Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Nach den allgemeinen
intertemporalrechtlichen Regeln sind in verfahrensrechtlicher Hinsicht in der Regel diejenigen Rechtssätze
massgebend, welche im Zeitpunkt der Beschwerdebeurteilung Geltung haben (BGE 130 V 1 E. 3.2), unter Vorbehalt
der spezialgesetzlichen Übergangsbestimmungen. Entsprechend beurteilt sich die Zuständigkeit
des Bundesverwaltungsgerichts vorliegend nach den aktuellen verfahrensrechtlichen Bestimmungen.
1.2. Diese Zuständigkeit
zur Beurteilung der Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 28. April 2010 ergibt sich
grundsätzlich aus Art. 31
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) in
Verbindung mit Art. 34 VGG (gültig gewesen bis 31. Dezember 2008) bzw. Art. 53 Abs. 1 sowie Art.
90a Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung vom 18. März 1994 (KVG, SR 832.10;
in Kraft seit 1. Januar 2009), zumal ein Beschluss des Regierungsrates in Tarifangelegenheiten angefochten
ist und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich seine Zuständigkeit am 15. Juli 2010 verneint
hat (vgl. hierzu aber die nachfolgenden Ausführungen [E. 4 ff.]).
2.
2.1. Nach Art. 37
VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das VGG nicht anderes
bestimmt. Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Recht von Amtes wegen an; es ist nicht an die Begründungen
der Parteien gebunden (vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG).
2.2. In materiell-rechtlicher
Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des
zu Rechtsfolgen führenden Sachverhalts Geltung haben (BGE 130 V 329 E. 2.3, BGE 134 V 315 E. 1.2).
Massgebend sind vorliegend die für das Kalenderjahr 2011 geltenden materiellen Bestimmungen (vgl.
unten E. 3).
2.3.
2.3.1. Zur Beschwerde
ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat
oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a; sogenannte formelle Beschwer), durch
die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat (Bst. b und c, sogenannte materielle Beschwer).
2.3.2. Dem Erlass
des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses ging gemäss den Akten kein vorinstanzliches Verfahren
voraus, an dem santésuisse teilnehmen konnte, weshalb die formelle Beschwer nicht wegen unterlassener
Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren zu verneinen wäre. Der Regierungsratsbeschluss regelt die
Tarife und Tarifmodalitäten zwischen den Leistungserbringern im Sinne von Art. 25a
Abs. 1 KVG einerseits und den zur Abgeltung der entsprechenden Pflegeleistungen verpflichteten
Krankenversicherern andererseits. Er regelt keine direkten Rechte oder Pflichten von santésuisse,
wurde ihr aber eröffnet. Santésuisse ist somit nur sekundäre Adressatin dieses Beschlusses.
Ihre Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht stellt daher eine Drittbeschwerde dar. Die Beschwerdelegitimation
ist dabei nach den Grundsätzen zur Beschwerdeführung durch Dritte zu prüfen.
2.3.3. Santésuisse
ist als Verein organisiert. Sie macht nicht geltend, sie sei in ihren Interessen als Verein betroffen.
Sie hält vielmehr dafür, die Beschwerdeerhebung erfolge im Interesse ihrer Mitglieder, womit
die vorliegende Beschwerde eine Verbandsbeschwerde darstellt. Nach der Lehre und Rechtsprechung ist ein
Verband grundsätzlich zur Beschwerde berechtigt, wenn er juristische Persönlichkeit besitzt,
wenn der Verbandszweck gemäss Statuten darin besteht, die Interessen der Mitglieder wahrzunehmen,
wobei ein enger Zusammenhang zwischen Verbandszweck und Streitgegenstand vorliegen muss, und wenn die
Mehrheit bzw. eine Grosszahl der Mitglieder betroffen und ihrerseits zur Beschwerde berechtigt wäre
(vgl. Bernhard Waldmann,
Basler Kommentar BGG, Art. 89 Rz. 33-36; Isabelle Häner,
Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000 [nachfolgend: Die Beteiligten],
S. 366 ff.; BVGE 2007/20 E.2.3).
2.3.4. Die Voraussetzung
der juristischen Persönlichkeit beschlägt die grundsätzliche Partei- und Prozessfähigkeit
der Verbände (vgl. Isabelle Häner,
VwVG-Kommentar, Art. 48 Rz. 5). Gemäss Art. 52 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10.
Dezember 1907 (ZGB, SR 210) erlangen die körperschaftlich organisierten Personenverbindungen, unter
die der Verein zu subsumieren ist, das Recht der Persönlichkeit durch die Eintragung in das Handelsregister;
keiner Eintragung bedürfen nach Art. 52 Abs. 2 ZGB Vereine, die nicht wirtschaftliche Zwecke verfolgen.
Die Beschwerdeführerin ist im Handelsregister des Kantons Solothurn mit Publikationsdatum vom 15.
September 2009 als Verein mit Sitz in Solothurn eingetragen. Die Voraussetzung der Rechtspersönlichkeit
ist somit im vorliegenden Fall erfüllt.
Da santésuisse (bzw. der im Handelsregister des Kantons
Solothurn eingetragene Verein) gemäss den Angaben ihres Rechtsvertreters vom 23. August 2010 (act.
11) vorliegend als Beschwerdeführerin auftritt, geht damit auch der von der Vorinstanz vorgebrachte
Einwand der mangelnden Parteifähigkeit seitens der Beschwerdeführenden fehl.
2.3.5. Der statutarische
Zweck der Beschwerdeführerin lautet gemäss Handelsregistereintrag folgendermassen: "Wahrt
und vertritt als repräsentativer Branchenverband die gemeinsamen Interessen seiner Mitglieder. Setzt
sich ein für die Erhaltung einer freiheitlichen Krankenversicherung." Gemäss ständiger
Rechtsprechung ist santésuisse als Verband der Krankenversicherer zur Wahrung der Interessen der
Mitglieder zur Verbandsbeschwerde berechtigt (vgl. BVGE 2010/14 nicht publizierte E. 1.3 sowie Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts C-4292/2007 vom 25. Januar 2010 E. 1.3, je m.w.H.). Dies gilt insbesondere
für Beschwerdeverfahren betreffend die Genehmigung einer Tarifvereinbarung oder die hoheitliche
Tariffestsetzung durch eine Kantonsregierung (vgl. für viele: C-4292/2007 vom 25. Januar 2010 E.
1.3 m.w.H.). Vorliegend ist zwar kein kantonaler Beschluss zur Genehmigung einer Tarifvereinbarung und
keine hoheitliche Tariffestsetzung im Sinne von Art. 46 Abs. 4 bzw. Art. 47 Abs. 1 KVG Verfahrensgegenstand,
sondern ein gestützt auf Absatz 2 der Übergangsbestimmungen KVG ergangener Regierungsratsbeschluss.
Allerdings schreibt der angefochtene Beschluss den Krankenversicherern den Tarif vor, zu welchem sie
die betreffenden Pflegeleistungen zu entschädigen haben. Unabhängig von der Rechtsnatur des
Beschlusses beschlägt der Regierungsrat somit die gleichen schützenswerten (finanziellen) Interessen
einer Mehrheit der Mitglieder von santésuisse, wie ein Entscheid der Kantonsregierung betreffend
Tarifgenehmigung oder Tariffestsetzung. Santésuisse ist daher vorliegend zur Verbandsbeschwerde
legitimiert.
2.3.6. Die Vorinstanz
rügt ferner, dass es an einer gehörigen Bevollmächtigung des als Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin
auftretenden Rechtsanwalts mangle.
Gemäss Art. 52 Abs. 1 VwVG hat die Beschwerdeschrift
unter anderem die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Gemäss
Art. 11 VwVG kann sich eine Partei auf jeder Stufe des Verfahrens, wenn sie nicht persönlich zu
handeln hat, vertreten lassen (Absatz 1). Die Behörde kann den Vertreter auffordern, sich durch
schriftliche Vollmacht auszuweisen (Absatz 2). Diese Rüge der Vorinstanz geht somit dahin, dass
die Beschwerde formell ungenügend und daher darauf nicht einzutreten ist.
Vorliegend wurde die Beschwerde durch den als Vertreter
der Beschwerdeführerin geführten Rechtsanwalt unterzeichnet. Dieser legte der Beschwerde eine
Prozessvollmacht bei, aus welcher er seine gehörige Bevollmächtigung herleitet. Die Prozessvollmacht
wurde von Gebhard Heuberger und Annette Messer unterzeichnet (vgl. act. 1.2, 11). Diese Personen (sowie
der als Vertreter auftretende Rechtsanwalt) waren allerdings im Zeitpunkt der Vollmachterteilung gemäss
Handelsregistereintrag nicht für santésuisse zeichnungsberechtigt (vgl. act. 8.1.2). Santésuisse
leitet die Berechtigung der genannten Personen zur Erteilung der vorliegenden Prozessvollmacht daraus
ab, dass Gebhard Heuberger Leiter des der Abteilung Vertragsverhandlungen zugehörigen Ressorts Pflege
und Annette Messer Verhandlungsleiterin Ost im selben Ressort sei. Gemäss Ziffer 2.4 lit. b des
Unterschriftenreglements (act. 11.12) können kantonale Tarifverträge unter anderem durch Ressort-
und Verhandlungsleitende kollektiv zu zweien unterzeichnet werden. Daraus leite sich gemäss santésuisse
in der Praxis auch die Kompetenz ab, Prozessvollmacht zu erteilen, wenn kantonale Tarifverträge
Prozessgegenstand seien (vgl. act. 11). Vorliegend ist jedoch weder ein kantonaler Tarifvertrag noch
eine diesen substituierende hoheitliche Tariffestsetzung Verfahrensgegenstand, sondern ein gestützt
auf Absatz 2 der Übergangsbestimmungen KVG ergangener Regierungsratsbeschluss. Die Beschwerdeführerin
kann somit aus Ziffer 2.4 lit. b ihres Unterschriftenreglements keine Zeichnungsbefugnis der die Prozessvollmacht
unterzeichnenden Personen herleiten.
Es fehlt vorliegend somit an einer gehörigen Bevollmächtigung
des Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin, und die Beschwerde leidet an einem Mangel gemäss
Art. 52 Abs. 1 VwVG. Da jedoch auf die Beschwerde - wie nachfolgend aufzuzeigen ist - aus
anderem Grunde nicht einzutreten ist, kann auf diesbezügliche Weiterungen verzichtet werden.
2.4. Der Vollständigkeit
halber ist festzuhalten, dass die Beschwerde im Übrigen fristgerecht eingereicht und der Kostenvorschuss
innert gesetzter Frist geleistet wurde (Art. 50 VwVG, Art. 63 Abs. 4 VwVG).
3.
3.1. Zum Anfechtungsgegenstand
ist anzumerken, dass der angefochtene Regierungsratsbeschluss lediglich den Zustand für das Jahr
2011 regelt und eine Regelung für die folgenden Jahre ausdrücklich vorbehält. Santésuisse
beantragt allerdings nicht nur eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zu neuem Entscheid für
das Jahr 2011, sondern auch für die Jahre 2012 und 2013. Die Verfügung als Anfechtungsgegenstand
bildet den Rahmen und die Begrenzung des Streitgegenstandes im Beschwerdeverfahren. Rechtsbegehren, die
ausserhalb der in der Verfügung geregelten Rechtsverhältnisse liegen, sind grundsätzlich
unzulässig (vgl. u.a. Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege 2. Aufl.,
Bern 1983, S. 46, Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 404 und 611 ff., René
Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss/Daniela Thurnherr/Denise Brühl-Moser, Öffentliches
Prozessrecht, 2. Aufl., Basel 2010 [im Folgenden: Rhinow et al. Öffentliches
Prozessrecht], Rz. 988 ff., André Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008 [im Folgenden: Prozessieren vor BVGer], S. 25
f. Rz. 2.7 f., je mit weiteren Hinweisen).
3.2. Soweit santésuisse
nicht nur die Tariffestlegung für das Jahr 2011 anficht, sondern auch die Rückweisung zum Entscheid
über eine Regelung für die Jahre 2012 und 2013 beantragt, geht ihre Beschwerde über das
im angefochtenen Beschluss Geregelte hinaus, weshalb diesbezüglich bereits aus diesem Grunde auf
die Beschwerde nicht einzutreten ist.
4.
Zu
prüfen ist nachfolgend, ob santésuisse zu Recht von einer Anfechtbarkeit des Regierungsratsbeschlusses
Nr. 652 vom 28. April 2010 ausgegangen ist.
4.1. Einleitend ist
der rechtliche Rahmen, in welchem der angefochtene Regierungsratsbeschluss ergangen ist, aufzuzeigen.
Dabei ist zunächst die materielle und formelle Rechtslage vor Inkrafttreten
des Bundesgesetzes über die Neuordnung der Pflegefinanzierung am 1. Januar 2011 (vgl. unten E. 4.2),
dann die Stossrichtung und Entwicklung der Revision (vgl. insb. E. 4.3) und
weiter die Rechtslage nach Inkrafttreten der Neuordnung (vgl. unten E. 5)
darzulegen. Anschliessend ist zu prüfen, was auf Grund der Übergangsbestimmungen im Rahmen
der vom Gesetzgeber eingeräumten Übergangsfrist von drei Jahren
gilt (vgl. unten E. 6).
4.2. Die Rechtslage
betreffend Pflegetarife bis zum 31. Dezember 2010 stellte sich wie folgt dar (die Verweise auf Gesetzes-
und Verordnungsbestimmungen beziehen sich hier - soweit nicht anders vermerkt - auf die jeweils
am 31. Dezember 2010 geltenden Fassungen; vgl. zum Ganzen auch BVGE 2010/23 E. 2.5):
4.2.1. Der Umfang
der zu entschädigenden Pflegeleistungen war wie folgt geregelt: Gemäss Art. 24 KVG übernahm
die obligatorische Krankenversicherung (im Folgenden: OKP) die Kosten für die in Art. 25 bis Art.
31 KVG aufgezählten Leistungen. Diese umfassten namentlich die Pflegemassnahmen, die ambulant, bei
Hausbesuchen, stationär oder in einem Pflegeheim von Ärzten oder Ärztinnen, Chiropraktoren
und Chiropraktorinnen und von Personen, die auf Anordnung oder im Auftrag eines Arztes oder einer Ärztin
Leistungen erbringen, durchgeführt wurden (Art. 25 Abs. 2 Bst. a KVG). Die zu finanzierenden Pflegemassnahmen
waren in Artikel 7 der Verordnung des EDI vom 29. September 1995 über Leistungen in der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung (Krankenpflege-Leistungsverordnung, KLV, SR 832.112.31) umschrieben und umfassten
Abklärungs-, Beratungs-, Untersuchungs-, Behandlungs- und Grundpflegemassnahmen. Leistungserbringer
dieser Pflegemassnahmen waren gemäss Art. 59a der Verordnung vom 27. Juni
1995 über die Krankenversicherung (KVV, SR 832.102) und Art. 7 Abs. 1 KLV: Pflegefachfrauen und
Pflegefachmänner (Art. 49 KVV), Organisationen der Krankenpflege und Hilfe zu Hause (Art. 51 KVV)
und Pflegeheime (Art. 39 Abs. 3 KVG). Beim Aufenthalt in einem Pflegeheim vergütete der Versicherer
die gleichen Leistungen wie bei ambulanter Krankenpflege und bei Krankenpflege zu Hause. Er konnte mit
dem Pflegeheim pauschale Vergütungen vereinbaren. Die Abs. 7 und 8 von Art. 49 KVG waren sinngemäss
anwendbar (vgl. Art. 50 KVG). Von den in Art. 7 KLV aufgezählten Pflegeleistungen zu Lasten der
OKP sind die sogenannten Hotelleriekosten (Aufenthalt und Verpflegung) zu unterscheiden und die Kosten
für die sonstige Betreuung, welche alle nicht der Grundversicherung auferlegt werden konnten (vgl.
BVGE 2010/23 E. 2.5) und auch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden.
4.2.2. Die Pflegetarife
wurden von den Tarifpartnern vereinbart und von den Kantonsregierungen genehmigt bzw. subsidiär
durch die Kantonsregierungen hoheitlich festgelegt (vgl. Art. 43. Abs. 4, Art. 46 und Art. 47 KVG, insbesondere
in Verbindung mit Art. 50 KVG). Dabei kamen unterschiedliche Pflegebedarfsermittlungssysteme zur Anwendung
(namentlich die Systeme "BESA" [Bewohnerinnen-Einstufungs- und Abrechnungssystem], "RAI"
[Resident Assessment Instrument] und "PLAISIR" [Planification Informatisée des Soins Infirmiers
Requis en milieux des soins]; vgl. Claudio Zogg, Wer zahlt die Pflege? Die
neue Pflegefinanzierung, in: Sozialalmanach, Das Caritas-Jahrbuch zur sozialen Lage der Schweiz, Luzern
2011 [im Folgenden: Zogg Pflegefinanzierung], S. 94 und Fussnote 16). Bei
der Berechnung der Tarife für die Pflegeleistungen der obligatorischen Grundversicherung mussten
die (Tarif-)Grundsätze des KVG berücksichtigt werden. Ausserdem mussten sich die Leistungserbringer
an die vertraglich oder behördlich festgelegten Tarife und Preise halten und durften für Leistungen
nach diesem Gesetz keine weitergehenden Vergütungen berechnen (Tarifschutz, vgl. Art. 44 KVG).
Der per 1. Januar 1998 eingefügte Art. 59a
KVV sah neu vor, dass das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) Rahmentarife für die
Leistungen nach Art. 7 KLV festlegen konnte, wenn die Kostenberechnungen für diese Leistungen der
Krankenschwestern und Krankenpfleger (Art. 49), der Organisationen der Krankenpflege und Hilfe zu Hause
(Art. 51) oder der Pflegeheime (Art. 39 Abs. 3 KVG) ungenügend waren. Per 1. Januar 2001 wurde mit
Art. 104a KVG nachträglich eine gesetzliche Basis für die
bereits erfolgte Festlegung solcher Rahmentarife geschaffen. Gemäss diesen Rahmentarifen erfolgte
- solange die Leistungserbringer nicht über eine einheitliche Kostenstellenrechnung gemäss
Art. 49 Abs. 6 und Art. 50 KVG verfügten - die Vergütung der Heimpflegeleistungen pro
Tag, unterteilt in vier Pflegebedarfsstufen, welche von leichter bis zu schwerer Pflegebedürftigkeit
reichten (vgl. Art. 9a Abs. 2 KLV [in den vom 1. Januar 1998 bis 31. Dezember
2010 geltenden Fassungen]). Organisationen der Krankenpflege und Hilfe zu Hause sowie Pflegefachfrauen
und Pflegefachmänner wurden nach Rahmentarifen pro Stunde vergütet (Art. 9a
Abs. 1 KLV [in denselben Fassungen]; vgl. auch Botschaft Pflegefinanzierung S. 2060). Die Rahmentarife
dienten dazu, die Wirtschaftlichkeit und Zweckmässigkeit der Leistungsvergütung nach Artikel
32 KVG sicher zu stellen und eine Kosteneindämmung in der obligatorischen Krankenversicherung zu
bewirken (vgl. Art. 59a Abs. 2 KVV und RKUV 4/2006 KV 370 E. 7.2.2). Die
Rahmentarife stellten eine Einschränkung der Tarifautonomie der Tarifpartner und des Ermessens der
Kantonsregierungen im bisherigen Tarifbildungsprozess dar. Sie sollten ursprünglich nur solange
zur Anwendung gelangen, bis die Leistungserbringer im Pflegebereich die verordnungsrechtlich geforderten
Transparenzinstrumente einführten, welche als Grundlage für die Bestimmung der Kosten und Leistungen
der stationären, teilstationären, ambulanten und Langzeitbehandlungen zu Lasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung dienten (Art. 2 der Verordnung vom 3. Juli 2002 über die Kostenermittlung
und die Leistungserfassung durch Spitäler, Geburtshäuser und Pflegeheime in der Krankenversicherung
[VKL, SR 832.104]; vgl. auch VPB 69.100 E. 2.6.1). Die transparent ausgewiesenen Pflegekosten gemäss
KVG sollten vollumfänglich der OKP auferlegt werden können. Dabei blieb der Tarifschutz gemäss
Verordnung ausdrücklich gewährleistet (Art. 9a Abs. 3 KLV [in denselben
Fassungen]; vgl. auch VPB 69.100 E. 2.5.3, RKUV 5/2001 KV 186 [separat publiziert unter www.bag.admin.ch
> Themen > Krankenversicherung > Rechts- und Vollzugsfragen > Rechtsprechung (RKUV), zuletzt
besucht am 28. Juni 2011] E. II.10.3; Urteil BGer 2C_864/2010 vom 24. März 2011 E. 4.2; Thomas
Gächter, Die Finanzierung von Pflegeheimaufenthalten: Grundprobleme, Entwicklungen und Gefahren
[im Folgenden: Gächter, Finanzierung Heimaufenthalt], in: Peter Breitschmid/Thomas
Gächter [Hrsg.], Rechtsfragen zum Heimaufenthalt und dessen Finanzierung [im Folgenden: Breitschmid/Gächter,
Heimaufenthalt], S. 4, je mit weiteren Hinweisen). In seiner Rechtsprechung zu den Rahmentarifen erachtete
der Bundesrat diese Rahmentarife allerdings nicht für absolut verbindlich, sondern als blosse Richtlinien
(vgl. insbesondere RKUV 5/2005 KV 338 E. 6.1) und erlaubte in Einzelfällen ausnahmsweise auch bei
nicht gänzlicher Kostentransparenz die Überschreitung der Rahmentarifobergrenzen (vgl. RKUV
5/2001 KV 186 E. 8.3.2, RKUV 5/2005 KV 338 E. 9.1, RKUV 4/2006 KV 370 E. 6.1, je mit weiteren Hinweisen).
Am 8. Oktober 2004 nahm das Parlament eine Übergangsbestimmung
in das KVG auf, die Folgendes vorsah (vgl. AS 2004 4375): Bis zum Inkrafttreten einer neuen Regelung
für die Kostenübernahme der Leistungen der Krankenpflege zu Hause, ambulant oder im Pflegeheim
dürfen in Abweichung von Artikel 25 Absatz 2 Buchstabe a KVG die auf Grund von Artikel 104a
KVG vom Departement festgesetzten Rahmentarife nicht überschritten werden. Vorbehalten sind dabei
diejenigen Tarife und Tarifverträge, die am 1. Januar 2004 bereits die Rahmentarife überschritten
haben. Sie werden auf der am 1. Januar 2004 geltenden Höhe begrenzt. Vorbehalten bleiben die vom
Departement vorgenommenen Anpassungen an die Teuerungsentwicklung gemäss dem Landesindex der Konsumentenpreise.
Die Übergangsbestimmung wurde als dringlich erklärt und für den Zeitraum vom 1. Januar
2005 bis 31. Dezember 2006 in Kraft gesetzt. Der Bundesrat hielt in seiner dazugehörigen Botschaft
fest, dass damit der anstehenden Neuordnung der Pflegefinanzierung nicht vorgegriffen werden solle. Die
Pflegetarife müssten eingefroren werden, bevor die Erfüllung der Transparenzvorschriften zu
einer vollen Kostenübernahme durch die Versicherer - und damit zu einem Prämienschub
führe (vgl. BBl 2004 4260, 4271, 4284, 4290; vgl. auch Rudolf Luginbühl,
Die Bedeutung der KVG-Tarife und des Tarifschutzes bei Heimaufenthalt [im Folgenden: Luginbühl
Tarifschutz], in: Breitschmid/Gächter, Heimaufenthalt, S. 94). Damit verbot der Gesetzgeber als
Massnahme zur Kosteneindämmung in der OKP bis zur Neuregelung der Pflegefinanzierung ein Überschreiten
der Rahmentarife - unabhängig von der Erfüllung der Anforderungen an die Kostentransparenz.
Der Bundesrat passte seine Rechtsprechung für den Zeitraum ab 1. Januar 2005 dahingehend an, als
er eine neue Überschreitung der Rahmentarife nun als gänzlich unzulässig erachtete (vgl.
RKUV 5/2005 KV 338 E. 6.1; RKUV 4/2006 KV 370 E. 6.1, 7.2.2 f.; RKUV 4/2006 KV 372 E. 5.3.2). Die
Übergangsbestimmung stellte somit eine zusätzliche Einschränkung der bisherigen Tarifautonomie
der Tarifpartner und des Ermessens der Kantonsregierungen und der Beschwerdeinstanz (Bundesrat, später
Bundesverwaltungsgericht) dar. Das Parlament verlängerte die zeitliche Geltung der Übergangsbestimmung
am 20. Dezember 2006 bis zum 31. Dezember 2008 (AS 2006 5767 f.; vgl. auch BBl 2006 7555 ff.). Der Tarifschutz
sollte aber weiterhin Anwendung finden (vgl. Urteil BGer 2C_864/2010 vom 24. März 2011 E. 4.2).
Eine erneute Verlängerung bis zum Inkrafttreten der Neuordnung der Pflegefinanzierung erfolgte hingegen,
unter der Annahme, dass auch nach Wegfall der Einfrierung der Rahmentarife ein Überschreiten derselben
unwahrscheinlich sei, nicht (vgl. AB 2006 N 1362, 1685; vgl. auch das Dokument des BAG vom 10. Juni 2009
"Änderungen und Kommentar im Wortlaut zur Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung
[KVV] - Vorgesehene Änderungen per 1. August 2009 [andere Änderungen] und 1. Juli 2010
[Pflegefinanzierung], Bern, 10. Juni 2009 [unter www.bag.admin.ch Themen Krankenversicherung
Revisionen der Krankenversicherung Änderungen und Kommentare im Wortlaut nächste
Meldungen, zuletzt besucht am 28. Juni 2011; im Folgenden: KVV-Kommentar PF] S. 3 f.).
4.2.3. Im Sinne eines
Zwischenresultats ist somit festzuhalten, dass für die gemäss KVG zu entschädigenden Pflegeleistungen
für den Zeitraum vor Inkrafttreten der Neuordnung der Pflegefinanzierung einerseits die Pflegetarife
von den Tarifpartnern vereinbart und von den Kantonsregierungen genehmigt bzw. subsidiär durch die
Kantonsregierungen behördlich festgelegt wurden. Andererseits legte das EDI Rahmentarife fest, welche
ab dem 1. Januar 1998 (als Richtlinien) zu berücksichtigen waren und vom 1. Januar 2005 bis 31.
Dezember 2008 auf keinen Fall überschritten werden durften. Gegen die Beschlüsse der Kantonsregierungen
betreffend Genehmigung oder behördliche Festsetzung von Pflegetarifen konnte bis zum 31. Dezember
2006 Beschwerde an den Bundesrat, ab 1. Januar 2007 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht geführt
werden (vgl. einerseits Art. 53 KVG in der bis 31. Dezember 2006 geltenden Fassung; vgl. andererseits
Art. 34 VGG in der vom 1. Januar 2007 bis 31. Dezember 2008 geltenden Fassung bzw. Art. 53 und Art.
90a Abs. 2 KVG in den seit 1. Januar 2009 geltenden Fassungen).
4.3.
4.3.1. Vor diesem
Hintergrund zeigte sich in Bezug auf die Pflegefinanzierung ein steigender Handlungsbedarf. Insbesondere
deckte die OKP je länger desto weniger - nicht zuletzt auf Grund der (auch) als Kostenbremse
gedachten Rahmentarife - die gesamten unter das KVG fallenden Pflegeleistungen ab und wurde der
Tarifschutz in der Praxis nicht voll umgesetzt (vgl. Urteil BGer 2C_864/2010 vom 24. März 2011 E.
4.2). So hoben der Bundesrat und das Eidgenössische Versicherungsgericht (EVG) in ihrer Rechtsprechung
zwar die absolute Geltung des Tarifschutzes zu Gunsten der Versicherten im Bereich der Pflegekosten hervor,
gestanden zugleich aber ein, dass die OKP-Leistungen allenfalls nicht die gesamten Pflegekosten gemäss
KVG deckten und die entsprechende Lücke durch Dritte (namentlich die Kantone bzw. die Gemeinden,
allenfalls die Leistungserbringer selbst) zu übernehmen seien (vgl. VPB 69.100 E. 2.5.3, RKUV 5/2001
KV 186 E. II.10.3, II.10.5, RKUV 5/2005 KV 338 E. 10, Urteil EVG 2P.371/1997 vom 24. Juli 2000 E. 6.c.bb,
je mit weiteren Hinweisen). In seiner Botschaft zum Bundesgesetz über die Neuordnung der Pflegefinanzierung
vom 16. Februar 2005 (BBl 2005 2033 ff.; im Folgenden: Botschaft Pflegefinanzierung) ging der Bundesrat
- unter Berücksichtigung der von den versicherten Personen bereits getragenen Kosten -
von einem Kostendeckungsgrad von rund 75 Prozent aus (vgl. Botschaft Pflegefinanzierung S. 2080,
2082). In den Parlamentsdebatten wurde der bisherige Kostendeckungsgrad der OKP auf 50 bis 60 Prozent
geschätzt (vgl. Voten Forster-Vannini AB 2006 S 643, Fetz AB 2006 S 644, Langenberger AB 2006 S
647, Humbel Näf AB 2007 N 1106).
4.3.2. Der Bundesrat
verfolgte mit der vorgeschlagenen Neuordnung der Pflegefinanzierung zwei Reformziele: Einerseits solle
die sozialpolitisch schwierige Situation bestimmter Gruppen pflegebedürftiger Personen entschärft
werden, zum anderen gehe es darum, die Krankenversicherung, welche im geltenden System zunehmend altersbedingte
Pflegeleistungen übernehme, finanziell nicht zusätzlich zu belasten (Botschaft S. 2034; vgl.
auch Urteil BGer 2C_864/2010 vom 24. März 2011 E. 4.2 mit weiteren Hinweisen).
Zur Einschränkung der finanziellen Belastung der Krankenversicherung
sah der Bundesrat ein Modell vor, wonach die OKP einerseits die Kosten für jene medizinischen Massnahmen
voll vergüten würde, welche ein therapeutisches oder palliatives
Ziel zur Behandlung einer Krankheit verfolgen (Behandlungspflege), wobei
sich die Vergütung nach den geltenden krankenversicherungsrechtlichen Tarifgrundsätzen richten
sollte. Andererseits solle die OKP an die auf die Befriedigung menschlicher Bedürfnisse ausgerichtete
Grundpflege (lediglich) einen Beitrag entrichten.
Dieser würde - gemäss der geltenden Delegationsordnung in der KLV und in Anlehnung an
die geltenden Rahmentarife - festgelegt werden, wohl als absoluter Frankenbetrag nach Zeiteinheit,
allenfalls differenziert nach Pflegebedarfsstufen (vgl. Botschaft S. 2035, 2065-2067, 2077 f.).
4.3.3. Der Ständerat
verwarf als Erstrat an seiner Sitzung vom 19. September 2006 (AB 2006 S 642 ff.) das bundesrätliche
Modell und ersetzte es durch eine eigene Regelung. Demnach sollten die Versicherer an alle unter das
KVG fallenden Pflegeleistungen (lediglich) einen Beitrag bezahlen, der vom Bundesrat festzusetzen sei
(AB 2006 S 643, 654, 657 f.). Mit dieser Neuregelung sei ein Systemwechsel verbunden. Neu sei, dass künftig
nicht mehr die Tarifpartner, das heisst die Krankenversicherer und die Leistungserbringer, die Beiträge
an die Pflegeleistungen bei Krankheit festlegen sollten. Vielmehr seien sie (vom Bundesrat) differenziert
nach Pflegebedarf in Franken festzusetzen (vgl. insbesondere die Plenums-Voten Forster-Vannini für
die vorberatende Kommission [Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerats,
im Folgenden: SGK SR] AB 2006 S 657, 660).
4.3.4. Der Nationalrat
schloss sich anlässlich seiner Sitzung vom 21. Juni 2007 (AB 2007 N 1105 ff.) auf Antrag seiner
vorbereitenden Kommission (Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrats, im
Folgenden: SGK NR) dem Ständerat insofern an, als er die Festsetzung der Beiträge der Versicherer
an die Pflegeleistungen durch den Bundesrat vorschlug. Hingegen sah er für die von ihm umschriebene
Akut- und Übergangspflege eine Ausnahme von dieser allgemeinen Regelung und die vollständige
Übernahme der entsprechenden Kosten durch die Krankenversicherer vor (AB 2007 N 1118-1120). Er knüpfte
somit an die Zweiteilung des Finanzierungsmechanismus an, wie der Bundesrat sie vorgesehen hatte, unterschied
aber nicht zwischen Grundpflege und Behandlungspflege, sondern zwischen Akut- und Übergangspflege
einerseits und übrigen Pflegeleistungen andererseits. Diese Differenzierung war in den Räten
zwar lange umstritten, findet sich aber schliesslich in der in Kraft getretenen Regelung (vgl. nachfolgend
E. 6).
5.
5.1. Am 1. Januar
2011 trat die Neuordnung der Pflegefinanzierung in Kraft, wobei namentlich das KVG, die KVV und die KLV
teilrevidiert wurden (AS 2009 3517, 6847 bzw. AS 2009 3525, 6847 bzw. AS 2009 3527, 6849; die folgenden
Verweise auf Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen beziehen sich auf die jeweils ab 1. Januar 2011 geltenden
Fassungen). Vorbehalten bleibt eine allenfalls abweichende Rechtslage während der dreijährigen
Übergangsfrist (vgl. unten E.7). Im Rahmen dieser Revision wurde insbesondere ein neuer Art. 25a
in das KVG aufgenommen, der wie folgt lautet:
Art.
25a
Pflegeleistungen bei Krankheit
Die
obligatorische Krankenpflegeversicherung leistet einen Beitrag an die Pflegeleistungen, welche aufgrund
einer ärztlichen Anordnung und eines ausgewiesenen Pflegebedarfs ambulant, auch in Tages- oder Nachtstrukturen,
oder im Pflegeheim erbracht werden. (Abs. 1)
Die
Leistungen der Akut- und Übergangspflege, welche sich im Anschluss an einen Spitalaufenthalt als
notwendig erweisen und die im Spital ärztlich angeordnet werden, werden von der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung und vom Wohnkanton des Versicherten während längstens zwei Wochen
nach den Regeln der Spitalfinanzierung (Art. 49a Abgeltung der stationären Leistungen) vergütet.
Versicherer und Leistungserbringer vereinbaren Pauschalen. (Abs. 2)
Der
Bundesrat bezeichnet die Pflegeleistungen und regelt das Verfahren der Bedarfsermittlung. (Abs. 3)
Der
Bundesrat setzt die Beiträge differenziert nach dem Pflegebedarf in Franken fest. Massgebend ist
der Aufwand nach Pflegebedarf für Pflegeleistungen, die in der notwendigen Qualität, effizient
und kostengünstig erbracht werden. Die Pflegeleistungen werden einer Qualitätskontrolle unterzogen.
Der Bundesrat legt die Modalitäten fest. (Abs. 4)
Der
versicherten Person dürfen von den nicht von Sozialversicherungen gedeckten Pflegekosten höchstens
20 Prozent des höchsten vom Bundesrat festgesetzten Pflegebeitrages überwälzt werden.
Die Kantone regeln die Restfinanzierung. (Abs. 5)
5.2. Artikel 25a
KVG wirkt sich auf den Leistungsbereich der Pflege nach KVG nicht aus. Er unterscheidet aber zwischen
"Leistungen der Akut- und Übergangspflege" einerseits (Abs. 2) und (übrigen) "Pflegeleistungen"
bei Krankheit andererseits (Abs. 1, 3-5) und führt damit zu einer Neuordnung der Finanzierung (vgl.
das Dokument des BAG vom 10. Juni 2009 "Änderungen und Kommentar im Wortlaut zur Verordnung
vom 29. September 1995 über Leistungen in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung [KLV] -
Vorgesehene Änderungen per 1. August 2009 [andere Änderungen] und 1. Juli 2010 [Pflegefinanzierung]"
S. 3 f. [auf www.bag.admin.ch Themen Krankenversicherung Revisionen der Krankenversicherung
Änderungen und Kommentare im Wortlaut nächste Meldungen; im Folgenden: KLV-Kommentar
PF, zuletzt besucht am 28. Juni 2011] sowie Gebhard Eugster, Bundesgesetz
über die Krankenversicherung [KVG] - Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Sozialversicherungsrecht,
Zürich 2010 [im Folgenden: Eugster KVG-Kommentar], Art. 25a
N 1-6, 9; Zogg Pflegefinanzierung S. 93).
Die "Akut- und Übergangspflege"
soll einen zeitlich befristeten Pflegebedarf im Anschluss an einen Spitalaufenthalt abdecken und entsprechend
nach den Regeln der Spitalfinanzierung vergütet werden. Sie wird nur bei medizinischer Notwendigkeit
und im Akutfall durch einen Spitalarzt verschrieben mit dem Ziel der Rückkehr des Versicherten zu
jenem Zustand, in dem er sich vor dem Spitaleintritt befand. Sie stellt einen Abschnitt der Behandlung
dar und ist nicht zur Finanzierung allfälliger Wartezeiten im Hinblick auf den Eintritt in eine
Rehabilitationsklinik oder in ein Heim vorgesehen. Für die Leistungen der Akut- und Übergangspflege
haben die Versicherer und Leistungserbringer Pauschaltarife zu vereinbaren, so dass auf die im Gesetz
bereits (vor dem 1. Januar 2011) bestehenden Tarifbestimmungen abgestellt werden kann (vgl. KLV-Kommentar
PF S. 3, Eugster KVG-Kommentar, Art. 25a N 6).
Bei den übrigen Pflegeleistungen,
welche in den Anwendungsbereich des KVG fallen, aber nicht zur "Akut- und Übergangspflege"
gehören (im Folgenden: übrige Pflegeleistungen), liegt der Fokus eher auf einem längerfristigen
Pflegebedarf. Die OKP ist neu von Gesetzes wegen nicht mehr verpflichtet, diese Pflegeleistungen vollständig
zu vergüten; sie leistet nur noch einen Beitrag an die entsprechenden
Pflegeleistungen. Dies stellt einen wesentlichen Systemwechsel zur bisherigen Regelung dar, worauf bereits
im Gesetzgebungsverfahren hingewiesen wurde (vgl. Eugster KVG-Kommentar Art. 25a
N 3; vgl. auch KLV-Kommentar PF S. 3, 5 f., Luginbühl Tarifschutz
S. 106 f.; vgl. auch oben E. 5.3; je mit weiteren Hinweisen).
Neu fallen die für die übrigen Pflegeleistungen
anfallenden Kosten in drei Kategorien:
1. die Beiträge, welche von der OKP
zu leisten sind,
2. die gegen oben limitierte Beteiligung der Versicherten
und
3.
die von Dritten - gemeint ist die öffentliche Hand - zu
tragenden übrigen Kosten (sogenannte Restfinanzierung)
(vgl. KVV-Kommentar PF S. 4; Eugster
KVG-Kommentar, Art. 25a N 11, 13 f., 16; Zogg
Pflegefinanzierung S. 93; Hardy Landolt, Die neue Pflegefinanzierung, SZS
2010 [im Folgenden: Landolt Pflegefinanzierung], S. 28; Urteil BGer 2C_864/2010
vom 24. März 2011 E. 2.2, 4.2). Neu findet damit zugleich der bisherige - allerdings nur noch
fiktiv gewährleistete - Tarifschutz gemäss Art. 44 KVG keine Anwendung mehr; an seine
Stelle tritt die in Art. 25a Abs. 5 KVG enthaltene Regelung betreffend die
maximale Beteiligung der Versicherten (vgl. Urteil BGer 2C_864/2010 vom 24. März 2011 E. 4.2; Luginbühl
S. 106 f.; Thomas Gächter, Die Finanzierung von Pflegeheimaufenthalten:
Grundprobleme, Entwicklungen und Gefahren [im Folgenden: Gächter, Finanzierung
Heimaufenthalt], in: Breitschmid/Gächter, Heimaufenthalt, S. 17 f.; Eugster
KVG-Kommentar, Art. 25a N 13-16, je mit weiteren Hinweisen).
5.3. Da der angefochtene
Regierungsratsbeschluss die Finanzierung der übrigen Pflegeleistungen
im Sinne von Art. 25a Abs. 1 KVG, nicht aber die Akut- und Übergangspflege
im Sinne von Abs. 2 regelt, ist im Folgenden (lediglich) zu prüfen, wie die von der OKP zu tragenden
Beiträge an die übrigen Pflegeleistungen im Rahmen der Neuordnung der Pflegefinanzierung festgelegt
werden.
5.3.1. In Art. 25a
KVG wird nur für die Akut- und Übergangspflege auf die bisherigen Tarifbildungsmechanismen
Bezug genommen, nicht für die übrigen Pflegeleistungen. Für diese wird stattdessen neu
eine hoheitliche Festsetzung des von den Versicherern zu leistenden Beitrags
durch den Bundesrat festgelegt. Diese Regelung lehnt sich insofern an die vorbestehende Tarifordnung
an, als es die bisherige - im normalen Tarifbildungsverfahren zu berücksichtigende -
Rahmentariffestsetzung durch das EDI durch einen (durch den Bundesrat bzw. das EDI) betragsmässig
fixen, hoheitlich festgelegten und von den Krankenversicherern zu leistenden Beitrag ersetzt. In diesem
neuen System besteht kein Verhandlungsspielraum zwischen den Leistungserbringern und den Versicherern.
Die hoheitliche Tariffestsetzung tritt in Bezug auf die übrigen Pflegeleistungen an Stelle der bisherigen
Tarifbildungsmechanismen, und die bisherigen Tarifpartner werden neu zu (blossen) Adressaten der entsprechenden
Verordnungsbestimmungen (vgl. Eugster KVG-Kommentar, Art. 25a
N 8). Dies stellt inhaltlich den letzten Schritt in der altrechtlich vorgenommenen zunehmenden Einschränkung
der Tarifautonomie der Tarifpartner und des Ermessens der Kantonsregierungen und der jeweiligen Beschwerdeinstanz
dar (vgl. oben E. 5.2).
Der Gesetzgeber hat dem Systemwechsel im Rahmen der Gesetzesrevision
zusätzlich in zweierlei Hinsicht Rechnung getragen: Art. 104a KVG als
gesetzliche Grundlage für die nicht mehr notwendige Rahmentariffestsetzung wurde aufgehoben, und
Art. 50 KVG betreffend Pflegeheime wurde dahingehend angepasst, dass der Titel "Kostenübernahme
im Pflegeheim" und nicht mehr "Tarifverträge mit Pflegeheimen" lautet und die im
2. Satz enthaltene Option der Vereinbarung pauschaler Vergütungen durch Versicherer und Pflegeheime
gestrichen wurde.
5.3.2. Auch der Bundesrat
und das EDI als Verordnungsgeber gingen gestützt auf Art. 25a Abs. 1
und 4 KVG von einem Systemwechsel betreffend die Finanzierung der übrigen Pflegeleistungen aus und
passten die Verordnungen an das Wegfallen der bisherigen Tariffindungsmechanismen und die hoheitliche
Beitragsfestsetzung auf Bundesebene an.
So hob der Bundesrat Art. 59a
KVV, mit welchem er dem EDI die Kompetenz eingeräumt hatte, Rahmentarife für die Pflegeleistungen
festzulegen, auf, da für diese Bestimmung mit Einführung der Beitragslösung keine Notwendigkeit
mehr bestehe (vgl. KVV-Kommentar PF S. 3 f.). Im Gegenzug wurde dem EDI in Art. 33 Bst. i KVV die Kompetenz
eingeräumt und der Auftrag erteilt, gestützt auf Art. 25a Abs.
1 und 4 KVG die Höhe der Beiträge an die Pflegeleistungen festzulegen.
Das EDI wiederum hob Art. 9a KLV
auf, welcher die vom EDI festgelegten Rahmentarife enthielt und den Tarifschutz diesbezüglich ausdrücklich
für anwendbar erklärte. Im Gegenzug nahm es einen neuen Art. 7a
in die KLV auf, worin es die Beiträge der OKP an die übrigen Pflegeleistungen festlegte. In
Art. 9 KLV wurden des Weiteren die Bestimmungen betreffend Tarifbildung durch die Tarifpartner bzw. durch
die zuständigen Behörden gestrichen (vgl. den KLV-Kommentar PF S. 3-6, worin das BAG die Nichtanwendbarkeit
der Tarifbestimmungen des KVG ausdrücklich hervorhob). In Art. 8a Abs.
1 und 2 KLV wurden ausserdem die Verweise auf Tarifverträge gestrichen und die Bestimmung dahingehend
angepasst, dass Leistungserbringer und Versicherer (lediglich) gemeinsame Kontroll- und Schlichtungsverfahren
bei ambulanter Krankenpflege vereinbaren bzw. solche im (diesbezüglich) vertragslosen Zustand von
der Kantonsregierung festgesetzt werden.
5.3.3. Im Sinne eines
Zwischenresultats ist somit festzuhalten, dass die bisherigen Tarifbildungsbestimmungen im Rahmen der
Neuordnung der Pflegefinanzierung in Bezug auf die von der OKP an die übrigen Pflegeleistungen zu
bezahlenden Beiträge keine Anwendung mehr finden. An deren Stelle tritt eine hoheitliche Festsetzung
der von der OKP zu bezahlenden Beiträge mittels bundesrechtlicher Verordnung.
5.4. Zu prüfen
ist im Weiteren, inwiefern die im Rahmen der Neuordnung der Pflegefinanzierung erfolgende Festsetzung
der durch die OKP zu bezahlenden Beiträge an die übrigen Pflegeleistungen mittels Beschwerde
angefochten werden kann.
5.4.1. Artikel 53
KVG lautet wie folgt:
Art. 53
Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
1
Gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach den Artikeln 39, 45, 46 Absatz 4, 47, 48 Absätze
1-3, 51, 54, 55 und 55a kann
beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden.
2
Das Beschwerdeverfahren richtet sich nach dem Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005
und dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968116 über das
Verwaltungsverfahren (VwVG). Vorbehalten bleiben folgende Ausnahmen:
a. Neue Tatsachen und Beweismittel
dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der angefochtene Beschluss dazu Anlass gibt. Neue
Begehren sind unzulässig.
b. Die Artikel 22a und 53
VwVG sind nicht anwendbar.
c. Zur Einreichung einer
Vernehmlassung setzt das Bundesverwaltungsgericht eine Frist von höchstens 30 Tagen. Diese kann
nicht erstreckt werden.
d. Ein weiterer Schriftenwechsel
nach Artikel 57 Absatz 2 VwVG findet in der Regel nicht statt.
e. In Beschwerdeverfahren
gegen Beschlüsse nach Artikel 39 ist die Rüge der Unangemessenheit unzulässig.
Da im neuen Finanzierungssystem - unter Vorbehalt
einer allfälligen Spezialregelung für die Übergangsfrist (dazu vgl. unten E.7) -
die Kompetenz der Kantonsregierungen entfällt, Tarifvereinbarungen zu genehmigen oder entsprechende
Tarife hoheitlich anzuordnen, kommen keine entsprechenden Beschlüsse der Kantonsregierungen zustande.
Mangels solcher Anfechtungsobjekte, wie sie Art. 53 KVG voraussetzt, ist eine diesbezügliche Beschwerde
an das Bundesverwaltungsgericht ausgeschlossen.
5.4.2. In Bezug auf
die Möglichkeit, gegen die neu auf Verordnungsebene erfolgende Festlegung der Beiträge der
OKP an die übrigen Pflegeleistungen Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zu führen, ist
- unter Vorbehalt einer allfälligen Sonderregelung für die Übergangszeit -
Folgendes zu erwägen:
5.4.2.1 Das Gesetz
kannte vor dem 1. Januar 2011 keine entsprechende Beitragsfestsetzung durch den Bundesrat oder das EDI
und sah daher auch kein dagegen zur Verfügung stehendes Rechtsmittel vor. Eine direkte Anfechtbarkeit
der vom EDI erlassenen Rahmentarife als solche war nicht vorgesehen.
Auch im Rahmen der Neuordnung der Pflegefinanzierung wurde
keine gesetzliche Bestimmung geschaffen, welche ausdrücklich eine Anfechtung der mittels Verordnung
erfolgenden hoheitlichen Beitragsfestsetzung an das Bundesverwaltungsgericht vorsehen würde. Zu
beachten gilt es, dass Erlasse - zu welchen insbesondere Verordnungen des Bundesrates oder seiner
Departemente zu zählen sind - nicht mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht angefochten
bzw. nicht vom Bundesverwaltungsgericht einer abstrakten Normenkontrolle unterzogen werden können
(vgl. je mit Hinweisen: Prozessieren vor BVGer, S. 23 f. Rz. 2.1, 2.3, S. 28 f. Rz. 2.14; Felix
Uhlmann in: Praxiskommentar VwVG Art. 5 Rz. 41 f.). Unter Vorbehalt einer allfälligen Gesetzeslücke
(dazu vgl. unten E. 6.4.2.2) und einer allfälligen Sonderregelung für die Übergangszeit
(dazu vgl. unten E.7) kann daher gegen die entsprechenden Verordnungsbestimmungen (aktuell Art. 7a
i.V.m. Art. 7 KLV) nicht Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht geführt werden (vgl. Art. 31
VGG e contrario in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 VwVG).
Hingegen kann bzw. muss in einem konkreten Anwendungsfall
von der zuständigen Instanz vorfrageweise geprüft werden, ob die entsprechenden Verordnungsbestimmungen
gesetz- und verfassungsmässig sind (sogenannte konkrete Normenkontrolle; vgl. Prozessieren vor BVGer.
S. 83 Rz. 2.177, Rhinow Et Al. Öffentliches Prozessrecht, Rz. 708,
Oliver Zibung/Elias Hofstetter in: Praxiskommentar VwVG, Art. 49 Rz. 13, Benjamin
Schindler in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], Zürich 2008, Rz. 23 zu Art. 49).
5.4.2.2 Die Frage,
ob in Bezug auf die direkte Anfechtbarkeit der Festsetzung von Tarifen der OKP an die übrigen Pflegeleistungen
eine Gesetzeslücke vorliegt, die vom Gericht zu schliessen ist, ist wie folgt zu beantworten:
Eine Lücke im Gesetz liegt vor, wenn sich eine Regelung
als unvollständig erweist, weil sie jede Antwort auf eine sich stellende Rechtsfrage schuldig bleibt
oder eine Antwort gibt, die als sachlich unhaltbar angesehen werden muss. Hat der Gesetzgeber eine Rechtsfrage
nicht übersehen, sondern stillschweigend - im negativen Sinn - mitentschieden (qualifiziertes
Schweigen), ist kein Platz für richterliche Lückenfüllung (vgl. BGE 132 III 470 E. 5.2
und BGE 134 V 182 E. 4.1, je mit Hinweisen). Das Gericht hat die Lücke nach jener Regel zu schliessen,
die es als Gesetzgeber aufstellen würde (vgl. BGE 129 V 1 E. 4.2.1 mit Hinweisen).
Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens betreffend die Neuordnung
der Pflegefinanzierung wurde die Frage, ob gegen die hoheitliche Festsetzung der OKP-Beiträge durch
den Bundesrat oder das EDI direkt ein Rechtsmittel ergriffen werden könne, nicht thematisiert. Für
ein qualifiziertes Schweigen fehlt es somit an klaren Hinweisen. Dass - mangels abweichender Regelung
- mit dem Wechsel der Zuständigkeit zum Verordnungsgeber des Bundes die Möglichkeit der
direkten Anfechtbarkeit der entsprechenden Beitragsfestsetzung entfällt, entspricht aber der üblichen
Konsequenz einer entsprechenden Zuständigkeitsverschiebung und indiziert keine Gesetzeslücke.
Ausserdem ist darauf hinzuweisen, dass der Bundesrat in
seiner Botschaft über die Revision der Krankenversicherung vom 6. November 1991 (BBl 1992 I 93 ff.;
im Folgenden: Botschaft KVG) Massnahmen zur Eindämmung der Kosten in den Mittelpunkt rückte,
wozu er - insbesondere in Bezug auf die Wirtschaftlichkeit des vereinbarten Tarifs - auch
die Kontrollmechanismen bei der Festsetzung von Tarifen zählte, welche namentlich die Bewilligungspflicht
durch die Kantonsregierungen und die ersatzweise Tariffestsetzung durch diese umfassten, und die Möglichkeit,
gegen die entsprechenden Beschlüsse Beschwerde an den Bundesrat zu erheben, damit dieser als letztverantwortliche
Instanz für die Einhaltung der Tarifierungsgrundsätze sorge und gewissen negativen Folgen des
im betroffenen Bereich ziemlich verbreiteten Kartellverhaltens entgegenwirke (vgl. insbesondere BBl 1992
I 96, 172, 174 f., 180 f., 188). Diese Grundsätze wurden vom Gesetzgeber im verabschiedeten KVG
entsprechend verankert (vgl. insbesondere Art. 43, 46 f. KVG; vgl. auch BVGE 2010/24 E. 3.2 [nicht publiziert],
4.1, 5.2.1 sowie BGE 131 V 133 E. 9.3, je mit Hinweisen). Dadurch, dass neu anstelle der bisherigen Tarifpartner
und der Kantonsregierungen der Bundesrat (bzw. das EDI auf Subdelegation
durch den Bundesrat hin) auf Verordnungsebene die Beiträge festsetzt, welche die OKP in Bezug auf
die Kosten für die übrigen Pflegeleistungen zu tragen hat, entfällt der Bedarf am direkten
Kontrollmechanismus auf Kantons- und Bundesebene, insbesondere an einem entsprechenden Beschwerdeverfahren
auf Bundesebene, wie er im bisherigen Tarifbildungssystem vorgesehen war.
6.
6.1. Wie dargelegt,
finden die bisherigen Tariffestsetzungsbestimmungen in Bezug auf die OKP-Beiträge an die übrigen
Pflegeleistungen im Rahmen der neu geordneten Pflegefinanzierung keine Anwendung mehr, sodass die Kantonsregierungen
keine darauf gestützten Tarifbeschlüsse erlassen können, welche gemäss Art. 53 KVG
beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar sind. Es besteht auch keine spezialgesetzliche Regelung oder
zu füllende Gesetzeslücke, welche es ermöglichen würde, die Verordnungsbestimmungen,
mit welchen die OKP-Beiträge festgesetzt werden, beim Bundesverwaltungsgericht anzufechten.
Zu prüfen bleibt, ob - wie von santésuisse
geltend gemacht - eine spezielle Übergangsregelung besteht und im Rahmen dieser Übergangsregelung
getroffene Massnahmen direkt beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden können. Insbesondere
steht vorliegend in Frage, ob gegen den angefochtenen Regierungsratsbeschluss, der gestützt auf
Absatz 2 der Übergangsbestimmungen des Bundesgesetzes über die Neuordnung der Pflegefinanzierung
für das Kalenderjahr 2011 die Vergütung für Pflegeleistungen gemäss Art. 25a
Abs. 1 KVG (in der revidierten Fassung) zu Lasten der OKP festlegt, Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht
erhoben werden kann.
6.2. Das Gericht prüft
seine Zuständigkeit von Amtes wegen (vgl. Oliver Zibung, in: Praxiskommentar
VwVG, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 47 N 2 [im Folgenden: Praxiskommentar
VwVG]). Vorliegend ist die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts unter den Beteiligten umstritten.
Santésuisse macht geltend, dass es nicht sein könne, dass gegen Entscheide betreffend die Höhe
der von den OKP-Versicherern für Pflegeleistungen zu vergütenden Beträge vor und nach
Ablauf der Übergangsfrist die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht möglich sei, nicht
aber während der Dauer der Übergangsfrist gemäss Neuordnung der Pflegefinanzierung vom
1. Januar 2011 bis 31. Dezember 2013. Vielmehr schliesse die Referenzierung in Art. 51 Abs. 1 KVG (recte:
Art. 53 Abs. 1 KVG) auf Art. 47 KVG auch Absatz 2 der besagten Übergangsbestimmungen mit ein. Die
Vorinstanz bestreitet die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts mit der Begründung, dass
Absatz 2 der Übergangsbestimmungen zum Bundesgesetz über die Neuordnung der Pflegefinanzierung
in Art. 53 Abs. 1 KVG nicht erwähnt werde und santésuisse im Übrigen auch Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich geführt habe. Die Preisüberwachung, das BAG und
die Beigeladenen äusserten sich nicht zur Frage der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts.
6.3. Art. 33 Bst.
i VGG sieht ausdrücklich vor, dass gegen Verfügungen kantonaler Instanzen eine Beschwerde an
das Bundesverwaltungsgericht nur zulässig ist, soweit ein Bundesgesetz dies vorsieht, was im Folgenden
mit Blick auf die genannte Übergangsbestimmung zu prüfen ist.
6.4. Das Bundesgesetz
zur Neuordnung der Pflegefinanzierung enthält folgende Übergangsbestimmungen:
Absatz 1: "Die Beiträge
an die Pflegeleistungen gemäss Artikel 25a Absatz 1 sind erstmals so festzulegen, dass sie der Summe
der Vergütungen für die im dem Inkrafttreten vorangehenden Jahr ambulant und im Pflegeheim
erbrachten Pflegeleistungen entsprechen. Kann diese Regelung im ersten Jahr nach Inkrafttreten dieser
Gesetzesänderung nicht eingehalten werden, so nimmt der Bundesrat in den nachfolgenden Jahren die
erforderlichen Anpassungen vor."
Absatz 2: "Die bei Inkrafttreten
dieser Änderung geltenden Tarife und Tarifverträge sind innert drei Jahren an die vom Bundesrat
festgesetzten Beiträge an die Pflegeleistungen
anzugleichen. Die Kantonsregierungen regeln die Angleichung."
6.5. Vorweg ist festzuhalten,
dass Absatz 1 der Übergangsbestimmungen in Bezug auf die Beiträge an die übrigen Pflegeleistungen
den für die Versicherer kostenneutralen Wechsel ins neue Finanzierungssystem regelt. Diese Bestimmung
war im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses in den Ratsdebatten und den Sitzungen der vorberatenden Kommissionen
sehr umstritten. Ihm kommt vorliegend allerdings keine Bedeutung zu, da er materiell nicht mit Absatz
2 der Übergangsbestimmungen verknüpft ist. Letzterer wiederum war inhaltlich im Gesetzgebungsprozess
nicht umstritten und wurde inhaltlich unabhängig von Absatz 1 behandelt (vgl. insbesondere AB 2006
S 660, AB 2007 N 1105 ff., AB 2007 S 777, AB 2008 N 608 ff., Protokoll SGK NR vom 3./4. April 2008 S.
15). Auf Absatz 1 der Übergangsbestimmungen ist daher vorliegend nicht weiter einzugehen.
6.6. Der hier im Vordergrund
stehende Absatz 2 der Übergangsbestimmungen geht davon aus, dass die von der OKP zu leistenden Beiträge
auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Revision hin (1. Januar 2011) per Verordnung festgelegt werden,
was auch geschehen ist. Er sieht jedoch vor, dass diese Beiträge erst nach Ablauf einer dreijährigen
Übergangsfrist (vorliegend also ab 1. Januar 2014) verbindlich werden. In der Zwischenzeit habe
eine Angleichung an die vom Bundesrat festgesetzten Beiträge zu erfolgen. Zu prüfen ist nachfolgend
mittels Auslegung, wem die Kompetenz zur Angleichung zusteht, wie sie auszuüben ist und -
vorliegend entscheidend - inwiefern gegen die Ausübung der entsprechenden Kompetenz Beschwerde
an das Bundesverwaltungsgericht geführt werden kann.
6.7. Ausgangspunkt
jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Das Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von
Erlassen allerdings stets von einem Methodenpluralismus leiten lassen und
nur dann allein auf das grammatische Element (vgl. unten E. 6.8) abgestellt,
wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige Lösung ergab. Ist der Text nicht ganz klar und
sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden
unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Abzustellen ist dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte
der Norm (vgl. unten E. 6.9) sowie auf ihren Zweck, auf die dem Text zu Grunde
liegenden Wertungen sowie auf die Bedeutung,
die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt (vgl. unten E. 6.10).
Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den
Sinn der Norm zu erkennen. Namentlich bei neueren Texten kommt den Materialien - bei noch kaum
veränderten Umständen oder gewandeltem Rechtsverständnis - eine besondere Stellung
zu (vgl. BGE 136 V 216 E. 5.1 mit Hinweisen).
6.8. Der Wortlaut
(grammatisches Element) von Absatz 2 der Übergangsbestimmungen erklärt die Kantonsregierungen
ausdrücklich dafür zuständig, die geltenden Tarife und Tarifverträge innert drei
Jahren an die vom Bundesrat festgesetzten Beiträge anzugleichen. Er enthält keine Vorgaben
oder Einschränkungen betreffend die Art der Angleichung und das diesbezügliche Vorgehen. Der
Wortlaut enthält keine Aussage, wonach gegen eine - auf diese Übergangsbestimmung gestützt
erlassene - kantonale Regelung Beschwerde geführt werden könnte. Es finden sich auch
keine Verweise auf eine andere Gesetzesbestimmung, welche diese Frage regelt. Der französische und
der italienische Wortlaut weichen nicht in hier relevanter Weise vom deutschen ab.
6.9. Die Materialien
zur Entstehungsgeschichte von Absatz 2 der Übergangsbestimmungen ergeben
wenige über den Wortlaut der Bestimmung hinausgehende Erkenntnisse:
Schon im Gesetzesentwurf des Bundesrats war für einen
Teil der Pflegeleistungen (wenn auch in Bezug auf die "Grundpflege" statt der später differenzierten
"übrigen Pflegeleistungen") die hoheitliche Beitragsfestsetzung mittels Verordnung vorgesehen
(vgl. S. 2078 der Botschaft Pflegefinanzierung). Der Bundesrat äusserte sich allerdings nicht dazu,
wie die bisherigen Verhältnisse betreffend die Finanzierung der OKP-Leistungen (der Grundpflege)
durch die Krankenversicherer und andere Beteiligte (namentlich die Versicherten und die öffentliche
Hand) konkret in die neue Finanzierungsordnung überführt werden sollten. Der Gesetzesentwurf
enthielt diesbezüglich nicht nur keine Übergangsregelung, sondern auch keine Übergangsfrist.
Der Entwurf legte lediglich fest, dass der Bundesrat das Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die
Neuordnung der Pflegefinanzierung bestimme.
Bevor die SGK-SR ihren ersten Entwurf ins Plenum einbrachte,
zeigte sie sich anlässlich der Sitzung vom 21./22. August 2006 im Wesentlichen dahingehend einig,
dass mit der vorgesehenen Revision ein erheblicher Systemwechsel betreffend die Finanzierung der übrigen
Pflegeleistungen erfolge und deshalb eine Übergangsfrist einzuräumen sei. Es wurde erörtert,
dass der Übergang nur schwer vom Bund für die Kantone bestimmt werden könnte und Form
und Tempo des Übergangs daher nicht durch den Bund vorzugeben seien. Die SGK-SR verzichtete darauf
vorzuschreiben, wie die Anpassung vorzunehmen sei und verwarf insbesondere ausdrücklich die von
der Verwaltung vorgeschlagene lineare Anpassung an die neuen Beiträge. Es könne ausserdem nicht
sein, dass die Überführung ins neue System über Tarifverträge erreicht werden müsse,
welche es im Rahmen der Neuordnung der Pflegefinanzierung sowieso nicht mehr geben werde. Sollten die
Tarifpartner für die Überführung ins neue System zuständig sein, würden diese
darüber streiten und jahrelang prozessieren, sodass eine definitive Regelung erst Jahre nach Ablauf
der Übergangsfrist vorliegen würde. Stattdessen müsse den Kantonen ein ausreichender Handlungsspielraum
für die Anpassung ihrer Verhältnisse an die auf Bundesebene vorgegebenen Beträge eingeräumt
werden. Ausserdem entspreche es der langjährigen Praxis, die Kantonsregierungen angesichts der engen
zeitlichen Verhältnisse mit der Umsetzung der Anpassung zu beauftragen. Schliesslich verabschiedete
die SGK-SR die Bestimmung, wie sie später ins Gesetz aufgenommen wurde, wonach die Kantonsregierungen
die Angleichung innerhalb einer dreijährigen Übergangsfrist regeln. Eine Regelung, wonach die
kantonalen Entscheide angefochten werden sollten, wurde von der Kommission nicht erwogen.
Der Ständerat verabschiedete die von der Kommission
vorgeschlagene Bestimmung anlässlich seiner Sitzung vom 19. September 2006, ohne sich zur konkreten
Umsetzung der Angleichung durch die Kantone und zu allfälligen Rechtsmitteln zu äussern (AB
2006 S 660).
Der Nationalrat strich anlässlich seiner Sitzung vom
21. Juni 2007 die vom Ständerat verabschiedeten Übergangsbestimmungen, wobei die Voten lediglich
die in Absatz 1 der Übergangsbestimmungen geregelte Frage der für die Versicherer kostenneutralen
Überführung in das neue System thematisierten, nicht aber die den Kantonen in Absatz 2 eingeräumte
Übergangsfrist zur Anpassung an die bundesrätlich festgesetzten Beträge (AB 2007 N 1106,
1108, 1120). Anlässlich der Sitzung des Nationalrats vom 28. Mai 2008 wurde die Übergangsbestimmung
betreffend die dreijährige Angleichungsfrist für die Kantone, wie sie der Ständerat am
19. September 2006 verabschiedet hatte, angenommen (AB 2008 N 610).
Die Materialien sprechen somit für eine Zuständigkeit
der Kantonsregierungen und Nichtanwendung des bisherigen Tarifbildungsverfahrens und einen dafür
eingeräumten grosszügigen Ermessensspielraum. Eine Sonderregelung für eine Anfechtbarkeit
der entsprechenden kantonalen Entscheidungen wurde nicht vorgesehen, vielmehr wurde die Möglichkeit
langjähriger Prozesse als unerwünscht bezeichnet.
6.10. In Bezug auf
den Zweck von Absatz 2 der Übergangsbestimmungen, den ihm zugrunde liegenden
Wertungen und seiner Bedeutung im Kontext mit
den anderen Bestimmungen ergibt sich Folgendes:
6.10.1. Als Übergangsbestimmung
soll Absatz 2 vorgängig eine geordnete und zeitlich begrenzte Überführung
der bisherigen in die neue Pflegefinanzierung ermöglichen und verhindern, dass ein übergangsloser
Systemwechsel eine unkoordinierte, zeitlich nicht klar umrissene und mit grösseren praktischen und
rechtlichen Unsicherheiten befrachtete Anpassungsphase nach sich zieht. Werden die entsprechenden Übergangsregelungen
direkt angefochten und verzögern entsprechende Rechtsmittelverfahren die Umsetzung der Übergangsregelung
für einen längeren Zeitraum, insbesondere über den Ablauf der Übergangsfrist hinaus,
verunmöglicht dies den vom Parlament angestrebten geordneten Übergang und Systemwechsel per
1. Januar 2014.
Da das nach Ablauf der Übergangsfrist geltende Recht
keine direkte Anfechtbarkeit der durch das EDI festgesetzten Beiträge kennt und die Finanzierung
im Pflegebereich neu vom Verordnungsgeber des Bundes geregelt wird, wären Rechtsmittelentscheide,
welche gestützt auf das Übergangsrecht gefällt würden, zudem nicht beziehungsweise
nicht ohne weiteres auf das ab dem 1. Januar 2014 geltende Finanzierungssystem übertragbar.
6.10.2. Absatz 2 der
Übergangsbestimmung ist des Weiteren in Zusammenhang mit dem im Rahmen der Neuordnung der Pflegefinanzierung
geschaffenen Art. 25a Abs. 5 KVG zu betrachten. Dieser befasst sich mit der
Frage, wie jener Teil der Kosten für die übrigen Pflegeleistungen im Sinne des KVG finanziert
wird, der nicht von den "Sozialversicherungen" bezahlt wird (sogenannte Restfinanzierung).
Er sieht vor, dass die Kantone die Frage der Restfinanzierung regeln. Dabei dürfen für die
von den "Sozialversicherungen" nicht gedeckten Kosten höchstens 20 Prozent des höchsten
vom Bundesrat festgesetzten Pflegebeitrages der versicherten Person betragen. Hierbei ist - zusammen
mit dem Bundesgericht, dem BAG und der Literatur - davon auszugehen, dass in
diesem Zusammenhang unter "Sozialversicherungen" (entgegen dem Wortlaut) nur die OKP
zu verstehen ist (vgl. Urteil BGer 2C_864/2010 vom 24. März 2011 E. 2.2, 4.2; KVV-Kommentar PF S.
3 f.; Zogg Pflegefinanzierung S. 93, Eugster KVG-Kommentar,
Art. 25a N 11, 13 f., 16, Landolt Pflegefinanzierung
S. 28). Ausserdem haben die Kantone zu regeln, wer die Kosten innerhalb des Gemeinwesens zu tragen
hat - namentlich die Gemeinden und/oder der Kanton. Dass den Kantonen überlassen wurde, wie
sie die Kostentragung innerhalb des Gemeinwesens regeln wollen, wurde im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens
mit Blick auf die existierenden unterschiedlichen kantonalen Regelungen insbesondere mit dem Respekt
gegenüber dem Föderalismus begründet (vgl. AB 2007 N 1785 f.; vgl. auch AB 2007 S 772,
777; vgl. auch Eugster KVG-Kommentar, Art. 25a
N 13 und Gächter, Finanzierung Heimaufenthalt S. 18).
Das Gesetz sah im bisherigen Finanzierungssystem theoretisch eine Finanzierung der gesamten Pflegekosten
durch die OKP vor, doch bestand de facto eine Deckungslücke, welche
durch Dritte, namentlich die versicherten Personen und die öffentliche Hand (Kantone und Gemeinden)
finanziert wurde (de-facto-Restfinanzierung). Dabei wurde namentlich die Kostentragung durch die öffentliche
Hand - ausdrücklich oder implizite - kantonal geregelt (z.B. mittels Ausrichtung von
Subventionen an Pflegeheime; vgl. die zuletzt zitierten Quellen zum Gesetzgebungsverfahren sowie BVGE
2010/23 E. 2.5). Im neuen System wird hingegen transparent legiferiert, dass die OKP keine volle Kostendeckung
gewährleistet, dass die Kantone die Restfinanzierung zu regeln und dabei ein Maximallimit für
die Kostenbeteiligung der Versicherten zu berücksichtigen haben. Angesichts der Diskrepanz zwischen
bisherigen Vorgaben und Realität einerseits und der neuen bundesrechtlichen Regelung andererseits
ist davon auszugehen, dass die Kantone diesbezüglich neu eine (ausdrückliche) Regelung treffen
bzw. ihre bisherige Regelung entsprechend anpassen müssen.
6.10.3. Ausserdem
gilt es zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber dem Bundesrat in Art. 25a
Abs. 3 und 4 KVG ein grosses Ermessen zur Bestimmung der betroffenen Pflegeleistungen, des Bedarfsermittlungsverfahrens,
der OKP-Beiträge, der Qualitätskontrollen und der Modalitäten eingeräumt hat (vgl.
auch Eugster KVG-Kommentar Art. 25a N 9). Dass
der Bundesrat die Kantone mit der Angleichung an den von ihm noch festzulegenden Rahmen beauftragt, führt
im Endeffekt dazu, dass das den Kantonen für den kurzen Zeitraum der Übergangsfrist eingeräumte
Ermessen sogar über das dem Bundesrat für die abschliessende Lösung eingeräumte Ermessen
hinausgehen könnte.
Der Gesetzgeber verzichtete darauf, per Gesetz oder Verordnung
eine gesamtschweizerisch kohärente Überführung in das neue
Finanzierungssystem zu regeln und überliess den Entscheid, die Überführung zu regeln,
stattdessen den Kantonen und räumte ihnen dafür ein erhebliches Ermessen ein. Vor diesem Hintergrund
kann die Haltung von santésuisse, dass für die Übergangsphase das Bundesverwaltungsgericht
über Beschwerden befinden können müsse, nicht bestätigt werden.
6.10.4. Santésuisse
macht geltend, dass der Verweis in Art. 51 Abs. 1 KVG (recte: Art. 53 Abs. 1 KVG) auf Art. 47 Abs. 1
KVG auch Absatz 2 der Übergangsbestimmungen mit einbeziehe und die von der Kantonsregierung darauf
gestützt ergangenen Beschlüsse daher an das Bundesverwaltungsgericht weiter gezogen werden
können. Gegen eine solche Auslegung spricht, dass Art. 47 und 53 KVG per 1. Januar 2009 revidiert
wurden, nicht aber mit oder nach
Inkrafttreten der Neuordnung der Pflegefinanzierung. Sie können sich somit auch nicht implizite
auf den erst später in Kraft getretenen Absatz 2 der Übergangsbestimmung beziehen, der seinerseits
keinen Bezug auf diese Bestimmungen nimmt. Auch in den Materialien finden sich keine Hinweise auf eine
entsprechende Verknüpfung. Vielmehr setzt Absatz 2 der Übergangsbestimmungen den bisherigen
Tarifen und Tarifverträgen eine von der Kantonsregierung zu verabschiedende Regelung gegenüber,
mit welcher der Übergang der geltenden Tarife und Tarifverträge
in ein neues Finanzierungssystem, das keine Tarifpartner kennt, geregelt wird. Demgegenüber setzt
Art. 47 Abs. 1 KVG einen tariflosen Zustand voraus. Die darauf basierende
hoheitliche Tariffestlegung wird gegenstandslos, sobald ein neuer Tarif vereinbart (und genehmigt) wird
(vgl. RKUV 3/2002 201 ff. E. II.2; vgl. auch RKUV 4/1998 332 ff. E. II.10.1). Die Einräumung eines
Verhandlungsprimats im Rahmen der Übergangsfrist würde das Gelingen einer geordneten Überführung
ins neue System ebenfalls in Frage stellen. Dementsprechend kann Absatz 2 der Übergangsbestimmungen
nicht dahingehend interpretiert werden, dass die Befugnisse der Kantonsregierungen gemäss Art. 47
KVG - direkt oder analog - in zeitlicher Hinsicht über den 1. Januar 2011 hinaus ausgedehnt
wurden bzw. im Rahmen der Übergangsfrist zur Anwendung gelangen. Soweit santésuisse geltend
macht, dass der Gesetzgeber nicht beabsichtigt haben könne, für den Zeitraum vor Beginn und
nach Ablauf der Übergangsfrist eine direkte Anfechtbarkeit vorzusehen, nicht aber für die Übergangsfrist,
sei daran erinnert, dass jedenfalls nach Ablauf der Übergangsfrist eine direkte Anfechtbarkeit der
Beitragsfestsetzungen nicht mehr möglich sein wird (vgl. oben E. 6.5.2).
6.10.5. In einem weiteren/übergeordneteren
Kontext von Absatz 2 der Übergangsbestimmung ist darauf hinzuweisen, dass den jeweils Betroffenen
im Einzelfall die Möglichkeit offensteht, ein Gericht anzurufen, das vorfrageweise auch die Rechtmässigkeit
einer (gestützt auf Absatz 2 der Übergangsbestimmungen erlassenen) kantonalen Übergangsregelung
prüfen kann bzw. prüfen muss (vgl. BGE 132 V 299):
Gemäss Art. 89 Abs. 1 KVG entscheidet ein kantonales
Schiedsgericht krankenversicherungsrechtliche Streitigkeiten zwischen Krankenversicherern und Leistungserbringern.
Gegenstand des schiedsgerichtlichen Verfahrens sind insbesondere Fragen der Anwendung des richtigen Tarifs,
der richtigen Anwendung eines Tarifs, der Wahrung des Tarifschutzes sowie insbesondere der mit diesen
Streitpunkten verbundenen Feststellungen, welche Vergütungen die OKP richtigerweise schuldet (vgl.
Gebhard Eugster, in: Ulrich Meyer [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht
[SBVR] Band XIV, Soziale Sicherheit, 2. Aufl., Basel/Genf/München 2007, E. Krankenversicherung [im
Folgenden: SBVR Eugster], Rz. 1203 ff.). Gemäss Art. 89 Abs. 3 KVG ist das Schiedsgericht auch zuständig,
wenn die versicherte Person die Vergütung schuldet (System des Tiers garant, Art. 42 Abs. 1 KVG);
in diesem Fall vertritt ihr Versicherer sie auf eigene Kosten. Gemäss Art. 86 KVG und Art. 56
f. des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts
(ATSG, SR 830.1) in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 KVG kann die versicherte Person gegen Einspracheentscheide
des Krankenversicherers Beschwerde an das kantonale Sozialversicherungsgericht erheben. Soweit umstritten
ist, ob oder in welchem Umfang ein Leistungserbringer einem KVG-Versicherer übrige Pflegeleistungen
im Sinn von Art. 25a Abs. 1 KVG in Rechnung stellen darf bzw. ob oder in
welchem Umfang ein KVG-Versicherer die von einer versicherten Person für übrige Pflegeleistungen
bezahlten Beträge zu vergüten hat, kann somit im Einzelfall eine gerichtliche Prüfung
erfolgen. Für die letztinstanzliche Beurteilung ist in beiden Fällen das Bundesgericht zuständig
(vgl. Art. 91 KVG und Art. 62 Abs. 1 ATSG).
Mit Blick auf die Rechtsweggarantie ist zudem darauf hinzuweisen,
dass der individuelle Rechtsschutz nicht dadurch tangiert wird, dass gegen die Festsetzung der von der
OKP geschuldeten Beiträge nicht direkt an das Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden
kann. Insbesondere besteht im sachlichen Geltungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 der Konvention vom 4. November
1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) Anspruch auf Zugang zu einem
unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht, wobei den Vertragsstaaten in der
konkreten Ausgestaltung des innerstaatlichen Gerichtsbarkeit über einen erheblichen Ermessensspielraum
verfügen. In institutioneller Hinsicht verlangt Art. 6 Ziff. 1 EMRK, dass im individuell-konkreten
zivil- oder strafrechtlichen Streitverfahren der Rechtsweg an ein den Anforderungen der Konventionsbestimmung
genügendes Gericht offensteht; hingegen besteht grundsätzlich kein konventionsrechtlicher Anspruch
auf einen Instanzenzug. Art. 6 Ziff. 1 EMRK räumt sodann keinen individuellen Anspruch auf direkte
Anfechtung generell-abstrakter Regelungen ein: Die Bestimmung findet zwar nach der Praxis der Konventionsorgane
mitunter auch auf (verfassungsrechtliche) Verfahren der abstrakten Normenkontrolle Anwendung, dies jedoch
nur, soweit das nationale Recht die Möglichkeit der direkten Gesetzesanfechtung vorsieht. Steht
die Möglichkeit zur vorfrageweise richterlichen Überprüfung einzelner Tarifpositionen
im jeweiligen konkreten Anwendungsfall offen, ist den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK Genüge
getan und eine gerichtliche Anfechtbarkeit des Tarifs als solche konventionsrechtlich nicht verlangt
- soweit Art. 6 Ziff. 1 EMRK überhaupt Anwendung findet. Eine zusätzliche Möglichkeit,
die abstrakte Tarifregelung direkt anzufechten, ist nicht notwendig (vgl. BGE 132 V 299 E. 4.3.1, 4.3.3
E. 1, bestätigt in BGE 134 V 443 E. 3.3, je mit weiteren Hinweisen; vgl. auch BGE 126 V 344, mit
weiteren Hinweisen).
Auch aus Art. 29a der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) lässt sich kein Anspruch auf
direkte Anfechtbarkeit eines Tarifs als solchem ableiten, solange die einzelnen Tarifbestimmungen im
individuell-konkreten Streitfall der vorfrageweisen Überprüfung unterstehen (vgl. BGE 134 V
443 E. 3.1-3.3 mit weiteren Hinweisen). Gemäss Art. 29a 2. Satz BV,
welcher insbesondere auf nur schwierig justiziable Entscheidungen ausgerichtet ist (vgl. BGE 134 V 443
E. 2.2), können Bund und Kantone durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen
ausschliessen. Indem Art. 33 Bst. i VGG ausdrücklich vorsieht, dass gegen Verfügungen kantonaler
Instanzen eine Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht nur zulässig ist, soweit ein Bundesgesetz
dies vorsieht, wurde eine entsprechende Ausnahme geschaffen. Da vorliegend keine gesetzliche Bestimmung
die Anfechtbarkeit des kantonalen Erlasses an das Bundesverwaltungsgericht im Sinne von Art. 33 Bst.
i VGG vorsieht, findet vorliegend die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a
1. Satz BV keine Anwendung (vgl. auch BGE 134 V 443 E. 3.2 f.).
Es besteht somit auch im übergeordneten Kontext keine
Pflicht und keine Notwendigkeit für eine direkte Anfechtbarkeit der kantonal-zürcherischen
Übergangsregelung betreffend die Festsetzung der OKP-Beiträge als solcher.
6.11. Das Verwaltungsgericht
des Kantons Zürichs beurteilte die Rechtslage in seinem Beschluss vom 15. Juli 2010 (act. 10) wie
folgt: Es erachtete das Bundesverwaltungsgericht für die Behandlung der Beschwerde zuständig
und sich selbst für unzuständig. Es begründete diese Schlussfolgerung im Wesentlichen
damit, dass das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung von Beschwerden gegen Tariffestsetzungen und
Verlängerungen von Tarifverträgen zuständig sei und daher auch für die vorliegende
Streitsache zuständig sein müsse, in welcher der Regierungsrat wegen eines teilweise vertragslosen
Zustandes autoritativ eine Tarifregelung bzw. eine Übergangsregelung habe treffen müssen. Etwas
anderes könne nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprechen. Aus dieser Argumentation ergibt sich
nichts, was in den bisherigen Ausführungen nicht berücksichtigt worden wäre. Im Übrigen
ist das Bundesverwaltungsgericht an die Würdigung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich
nicht gebunden. Das Bundesverwaltungsgericht hat seinerseits nicht zu prüfen, ob das kantonale Verwaltungs-
oder Sozialversicherungsgericht für die Behandlung der gegen den angefochtenen Regierungsratsbeschluss
erhobenen Beschwerde zuständig ist und darauf hätte eintreten müssen.
6.12. Die Auslegung
von Absatz 2 der Übergangsbestimmungen führt somit zum Schluss, dass diese Bestimmung keine
gesetzliche Grundlage für eine Beschwerdeführung an das Bundesverwaltungsgericht bildet und
dass gegen entsprechende Beschlüsse nicht Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht geführt
werden kann. Die Auslegung zeigt auch, dass die gesetzliche Regelung für diese Frage nicht als unvollständig
im Sinne der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu betrachten und kein Platz für eine richterliche
Lückenfüllung vorhanden ist.
7.
Da
die Vorinstanz im angefochtenen Beschluss die Pflegeentschädigungen zu Lasten der OKP zu Recht gestützt
auf Absatz 2 der Übergangsbestimmungen für das Jahr 2011 festgesetzt hat und dagegen die Beschwerde
an das Bundesverwaltungsgericht nicht zulässig ist, ist auf die vorliegende Beschwerde von santésuisse
nicht einzutreten.
8.
Bei
diesem Ausgang des Verfahrens ist auf die materiellen Anträge der Beschwerdeführerin nicht
weiter einzugehen und sind ihre Rügen und die Ausführungen der übrigen Beteiligten nicht
zu prüfen. Insbesondere kann offen bleiben, ob die Vorinstanz - insbesondere unter den Aspekten
der Kostenneutralität und Praktikabilität - die in der Neuordnung der Pflegefinanzierung
vorgesehene Tarifstruktur per 1. Januar 2011 einführen musste und wie hoch die Vergütungsansätze
gegebenenfalls festzulegen wären und ob der im System RAI/RUG vorgesehene Taxaufschlag für
paritätisches Controlling zu eliminieren wäre (vgl. immerhin oben E. 6.9).
9.
Mit
diesem Entscheid fällt der am 17. Dezember 2010 verfügte Entzug der aufschiebenden Wirkung
der Beschwerde ohne Weiteres dahin.
10.1. Entsprechend
dem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG kostenpflichtig.
Die Verfahrenskosten sind gemäss dem Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) zu bestimmen. Die Gerichtsgebühr bemisst sich
nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der
Parteien (Art. 2 Abs. 1 VGKE). Vorliegend sind die Verfahrenskosten - unter Berücksichtigung
der von santésuisse explizit aufgeworfenen Grundsatzfrage zur Zuständigkeit, die vorliegend
zu beurteilen war - auf Fr. 2'000.- festzusetzen und mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-
zu verrechnen. Im verbleibenden Betrag von Fr. 1'000.- ist der geleistete Kostenvorschuss der Beschwerdeführerin
zurückzuerstatten.
10.2. Die Beschwerdeinstanz
kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung
für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen (Art. 64 Abs.
1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE).
Keinen Anspruch auf Parteientschädigung haben Bundesbehörden
und, in der Regel, andere Behörden, die als Parteien auftreten (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Der obsiegenden
Vorinstanz ist demzufolge keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Die Beigeladenen liessen sich im vorliegenden Verfahren
nicht vertreten und haben keine Anträge gestellt. Es sind ihnen somit keine Kosten erwachsen, sodass
ihnen keine Parteientschädigung zuzusprechen ist (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE,
je e contrario, sowie Art. 7 Abs. 4 VGKE).
Der unterliegenden Beschwerdeführerin ist ebenfalls
keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario).
11.
Gegen
Entscheide des Bundesverwaltungsgericht in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann gestützt
auf Art. 82 Bst. a und Art. 86 Abs. 1 Bst. a BGG Beschwerde an das Bundesgericht geführt werden,
sofern keine Ausnahme gemäss Art. 83 BGG vorliegt. Als solche Ausnahme gelten insbesondere Entscheide
auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Artikel 34
VGG (bzw. Art. 53 KVG) getroffen hat. Diese Ausnahme findet hier keine Anwendung, da der vorliegende
Entscheid nicht gestützt auf Art. 53 KVG ergeht. Da auch keine andere Ausnahmebestimmung gemäss
Art. 83 BGG anwendbar ist, ist von der Anfechtbarkeit des Urteils beim Bundesgericht auszugehen.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss den Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen
(Art. 42 BGG).