Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-525/2006{T 0/2}
Urteil
vom 24. April 2008
Besetzung
Richter Andreas Trommer (Vorsitz), Richterin Elena Avenati-Carpani,
Richter Antonio Imoberdorf (Kammerpräsident),
Gerichtsschreiber Julius Longauer.
Parteien
A._______,
Beschwerdeführerin,
vertreten
durch Advokatin Margrit Wenger,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg
6, 3003 Bern
Vorinstanz.
Gegenstand
Verweigerung der Zustimmung (und Wegweisung).
Sachverhalt:
A.
Die
Beschwerdeführerin (geb. 1965) ist thailändische Staatsangehörige. Im April 2001 reiste
sie in die Schweiz und heiratete am 1. Juni 2001 einen Schweizer Bürger. Gestützt auf die Bestimmungen
über den Familiennachzug erhielt sie im Kanton Basel-Landschaft eine Aufenthaltsbewilligung, die
letztmals mit Wirkung bis 31. Mai 2006 verlängert wurde. Im November 2003 trennte sie sich von ihrem
Ehemann, lebte kurze Zeit in einem Frauenhaus und bezog im Dezember 2003 eine eigene Wohnung. Die Ehe
der Beschwerdeführerin wurde am 7. Juli 2004 gerichtlich getrennt, und die Scheidung erfolgte am
24. April 2006.
B.
Am 12. Mai 2006 unterbreitete die Migrationsbehörde des Kantons Basel-Landschaft
der Vorinstanz ihr Gesuch um Zustimmung zur weiteren Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung nach
Auflösung der ehelichen Gemeinschaft.
C.
Die Vorinstanz teilte der Beschwerdeführerin
am 27. Juni 2006 mit, dass erwogen werde, die Zustimmung zur Verlängerung der kantonalen Aufenthaltsbewilligung
zu verweigern, und gab ihr Gelegenheit zur Stellungnahme. Mit Schreiben vom 13. Juli 2006 machte die
Beschwerdeführerin vom Recht auf Stellungnahme Gebrauch.
D.
Mit Verfügung vom 10.
August 2006 verweigerte die Vorinstanz die Zustimmung zur Verlängerung der kantonalen Aufenthaltsbewilligung
und wies die Beschwerdeführerin unter Ansetzung einer Ausreisefrist bis zum 30. November 2006 aus
der Schweiz weg. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, der ursprüngliche, privilegierte
Zulassungsgrund sei weggefallen, und eine besondere Härte, die unter diesen Umständen eine
Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung rechtfertigen würde, liege nicht vor.
E.
Die
Beschwerdeführerin gelangte mit Eingabe vom 14. September 2006 an das Eidgenössische Justiz-
und Polizeidepartement (EJPD) und beantragte die Aufhebung der vorgenannten Verfügung und die Erteilung
der Zustimmung zur Verlängerung der kantonalen Aufenthaltsbewilligung.
F.
Die Vorinstanz
beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 25. Oktober 2006 die Abweisung der Beschwerde.
G.
Auf
den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen.
Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen des BFM betr. Zustimmung
zu einer kantonalen Aufenthaltsbewilligung und Wegweisung aus der Schweiz unterliegen der Beschwerde
an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31
, Art. 32
sowie Art. 33 Bst. d
des Verwaltungsgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [VGG,
SR 173.32]).
1.2 Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Verwaltungsgerichtsgesetzes
beim EJPD bereits hängige Rechtsmittelverfahren vorliegenden Inhalts werden vom Bundesverwaltungsgericht
übernommen. Die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht (Art. 53 Abs. 2
VGG). Gemäss
Art. 37
VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem Bundesgesetz vom 20.
Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG,
SR 172.021), soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz
nichts anderes bestimmt (vgl. auch Art. 2 Abs. 4
VwVG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist als
Adressatin der angefochtenen Verfügung zur Beschwerde legitimiert, und ihr Rechtsmittel wurde frist-
und formgerecht eingereicht (48 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2.
2.1
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung
oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhaltes und - soweit nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat -
die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49
VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren
das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4
VwVG an die Begründung der
Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides
(vgl. E. 1.2 des in BGE
129 II 215 teilweise publizierten Urteils
2A.451/2002 vom 28. März 2003).
2.2
Am 1. Januar 2008 traten das neue Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen
und Ausländer (AuG,
SR 142.20) und seine Ausführungsverordnungen in Kraft - unter anderem die
Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE,
SR 142.201).
Die materielle Beurteilung der vorliegenden Streitsache richtet sich gemäss Art. 126 Abs. 1
AuG
noch nach dem alten Recht (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-3912/2007 vom 14. Februar 2008
E. 2 mit Hinweisen). Einschlägig sind das Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt
und Niederlassung der Ausländer (aANAG, BS 1 121, zum vollständigen Quellennachweis vgl. Ziff.
I des Anhangs zum AuG), die Verordnung vom 20. April 1983 über das Zustimmungsverfahren im Ausländerrecht
(nachfolgend: alt Zustimmungsverordnung, AS 1983 535, zum vollständigen Quellennachweis vgl. Art.
91 Ziff. 2
VZAE) und die Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer
(alt Begrenzungsverordnung, aBVO, AS 1986 1791, zum vollständigen Quellennachweis vgl. Art. 91 Ziff.
5
VZAE).
3.
Die Erteilung und Verlängerung von Aufenthaltsbewilligungen fällt grundsätzlich
in die Zuständigkeit der Kantone. Vorbehalten bleibt die Zustimmung des BFM, wenn das Ausländerrecht
eine solche für notwendig erklärt (Art. 18
aANAG). Gemäss Artikel 1 Absatz 1 alt Zustimmungsverordnung
ist die Zustimmung erforderlich, wenn bestimmte Gruppen von Ausländern im Interesse der Koordination
der Praxis auf Weisungsebene der Zustimmungspflicht unterstellt werden (Bst. a), wenn der Ausländer
keine gültigen und anerkannten heimatlichen Ausweispapiere besitzt und in der Schweiz weder als
Flüchtling noch als Staatenloser anerkannt ist (Bst. b) oder wenn das BFM die Unterbreitung zur
Zustimmung im Einzelfall verlangt (Bst. c). Über die Erteilung oder Verweigerung der Zustimmung
entscheidet das BFM im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland nach
pflichtgemässem Ermessen (Art. 4
aANAG). Eine Bindung an die kantonale Beurteilung besteht nicht.
Das Gesagte gilt selbst dann, wenn auf kantonaler Ebene ein Gericht auf Erteilung oder Verlängerung
der Aufenthaltsbewilligung erkannt hat (vgl. grundlegend BGE
127 II 49 E. 3 S. 51 ff; ferner Entscheid
des EJPD vom 15. April 2005 E. 12 in: Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 69.76).
4.
Vorliegend
geht es um die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung einer thailändischen Staatsangehörigen
nach ihrer Scheidung von einem Schweizer Bürger. Die Zustimmungsbedürftigkeit des kantonalen
Verlängerungsentscheids ergibt sich deshalb aus Art. 1 Abs. 1 Bst. a alt Zustimmungsverordnung in
Verbindung mit den Weisungen und Erläuterungen des BFM vom Mai 2006 über Einreise, Aufenthalt
und Arbeitsmarkt (aANAG-Weisungen), welche in Ziff. 132.4 Bst. e vorsehen, dass die Verlängerung
der Aufenthaltsbewilligung eines Ausländers oder einer Ausländerin nach Scheidung vom schweizerischen
Ehegatten oder nach dessen Tod dem BFM zur Zustimmung zu unterbreiten ist, falls der Ausländer oder
die Ausländerin nicht aus einem Mitgliedstaat der EFTA oder der EG stammt. Der Entscheid über
die Zustimmung liegt im pflichtgemässen Ermessen der Behörde, denn die Ehe ist geschieden worden,
bevor der Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 7 Abs. 1
Satz 2 aANAG ein vom Bestand der Ehe
unabhängiger Anspruch auf Verlängerung ihrer Aufenthaltsbewilligung erwachsen konnte (vgl.
BGE
130 II 49 E. 3.2.3 S. 54 f.,
128 II 145 E. 1.1.4 und 1.1.5 S. 149 f. mit Hinweisen), und eine andere
Anspruchsgrundlage des Landes- und Völkerrechts besteht nicht.
5.
Der Begriff der "pflichtgemässen
Ermessensausübung" impliziert die Beachtung rechtlicher Schranken bei der Ausfüllung der
Ermessensspielräume. Vorliegend steht der Grundsatz der Verhältnismässigkeit von Verwaltungsakten
im Vordergrund. Unter diesem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit ist eine wertende Abwägung
vorzunehmen zwischen dem (nachfolgend zu erörternden) öffentlichen Interesse an der Verweigerung
der Zustimmung einerseits und den durch die Verweigerung beeinträchtigten privaten Interessen des
Betroffenen andererseits (vgl. statt vieler Ulrich Häfelin / Georg Müller / Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich und St. Gallen 2006, S.127 f.).
6.
6.1
Die Schweiz verfolgt zur Verwirklichung der in Art. 1
aBVO formulierten migrationspolitischen Ziele eine
restriktive Linie gegenüber erwerbstätigen ausländischen Personen aus dem Nicht-EU/EFTA-Raum
(in der Folge: Drittstaatsangehörige). Diese Politik findet ihren Ausdruck insbesondere in den strengen
regulatorischen Zulassungsbeschränkungen der alten Begrenzungsverordnung, denen erwerbstätige
Drittstaatsangehörige namentlich in Gestalt hoher Anforderungen an die berufliche Qualifikation
(Art. 8
aBVO) und der Höchstzahlen (Art. 12
aBVO) unterworfen sind. Das erhebliche Gewicht des öffentlichen
Interesses an der Durchsetzung der restriktiven Einwanderungspolitik gegenüber Drittstaatsangehörigen
zeigt sich daran, dass humanitäre Gründe in diesem rechtlichen Zusammenhang erst Bedeutung
erlangen, wenn die Betroffenheit des Einzelnen die Grenze zum schwerwiegenden persönlichen Härtefall
im Sinne von Art. 13 Bst. f
aBVO überschreitet. Nach der Auflösung der Ehe, die sie von restriktiven
qualitativen und quantitativen Zulassungsvoraussetzungen der Begrenzungsverordnung ausnehmen, muss die
ausländische Person dieses öffentliche Interesse grundsätzlich wieder gegen sich gelten
lassen (auch wenn sie nach Massgabe von Art. 12 Abs. 2
aBVO den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung
nach wie vor nicht untersteht). Es ist deshalb ein vergleichsweise strenger Massstab angebracht, wenn
es zu beurteilen gilt, ob nach Wegfall des Privilegierungsgrundes private Interessen bestehen, denen
gegenüber das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der restriktiven Migrationspolitik
zurückzustehen hat. Dementsprechend geht das Bundesverwaltungsgericht mit der Vorinstanz davon aus,
dass die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung nach Auflösung der Ehe in erster Linie ein
Instrument zur Vermeidung von Härtefällen darstellt (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-4302/2007 vom 20. Dezember 2007 E. 4.1 mit Hinweisen; ferner Ziff. 654
aANAG-Weisungen).
6.2 Bei
der Prüfung der Frage, ob die auf dem Spiele stehenden privaten Interessen eine Verlängerung
der Aufenthaltsbewilligung rechtfertigen, ist zu untersuchen, inwieweit es der ausländischen Person
in persönlicher, wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht zugemutet werden kann, den Aufenthalt in
der Schweiz aufzugeben, in ihre Heimat zurückzukehren und dort zu leben. Zu diesem Zweck ist ihre
zukünftige Situation im Ausland den persönlichen Verhältnissen in der Schweiz gegenüberzustellen.
Darüber ist nach Massgabe der gesamten Umstände des Einzelfalles zu befinden. Dazu gehören
allgemeine, von der Ehe unabhängige Elemente, wie die Dauer des Aufenthaltes in der Schweiz, der
Grad der sozialen und wirtschaftlichen Integration in die hiesigen Verhältnisse, das Alter und der
gesundheitliche Zustand, soweit Kinder vorhanden sind, deren Alter und schulische Integration, aber auch
die Unterkunft und die Reintegrationsmöglichkeiten in der Heimat, ferner ehespezifische Elemente,
wie die Dauer der Ehe und die Umstände, die zu deren Auflösung geführt haben. Steht fest,
dass der ausländischen Person eine Weiterführung der ehelichen Beziehung nicht länger
zugemutet werden konnte, namentlich weil sie Opfer von Misshandlungen geworden war, so ist dies besonders
zu berücksichtigen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-4302/2007 vom 20. Dezember 2007
E. 4.2 mit Hinweisen; ferner Ziff. 654
aANAG-Weisungen).
6.3 Die notwendige Schwere der Betroffenheit
in den persönlichen Verhältnissen ist mit Blick auf die Regelung des Art. 7 Abs. 1
Satz 2 aANAG
zu beurteilen, der ausländischen Ehegatten eines Schweizerbürgers nach fünf Jahren Ehe
auf schweizerischem Territorium einen vom weiteren Bestand der Ehe unabhängigen Anspruch auf Aufenthalt
vermittelt. Vor dem Erreichen dieser zeitlichen Grenze kommt es entscheidend darauf an, welche Bedeutung
den ehespezifischen Elementen im konkreten Einzelfall zukommt, das heisst der Dauer der ehelichen Gemeinschaft
auf schweizerischem Territorium, der Existenz gemeinsamer Kinder, den Umständen der Auflösung
der ehelichen Gemeinschaft und - im letzteren Zusammenhang - allfälligen Gewalterfahrungen in der
Ehe. Je mehr diese Elemente ins Gewicht fallen, um so eher wird man von einer hinreichend schweren Betroffenheit
ausgehen können. Umgekehrt rechtfertigt sich ein um so strengerer Massstab, als sich die Härtesituation
nicht gerade aus den oben genannten ehespezifischen Elementen ableiten lässt (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-1872/2007 vom 20. September 2007 E. 4.3; vgl. dazu auch Urteil des Bundesgerichts
2A.212/2004 vom 10.
Dezember 2004 E. 4.4; ferner Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements vom 15.
April 2005, E. 15.2, in:
VPB 69.76, im Zusammenhang mit der Auflösung der Ehe durch Tod des schweizerischen
Ehegatten; vgl. dazu die abgestufte Regelung in Art. 50
AuG).
7.
7.1 Die kinderlos gebliebene
Ehe der Beschwerdeführerin hatte bis zur Scheidung am 24. April 2006 vier Jahre und zehn Monate
Bestand. Tatsächlich wurde die eheliche Lebensgemeinschaft im November 2003 aufgegeben, d.h. nach
einer Ehedauer von zwei Jahren und fünf Monaten. Dazu ergibt sich aus den Akten, dass die Beschwerdeführerin
Opfer häuslicher Gewalt ihres offenbar alkoholabhängigen Ehemannes wurde und im November 2003
Zuflucht im Frauenheim Wegwarte in Basel suchen musste, bevor sie im Dezember 2003 mit Unterstützung
des Frauenheims eine eigene Wohnung bezog. Die Gewaltsituation, die zur Aufgabe der ehelichen Gemeinschaft
führte, und die Dauer der ehelichen Gemeinschaft rechtfertigen es, an das Vorliegen eines Härtefalls
keine besonders hohen Anforderungen zu stellen (vgl. im Gegensatz dazu Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
C-497/2006 vom 21. April 2008 E. 7.1,
C-4302/2007 vom 20. Dezember 2007 E. 5.1 und
C-563/2006 vom 28.
November 2007 E. 6.2).
7.2 Die Beschwerdeführerin lebt seit sieben Jahren in der Schweiz. Kurz
nach ihrer Einreise im Jahr 2001 nahm sie eine Erwerbstätigkeit auf, zunächst in einem Pflegeheim,
später in einer Wäscherei, in der sie heute noch als geschätzte Mitarbeiterin beschäftigt
ist. Sie ist - ohne jemals wirtschaftliche Sozialhilfe beansprucht zu haben - nicht nur stets für
den eigenen Lebensunterhalt aufgekommen. Nach eigener unwidersprochener Darstellung hat sie darüber
hinaus während der Zeit der Trennung Unterhaltszahlungen an ihren arbeitslosen Ehemann geleistet
und ihre betagte Mutter in Thailand unterstützt. Die sprachliche Integration der Beschwerdeführerin
ist - soweit erkennbar - gut, und was die soziale Integration anbetrifft, so ist nichts Nachteiliges
bekannt. Aus den Akten geht hervor, dass die Beschwerdeführerin einen Lebenspartner hat, mit dem
sie zusammenwohnt (Stand September 2006), und dass eine erwachsene Tochter seit 2004 mit Aufenthaltsbewilligung
in der Schweiz lebt. Alles in allem kann mangels anderer Anhaltpunkte davon ausgegangen werden, dass
sich die soziale Integration der Beschwerdeführerin im Rahmen dessen bewegt, was nach einem siebenjährigen
Aufenthalt normalerweise erwartet werden kann.
7.3 Zwar sind keine besonderen Gründe ersichtlich,
die eine Wiedereingliederung der Beschwerdeführerin in ihrem Heimatland ernsthaft beeinträchtigen
könnten. Dort hat sie 36 Jahre ihres Lebens verbracht, sodass nach wie vor von einer Verwurzelung
im heimatlichen Umfeld ausgegangen werden kann, dort ging sie einer Erwerbstätigkeit als Kindergärtnerin
nach und dort lebt nach wie vor ein grosser Teil ihrer Verwandtschaft. Andererseits wäre eine Wiedereingliederung
der Beschwerdeführerin, vor allem in wirtschaftlicher Hinsicht, sicherlich mit manchen Schwierigkeiten
verbunden. Aus subjektiver Sicht müssen sie für die Beschwerdeführerin umso schwerer wiegen,
als sie sich als direkte Folge schuldlos gescheiterter Lebenspläne darstellen. Solche Umstände
sind zwar für sich allein nicht entscheidend; im Rahmen einer Gesamtschau sind sie in einer Konstellation
wie der vorliegenden dennoch zu berücksichtigen.
7.4 Auf der Grundlage des milderen Beurteilungsmassstabes,
den es vorliegend anzuwenden gilt (vgl. oben Ziff. 7.1), und unter Berücksichtigung der gesamten
Umstände kommt das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss, dass eine Nichterneuerung der Aufenthaltsbewilligung
in rechtserheblicher Weise in die persönlichen Verhältnisse der Beschwerdeführerin eingreift.
Das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der restriktiven Migrationspolitik - Personen aus
dem Nicht-EFTA/EU-Raum betreffend - muss unter den gegebenen Umständen gegenüber dem Interesse
der Beschwerdeführerin an einer weiteren ausländerrechtlichen Regelung ihres Aufenthaltes zurückstehen.
Indem die Vorinstanz dem öffentlichen Interesse grösseres Gesicht beigemessen und gestützt
darauf die Zustimmung zur Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung verweigert hat, erweist sich ihre
Anordnung als unverhältnismässig.
8.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt
sich, dass die angefochtene Verfügung Bundesrecht verletzt (Art. 49 Bst. a
VwVG). Die Beschwerde
ist deshalb gutzuheissen, die angefochtene Verfügung aufzuheben, und der Verlängerung der kantonalen
Aufenthaltsbewilligung ist die Zustimmung zu erteilen.
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens
sind der Beschwerdeführerin keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1
VwVG), und es ist
ihr gestützt auf Art. 64
VwVG i.V.m. Art. 7 ff
. des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE,
SR 173.320.2) zu Lasten der Vorinstanz
eine angemessene Parteientschädigung auszurichten.
10.
Das vorliegende Urteil ist endgültig
(Art. 83 Bst. c Ziff. 2
und 4
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG,
SR 173.110]).
Demnach
erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen.
2.
Die
angefochtene Verfügung wird aufgehoben und der Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung durch
den Kanton Basel-Landschaft wird die Zustimmung erteilt.
3.
Es werden keine Verfahrenskosten
erhoben. Der am 18. Oktober 2006 entrichtete Kostenvorschuss von Fr. 600.-- wird zurückerstattet.
4.
Die
Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht mit
Fr. 1'500.-- (inkl. MwSt.) zu entschädigen.
5.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin
-
die Vorinstanz zum Vollzug
- das Amt für Migration des Kantons Basel-Landschaft
Der
Kammerpräsident: Der Gerichtsschreiber:
Antonio Imoberdorf
Julius Longauer
Versand: