualantrag auf Rückweisung der Sache an die Vorinstanz stattzugeben
ist. Der angefochtene Beschluss ist daher aufzuheben und die Angelegenheit gestützt auf Art. 61
Abs. 1
VwVG zur weiteren Abklärung des Sachverhalts, insbesondere zur verbindlichen Festlegung von
Planungseinheiten sowie zur Ermittlung des generellen Bedarfs und Angebots an Pflegeplätzen in der
vorliegend betroffenen Planungseinheit und zur erneuten Entscheidung, ob die Wohngruppe A._______ in
die Pflegeheimliste aufzunehmen sei, an die Vorinstanz zurückzuweisen.
14.
14.1
Gemäss Art. 63 Abs. 2
erster Halbsatz
VwVG sind der unterliegenden Vorinstanz keine Verfahrenskosten
zu auferlegen. Der einbezahlte Kostenvorschuss ist der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.
14.2
Die obsiegende Beschwerdeführerin hat gemäss Art. 7 Abs. 1
des Reglements vom 21. Februar 2008
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE,
SR 173.320.2) Anspruch
auf eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten. Die Parteientschädigung
umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der Partei. In Anbetracht
des Umfangs der Beschwerdeschrift, der Replik und der Schlussbemerkungen sowie der eingereichten Unterlagen
erscheint eine Entschädigung von Fr. 5000.- inkl. Mehrwertsteuer angemessen.
15.
Die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gegen Entscheide auf dem
Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. i
VGG
in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1
KVG getroffen hat, ist gemäss Art. 83 Bst. r
des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (
BGG,
SR 173.110) unzulässig. Das vorliegende Urteil ist somit endgültig.
Demnach
erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen
gutgeheissen. Der angefochtene Beschluss wird aufgehoben, und die Angelegenheit wird an die Vorinstanz
zurückgewiesen, damit diese gemäss Erwägung 13 verfahre.
2.
Es werden
keine Verfahrenskosten erhoben. Der am 13. September 2007 einbezahlte Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-
wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet.
3.
Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin
eine Parteientschädigung von 5000.- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil geht an:
die
Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Ref-Nr. ...; Gerichtsurkunde; Beilage:
Vorakten Dossier
C-5733/2007)
Santésuisse Aargau-Solothurn (Gerichtsurkunde)
das Bundesamt
für Gesundheit (Einschreiben)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Franziska
Schneider Susanne Genner
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