Sachverhalt:
A.
Die
B._______ Klinik in C._______ führt unter anderem stationäre Behandlungen von Patienten der
Unfall-, Militär- und Invalidenversicherung durch und schloss zu diesem Zweck mit den entsprechenden
Versicherern am 21. Januar 2005 einen Tarifvertrag ab, der bis 30. Juni 2009 anwendbar war. Nachdem die
Verhandlungen zwischen der B._______ Klinik und der Zentralstelle für Medizinaltarife zum Abschluss
eines neuen Tarifvertrags infolge unterschiedlicher Ansichten über den Basispreis gescheitert waren,
wandte sich die B._______ Klinik durch ihren Rechtsvertreter am 14. September 2009 an den Bundesrat
mit dem Ersuchen, dass dieser mit Wirkung ab 1. Juli 2009 den Tarif für stationäre Patienten
der Unfall-, Militär- und Invalidenversicherung mit einer DRG-Fallpauschale gemäss AP-DRG (Version
5.1, Grouper Version 1.9) und einem Basispreis von Fr. 9'481.- festsetze (Akten des Eidgenössisches
Departement des Innern [im Folgenden: act.] 1).
B.
Die
B._______ Klinik und die Medizinaltarif-Kommission UVG (im Folgenden:
MTK) konnten sich am 23. Dezember 2009 für die Zeit vom 1. Juli 2009 bis und mit 31. Januar
2010 über eine provisorische Übergangsregelung einigen, welche die Behandlung von Patienten
in der B._______ Klinik trotz fehlendem Tarifvertrag ermöglichen sollte (act. 3). Dabei wurde ein
provisorischer Basispreis von Fr. 6'679.- (CW-Version 3.2) mit Ausgleichsvorbehalt vereinbart. In der
Folge konnten sich die B._______ Klinik und die Versicherer der Unfallversicherung, vertreten durch die
MTK, der Invalidenversicherung, vertreten durch das Bundesamt für Sozialversicherungen, sowie der
Militärversicherung, vertreten durch die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (im
Folgenden: SUVA), am 29. Januar 2010 auch für die Zeit ab 1. Februar 2010 bis zum Entscheid
des Bundesrats, längstens aber bis 31. Dezember 2011 auf einen provisorischen Basispreis von Fr.
8'700.- (CW-Version 5.1) mit Ausgleichspflicht einigen (act. 5).
C.
C.a Nachdem zunächst
das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements des Innern (im
Folgenden: EDI oder Vorinstanz) das Instruktionsverfahren geführt hatte, übertrug es
am 12. März 2010 die Durchführung der nächsten Verfahrensschritte dem Bundesamt für
Gesundheit, Sektion Unfallversicherung, Unfallverhütung und Militärversicherung (act. 6).
Im Rahmen des vom Bundesamt für Gesundheit durchgeführten Anhörungsverfahrens nahm die
MTK am 20. Mai 2010 Stellung und beantragte, dass der Antrag der B._______ Klinik abzuweisen und ein
Basispreis für die stationäre Behandlung ab 1. Juli 2009 bis 31. Dezember 2010 nach APDRG-CW-Version
5.1 und ab 1. Januar 2011 nach AP-DRG-CW-Version 6.0 von Amtes wegen festzusetzen sei (act. 11).
Den Anträgen und Ausführungen der MTK schlossen sich das Bundesamt für Gesundheit am 20.
Mai 2010 (act. 12) und die SUVA am 2. Juni 2010 (act. 13) vollumfänglich an. Am 17. August
2010 reichte die B._______ Klinik durch ihren Rechtsvertreter eine Stellungnahme ein und hielt am beantragten
Basispreis fest (act. 17).
C.b In der Folge
konsultierte das Bundesamt für Gesundheit am 29. Oktober 2010 den Preisüberwacher (act. 18),
worauf dieser nach Einforderung weiterer Unterlagen am 29. April 2011 dem Bundesrat die Empfehlung unterbreitete,
den strittigen Basispreis ab 1. Juli 2009 auf maximal Fr. 7'816.- festzusetzen (act. 43).
C.c Mit Verfügung
vom 12. Dezember 2011 (act. 56) setzte das EDI den Basispreis für die Behandlung von stationären
Patienten der obligatorischen Unfallversicherung, der Invalidenversicherung und der Militärversicherung
durch die B._______ Klinik mit Wirkung ab dem 1. Juli 2009 gestützt auf die Empfehlung des Preisüberwachers
auf Fr. 7'816.- fest. Es entschied, dass dieser Basispreis bis zum Abschluss einer neuen Vereinbarung
durch die Vertragsparteien im Sinne einer DRG-Fallpauschale gilt.
D.
Da
die Übergangsvereinbarung vom 29. Januar 2010 am 31. Dezember 2011 auslief, schlossen die Parteien
im Sinne einer Übergangslösung für das Jahr 2012 am 16. Dezember 2011 auf der Grundlage
der Tarifstruktur SwissDRG einen Tarifvertrag ab (Akten im Beschwerdeverfahren [im
Folgenden: B-act.] 1/7]. Dabei wurde vereinbart, den von der Regierung des jeweiligen Kantons
genehmigten oder festgesetzten, für das jeweilige Spital bzw. die jeweilige Spitalkategorie tiefsten
Basispreis gemäss Krankenversicherungsgesetz anzuwenden. Falls noch kein genehmigter oder festgesetzter
Basispreis vorliegt, sollte der von der jeweiligen Kantonsregierung festgesetzte provisorische Basistarif
gemäss Krankenversicherungsgesetz zur Anwendung kommen.
E.
Gegen
die Verfügung vom 12. Dezember 2011 erhob die A._______ (im Folgenden:
Beschwerdeführerin) als Trägerschaft der B._______ Klinik durch ihren Rechtsvertreter mit Eingabe
vom 27. Januar 2012 (Poststempel) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit dem Antrag, es sei
der für die Versicherer gemäss Bundesgesetz über die Unfallversicherung, Bundesgesetz
über die Invalidenversicherung und Bundesgesetz über die Militärversicherung mit Wirkung
ab 1. Juli 2009 geltende Tarif für stationäre Patienten der B._______ Klinik mit einer
DRG-Fallpauschale gemäss AP-DRG, Version 5.1, Grouper-Version und einem Basispreis 1.0 von Fr. 9'481.-
und ab 1. Januar 2011 in der mit der AP-DRG-CW-Version 6.0 korrespondierenden Höhe festzusetzen
(B-act. 1).
F.
Mit
Zwischenverfügung vom 2. Februar 2012 wurde die Beschwerdeführerin unter Hinweis auf die Säumnisfolgen
aufgefordert, einen Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 4'000.- zu leisten (B-act. 2).
Die Beschwerdeführerin hat in der Folge fristgerecht einen Betrag von Fr. 4'000.- überwiesen
(B-act. 4).
G.
Mit
Vernehmlassung vom 28. März 2012 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde (B-act.
10).
H.
In
einer gemeinsamen Beschwerdeantwort vom 27. April 2012 beantragten die Beschwerdegegnerinnen, alle vertreten
durch die Rechtsabteilung der SUVA, dass auf die Beschwerde nicht einzutreten sei, eventualiter sei sie
abzuweisen (B-act. 12). Weiter beantragten sie, dass der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen
sei. Zur Begründung des Antrags auf Nichteintreten machten die Beschwerdegegnerinnen im Wesentlichen
geltend, dass die sachliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Beurteilung der Beschwerde
nicht gegeben sei, weil die Kompetenz in Tarifstreitigkeiten beim Bundesrat liege und dessen Entscheide
nicht justiziabel seien. Der angefochtene Entscheid stelle keine Verfügung im Rechtssinne dar und
die Erhebung der Beschwerde durch die Beschwerdeführerin sei aufgrund der vertraglichen Vereinbarungen
rechtsmissbräuchlich. Zudem würden die Kompetenz des EDI zum Erlass der angefochtenen Verfügung
und die Eröffnung des Rechtsmittelwegs vorsorglich bestritten. Der Antrag auf Entzug der aufschiebenden
Wirkung wurde zusammengefasst damit begründet, dass die Beschwerdeführerin durch die Beschwerdeerhebung
ihrer vertraglichen Ausgleichspflicht auf unbestimmte Zeit entbunden sei und dadurch treuwidrig zu Lasten
der Versicherer Kosten spare. Ein Hinausschieben der Zahlungspflicht bis zu einem möglichen Endentscheid
bedeute für die Versicherer ab 1. Januar 2012 pro Jahr einen Verlust von Fr. 75'000.-, den Zinsausfall
für die zu hohen Zahlungen in der Periode zwischen dem 1. Juli 2009 und dem 31. Dezember 2011
nicht eingerechnet. Die Versicherer hätten einen legitimen Anspruch auf den vertraglich vereinbarten
Ausgleich.
I.
Mit
verfahrensleitender Verfügung vom 25. Mai 2012 wurde der Bundesrat eingeladen, zur Frage Stellung
zu nehmen, ob er sich im vorliegenden Verfahren als zuständig erachte (B-act. 13). Daraufhin teilte
das Bundesamt für Justiz am 7. Juni 2012 mit, dass aus seiner Sicht der Bundesrat zur Behandlung
der vorliegenden Beschwerde nicht zuständig sei, sondern das Bundesverwaltungsgericht über
die Beschwerde zu befinden habe (B-act. 14).
J.
In
der Replik vom 16. Juli 2012 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Begehren fest und beantragte,
dass das Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde abzuweisen sei (B-act. 19). Zusammengefasst
liess sie in verfahrensrechtlicher Hinsicht geltend machen, dass der Nichteintretensantrag der Beschwerdegegnerinnen
unbegründet sei, da es sich um eine justiziable Streitigkeit handle und eine anfechtbare Verfügung
vorliege. Die Erhebung der Beschwerde sei nicht rechtsmissbräuchlich, da beim Abschluss der Übergangsvereinbarung
niemand an die Kompetenzverschiebung vom Bundesrat zum EDI gedacht habe. Ein Entscheid des Bundesrates
wäre nicht anfechtbar gewesen, gegen den Entscheid des EDI stehe aber die Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht
offen. Die Übergangsvereinbarung vom 29. Januar 2010 beinhalte keinen im Voraus getätigten
Rechtsmittelverzicht. Im Übrigen wäre ein im Voraus getätigter Verzicht auf ein Rechtsmittel
überhaupt nicht wirksam. Im Zusammenhang mit dem beantragten Entzug der aufschiebenden Wirkung liess
die Beschwerdeführerin im Wesentlichen ausführen, dass die Beschwerdegegnerinnen keine wesentlichen
Nachteile, Schäden oder anderweitigen präjudizierenden Wirkungen zu befürchten und auch
nicht dargelegt hätten, zumal die getroffenen Übergangsvereinbarungen eine Ausgleichszahlung
vorsähen.
K.
Mit
Duplik vom 17. August 2012 (B-act. 21) machten die Beschwerdegegnerinnen zur Begründung ihres Nichteintretensantrags
im Wesentlichen geltend, dass nach dem übereinstimmenden Wortlaut der Gesetze der Bundesrat zur
Festsetzung eines Tarifs im Bereich der Unfall-, Militär- und Invalidenversicherung zuständig
sei. Dieser habe das letzte Wort. Weiter liege keine Verfügung vor, wenn eine Behörde anstelle
der Parteien einen umstrittenen Vertragspunkt autoritativ festlege. Durch eine Delegation einer Kompetenz
des Bundesrats an ein Departement dürfe kein neuer Rechtsmittelweg geschaffen werden. Da die Anfechtung
bundesrechtlicher Tarifentscheide nicht vorgesehen sei, sei die Delegation an das EDI nicht gesetzmässig
und daher nichtig. Das Bundesverwaltungsgericht dürfe sich daher nicht mit der Beschwerde befassen.
Zum Entzug der aufschiebenden Wirkung wurde ausgeführt, dass die Beschwerdeführerin kein überwiegendes
Interesse daran habe, überhöhte Entschädigungen zurückzuhalten.
L.
Die
Vorinstanz verzichtete am 28. August 2012 auf das Einreichen einer weiteren Stellungnahme und hielt an
den bisher gestellten Anträgen fest (B-act. 22).
M.
Mit
verfahrensleitender Verfügung vom 30. August 2012 wurde der Schriftenwechsel abgeschlossen (B-act. 23).
N.
Die
Beschwerdeführerin reichte am 20. Dezember 2012 durch ihren Rechtsvertreter eine Stellungnahme und
neue Beweismittel ein (B-act. 25), welche den übrigen Verfahrensbeteiligten am 11. Januar 2013
zugestellt wurden (B-act. 26).
O.
Auf
den weiteren Inhalt der Akten sowie der Rechtsschriften ist - soweit erforderlich - in den
nachfolgenden Erwägungen einzugehen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Die
vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid des EDI vom 12. Dezember 2011 über die
Festsetzung des Tarifs für die Behandlung von stationären Patienten der Unfall-, Militär-
und Invalidenversicherung in der B._______ Klinik ab 1. Juli 2009.
1.1 Das Verfahren
vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit das Bundesgesetz über das Bundesverwaltungsgericht
vom 17. Juni 2005 (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 172.32) nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
Im Bereich des Tarifwesens findet das Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil
des Sozialversicherungsrechts (ATSG, SR 830.1) keine Anwendung (Art. 2 ATSG in Verbindung mit Art. 1
Abs. 2 Bst. a des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über die
Unfallversicherung [UVG, SR 832.20], Art. 1 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Militärversicherung
[MVG, SR 833.1] und Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1959
über die Invalidenversicherung [IVG, SR 831.20]).
1.2 Das Bundesverwaltungsgericht
entscheidet vorliegend im Sinne eines Teilentscheids bzw. einer Zwischenverfügung zunächst
über die umstrittene Eintretensfrage (vgl. Art. 9 Abs. 1 VwVG; vgl. Michel
Daum, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], Zürich 2008, Rz. 1 ff. zu Art. 9),
über die eng damit zusammenhängende Frage der ebenfalls umstrittenen Zuständigkeit des
EDI zum Erlass der angefochtenen Verfügung, über das Gesuch der Beschwerdegegnerinnen auf Entzug
der aufschiebenden Wirkung sowie über die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen von Amtes wegen.
2.
Das
Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen
vorliegen und auf die Beschwerde einzutreten ist (BVGE 2007/6 E. 1 mit Hinweisen). Von den Beschwerdegegnerinnen
wird die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde
bestritten.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht
beurteilt gemäss Art. 31 VGG Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme
nach Art. 32 VGG vorliegt.
2.1.1 Nach Art. 5
Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches
Recht des Bundes stützen und die "Begründung, Änderung
oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten" (Bst. a), die "Feststellung des Bestehens,
Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten" (Bst. b) sowie die "Abweisung
von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten,
oder Nichteintreten auf solche Begehren" (Bst. c) zum Gegenstand haben. Vorliegend hat die
Vorinstanz hoheitlich einen Basistarif für die stationäre Behandlung von Patienten der Unfall-,
Militär- und Invalidenversicherung in der B._______ Klinik festgelegt. Der angefochtene Entscheid
stützt sich auf Art. 56 Abs. 3 UVG, Art. 26 Abs. 3 MVG und Art. 27 Abs. 3 IVG und beruht damit
auf öffentlich-rechtlichen Bestimmungen des Bundessozialversicherungsrechts. Der als Verfügung
bezeichnete angefochtene Entscheid ist daher als Verfügung im Sinn von Art. 5 VwVG zu betrachten.
Das steht im Übrigen im Einklang mit der Praxis, wonach der Bundesrat gestützt auf Art. 47
des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung
(KVG, SR 832.10) erlassene Tarifbeschlüsse ebenfalls als Verfügungen im Sinn von Art.
5 Abs. 1 VwVG qualifiziert hat (vgl. RKUV 5/2001 S. 358) und auch Genehmigungsentscheide über
Tarife Verfügungen darstellen, die beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar sind (vgl. RKUV 6/1997
S. 399 ff.; BVGE 2009/65 E. 1.2; vgl. auch Alfred Kölz/Isabelle
Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl.
2013, Rz. 884).
2.1.2 Die Beschwerde
betrifft keine der in Art. 32 Abs. 1 VGG aufgeführten Sachbereiche und es ist auch nicht vorgesehen,
dass die angefochtene Verfügung bei einer anderen Bundesbehörde im Sinne von Art. 33 Bst. c-f
oder bei einer kantonalen Behörde anfechtbar ist (Art. 32 Abs. 2 VGG). Aufgrund des Vorliegens einer
Verfügung des EDI ist insbesondere auch die Anrufung eines kantonalen Schiedsgerichts gemäss
Art. 57 UVG bzw. Art. 27 MVG oder Art. 27bis
IVG ausgeschlossen. Eine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt somit nicht vor.
2.2 Die Beschwerde
an das Bundesverwaltungsgericht ist zulässig gegen Verfügungen von den in Art. 33 VGG genannten
Behörden. Hier ist eine Verfügung des EDI angefochten, bei welchem es sich zweifellos um eine
Behörde gemäss Art. 33 Bst. d VGG handelt. Die Frage, ob das EDI zum Erlass der angefochtenen
Verfügung zuständig war, betrifft entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerinnen nicht die
Frage der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts, sondern ist im Rahmen der materiellen Prüfung
zu untersuchen. Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach für die Beurteilung der Beschwerde zuständig.
Daran ändern auch die spezialgesetzlichen Zuständigkeitsregelungen von Art. 109 UVG und Art. 69
Abs. 1 IVG nichts, zumal es sich hier nicht um eine Streitsache in einem vom ATSG erfassten Bereich
handelt.
2.3 Als Adressatin
der angefochtenen Verfügung ist die Beschwerdeführerin durch diese besonders berührt und
hat an ihrer Änderung ein schutzwürdiges Interesse, weshalb sie beschwerdelegitimiert ist (Art.
48 Abs. 1 VwVG). Nachdem der Kostenvorschuss rechtzeitig geleistet wurde, ist auf die frist- und formgerecht
eingereichte Beschwerde (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) einzutreten. Im Übrigen ist aus
dem Verhalten der Beschwerdeführerin weder ein Rechtsmissbrauch noch ein verbindlicher Rechtsmittelverzicht
erkennbar, da die Beschwerdeführerin wie auch die Beschwerdegegnerinnen gemäss übereinstimmenden
Ausführungen davon ausgingen, dass ein Festsetzungsentscheid durch den Bundesrat erfolge, und ein
Verzicht auf ein Rechtsmittel vor Kenntnisnahme des begründeten Entscheids ohnehin nicht verbindlich
ist (vgl. Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts U 139/02 vom 20. November 2002 E. 2.3
mit Hinweisen).
3.
3.1 Mit der Beschwerde
an das Bundesverwaltungsgericht kann gerügt werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht
(einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), beruhe auf einer unrichtigen oder
unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts oder sei unangemessen (Art. 49 VwVG).
Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht
an die Begründung der Parteien gebunden (Art. 62 VwVG).
3.2 Nach den allgemeinen
intertemporalrechtlichen Regeln sind in materiellrechtlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtssätze
massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Sachverhalts Geltung haben
bzw. hatten (BGE 130
V 445 E. 1.2.1, BGE 130
V 329 E. 2.3).
4.
Im
Tarifwesen der Unfall-, Militär- und Invalidenversicherung sieht das Gesetz als Grundsatz vor, dass
die Leistungserbringer mit den Versicherern Tarifverträge abschliessen und weitgehend Vertragsautonomie
herrscht. Die Tarifautonomie gilt als Leitmotiv und im Gegensatz zur Krankenversicherung (vgl. Art. 46
Abs. 4 KVG) unterliegen die von den Parteien ausgehandelten Tarife nicht der Genehmigung durch eine Behörde
(vgl. auch Sandra Schneider, Tarifbildung im schweizerischen
Gesundheitswesen, in: Soziale Sicherheit 2/2001 [Hrsg. Bundesamt für Sozialversicherungen], S. 60).
In der Unfallversicherung gilt, dass die Versicherer mit den Medizinalpersonen sowie den Heil- und Kuranstalten
vertraglich die Zusammenarbeit regeln und die Tarife festlegen können. Sie können die Behandlung
der Versicherten ausschliesslich den am Vertrag Beteiligten anvertrauen. Jedermann, der die Bedingungen
erfüllt, kann dem Vertrag beitreten (Art. 56 Abs. 1 UVG). Im Bereich der Militärversicherung
wird in einer praktisch wortgleichen Bestimmung festgelegt, dass die Militärversicherung mit den
Medizinalpersonen, Anstalten, Institutionen für teilstationären Aufenthalt, Abklärungsstellen
und Laboratorien vertraglich die Zusammenarbeit regeln und die Tarife festlegen kann. Sie kann die Behandlung
der Versicherten ausschliesslich den am Vertrag Beteiligten anvertrauen. Jedermann, der die Bedingungen
erfüllt, kann dem Vertrag beitreten (Art. 26 Abs. 1 MVG). Die entsprechende Bestimmung im IVG legt
fest, dass der Bundesrat befugt ist, mit der Ärzteschaft, den Berufsverbänden der Medizinalpersonen
und der medizinischen Hilfspersonen sowie den Anstalten und Werkstätten, die Eingliederungsmassnahmen
durchführen, Verträge zu schliessen, um die Zusammenarbeit mit den Organen der Versicherung
zu regeln und die Tarife festzulegen (Art. 27 Abs. 1 IVG).
5.
Es
ist unumstritten, dass die Tarifverhandlungen zwischen der Beschwerdeführerin und den Beschwerdegegnerinnen
gescheitert sind, weshalb ab 1. Juli 2009 ein vertragsloser Zustand herrscht.
5.1 Die gesetzliche
Konzeption im Bereich der Unfallversicherung sieht vor, dass der Bundesrat für die Koordination
mit den Tarifordnungen anderer Sozialversicherungszweige sorgt und diese anwendbar erklären kann.
Er ordnet die Vergütung für Versicherte, die sich in eine Heilanstalt ohne Tarifvereinbarung
begeben (Art. 56 Abs. 2 UVG). Besteht kein Vertrag, so erlässt der Bundesrat nach Anhören der
Parteien die erforderlichen Vorschriften (Art. 56 Abs. 3 UVG). Gestützt darauf hat der Bundesrat
auf Verordnungsebene festgelegt, dass für den Fall, dass sich der Versicherte in eine andere als
die allgemeine Abteilung oder in eine andere Heilanstalt begibt, die Versicherung die Kosten übernimmt,
die ihr bei der Behandlung in der allgemeinen Abteilung dieser oder der nächstgelegenen entsprechenden
Heilanstalt erwachsen wären (Art. 15 Abs. 2 der Verordnung über
die Unfallversicherung vom 20. Dezember 1982 [UVV, SR 832.202]).
5.2 Die selbe Konzeption
bei einem vertragslosen Zustand gilt auch in der Militärversicherung, die mit Art. 26 Abs. 2 und
3 MVG dieselben Delegationsnormen wie Art. 56 Abs. 2 und 3 UVG kennt (Botschaft zum MVG, BBl 1990 III
265) und in der Invalidenversicherung, für welche Art. 27 Abs. 3 IVG vorsieht, dass im
vertragslosen Zustand der Bundesrat die Höchstbeträge festsetzen kann, bis zu denen den Versicherten
die Kosten der Eingliederungsmassnahmen vergütet werden. Die Anwendung des gleichen Systems ist
auch unter dem Aspekt des Gebots der Koordination der Tarifordnungen der verschiedenen Sozialversicherungssysteme
angebracht sowie aus praktischen Gründen angezeigt, da die MTK, die Militärversicherung und
Invalidenversicherung in der Regel gemeinsam die Tarifverträge mit den Spitälern und den Verbänden
der Medizinalpersonen abschliessen.
5.3 Bei Fehlen einer
tarifvertraglichen Regelung sieht Art. 15 Abs. 2 UVV die Anwendung eines Referenztarifs vor.
Art. 56 Abs. 3 UVG - wie auch Art. 26 Abs. 3 MVG und Art. 27 Abs. 3 IVG - beruhen
jedoch auf dem Gedanken, dass der Bundesrat dort eingreifen muss, wo das vom Gesetzgeber vorgesehene
System gescheitert ist. Das ist etwa der Fall, wenn durch einen vertragslosen Zustand die flächendeckende
medizinische Versorgung der Versicherten in einer ganzen Region gefährdet ist. In einer solchen
Situation hat der Bundesrat das Recht und die Pflicht, einzugreifen und die betroffenen Heilanstalten
zur Zusammenarbeit mit den UVG-Versicherern zu verpflichten sowie verbindliche Tarife festzulegen, da
die Anwendung der Regelung von Art. 15 Abs. 2 UVV in einem solchen Fall nicht sachgerecht wäre (vgl.
Entscheid des Bundesrats vom 27. März 1985 E. 1 und 2 [act. 12/4]; vgl. auch Schneider,
a.a.O., S. 60).
5.4 Hier ist unbestritten,
dass durch den vertragslosen Zustand die flächendeckende medizinische Versorgung der Versicherten
in einer ganzen Region grundsätzlich nicht gefährdet ist. Das wird so in der angefochtenen
Verfügung festgehalten und wird von den Parteien nicht beanstandet. Die Vorinstanz hat ihre Kompetenz
zur hoheitlichen Tariffestsetzung damit begründet, dass es sich bei der B._______ Klinik um eine
wichtige regional und überregional, schweizweit bekannte und auch international anerkannte Leistungserbringerin
auf dem Gebiet der orthopädischen Versorgung von Unfallpatienten sämtlicher Versicherungsklassen
handle. Dieses Vorgehen ist sachgerecht und durch den weiten Wortlaut von Art. 56 Abs. 3 UVG und Art.
26 Abs. 3 MVG ("so erlässt der Bundesrat [...] die erforderlichen Vorschriften") bzw.
Art. 27 Abs. 3 IVG gedeckt. Auch aus den Materialen ergeben sich keine Hinweise darauf, dass ein hoheitliches
Einschreiten des Bundesrats ausschliesslich bei Gefährdung der flächendeckenden medizinischen
Versorgung in einer ganzen Region zulässig wäre. Auch wenn keine Gefährdung der flächendeckenden
medizinischen Versorgung der Versicherten in einer ganzen Region vorliegt, kann es im Einzelfall bei
einem für die Versorgung der Bevölkerung wichtigen Spital durchaus angezeigt sein, hoheitlich
in die gescheiterte Vertragsgestaltung einzugreifen. Da nicht zuletzt auch die Parteien dafürhalten,
dass im vorliegenden Fall der Problematik des vertragslosen Zustands durch die Anwendung eines Referenztarifs
nicht beizukommen ist und ein Entscheid des Bundesrats ausdrücklich anerkannt bzw. sogar gewünscht
wurde (act. 5 und 11), sieht das Bundesverwaltungsgericht keinen Anlass, von der Einschätzung der
Verfahrensbeteiligten abzuweichen. Es ist daher im Ergebnis nicht zu beanstanden, dass in der angefochtenen
Verfügung hoheitlich ein Tarif für stationäre Behandlungen von Patienten der Unfall-,
Militär- und Invalidenversicherung in der B._______ Klinik festgelegt wurde.
6.
Strittig
und im Folgenden zu prüfen ist, ob die Delegation der Kompetenz vom Bundesrat an die Vorinstanz
zur Festsetzung eines Tarifs zulässig war.
6.1 Das EDI stützt
seine funktionelle Zuständigkeit auf Art. 47 Abs. 6 des Regierungs-
und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010), wonach Geschäfte
des Bundesrates von Rechts wegen auf das in der Sache zuständige Departement übergehen, soweit
Verfügungen zu treffen sind, die der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unterliegen. Die
Beschwerde gegen Verfügungen des Bundesrates nach Artikel 33 Buchstaben a und b des Verwaltungsgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 bleibt vorbehalten.
6.2 Art. 47 Abs. 6
RVOG beinhaltet einen Delegationsautomatismus (vgl. Thomas Sägesser,
Handkommentar zum Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz, Bern 2007, N 46 zu Art. 47), der jedoch
nur dann zum Tragen kommt, wenn die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht möglich ist. Ist
sie nicht möglich, bleibt die Verfügungskompetenz beim Bundesrat, was zur Folge hat, dass ein
gerichtlicher Rechtsschutz in diesem Bereich fehlt und eine gesetzliche Ausnahme von der Rechtsweggarantie
nach Artikel 29a der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) vorliegt (vgl. Botschaft
vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4388). Dass der Bundesrat als
erste und einzige Instanz Verfügungen trifft, kann nur für Angelegenheiten mit einer besonderen
politischen Komponente in Betracht kommen. Aufgrund von Art. 29a
BV besteht rechtlich nur sehr wenig Raum für Zuständigkeiten des Bundesrates als einzige Instanz.
Soweit das übergeordnete Recht die Schaffung einer solchen Zuständigkeit zulässt, sollte
diese auch im Ausnahmekatalog von Art. 32 VGG enthalten sein, ansonsten der Delegationsautomatismus von
Art. 47 Abs. 6 RVOG zum Tragen kommt (vgl. Marino Leber,
Grundsätze für die Rechtsetzung im Bereich der Bundesrechtspflege, in: LeGes 2012/3, S. 301).
6.3 Das Bundesverwaltungsgericht
verfügt grundsätzlich über eine allgemeine Sachzuständigkeit in Bundesverwaltungssachen.
Das Gesetz nimmt jedoch einige wenige Sachgebiete - mit vorwiegend politischem Charakter -
aus (vgl. Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4387). Das Bundesverwaltungsgericht
überprüft mit Ausnahme der Fälle nach Art. 33 Bst. b VGG keine Entscheide des Bundesrates.
Durch die gesetzliche Delegation von Verfügungskompetenzen des Bundesrates an das in der Sache zuständige
Departement in Geschäften, die der Überprüfung durch das Bundesverwaltungsgericht unterliegen,
wird sichergestellt, dass die Rechtsweggarantie greifen kann und die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
offen steht (vgl. Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4402 f.). Ohne Ausnahme
von der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht geht die Verfügungskompetenz des Bundesrats folglich
von Gesetzes wegen an das in der Sache zuständige Departement über (vgl. Botschaft zur Totalrevision
der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4388).
6.4 Wie bereits erwähnt
ist die vorliegende Tarifstreitigkeit im Bereich der Unfall-, Militär- und Invalidenversicherung
nicht im Ausnahmekatalog von Art. 32 VGG enthalten, weshalb in diesem Sachbereich eine Beschwerde an
das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist. Auch spezialgesetzliche Rechtsmittelbestimmungen stehen
der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts nicht entgegen. Aus diesem Grund geht die auf Art.
56 Abs. 3 UVG, Art. 26 Abs. 3 MVG und Art. 27 Abs. 3 IVG gestützte Verfügungskompetenz
des Bundesrats von Gesetzes wegen auf das in der Sache zuständige Departement, hier das EDI, über.
6.5 Der Gesetzgeber
hat es unterlassen, die Zuständigkeit des EDI im Bereich des Tarifwesens der Unfall-, Militär-
und Invalidenversicherung - im Nachgang zum Erlass des RVOG und in Nachvollzug der Revision der
Bundesrechtspflege - anstelle des Bundesrats explizit im Gesetz zu verankern (vgl. dazu Sägesser,
a.a.O., N 46 zu Art. 47). Aus der Botschaft zur Justizreform ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür,
dass der Gesetzgeber die Tarife im Bereich der Unfall-, Militär- und Invalidenversicherung im Gegensatz
zur Krankenversicherung im Streitfall bewusst einer gerichtlichen Kontrolle entziehen wollte. Wäre
es ein Anliegen des Gesetzgebers gewesen, die Tariffestsetzungen im Bereich der
Unfall-,
Militär- und Invalidenversicherung in die abschliessende Zuständigkeit des Bundesrats zu legen,
hätte dieses Anliegen mit dem Ausschluss der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht durch Aufnahme
in den Katalog von Art. 32 VGG oder durch eine spezialgesetzliche Regelung sichergestellt werden müssen.
Die Möglichkeit der gerichtlichen Überprüfung von Tariffestsetzungen im Bereich der Unfall-,
Militär und Invalidenversicherung erscheint auch angesichts des Gebots der Koordination der verschiedenen
Sozialversicherungszweige sachgerecht. Eine möglichst weitgehende Koordination mit den Tarifordnungen
anderer Sozialversicherungszweige dient der Rechtssicherheit und trägt zu einer nicht unbedeutenden
Verminderung des administrativen Aufwandes der Vertragspartner bei (Botschaft zum UVG, BBl 1976 III 205).
Es ist kein sachlicher Grund ersichtlich, weshalb Tariffestsetzungen im Bereich der Krankenversicherung
gerichtlich überprüfbar sind und im Bereich der Unfall-, Militär- und Invalidenversicherung
nicht. Der Entscheid des Gesetzgebers, im Bereich der Krankenversicherung bei Tarifstreitigkeiten die
Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht vorzusehen, obwohl bei der Festsetzung von Spitaltarifen aus
Art. 6 Ziff. 1 EMRK kein Anspruch auf Zugang zu einem Gericht abgeleitet werden kann (BGE 132 V 299),
macht vielmehr deutlich, dass bei Tariffestsetzungsgeschäften der politische Charakter nicht derart
ausgeprägt ist, dass der Ausschluss der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht gerechtfertigt
wäre. Schliesslich bleibt zu erwähnen, dass sich der Ausschluss der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht allerdings nach dem Wortlaut von Art. 83 Bst. r des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) auf Entscheide des Bundesverwaltungsgericht auf dem Gebiet der Krankenversicherung
beschränkt.
6.6 Aus dem Dargelegten
folgt, dass die Zuständigkeit des EDI zum Erlass der angefochtenen Verfügung zu bejahen ist.
Gegen eine Zuständigkeit des EDI spricht auch nicht, dass die Parteien - und zunächst
wohl auch das EDI selbst (vgl. act. 4) - von einem Entscheid durch den Bundesrat ausgegangen sind.
7.
7.1 Die Beschwerdegegnerinnen
beantragen, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Als Verfügungsadressaten und
Parteien im Beschwerdeverfahren sind sie ohne weiteres legitimiert, einen Verfahrensantrag zu stellen
(vgl. Regina Kiener, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Rz. 12
zu Art. 55).
7.2 Der Beschwerde
ans Bundesverwaltungsgericht kommt in der Regel von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zu (Art. 55
Abs. 1 VwVG). Aufschiebende Wirkung besagt, dass die in einer Verfügung angeordnete Rechtsfolge
vorläufig nicht eintritt, sondern bis zum Beschwerdeentscheid vollständig gehemmt wird. Zweck
der aufschiebenden Wirkung ist es, die beschwerdeführende Person die nachteiligen Wirkungen der
Verfügung solange nicht fühlen zu lassen, bis über deren Rechtmässigkeit entschieden
ist (André Moser / Michael Beusch / Lorenz Kneubühler,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 116 f., Rz. 3.19).
7.3 Sofern die Verfügung
nicht eine Geldleistung zum Gegenstand hat, kann die Beschwerdeinstanz, ihr Vorsitzender oder der Instruktionsrichter
nach Einreichung der Beschwerde dieser die aufschiebende Wirkung entziehen (Art. 55 Abs. 2 VwVG i.V.m.
Art. 39 Abs. 1 VGG). Nach der Rechtsprechung ist eine Verfügung auf eine Geldleistung gerichtet,
wenn sie den Adressaten zur Bezahlung eines Geldbetrages verpflichtet (BGE 111 V 56 E. 3). Die angefochtene
Verfügung verpflichtet die Verfügungsadressaten nicht zu einer Geldleistung, weshalb hier keine
Verfügung über eine Geldleistung im Sinn von Art. 55 Abs. 2 VwVG vorliegt (vgl. Kiener,
a.a.O., Rz. 19 zu Art. 55).
Die aufschiebende Wirkung der Beschwerde stellt die Regel dar, der Entzug bleibt die Ausnahme. Der Entzug
der aufschiebenden Wirkung setzt voraus, dass im Einzelfall überzeugende Gründe für die
sofortige Wirksamkeit der Verfügung sprechen. Der Entzug muss mithin durch öffentliche oder
private Interessen gerechtfertigt sein (Kiener, a.a.O., Rz. 14
und 19 zu Art. 55).
7.4 Im vorliegenden
Fall haben die Parteien für die Zeit des vertragslosen Zustandes am 23. Dezember 2009 und am 29.
Januar 2010 eine Übergangsregelung getroffen, die bis 31. Dezember 2011 anwendbar war. Diese sieht
einen provisorischen Basispreis vor und statuiert eine Ausgleichspflicht. Für das Jahr 2012 wurde
ebenfalls ein Tarifvertrag im Sinne einer provisorischen Regelung getroffen, welcher die Bestimmung des
Basispreises und die Ausgleichspflicht regelt. Ob auch für die Zeit ab 1. Januar 2013 eine
Übergangsregelung vereinbart wurde, ist nicht aktenkundig. Da die Parteien zumindest bis 31. Dezember
2012 einen provisorischen Tarif vereinbart und auch die Ausgleichspflicht geregelt haben, sind keine
überzeugenden Gründe ersichtlich, die den Entzug der aufschiebenden Wirkung und die Abänderung
der unter den Parteien in einem der Vertragsautonomie unterstehende Bereich getroffenen Übergangsregelung
rechtfertigen, zumal im heutigen Zeitpunkt keine Entscheidprognose in der Hauptsache gemacht werden kann,
die allenfalls zu berücksichtigen wäre (vgl. BGE 130 II 149 E. 2.3). Dementsprechend ist das
Gesuch der Beschwerdegegnerinnen um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde abzuweisen.
7.5 Für den Fall,
dass die Parteien für den Zeitraum ab 1. Januar 2013 keine Übergangsregelung vereinbart haben,
wird in Anwendung von Art. 56 VwVG, der vorsieht dass die Beschwerdeinstanz, ihr Vorsitzender oder
Instruktionsrichter nach Einreichung der Beschwerde von Amtes wegen oder auf Begehren einer Partei andere
vorsorgliche Massnahmen treffen kann, um den bestehenden Zustand zu erhalten oder bedrohte Interessen
einstweilen sicherzustellen, als vorsorgliche Massnahme angeordnet, dass die unter den Parteien für
das Jahr 2012 (Tarifvertrag 2012, B-act. 1/7) gestützt auf SwissDRG getroffene Übergangsregelung
auch ab dem 1. Januar 2013 zur Anwendung gelangt. Demnach gilt ab 1. Januar 2013 für die Dauer des
Beschwerdeverfahrens als provisorischer Basispreis (100 %) für stationäre Behandlungen
von Patienten der
Unfall-, Militär- und Invalidenversicherung in der B._______
Klinik der vom Regierungsrat des Kantons Zürich im stationären Bereich der Akutsomatik festgesetzte
provisorische Tarif von Fr. 9'500.- (RRB 278/2013 und RRB 1493/2011). Ausdrücklich vorbehalten bleibt
eine (abweichende) vertragliche Übergangsregelung zwischen den Parteien.
8.
Über
die Kosten dieses Teilentscheids bzw. dieser Zwischenverfügung und allfällige Parteientschädigungen
ist im Entscheid über die Hauptsache zu befinden.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht,
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt
werden, sofern die Voraussetzungen gemäss den Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen
und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen
hat, beizulegen (Art. 42 BGG).