Sachverhalt:
A.
A.a Mit Schreiben
vom 15. März 2012 informierte tarifsuisse AG (nachfolgend: tarifsuisse) den Regierungsrat des
Kantons Basel-Landschaft (nachfolgend: Regierungsrat oder Vorinstanz), die Tarifverhandlungen mit dem
Kantonsspital Baselland (nachfolgend: KSBL oder Beschwerdegegner) seien gescheitert. Der ab 1. Januar
2012 anwendbare Tarif beziehungsweise die Baserate (Fallpauschale für eine Behandlung bei Schweregrad
1.0 gemäss der Tarifstruktur SwissDRG [DRG = Diagnosis Related Groups]; im Folgenden:
Basisfallwert oder Baserate) sei deshalb gemäss Art. 47 Abs. 1 KVG (SR 832.10)
hoheitlich festzusetzen (Vorakten Nr. [V-act.] 1). In ihrem begründeten Tarifantrag vom 3. Mai
2012 beantragte tarifsuisse insbesondere, für die stationären Leistungen des KSBL sei eine
Baserate von CHF 8'635.- festzusetzen (V-act. 6).
A.b Das KSBL beantragte
in seiner Eingabe vom 18. Mai 2012, es sei für Versicherte der von tarifsuisse vertretenen
Krankenversicherer eine einheitliche Baserate von CHF 10'564.- festzusetzen (V-act. 7). In seiner
Stellungnahme vom 26. Juli 2012 ergänzte das Spital seinen Antrag dahingehend, dass -
falls ein von der Festsetzungsbehörde durchgeführtes Benchmarking eine höhere Baserate
ergeben sollte - der höhere Tarif festzusetzen sei (V-act. 14).
A.c Die Preisüberwachung
empfahl dem Regierungsrat in ihrer Stellungnahme vom 2. November 2012, die zwischen dem KSBL und
den Einkaufsgemeinschaften Helsana/Sanitas/KPT (HSK) beziehungsweise Assura/Supra für das Jahr 2012
vereinbarte Baserate von CHF 10'175.- nicht zu genehmigen. Für das KSBL sei für das Jahr 2012
eine Baserate von maximal CHF 8'974.- zu genehmigen oder festzusetzen (V-act. 16).
A.d In seiner Stellungnahme
vom 28. Mai 2013 erneuerte das KSBL seinen Antrag auf Festsetzung einer Baserate von CHF 10'564.-
(V-act. 19). Tarifsuisse hielt an ihrem Antrag vom 3. Mai 2012 fest (V-act. 20).
B.
Der
Regierungsrat setzte am 25. Juni 2013 für die Zeit vom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember
2012 eine Baserate von CHF 10'175.- und vom 1. Januar 2013 bis 31. Dezember 2013 eine Baserate
von CHF 10'140.- fest (RRB Nr. 1123; V-act. 21).
Zur Begründung wurde unter anderem ausgeführt, der Tarif sei gemäss
Art. 59c Abs. 1 KVV (SR 832.102) so festzulegen, dass die Vergütung
höchstens die transparent ausgewiesenen und für eine effiziente Leistungserbringung erforderlichen
Kosten decke. Das KSBL weise die tarifrelevanten Kosten von CHF 10'564.- mit dem hierfür geeigneten
integrierten Tarifmodell Kostenträgerrechnung (ITAR_K) aus. Die von tarifsuisse und Preisüberwachung
geübte Kritik am Kostenausweis des KSBL erachtete der Regierungsrat als nicht gerechtfertigt. Betreffend
Betriebsvergleichen wird zunächst ausgeführt, in den ersten Jahren nach Einführung der
Tarifstruktur SwissDRG seien nur Vergleiche zwischen Spitälern möglich, die bezüglich
Leistungsspektrum und Grösse vergleichbar seien. Solche Vergleichsspitäler seien innerkantonal
kaum vorhanden und die Daten von ausserkantonalen Spitälern lägen nicht vor. Gemäss Erhebung
des Vereins SpitalBenchmark, deren Ergebnisse vom KSBL eingereicht worden seien, betrage der Medianwert
(inkl. Anlagenutzungskosten) CHF 10'556.-. Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass das KSBL ein
Zentrumsspital sei, erweise sich dieser Wert als "tauglicher Hinweis auf die Wirtschaftlichkeit"
des vom KSBL kalkulierten Tarifs (von CHF 10'564.-). Auf das von tarifsuisse eingereichte Benchmarking
könne nicht abgestellt werden, weil dieses den Anforderungen in verschiedener Hinsicht nicht genüge.
Gleiches gelte für das Benchmarking der Preisüberwachung. Entsprechend den Empfehlungen der
Schweizerischen Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren GDK zur Wirtschaftlichkeitsprüfung
(verabschiedet durch den Vorstand der GDK am 5. Juli 2012; nachfolgend: GDK-Empfehlungen zur Wirtschaftlichkeitsprüfung)
beabsichtige der Regierungsrat den Benchmark zwischen dem 40. und dem 50. Perzentil, mithin unter
dem Median festzulegen. Weiter sei zu würdigen, dass andere Versicherer mit dem KSBL Tarifverträge
abgeschlossen hätten, welche für das Jahr 2012 eine Baserate von CHF 10'175.- und für
das Jahr 2013 eine Baserate von CHF 10'140.- vorsähen. Es sei davon auszugehen, dass diese Versicherer,
denen entsprechende Daten zur Verfügung gestanden hätten, während dem Verhandlungsprozess
ebenfalls gesamtschweizerische Betriebsvergleiche durchgeführt und die fraglichen Tarife als wirtschaftlich
erachtet hätten. "Darauf kann - ohne detaillierte Kenntnis und ohne ausdrückliche
Anerkennung der angewandten Verfahren - abgestellt werden, soweit die ausgehandelten Tarife nachvollziehbar
und plausibel erscheinen" (S. 4).
C.
Im
Namen der 45 im Rubrum aufgeführten Krankenversicherer liess tarifsuisse, vertreten durch Rechtsanwalt
Andreas Gafner, am 24. Juli 2013 Beschwerde erheben und - unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
- folgende Rechtsbegehren stellen (act. 1):
"1.
Der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Basel-Land (Nr. 1123) vom 25. Juni 2013 sei aufzuheben.
2.
Der Tarif für die akutsomatische stationäre Behandlung zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
im Kantonsspital Baselland sei für das Jahr 2012 wie folgt festzusetzen:
2.1
Baserate von maximal CHF 8'635.- (inkl. Anlagenutzungskosten und Anteil des Wohnkantons).
2.2
Die Gruppierung habe auf Basis der Cost Weights (CW) 1.0 zu erfolgen; Basis der Abrechnungen seien die
Regeln von SwissDRG ab 1. Januar 2012.
Eventuell: Es sei für
das Jahr 2012 eine Baserate gemäss Empfehlung der Preisüberwachung in der Höhe von max.
CHF 8'974.- inkl. Anlagenutzungskosten und Anteil des Wohnkantons (Basis CW 1.0 gemäss den Regeln
der SwissDRG) festzusetzen.
3.
Der Tarif für die akutsomatische stationäre Behandlung zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
im Kantonsspital Baselland sei für das Jahr 2013 folgendermassen festzusetzen:
3.1
Baserate von maximal CHF 8'635.- (inkl. Anlagenutzungskosten und Anteil des Wohnkantons).
3.2
Die Gruppierung habe auf Basis der Cost Weights (CW) 2.0 zu erfolgen; Basis der Abrechnungen seien die
Regeln von SwissDRG ab 1. Januar 2013.
Eventuell: Es sei eine
Baserate von maximal CHF 8'721.- (CHF 8'635.- zuzüglich 1% Teuerung) inkl. Anlagenutzungskosten
und Anteil des Wohnkantons (Basis CW 2.0 gemäss den Regeln der SwissDRG) festzusetzen.
Subeventuell: Es sei für
das Jahr 2012 [recte: 2013] eine Baserate gemäss Empfehlung der Preisüberwachung in der Höhe
von max. CHF 8'974.- inkl. Anlagenutzungskosten und Anteil des Wohnkantons (Basis CW 2.0 gemäss
den Regeln der SwissDRG) festzusetzen.
4.
Für die Dauer des vorliegenden Verfahrens sei provisorisch - aus Praktikabilitätsgründen
- weiterhin der vom Regierungsrat des Kantons Basel-Land mittels vorsorglicher Massnahme vom 15. Januar
2013 provisorisch festgesetzte Tarif (Baserate von CHF 10'140.-) festzusetzen."
Die Beschwerdeführerinnen rügten namentlich, die vom KSBL vorgelegten
Kosten- und Leistungsdaten seien intransparent, und die Kostenausscheidung sei (z.B. für universitäre
Lehre und Forschung) nicht rechtskonform erfolgt. Weiter würden keine Leistungen ausgewiesen, welche
über Zusatzentgelte finanziert würden, und es sei keine Codierung nach SwissDRG, sondern nach
APDRG, vorgenommen worden. Die Vorinstanz habe die vom Beschwerdegegner ausgewiesenen Kosten sowie dessen
Tarifberechnung übernommen, ohne diese Daten einer genaueren Prüfung zu unterziehen. Schliesslich
habe die Vorinstanz auch keine rechtskonforme Wirtschaftlichkeitsprüfung beziehungsweise kein Benchmarking
vorgenommen. Für einen gesamtschweizerischen Betriebsvergleich hätte sie gestützt auf
Art. 22a Abs. 3 KVG beim Bundesamt für Statistik die erforderlichen
Daten verlangen können. Das Benchmarking von tarifsuisse habe die Vorinstanz mit unsachgemässen
Argumenten verworfen, dafür aber auf den Benchmark vom Verein SpitalBenchmark abgestellt, obwohl
dieses Benchmarking weniger breit abgestützt und die Grundlagen nicht transparent gemacht worden
seien. Alternativ hätte die Vorinstanz auf das Benchmarking der Preisüberwachung abstellen
können. Nicht mehr massgebend seien die Spitalkategorien. Grundsätzlich könnten seit Einführung
der Tarifstruktur SwissDRG alle akutmedizinischen Spitalleistungen national verglichen werden. Dass eine
andere Einkaufsgemeinschaft mit dem KSBL Tarifverträge abgeschlossen habe, entbinde die Vorinstanz
schliesslich nicht von einer Wirtschaftlichkeitsprüfung.
D.
Der
mit Zwischenverfügung vom 31. Juli 2013 auf CHF 8'000.- festgesetzte Kostenvorschuss ging am
6. August 2013 bei der Gerichtskasse ein (act. 2 und 4).
E.
Mit
Zwischenverfügung vom 20. August 2013 trat das Gericht auf das Gesuch der Beschwerdeführerinnen
um Festsetzung eines provisorischen Tarifs nicht ein (act. 5). Der Entscheid wurde damit begründet,
dass die Vorinstanz bereits für die Dauer des Tariffestsetzungsverfahrens vorsorgliche Massnahmen
getroffen und einen provisorischen Tarif erlassen habe. Da vorsorgliche Massnahmen grundsätzlich
bis zum Eintritt der Rechtskraft der Hauptverfügung Bestand hätten, bestehe kein Interesse
an den beantragten vorsorglichen Massnahmen (provisorischer Tarif in der gleichen Höhe wie der von
der Vorinstanz festgesetzte).
F.
Der
Beschwerdegegner stellte in seiner Beschwerdeantwort vom 17. September 2013 folgende Rechtsbegehren
(act. 6):
"1.
Die Beschwerde vom 24. Juli 2013 sei vollumfänglich abzuweisen.
2.
Es sei der Tarif für akutsomatische stationäre Leistungen des Kantonsspitals Baselland für
Versicherte der von tarifsuisse ag vertretenen Krankenversicherer für das Jahr 2012 auf Fr. 10'564
(Baserate 100% inkl. Anlagenutzungskosten) festzusetzen.
3.
Es sei der Tarif für akutsomatische stationäre Leistungen des Kantonsspitals Baselland für
Versicherte der von tarifsuisse ag vertretenen Krankenversicherer für das Jahr 2013 auf Fr. 10'664
(Baserate 100% inkl. Anlagenutzungskosten) festzusetzen.
4.
Eventualiter sei der Tarif für akutsomatische stationäre Leistungen des Kantonsspitals Baselland
für Versicherte der von tarifsuisse ag vertretenen Krankenversicherer gestützt auf den Median
gemäss dem Benchmarkingverfahren des Vereins SpitalBenchmark zu ermitteln.
5.
Subeventualiter sei der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft vom 25. Juni
2013 zu bestätigen.
6.
Unter o/e Kostenfolge."
Zur Begründung wurde unter anderem vorgebracht, sowohl die Beschwerdeführerinnen
als auch die Vorinstanz hätten verkannt, dass im revidierten KVG die spitalindividuellen Kosten
für die Preisfindung unerheblich und Art. 59c Abs. 1 Bst. a und b KVV nicht mehr
anwendbar seien. Der Beschwerdegegner bestritt den Vorwurf der intransparenten Kosten- und Leistungsdaten
und nahm einlässlich zu einzelnen Vorbringen der Beschwerdeführerinnen Stellung. Zur Wirtschaftlichkeitsprüfung
wird ausgeführt, die Vorinstanz habe zwar kein eigenes Benchmarking durchgeführt, die im Festsetzungsverfahren
vorliegenden Benchmarkings aber geprüft und sich für das plausibelste entschieden. Weiter wird
begründet, weshalb nicht auf den Benchmark von tarifsuisse abgestellt werden könne. Auch das
Benchmarking der Preisüberwachung erfülle die Anforderungen bereits in methodischer Hinsicht
nicht. Das Benchmarking des Vereins SpitalBenchmark weise gegenüber denjenigen von tarifsuisse und
Preisüberwachung wesentliche Vorteile auf, weshalb sich die Vorinstanz zu Recht darauf abgestützt
habe. Für die Vergleichsgruppe "übrige Akutspitäler" habe das Benchmarking des
Vereins SpitalBenchmark (für den Tarif 2012) einen Benchmark von CHF 9'596.- ergeben, was zu einer
Baserate von 10'556.- führe. Die Vorinstanz hätte daher die vom Beschwerdegegner beantragte
Baserate von CHF 10'564.- für das Jahr 2012 festsetzen müssen. Für das Jahr 2013 werde
ausgehend von der für das Jahr 2013 vorliegenden Tarifberechnung gemäss ITAR_K eine Baserate
von CHF 10'664.- beantragt.
G.
Die
Vorinstanz reichte mit Datum vom 19. September 2013 ihre Vernehmlassung und die Vorakten ein (act. 7).
Sie beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen, und nahm zu einigen Vorbringen der Beschwerdeführerinnen
Stellung. Betreffend Wirtschaftlichkeitsprüfung führte sie aus, gemäss Art. 49 Abs. 8
KVG habe der Bundesrat schweizweite Betriebsvergleiche anzuordnen; diese lägen jedoch nicht vor.
Es möge zwar zutreffen, dass dieser Umstand die Kantonsregierung nicht davon entbinde, die Wirtschaftlichkeit
eines Spitals zu prüfen. Es seien jedoch die Schwierigkeiten zu berücksichtigen, welche das
Fehlen gesamtschweizerischer Betriebsvergleiche gerade für kleinere und mittlere Kantone verursache,
welche im eigenen Kanton oft keine tauglichen Vergleichsspitäler beiziehen könnten. Entgegen
der Behauptung der Beschwerdeführerinnen könnten beim Bundesamt für Statistik für
ausserhalb des eigenen Kantons gelegene Spitäler keine Daten angefordert werden, welche fundierte
Rückschlüsse auf die Wirtschaftlichkeit eines Spitaltarifs erlaubten. Dass der Regierungsrat
auf die Erhebungen des Vereins SpitalBenchmark abgestellt habe, liege in seinem Ermessen. Die Tarifabschlüsse
mit anderen Krankenversicherern stellten zwar nicht einen strikten Beweis, wohl aber ein Indiz für
die Wirtschaftlichkeit eines Tarifs dar.
H.
Mit
Verfügung vom 14. November 2013 stellte das Gericht fest, dass die Vorakten offenbar unvollständig
seien, und forderte die Vorinstanz auf, die fehlenden Akten nachzureichen. Gleichzeitig wurde der Beschwerdegegner
aufgefordert, die vollständige Korrespondenz mit der Preisüberwachung einzureichen (act. 8).
H.a Der Beschwerdegegner
teilte mit Eingabe vom 21. November 2013 mit, er habe keine direkte Korrespondenz mit der Preisüberwachung
geführt (act. 9).
H.b Mit Eingabe
vom 25. November 2013 reichte die Vorinstanz zusätzliche Akten ein (act. 10).
I.
Mit
Verfügung vom 12. Dezember 2013 wurde den Parteien mitgeteilt, dass der im Verfahren C-1698/2013
bei der SwissDRG AG eingeholte Bericht vom 16. September 2013 zu den Akten genommen werde, und es
wurde ihnen eine Kopie dieses Berichts zur Kenntnis zugestellt. Weiter wurde die Preisüberwachung
zur Stellungnahme eingeladen (act. 12).
J.
Die
Preisüberwachung erläuterte in ihrer Stellungnahme vom 20. Dezember 2013 zunächst
ihre Prüfmethodik bei SwissDRG-Baserates und nahm generell zu den gegenüber dem Vorgehen der
Preisüberwachung vorgebrachten Einwänden sowie zum Bericht der SwissDRG AG Stellung. Sie hielt
an ihrer Tarifempfehlung vom 2. November 2012 fest (act. 15).
K.
Auf
entsprechende Einladung des Gerichts nahm das Bundesamt für Gesundheit BAG am 14. Februar 2014
Stellung. Das Amt schloss sich im Wesentlichen den Ausführungen der Preisüberwachung an und
erachtete den vorinstanzlichen Beschluss in verschiedener Hinsicht als bundesrechtswidrig. Zudem warf
es die Frage auf, ob die Voraussetzungen für eine Tariffestsetzung für das Jahr 2013 erfüllt
seien (act. 12).
L.
Mit
Verfügung vom 21. Februar 2014 setzte das Gericht den Beteiligten Frist für allfällige
Schlussbemerkungen an (act. 18).
L.a Die Beschwerdeführerinnen
hielten in ihren Schlussbemerkungen vom 20. März 2014 an den Rechtsbegehren vom 24. Juli
2014 fest und äusserten sich zur Beschwerdeantwort des Beschwerdegegners, der Vernehmlassung der
Vorinstanz sowie zu den Berichten der SwissDRG AG, der Preisüberwachung und des BAG (act. 22).
L.b Der Beschwerdegegner
nahm mit Datum vom 20. März 2014 zu den Berichten der SwissDRG AG, der Preisüberwachung
und des BAG Stellung und hielt an seinen Rechtsbegehren vom 17. September 2013 fest. Als Fazit wird
unter anderem Folgendes ausgeführt: "Die beantragte Baserate des Jahres 2012 stützt sich
auf das ITAR_K-Datenblatt, das für das Jahr 2012 alle relevanten Kostendaten des massgebenden Jahres
2010 in der notwendigen Transparenz und Qualität nachweist. Gestützt auf diese Kostendaten
ergibt sich für das Jahr 2012 eine kostenbasierte Baserate im Betrag von Fr. 10'564.-. Diese
Baserate wurde im Rahmen eines Benchmarkings des Vereins SpitalBenchmark einer Wirtschaftlichkeitsprüfung
unterzogen und für wirtschaftlich erklärt [...]. Entgegen dem Antrag des Beschwerdeführers
[recte: Beschwerdegegners] wurde[n] beim Verein SpitalBenchmark keine entsprechenden Erkundigungen durch
das Bundesverwaltungsgericht eingeholt, weshalb dieser Antrag auch an dieser Stelle nochmals gestellt
wird" (act. 23 S. 8).
L.c Mit Eingabe
vom 24. März 2014 hielt die Vorinstanz an ihren Anträgen fest und verwies zur Begründung
im Wesentlichen auf den angefochtenen Beschluss. Die vom BAG aufgeworfene Frage, ob eine Tariffestsetzung
für zwei Jahre zulässig sei, könne klar bejaht werden (act. 24).
L.d Die Schlussbemerkungen
wurden den Beteiligten am 29. April 2014 zur Kenntnis zugestellt (act. 25).
M.
Mit
Eingabe vom 5. Juni 2014 reichte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerinnen seine Honorarnote
ein (act. 26).
N.
Auf
die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die eingereichten Akten wird, soweit für die
Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Den
angefochtenen Beschluss vom 14. Mai 2013 hat die Vorinstanz gestützt auf Art. 47 Abs. 1
KVG erlassen. Gemäss Art. 53 Abs. 1 KVG kann gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen
nach Art. 47 KVG beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden. Das Bundesverwaltungsgericht
ist deshalb zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (vgl. auch Art. 90a
Abs. 2 KVG).
2.
Das
Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich gemäss Art. 37 VGG und Art. 53
Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach den Vorschriften des VwVG. Vorbehalten bleiben allfällige
Abweichungen des VGG und die besonderen Bestimmungen des Art. 53 Abs. 2 KVG.
2.1 Die Beschwerdeführerinnen
sind primäre Adressatinnen des angefochtenen Beschlusses und ohne Zweifel zur Beschwerde legitimiert
(vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht erhobene Beschwerde ist, nachdem
auch der Kostenvorschuss rechtzeitig geleistet wurde, einzutreten (vgl. Art. 50 Abs. 1, Art. 52
Abs. 1 und Art. 63 Abs. 4 VwVG).
2.2 Die Beschwerdeführerinnen
können im Rahmen des Beschwerdeverfahrens die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs
oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit des Entscheids beanstanden (Art. 49 VwVG;
zur Überprüfungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts bei Tariffestsetzungsbeschlüssen
siehe BVGE 2014/3 E. 1.4).
2.3 Die Begründung
der Begehren bindet die Beschwerdeinstanz in keinem Falle (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Gemäss
dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen kann das angerufene Gericht die Beschwerde auch aus
anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis
mit einer Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. Fritz
Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 212).
2.4 Der Beschwerdegegner
hat den vorinstanzlichen Beschluss nicht angefochten, beantragt in seiner Beschwerdeantwort (Rechtsbegehren
2-4) jedoch die Festsetzung eines höheren Tarifs als der vom Regierungsrat beschlossene. Weiter
stellt er sinngemäss den Antrag, es sei beim Verein SpitalBenchmark eine Beweisauskunft über
dessen Benchmarking einzuholen (vgl. act. 23 S. 8 i.V.m. act. 6 S. 25).
2.4.1 Zunächst
ist darauf hinzuweisen, dass weder das VwVG noch das KVG das Institut der Anschlussbeschwerde kennen
(Urteil BVGer C-4961/2010 vom 18. September 2013 E. 2.2 m.w.H.). Der Einbezug der Gegenpartei
in den Schriftenwechsel darf nicht dazu führen, dass ein Verfügungsadressat, der die Beschwerdefrist
unbenutzt verstreichen liess, nachträglich eigene Rechte geltend machen kann (Seethaler/Plüss,
in: Praxiskommentar VwVG, 2009, Art. 57 N 12;
vgl. auch Urteil BVGer C-4190/2013 vom 25. November 2014 E. 1.5 m.w.H.). Zudem sieht
Art. 53 Abs. 2 Bst. a KVG abweichend von der Verfahrensordnung des VwVG vor, dass neue
Tatsachen und Beweismittel nur soweit vorgebracht werden dürfen, als erst der angefochtene Beschluss
dazu Anlass gibt, und neue Begehren unzulässig sind. Auch in Beschwerdeverfahren nach Art. 53
Abs. 1 KVG anwendbar ist hingegen der in Art. 12 VwVG verankerte Grundsatz, wonach das Bundesverwaltungsgericht
den rechtserheblichen Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen hat und nicht an die Beweisanträge
der Parteien gebunden ist (BVGE 2014/3 E. 1.5.2 m.H., 2014/36 E. 1.5). Das Verhältnis
der Novenregelung (Art. 53 Abs. 2 Bst. a KVG) und des Grundsatzes der Sachverhaltsabklärung
von Amtes wegen (Art. 12 VwVG) ist in dem Sinne zu interpretieren, dass Art. 53 Abs. 2
Bst. a KVG zwar den Untersuchungsgrundsatz im Beschwerdeverfahren nicht aufhebt, diesen jedoch in
den Hintergrund treten lässt. Das Bundesverwaltungsgericht wird daher nur aber immerhin
in besonderen Fällen ergänzende Sachverhaltsabklärungen vornehmen. Der Untersuchungsgrundsatz
führt jedoch nicht dazu, dass die Novenregelung nach Art. 53 Abs. 2 Bst. a KVG nicht
oder nur beschränkt anwendbar wäre. Daher können sich die Parteien im Beschwerdeverfahren
nur auf neue Tatsachen und Beweismittel berufen, soweit erst der angefochtene Beschluss dazu Anlass gibt
(BVGE 2014/3 E. 1.5.4). Den Antrag eines Beschwerdegegners zulasten der Beschwerdeführerin
(reformatio in peius) nimmt das Bundesverwaltungsgericht regelmässig lediglich als prozessuale Anregung
an die Beschwerdeinstanz entgegen (BVGE 2010/24 E. 3.3, C-4961/2010 E. 2.2, C-4190/2013 E. 1.5).
Solche Anträge können indessen Kostenfolgen nach sich ziehen (BVGE 2010/24 E. 3.3).
2.4.2 Die Rechtsbegehren
2-4 des Beschwerdegegners zielen auf eine reformatio in peius und sind rechtsprechungsgemäss lediglich
als prozessuale Anregung an das Bundesverwaltungsgericht entgegenzunehmen. Den (sinngemässen) Antrag
betreffend Einholen einer Beweisauskunft beim Verein SpitalBenchmark hat der Beschwerdegegner nicht weiter
begründet und insbesondere nicht dargelegt, weshalb der Antrag mit Blick auf Art. 53 Abs. 2
Bst. a KVG und den Umstand, dass keine Anschlussbeschwerde möglich ist, zulässig sein
soll. Dem Beweisantrag des Beschwerdegegners ist bereits deshalb keine Folge zu geben.
3.
Am
1. Januar 2009 ist die KVG-Revision zur Spitalfinanzierung (Änderung vom 21. Dezember
2007, AS 2008 2049) in Kraft getreten. Per 1. Januar 2012 wurde der Systemwechsel bei der Spitalfinanzierung
vollzogen (vgl. Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 21. Dezember 2007 [Spitalfinanzierung]).
Der angefochtene Beschluss ist somit aufgrund des revidierten KVG und dessen Ausführungsbestimmungen
zu beurteilen.
3.1 Spitäler
sind nach Art. 39 Abs. 1 (in Verbindung mit Art. 35) KVG zur Tätigkeit zu Lasten
der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) zugelassen, wenn sie die Dienstleistungs- und Infrastrukturvoraussetzungen
gemäss Bst. a-c erfüllen, der von einem oder mehreren Kantonen gemeinsam aufgestellten
Planung für eine bedarfsgerechte Spitalversorgung entsprechen (Bst. d) und auf der nach Leistungsaufträgen
in Kategorien gegliederten Spitalliste des Kantons aufgeführt sind (Bst. e).
3.2 Gemäss Art. 43
KVG erstellen die (zugelassenen) Leistungserbringer ihre Rechnungen nach Tarifen oder Preisen (Abs. 1).
Tarife und Preise werden in Verträgen zwischen Versicherern und Leistungserbringern (Tarifvertrag)
vereinbart oder in den vom Gesetz bestimmten Fällen von der zuständigen Behörde festgesetzt.
Dabei ist auf eine betriebswirtschaftliche Bemessung und eine sachgerechte Struktur der Tarife zu achten
(Abs. 4). Die Vertragspartner und die zuständigen Behörden achten darauf, dass eine qualitativ
hoch stehende und zweckmässige gesundheitliche Versorgung zu möglichst günstigen Kosten
erreicht wird (Abs. 6). Der Bundesrat kann Grundsätze für eine wirtschaftliche Bemessung
und eine sachgerechte Struktur sowie für die Anpassung der Tarife aufstellen. Er sorgt für
die Koordination mit den Tarifordnungen der anderen Sozialversicherungen (Abs. 7).
3.3 Parteien eines
Tarifvertrages sind einzelne oder mehrere Leistungserbringer oder deren Verbände einerseits sowie
einzelne oder mehrere Versicherer oder deren Verbände anderseits (Art. 46 Abs. 1 KVG).
Der Tarifvertrag bedarf der Genehmigung durch die zuständige Kantonsregierung oder, wenn er in der
ganzen Schweiz gelten soll, durch den Bundesrat (Art. 46 Abs. 4 Satz 1 KVG). Die Genehmigungsbehörde
prüft, ob der Tarifvertrag mit dem Gesetz und dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Billigkeit in
Einklang steht (Art. 46 Abs. 4 Satz 2 KVG). Kommt zwischen Leistungserbringern und Versicherern
kein Tarifvertrag zustande, so setzt die Kantonsregierung nach Anhören der Beteiligten den Tarif
fest (Art. 47 Abs. 1 KVG).
3.4
Art. 49 KVG trägt den Titel "Tarifverträge
mit Spitälern". Obwohl sich diese Bestimmung nach ihrem Wortlaut (nur) an die Tarifparteien
richtet, sind die darin verankerten Grundsätze auch bei einer hoheitlichen Festsetzung im Sinne
von Art. 47 KVG zu beachten (BVGE 2014/3 E. 2.7).
3.4.1 Nach
Abs. 1 des Art. 49 KVG vereinbaren die Vertragsparteien
für die Vergütung der stationären Behandlung einschliesslich Aufenthalt und Pflegeleistungen
in einem Spital (Art. 39 Abs. 1) oder einem Geburtshaus (Art. 29) Pauschalen. In der Regel
sind Fallpauschalen festzulegen. Die Pauschalen sind leistungsbezogen und beruhen auf gesamtschweizerisch
einheitlichen Strukturen. Die Vertragsparteien können vereinbaren, dass besondere diagnostische
oder therapeutische Leistungen nicht in der Pauschale enthalten sind, sondern getrennt in Rechnung gestellt
werden. Die Spitaltarife orientieren sich an der Entschädigung jener Spitäler, welche die tarifierte
obligatorisch versicherte Leistung in der notwendigen Qualität effizient und günstig erbringen.
3.4.2 Die gestützt
auf Art. 49 Abs. 2 KVG von den Tarifpartnern und den Kantonen eingesetzte SwissDRG AG ist für
die Erarbeitung und Weiterentwicklung der Tarifstruktur zuständig. Die Tarifstruktur und deren Anpassungen
sind vom Bundesrat zu genehmigen (Art. 49 Abs. 2 Satz 5 KVG). Die ab 1. Januar 2012
im akutsomatischen Bereich anwendbare Version 1.0 der Tarifstruktur SwissDRG wurde vom Bundesrat am 6. Juli
2011 genehmigt (vgl. Medienmitteilung des Bundesrates vom 6. Juli 2011 "Bundesrat genehmigt
die neue Tarifstruktur SwissDRG").
3.4.3 Laut Art. 49
Abs. 3 KVG dürfen die Vergütungen nach Abs. 1 keine Kostenanteile für gemeinwirtschaftliche
Leistungen enthalten. Dazu gehören insbesondere die Aufrechterhaltung von Spitalkapazitäten
aus regionalpolitischen Gründen (Bst. a) sowie die Forschung und universitäre Lehre (Bst. b).
3.4.4 Die Spitäler
verfügen über geeignete Führungsinstrumente; insbesondere führen sie nach einheitlicher
Methode zur Ermittlung ihrer Betriebs- und Investitionskosten und zur Erfassung ihrer Leistungen eine
Kostenrechnung und eine Leistungsstatistik. Diese beinhalten alle für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit,
für Betriebsvergleiche, für die Tarifierung und für die Spitalplanung notwendigen Daten.
Die Kantonsregierung und die Vertragsparteien können die Unterlagen einsehen (Art. 49 Abs. 7
KVG).
3.4.5 Gemäss
Art. 49 Abs. 8 KVG ordnet der Bundesrat in Zusammenarbeit mit den Kantonen schweizweit Betriebsvergleiche
zwischen Spitälern an, insbesondere zu Kosten und medizinischer Ergebnisqualität. Die Spitäler
und die Kantone müssen dafür die nötigen Unterlagen liefern. Der Bundesrat veröffentlicht
die Betriebsvergleiche.
3.5 Gestützt
auf Art. 43 Abs. 7 KVG hat der Bundesrat Art. 59c
KVV erlassen (in Kraft seit 1. August 2007; AS 2007 3573). Nach dessen Abs. 1 prüft die
Genehmigungsbehörde (im Sinne von Art. 46 Abs. 4 KVG), ob der Tarifvertrag namentlich
folgenden Grundsätzen entspricht: Der Tarif darf höchstens die transparent ausgewiesenen Kosten
der Leistung decken (Bst. a). Der Tarif darf höchstens die für eine effiziente Leistungserbringung
erforderlichen Kosten decken (Bst. b). Ein Wechsel des Tarifmodells darf keine Mehrkosten verursachen
(Bst. c). Gemäss Art. 59c Abs. 3 KVV sind
diese Grundsätze bei Tariffestsetzungen nach Art. 47 KVG sinngemäss anzuwenden.
4.
Streitig
ist die vorinstanzliche Festsetzung eines Basisfallwerts (Baserate) für die leistungsbezogenen und
auf der SwissDRG-Tarifstruktur beruhenden Fallpauschalen (Art. 49 Abs. 1 Satz 2 und 3 KVG).
In zwei Grundsatzurteilen hat das Bundesverwaltungsgericht verschiedene auch im vorliegenden Verfahren
umstrittene Fragen beurteilt (BVGE 2014/3, 2014/36).
4.1 Im System der
neuen Spitalfinanzierung bilden die individuellen Kosten eines Spitals die Grundlage für das Benchmarking
beziehungsweise für die Ermittlung der benchmarking-relevanten Betriebskosten und der schweregradbereinigten
Fallkosten (benchmarking-relevanter Basiswert). Der Basisfallwert (Baserate) hat aber nicht diesen Kosten
zu entsprechen, da kein Kostenabgeltungsprinzip gilt. Die frühere - gestützt auf aArt. 49
Abs. 1 KVG entwickelte - Praxis zu den anrechenbaren Kosten ist nicht mehr anwendbar (BVGE
2014/3 E. 2.8.5). Effizienzgewinne von Spitälern (mit einem benchmarking-relevanten Basiswert
unterhalb des gesetzeskonform bestimmten Benchmarks) sind nicht unzulässig (BVGE 2014/3 E. 2.9.4.4
und 2.9.5). Art. 59c Abs. 1 Bst. a KVV, wonach
der Tarif höchstens die transparent ausgewiesenen Kosten der Leistung decken darf, ist in dem Sinne
gesetzeskonform auszulegen, dass es sich bei den "ausgewiesenen Kosten der Leistung" nicht
um die individuellen Kosten des Spitals, dessen Tarif zu beurteilen ist, handelt, sondern um die Kosten
des Spitals, welches den Benchmark bildet (und an dessen Tarif sich die Spitaltarife gemäss Art. 49
Abs. 1 Satz 5 KVG zu orientieren haben; BVGE 2014/3 E. 2.10.1).
4.2 Die Preisbestimmung
nach Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG erfolgt aufgrund eines Vergleichs mit anderen Spitälern,
welche die versicherte Leistung in der notwendigen Qualität effizient und günstig erbringen.
Zur Ermittlung und Auswahl dieser als Referenz massgebenden Spitäler ist grundsätzlich ein
Fallkosten-Betriebsvergleich notwendig (vgl. BVGE 2014/36 E. 3.6 und E. 6.7).
4.3 Die Bestimmung,
wonach Betriebsvergleiche nur unter vergleichbaren Spitälern durchzuführen sind (aArt. 49
Abs. 7 KVG) ist im revidierten Recht nicht mehr enthalten. Die möglichst hohe Transparenz und
breite Vergleichbarkeit der Spitaltarife gehörte zu den Zielsetzungen der Gesetzesrevision. Das
System der einheitlichen Tarifstruktur eröffnet grundsätzlich die Möglichkeit von Betriebsvergleichen
über die Grenzen der Spitaltypen und -kategorien hinaus (BVGE 2014/36 E. 3.8).
4.4 In BVGE 2014/36
wird dargelegt, welche Voraussetzungen zur Vergleichbarkeit der Fallkosten idealtypisch gegeben sein
müssen (E. 4) und welche dieser Voraussetzungen noch fehlen beziehungsweise verbessert werden
müssen (E. 5). Zu den Voraussetzungen, die fehlen beziehungsweise verbessert werden müssen,
gehören insbesondere die schweizweit durchzuführenden Betriebsvergleiche zu Kosten (Art. 49
Abs. 8 KVG), die Vereinheitlichung der Kosten- und Leistungsermittlung (Art. 49 Abs. 7
KVG) und die Verfeinerung der Tarifstruktur. Hinsichtlich der künftigen Preisbildung ist es unabdingbar,
dass die Verpflichtung zur Erstellung der Betriebsvergleiche, insbesondere hinsichtlich der Kosten, baldmöglichst
umgesetzt wird. Auch in der Einführungsphase ist jedoch eine auf die vom Gesetzgeber angestrebten
Ziele ausgerichtete Preisbestimmung erforderlich. Den Tarifpartnern, Festsetzungs- und Genehmigungsbehörden
verbleibt die Möglichkeit, ersatzweise auf möglichst aussagekräftige vorhandene Daten
abzustellen und erkannte Mängel mit sachgerechten Korrekturmassnahmen zu "überbrücken".
Vor diesem Hintergrund wird das Bundesverwaltungsgericht - zumindest in der Phase der Einführung
der leistungsbezogenen Fallpauschalen - den Vorinstanzen bei der Umsetzung der Preisbildungsregel
nach Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG beziehungsweise bei der Durchführung des Benchmarkings
einen erheblichen Spielraum einzuräumen haben. Erscheint das Vorgehen der Vorinstanz als vertretbar,
ist der Entscheid selbst dann zu schützen, wenn andere Vorgehensweisen als besser geeignet erscheinen,
die vom Gesetzgeber angestrebten Ziele zu erreichen (BVGE 2014/36 E. 5.4, vgl. auch BVGE 2014/3
E. 10.1.4).
4.5 Weiter prüfte
das Gericht, welche Korrekturmassnahmen in einer Übergangsphase sachgerecht und vertretbar sein
können (BVGE 2014/36 E. 6). So kann beispielsweise die Auswahl einer repräsentativen Teilmenge
(Stichprobe) vertretbar sein, obwohl für den Betriebsvergleich idealerweise von der Grundgesamtheit
aller akutsomatischen Spitäler auszugehen wäre (E. 6.1). Zur Bildung von Benchmarking-Gruppen
(z.B. nach Spitalkategorie) hat das Gericht unter anderem erwogen, eine solche stehe im Widerspruch zur
Grundidee eines schweizweiten, möglichst breit abgestützten Betriebsvergleichs (E. 6.6.1).
Es stellte fest, dass für die zukünftige Entwicklung in der Preisfindungspraxis die Kategorisierung
wenig zielführend sei, zumal bereits die Kategorienbildung Probleme verursache (E. 6.6.4).
Dennoch könne in einer Einführungsphase der Entscheid einer Kantonsregierung, für spezielle
Spitäler (z.B. Universitätsspitäler) auf einen eigenen Betriebsvergleich abzustellen,
geschützt werden (E. 6.6.6). Zudem ist bei der Preisgestaltung unter Umständen der spezifischen
Situation der Leistungserbringer Rechnung zu tragen, so dass - ausgehend von einem Referenzwert
- aus Billigkeitsgründen differenzierte Basisfallwerte verhandelt oder festgesetzt werden
müssen (vgl. dazu BVGE 2014/36 E. 6.8, s.a. E. 3.4 und E. 22.3 ff.).
4.6 Obwohl das Benchmarking
idealtypisch kostenbasiert und nicht aufgrund der verhandelten Preise zu erfolgen hat, sind Ausnahmen
vom Grundsatz des Fallkostenvergleichs möglich. Solange für einzelne Kantone verwertbare Kostendaten
fehlen, ist für eine Übergangsphase allenfalls auch die Orientierung an festgesetzten oder
genehmigten Tarifen anderer Spitäler zu tolerieren. Im Rahmen eines solchen Preisbenchmarkings müsste
jedoch geprüft werden, wie weit bei der Gestaltung der Vergleichstarife Verhandlungsspielräume
beansprucht wurden, ob spitalindividuelle Besonderheiten berücksichtigt wurden, und ob diese auch
für das zu beurteilende Spital gleichermassen zutreffen. Bei Preisvergleichen besteht die Gefahr,
dass sich der Vergleich auf überhöhte oder unwirtschaftliche Verhandlungsergebnisse bezieht.
Andererseits könnte ein Spital bereit sein, günstige Tarife der OKP zu akzeptieren, wenn sein
Trägerkanton bereit ist, entsprechende Lücken durch Subventionen zu schliessen. Die Orientierung
an solchen Tarifen wäre nicht sachgerecht. Ein Preisbenchmarking kann nur in Ausnahmefällen
und unter besonderen Voraussetzungen sachgerecht sein. Die Verlässlichkeit der verwendeten Vergleichsdaten
ist abhängig davon, wie sehr die gesetzlichen Vorgaben anlässlich der Genehmigung beachtet
wurden. Die Festsetzung oder Genehmigung von Tarifen anhand einer Orientierung an bereits genehmigten
oder festgesetzten Tarifen setzt eine bundesrechtskonforme Wirtschaftlichkeitsprüfung der Vergleichstarife
voraus (BVGE 2014/36 E. 6.7, vgl. auch BVGE 2014/3 E. 10.3.2).
5.
Die
Vorinstanz hat die vom KSBL spitalindividuell kalkulierten Fallkosten (bei Schweregrad 1.0; vgl. zu diesem
Begriff BVGE 2014/3 Anhang S. 90) von CHF 10'564.- als "grundsätzlich nachvollziehbar"
betrachtet. Der Medianwert gemäss Benchmarking des Vereins SpitalBenchmark für nicht-universitäre
Spitäler betrage CHF 10'556.- (inkl. Anlagenutzungskosten). Unter Berücksichtigung der Tatsache,
dass das KSBL ein Zentrumsspital sei, erweise "sich diese Überlegung als durchaus tauglicher
Hinweis auf die Wirtschaftlichkeit" des vom KSBL kalkulierten Tarifs von CHF 10'564.- (angefochtener
RRB S. 3). Festgesetzt hat der Regierungsrat jedoch nicht diesen kalkulierten Tarif, weil ihm der
Median als Benchmark zu hoch erschien. Vielmehr sollte der Benchmark entsprechend den GDK-Empfehlungen
zur Wirtschaftlichkeitsprüfung zwischen dem 40. und dem 50. Perzentil festgelegt werden. In
der Annahme, dass die vom KSBL mit anderen Versicherern vertraglich vereinbarten Baserates von CHF 10'175.-
(für das Jahr 2012) beziehungsweise CHF 10'140.- (für das Jahr 2013) im Benchmarking des Vereins
SpitalBenchmark "mutmasslich" zwischen dem 40. und dem 50. Perzentil lägen, setzte
der Regierungsrat diese vertraglich vereinbarten Tarife auch für die Versicherer von tarifsuisse
fest.
5.1 Zunächst
ist darauf hinzuweisen, dass nach neuem Recht nicht zuerst aufgrund der spitalindividuell kalkulierten
Fallkosten ein Tarif zu berechnen und anschliessend zu prüfen ist, ob dieser wirtschaftlich sei.
Die spitalindividuellen Kosten dienen der Ermittlung des Referenzwertes im Sinne von Art. 49 Abs. 1
Satz 5 KVG und somit nur (aber immerhin) mittelbar der Tariffestlegung. Unmittelbare Grundlage für
Tarifverhandlungen und Orientierungsgrösse bei Tariffestsetzungen bildet der Referenzwert (nicht
die spitalindividuellen Kosten). Um diesen zu ermitteln, sind die benchmarking-relevanten Betriebskosten
der einzelnen Spitäler des Basisjahres (Grundsatz: Tarifjahr X minus 2 [BVGE 2014/3 E. 3.5])
durch den Case Mix des betreffenden Spitals zu teilen; daraus resultieren die schweregradbereinigten
Fallkosten (oder der benchmarking-relevante Basiswert). Mit den schweregradbereinigten Fallkosten der
einzelnen Spitäler ist das Benchmarking durchzuführen. Zum so ermittelten Benchmark sind die
allgemeinen Zuschläge hinzuzurechnen; dazu gehören insbesondere die Anlagenutzungskosten und
die Teuerung bis zum Tarifjahr (d.h. bis Ende des Jahres X-1). Bei der Festlegung des spitalindividuellen
Basisfallwertes ist von diesem Referenzwert auszugehen, wobei unter Umständen spitalindividuelle
Zuschläge vorzunehmen sind (vgl. BVGE 2014/36 E. 4.10). Die Vergütung im Einzelfall (Fallpauschale)
ergibt sich aus der Multiplikation des Basisfallwertes mit dem relativen Kostengewicht (zum Ganzen: Urteil
des BVGer C-3497/2013 vom 26. Januar 2015 E. 3.1.3 m.w.H.).
5.2 Die Vorinstanz
hat nicht die benchmarking-relevanten Betriebskosten und die schweregradbereinigten Fallkosten des KSBL
ermittelt, um anschliessend ein Benchmarking durchzuführen. Auf die umstrittene Kostenermittlung
ist deshalb vorliegend nicht weiter einzugehen (vgl. dazu BVGE 2014/3 E. 3 ff., 2014/36 E. 6.2
und 13 ff.; betreffend Bestimmung des Case Mix C-4190/2013 E. 5). Es ist jedoch darauf hinzuweisen,
dass für das Benchmarking möglichst genaue (realitätsgerechte) Kostendaten erforderlich
sind (BVGE 2014/3 E. 6.4.4 und E. 9.2.1, 2014/36 E. 4.5 und E. 6.4), weshalb es nicht
genügt, wenn der Kostenausweis des Spitals "grundsätzlich nachvollziehbar" erscheint.
5.3 Die Vorinstanz
hat zwar unter Hinweis auf das Benchmarking des Vereins SpitalBenchmark die Baserates festgesetzt, ihren
Tarifentscheid aber nicht auf die effektiven und ihr vorliegenden Ergebnisse des Benchmarkings (V-act. 7
Beilage [B] 4) abgestützt. Auf das Einholen ergänzender Informationen (insbesondere zum Wert
des 40. Perzentils) hat sie ebenso verzichtet wie auf eine kritische Auseinandersetzung mit dem
Benchmarking als solchem. Zudem werden die Grundlagen des Benchmarkings teilweise unrichtig beziehungsweise
unvollständig wiedergegeben: In der Auswertung berücksichtigt wurden die Daten von 56 Spitälern;
der Benchmark für "übrige Akutspitäler" (ohne Universitätsspitäler
und Spezialkliniken) beruht auf den Angaben von 48 Spitälern (V-act. 7 B 4 S. 3). Das
Vorbringen der Beschwerdeführerinnen, die Vorinstanz habe die beiden Benchmarkings von tarifsuisse
und des Vereins SpitalBenchmark nicht "mit gleichen Ellen gemessen" (act. 1 S. 14),
erscheint daher nicht unbegründet.
5.4 Letztlich hat
die Vorinstanz die Baserate jedoch nicht gestützt auf ein Benchmarking, sondern entsprechend den
Verträgen zwischen dem Beschwerdegegner und Krankenversicherern einer anderen Einkaufsgemeinschaft
festgesetzt, explizit "ohne detaillierte Kenntnis und ohne ausdrückliche Anerkennung der angewandten
Verfahren".
5.4.1 Die soeben zitierte
Formulierung weckt nicht nur erhebliche Zweifel an der Rechtmässigkeit des vorliegend umstrittenen
Festsetzungsbeschlusses, sondern auch an den Genehmigungsbeschlüssen der Vorinstanz, auf die sich
andere Kantonsregierungen im Rahmen eines (ausnahmsweise zulässigen, vgl. E. 4.6) Preisbenchmarkings
möglicherweise stützen möchten. Als für die Genehmigung der vom KSBL abgeschlossenen
Tarifverträge zuständige Behörde (vgl. Art. 46 Abs. 4 Satz 1 KVG, BVGE
2013/8 E. 2.5.1) hat sie gemäss Art. 46 Abs. 4 Satz 2 KVG zu prüfen, ob
der Tarifvertrag mit dem Gesetz und dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Billigkeit in Einklang steht.
Die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit eines Basisfallwerts für leistungsbezogene und auf der SwissDRG-Tarifstruktur
beruhende Fallpauschalen ist aufgrund eines Benchmarkings vorzunehmen (Urteil des BVGer C-4460/2013 vom
29. Oktober 2014 [auszugsweise in BVGE 2014/37 publiziert] E. 3.2.3 und E. 3.3 ff. m.w.H.).
Die Genehmigungsbehörde darf sich deshalb nicht auf die Vermutung beschränken (vgl. angefochtener
RRB S. 4), die am Vertrag beteiligten Krankenversicherer hätten gesamtschweizerische Betriebsvergleiche
durchgeführt und die fraglichen Tarife als wirtschaftlich erachtet (vgl. auch BVGE 2014/36 E. 10.2.3,
C-4460/2013 E. 4.2, Urteil des BVGer C-8011/2009 vom 28. Juli 2011 E. 5.2). Hätte
die Vorinstanz das bereits im November 2011 eingeleitete Genehmigungsverfahren betreffend Tarifverträge
zwischen KSBL und Versicherern der Einkaufsgemeinschaft HSK (vgl. Beilagen zu act. 10 [ergänzende
Akten der Vorinstanz]) rechtskonform durchgeführt, hätte sie das Benchmarking der HSK kennen
und beurteilen müssen, ob von den Vertragsparteien darauf abgestellt wurde und werden durfte, und
ob die vereinbarten Basisfallwerte den Anforderungen des KVG entsprechen. Folglich hätte sie im
Festsetzungsverfahren nicht "ohne detaillierte Kenntnis und ohne ausdrückliche Anerkennung
der angewandten Verfahren" entscheiden können.
5.4.2 Weiter ist darauf
hinzuweisen, dass der hoheitlich festgesetzte Tarif nicht mit dem vertraglich vereinbarten (und genehmigten)
Tarif übereinstimmen muss (BVGE 2014/37 E. 3.5.2); der zuständigen kantonalen Behörde
obliegen im Festsetzungsverfahren nach Art. 47 Abs. 1 KVG einerseits und im Genehmigungsverfahren
nach Art. 46 Abs. 4 KVG andererseits unterschiedliche Aufgaben. Im Genehmigungsverfahren hat
sie zu prüfen, ob der von den Tarifpartnern bestimmte Tarif mit dem Gesetz und den Geboten der Wirtschaftlichkeit
und Billigkeit im Einklang steht. Im Festsetzungsverfahren hat die Behörde demgegenüber selbst
einen Tarif zu bestimmen, wobei auch dieser mit den genannten Geboten im Einklang stehen muss. Bei der
Preisfindung steht sowohl den Tarifparteien als auch der Festsetzungsbehörde innerhalb der gesetzlichen
Schranken je ein Ermessensspielraum zu. Im Genehmigungsverfahren hat die Behörde nicht ihr Ermessen
an die Stelle eines sachgerecht ausgeübten Ermessens der Vertragspartner zu stellen (BVGE 2014/37
E. 3.1 m.H. auf BVGE 2014/36 E. 24.3.3). Im Festsetzungsverfahren ist sie hingegen gehalten,
selber nach pflichtgemässem Ermessen zu entscheiden, was voraussetzt, dass sie sich auch in der
mit Schwierigkeiten behafteten Einführungsphase der neuen Spitalfinanzierung die entscheiderheblichen
Grundlagen beschafft und in kritischer Würdigung der zur Verfügung stehenden Möglichkeiten
(insbes. Abstellen auf bestehende Benchmarkings oder [teilweise] eigenes Benchmarking durchführen,
vgl. auch oben E. 4.5 - 4.6 sowie Urteil BVGer C-3425/2013 vom 29. Januar 2015 E. 4.4
- 4.4.5) ein der Zielsetzung der neuen Spitalfinanzierung entsprechendes Vorgehen wählt.
5.5 Das BAG wirft
sodann zu Recht die Frage auf, ob die Voraussetzungen für eine hoheitliche Festsetzung des Basisfallwertes
für das Jahr 2013 erfüllt waren. Die Vorinstanz hat nicht - wie von den Tarifparteien
beantragt - mit Wirkung ab 1. Januar 2012 (unbefristet) einen Basisfallwert festgesetzt, sondern
- entsprechend den als Referenz beigezogenen Tarifverträgen - eine Baserate (von CHF
10'175.-) für die Zeit vom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember 2012 und eine Baserate (von
CHF 10'140.-) für die Zeit vom 1. Januar 2013 bis 31. Dezember 2013. Die Festsetzung
sei auf zwei Jahre zu befristen, damit für den Tarif ab dem 1. Januar 2014 eine neue Beurteilung
durch die Tarifpartner vorgenommen werden könne.
5.5.1 Das Tarifrecht
des KVG sieht ein Vertragsprimat vor; Tarifverträge sollen deshalb die Regel und hoheitliche Tariffestsetzungen
die Ausnahme bilden (BVGE 2014/37 E. 3.5 m.w.H.). Von diesem Grundsatz geht auch Art. 47 Abs. 1
KVG aus: Kommt zwischen den Parteien kein Vertrag zustande, so setzt die Kantonsregierung nach Anhören
der Beteiligten den Tarif fest. Die Feststellung, dass kein Vertrag zustande gekommen ist, setzt voraus,
dass zwischen den Parteien Vertragsverhandlungen geführt wurden, diese indes zu keinem Ergebnis
geführt haben (BVGE 2014/36 E. 24.4.1 m.H.), oder die Tarifparteien zumindest die Gelegenheit
hatten, eine Vereinbarung zu treffen (Urteil BVGer C-1390/2008 E. 5.2, RKUV 2002 KV 214 E. 5.2).
Weiter verlangt Art. 47 Abs. 1 KVG, dass die Parteien vor der Tariffestsetzung angehört
werden.
5.5.2 Das Tariffestsetzungsverfahren
bezog sich entsprechend den Anträgen der Tarifparteien auf die stationären Spitaltarife "ab
dem 1. Januar 2012" (vgl. auch vorinstanzliches Aktenverzeichnis). Eine Anhörung zur Festsetzung
des Basisfallwerts für das Jahr 2013 fand nicht statt. Den Akten lässt sich auch nicht entnehmen,
dass für den Tarif 2013 Verhandlungen geführt und diese gescheitert seien. Laut den Ausführungen
des Beschwerdegegners in seinen Schlussbemerkungen sollen die Tarifverhandlungen vielmehr am 22. Oktober
2013 - mithin vier Monate nach der Tariffestsetzung - mangels Aussicht auf Einigung abgebrochen
und in der Folge als gescheitert erklärt worden sein (act. 23 S. 7).
5.5.3 Die Voraussetzungen
für eine hoheitliche Festsetzung des Basisfallwertes für das Jahr 2013 waren demnach zweifellos
nicht erfüllt. Zudem ist darauf hinzuweisen, dass die Festsetzungsbehörde nur eine "Maximalbefristung"
des Tarifs beschliessen kann, denn den Tarifpartnern steht es jederzeit frei, Verhandlungen für
einen Tarifvertrag aufzunehmen, einen neuen Tarif zu vereinbaren und den entsprechenden Tarifvertrag
von der Kantonsregierung genehmigen zu lassen (BVGE 2012/18 E. 7.3 und E. 7.5 m.w.H.).
5.6 Zusammenfassend
ergibt sich, dass die vorinstanzliche Tariffestsetzung mit den Grundsätzen des KVG nicht vereinbar
ist. Der angefochtene Beschluss ist daher aufzuheben. Zu prüfen bleibt, ob dem Antrag der Beschwerdeführerinnen
gefolgt werden kann, wonach (für das Jahr 2012) eine Baserate von maximal CHF 8'635.- festzusetzen
sei.
5.6.1 Der Antrag der
Beschwerdeführerinnen stützt sich auf das Benchmarking von tarifsuisse mit einem Benchmark
von CHF 8'533.-; unter Berücksichtigung des Zuschlages von 10% für Anlagenutzungskosten und
einem Abzug für Intransparenz von 8% resultiere eine wirtschaftliche Baserate von CHF 8'635.-
(V-act. 6 S. 6).
5.6.2 Wie das Bundesverwaltungsgericht
in den Urteilen C-3497/2013 (E. 3.8.2) und C-3425/2013 (E. 4.3.2) erkannt hat, entspricht die
von tarifsuisse gewählte Methode zur Bestimmung des Benchmarks nicht Art. 49 Abs. 1 Satz 5
KVG, denn es wurden nicht die effektiven Fallkosten der in das Benchmarking einbezogenen Spitäler
berücksichtigt. Vielmehr wurden die "kalkulatorischen Baserates" der einzelnen Spitäler
auf den Quartilswert nivelliert, um zu gewährleisten, dass nur Kosten für eine wirtschaftliche
Leistungserbringung im Benchmarking berücksichtigt würden. Das Benchmarking dient jedoch gerade
dazu, die Kosten für eine wirtschaftliche Leistungserbringung zu ermitteln. Für einen sachgerechten
Betriebsvergleich sind daher auch die Kosten von Spitälern, welche die Leistungen nicht wirtschaftlich
erbringen, relevant (BVGE 2014/36 E. 4.9.6 und E. 15.1.2). Der Benchmark muss soweit möglich
auf den effektiven beziehungsweise möglichst realitätsnahen Fallkosten der in den Vergleich
einbezogenen Spitäler ermittelt werden (vgl. BVGE 2014/36 E. 4.5 und E. 6.4, BVGE 2014/3
E. 9.2.1; zum Ganzen: C-3497/2013 E. 3.8.2 und C-3425/2013 E. 4.3.2).
5.6.3 Kann nicht auf
das Benchmarking von tarifsuisse abgestellt werden, ist auch dem Antrag der Beschwerdeführerinnen
auf Festsetzung eines Basisfallwerts von CHF 8'635.- nicht zu folgen. Ob der von tarifsuisse vorgesehene
Intransparenzabzug von 8% auf dem Referenzwert gesetzeskonform wäre, braucht deshalb nicht geprüft
zu werden.
5.6.4 Abzuweisen ist
schliesslich auch der Eventualantrag, es sei für das Jahr 2012 eine Baserate gemäss Empfehlung
der Preisüberwachung in der Höhe von max. CHF 8'974.- festzusetzen. Die Empfehlung entspricht
dem von der Preisüberwachung mittels Benchmarking ermittelten Referenzwert für Nicht-Universitätsspitäler
(vgl. act. 16). Ihr Benchmarking beruht auf einer Auswahl von fünf Spitälern aus der ganzen
Schweiz, deren spitalindividuell kalkulierte Fallkosten von der Preisüberwachung als wirtschaftlich
beurteilt wurden. Wie das Bundesverwaltungsgericht in BVGE 2014/36 festgestellt hat, fehlt bei dieser
Prüfmethode ein Vergleich zur Grundgesamtheit, und es ist nicht erkennbar, ob die von der Preisüberwachung
erhobene Stichprobe die Gesamtheit der wirtschaftlich arbeitenden Spitäler ausreichend repräsentiert.
Weiter ist nicht erkennbar, welcher Massstab der Effizienz bezogen auf die Grundgesamtheit angewendet
wurde. Bezüglich der Repräsentativität und Transparenz weist die von der Preisüberwachung
gewählte Methode erhebliche Mängel auf. Gleiches gilt auch für die von ihr gewählte
Methode der Kostenermittlung (BVGE 2014/36 E. 9.2 m.H., zum Ganzen: C-3425/2013 E. 4.4.2).
5.7 Die Voraussetzungen
für ein reformatorisches Urteil sind vorliegend nicht gegeben, insbesondere weil im Tariffestsetzungsverfahren
verschiedene Ermessensfragen zu entscheiden sind, wofür in erster Linie die Kantonsregierung und
nicht das angerufene Gericht zuständig ist (C-3497/2013 E. 3.8.4 m.w.H.; BVGE 2014/3 E. 10.4).
Zudem ist zu berücksichtigen, dass das Bundesverwaltungsgericht als einzige Gerichtsinstanz urteilt
(vgl. nachfolgend E. 7) und die Parteien daher gegen den Festsetzungsbeschluss kein Rechtsmittel
ergreifen könnten, was mit Blick auf die Art. 29a BV
verankerte Rechtsweggarantie problematisch erschiene.
5.8 Die Sache ist
somit an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie im Sinne der Erwägungen den Basisfallwert
mit Wirkung ab 1. Januar 2012 neu festsetze. In diesem Sinne ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.
Bei diesem Ergebnis muss auf das Rechtsbegehren 2.2 nicht weiter eingegangen werden. Abzuweisen sind
hingegen die unter Ziff. 3 aufgeführten Rechtsbegehren betreffend Tariffestsetzung 2013.
6.
Zu
befinden bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteientschädigung.
6.1 Das Bundesverwaltungsgericht
auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise,
so werden die Verfahrenskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Den Vorinstanzen werden
keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die Spruchgebühr richtet sich
nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der
Parteien (vgl. Art. 63 Abs. 4bis
VwVG; zur Qualifikation als vermögensrechtliche Streitigkeit vgl. BVGE 2010/14 E. 8.1.3). Das
für die Kostenverteilung massgebende Ausmass des Unterliegens ist aufgrund der gestellten Rechtsbegehren
zu beurteilen (Michael Beusch, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, Rz. 13
zu Art. 63). Dabei ist auf das materiell wirklich Gewollte abzustellen
(Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 4.43).
6.1.1 Die Beschwerdeführerinnen
obsiegen insoweit, als sie die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses beantragen; sie unterliegen mit
ihren Anträgen auf Festsetzung des Tarifs für die Jahre 2012 und 2013 gemäss Rechtsbegehren
2 und 3. Der Beschwerdegegner dringt mit all seinen Anträgen nicht durch. Dennoch rechtfertigt es
sich, die Rückweisung an die Vorinstanz vorliegend als je hälftiges Obsiegen beziehungsweise
Unterliegen zu betrachten (vgl. auch C-3497/2013 E. 4.1.1).
6.1.2 Die Verfahrenskosten
werden vorliegend auf CHF 6'000.- festgelegt. Der von den Beschwerdeführerinnen zu leistende Anteil
von CHF 3'000.- wird dem Kostenvorschuss (CHF 8'000.-) entnommen. Der darüber hinausgehende
Betrag von CHF 5'000.- wird ihnen zurückerstattet. Dem Beschwerdegegner werden Verfahrenskosten
von CHF 3'000.- auferlegt.
6.2 Gemäss Art. 64
Abs. 1 VwVG hat die obsiegende Partei Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihr
erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten (vgl. auch Art. 7 ff. des Reglements
vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]). Obsiegt die Partei nur teilweise, so ist die Parteientschädigung entsprechend
zu kürzen (Art. 7 Abs. 2 VGKE). Die Entschädigung wird der Körperschaft oder
autonomen Anstalt auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, soweit sie nicht einer unterliegenden
Gegenpartei auferlegt werden kann (Art. 64 Abs. 2 VwVG). Die Parteientschädigung umfasst die
Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (Art. 8 Abs. 1 VGKE).
6.2.1 Dem nicht anwaltlich
vertretenen Beschwerdegegner sind keine verhältnismässig hohe Kosten im Sinne von Art. 64
Abs. 1 VwVG entstanden, weshalb ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.
6.2.2 Der Rechtsvertreter
der Beschwerdeführerinnen führt in seiner Honorarnote vom 5. Juni 2014 (act. 26)
einen Zeitaufwand von 31 Stunden zu einem Stundenansatz von CHF 250.- sowie Auslagen von CHF 413.70 auf,
was einen Totalbetrag (inkl. Mehrwertsteuer) von CHF 8'816.80 ergibt. Der geltend gemachte Aufwand erscheint
nicht unangemessen. Da die Beschwerdeführerinnen nur zur Hälfte obsiegen, ist ihnen zu Lasten
des Beschwerdegegners eine reduzierte Parteientschädigung von CHF 4'408.40 zuzusprechen.
7.
Die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gegen Entscheide
auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33
Bst. i VGG in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 KVG getroffen hat, ist gemäss Art. 83
Bst. r des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) unzulässig.
Das vorliegende Urteil ist somit endgültig.