Sachverhalt:
A.
Aufgrund
der Revision des KVG (SR 832.10) zur Spitalfinanzierung (Änderung vom 21. Dezember 2007, AS
2008 2049) waren per 1. Januar 2012 die Tarife im Sinne von Art. 49 Abs. 1 KVG (Fallpauschale
für eine Behandlung bei Schweregrad 1.0 gemäss der Tarifstruktur SwissDRG [DRG = Diagnosis
Related Groups]; im Folgenden: Basisfallwert oder Baserate) für
die akutsomatischen Spitäler im Kanton Graubünden (neu) festzulegen.
A.a Nach
Durchführung eines Tariffestsetzungsverfahrens im Sinne von Art. 47 Abs. 1 KVG setzte
die Regierung des Kantons Graubünden (nachfolgend: Regierung) mit Beschluss vom 10. September
2013 (RRB 858/ 2013) die ab 1. Januar 2012 anwendbaren Basisfallwerte für folgende Spitäler
fest: Kantonsspital Graubünden, Spitäler Davos, Oberengadin, Prättigau, Surselva, San
Sisto, Thusis, Unterengadin, Bregaglia, Val Müstair, Surses, Hochgebirgsklinik Davos und Klinik
Gut. Die Festsetzung gelte gegenüber den im Kanton tätigen Versicherern, "soweit keine
von der Regierung genehmigten Tarifverträge vorliegen" (Dispositiv Ziff. 1). Gegen diesen
Beschluss liessen 45 von tarifsuisse ag vertretene Krankenversicherer (Verfahren C-5749/2013) sowie die
Klinik Gut (Verfahren C-5849/2013) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erheben.
A.b Mit
Schreiben vom 26. Januar 2015 an tarifsuisse ag, Bündner Spital- und Heimverband sowie Helsana
Versicherungen AG (nachfolgend: Helsana) teilte das Gesundheitsamt Graubünden (nachfolgend:
Gesundheitsamt)
den Tarifparteien mit, es beabsichtige, der Regierung eine Befristung der mit RRB
858/2013 festgesetzten
Baserates bis zum 31. Dezember 2014 zu beantragen (Akten Vorinstanz [V-act.]
2). Dazu liessen sich
der Bündner Spital- und Heimverband (als Vertreter der Spitäler) und
tarifsuisse ag vernehmen
(vgl. V-act. 3 und 4). Mit Beschluss vom 2. Juni 2015 (RRB 512/2015)
begrenzte die Regierung
die mit RRB 858/2013 hoheitlich festgesetzten Baserates bis zum 31. Dezember
2014 (V-act. 8). Zur Begründung wird insbesondere auf Art. 3 der Verordnung der Regierung
vom 11. Dezember 2007 zum Gesetz des Kantons Graubünden über die Förderung der Krankenpflege
und der Betreuung von betagten und pflegebedürftigen Personen (Verordnung zum Krankenpflegegesetz;
BR 506.060) verwiesen. Nach dieser Bestimmung würden Tarifverträge in der Regel für ein
Jahr genehmigt (Abs. 1); sofern der Vertrag eine Teuerungsklausel enthalte, könne der
Tarifvertrag
für zwei Jahre genehmigt werden (Abs. 2). Diese Regelung sei sinngemäss auch
auf die hoheitliche
Tariffestsetzung anzuwenden. Weiter sei die Tariffestsetzungsbehörde zur
regelmässigen Überprüfung der Tarife verpflichtet. Die dem Festsetzungsbeschluss
vom 10. September 2013 zugrunde liegenden Kostendaten hätten sich in der Zwischenzeit wesentlich
verändert. Schliesslich wird festgehalten, nach der Rechtsprechung sei es zulässig, den festgesetzten
Tarif zu befristen, ohne einen neuen Tarif festzusetzen. Die Tarifparteien seien gehalten, für stationäre
Behandlungen ab 1. Januar 2015 neue Tarife zu verhandeln.
B.
Mit
Eingabe vom 19. Juni 2015 liess der Bündner Spital- und Heimverband als Vertreter von zehn
Spitälern (Kantonsspital Graubünden, Spital Davos, Spital Oberengadin, Ospedale San Sisto,
Spital Thusis, Spital Unterengadin, Ospedale Bregaglia, Ospidal Val Müstair, Kreisspital Surses,
Hochgebirgsklinik Davos), vertreten durch Rechtsanwältin Eva Druey Just, Beschwerde erheben (act. 1).
Die Beschwerdeführer liessen beantragen, die angefochtene Verfügung sei - unter gesetzlicher
Kosten- und Entschädigungsfolge - aufzuheben.
Zur Begründung wird namentlich geltend gemacht, die Vorinstanz habe einen teilweisen Widerruf
des RRB 858/2013 vorgenommen, obwohl die dafür erforderlichen Voraussetzungen nicht erfüllt
gewesen seien. Völlig unverständlich sei die rückwirkende Aufhebung der Tarife. Die Tarifparteien
hätten keine Möglichkeit gehabt, rechtzeitig wieder Vertragsverhandlungen aufzunehmen oder
im Falle von deren Scheitern ein neues Tariffestsetzungsverfahren anzuheben. Schliesslich sei unklar,
ob die provisorisch festgesetzten Tarife ebenfalls befristet würden.
Mit Eingabe vom 23. Juni 2015 liess die Klinik Gut St. Moritz AG erklären, dass sie
sich der Beschwerde anschliesse (act. 3).
C.
Die
Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 10. Juli 2015, die Beschwerde sei abzuweisen (act. 8).
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen sei eine ursprüngliche oder nachträgliche
Widerrechtlichkeit der festgesetzten Tarife nicht erforderlich, um den Festsetzungsbeschluss zu begrenzen.
Es genüge, dass sich - wie vorliegend - die Bemessungsgrundlagen seit der Festsetzung
geändert hätten.
D.
Die
der Einkaufsgemeinschaft tarifsuisse ag angeschlossenen Krankenversicherer liessen mit Eingabe vom 14. Juli
2015 mitteilen, dass sie auf das Einreichen einer Beschwerdeantwort verzichten (act. 9 und 11).
Die Helsana, als Vertreterin der Einkaufsgemeinschaft Helsana/Sanitas/
KPT (HSK), teilte am 22. Juli
2015 mit, sie beanspruche keine Parteistellung. Bereits im vorinstanzlichen
Verfahren sei auf eine Stellungnahme
verzichtet worden, zumal für die Tarifjahre 2013 bis 2015 bereits verschiedene Tarifverfahren der
HSK vor der Vorinstanz hängig beziehungsweise teilweise abgeschlossen seien (act. 10).
E.
Das
Bundesverwaltungsgericht hiess mit Urteil C-5749/2013 vom 31. August 2015 die Beschwerde der 45
von tarifsuisse ag vertretenen Krankenversicherer teilweise gut und hob den angefochtenen Beschluss (soweit
die Verfahrensparteien betreffend) auf. Die Sache wurde an die Vorinstanz zurückgewiesen, damit
sie im Sinne der Erwägungen die Basisfallwerte neu festsetze. Die Beschwerde der Klinik wies das
Bundesverwaltungsgericht im Sinne der Erwägungen ab (Urteil C-5849/2013 vom 31. August 2015).
Im Urteil C-5849/2013 beanstandete das Gericht, dass aus dem angefochtenen Beschluss nicht zweifelsfrei
hervorgehe, gegenüber welchen Versicherern die einzelnen Tarife hoheitlich festgesetzt worden seien
(E. 2.5).
F.
Mit
Verfügung vom 4. September 2015 wurde die Vorinstanz aufgefordert, im Detail darzulegen, für
welche Tarifparteien sich die streitige Befristung der festgesetzten Basisfallwerte am 1. Januar
2015 noch auswirkte beziehungsweise aktuell noch auswirke (act. 12).
G.
Die
Vorinstanz reichte mit Eingabe vom 23. September 2015 ihre Stellungnahme sowie drei Regierungsbeschlüsse
betreffend Genehmigung von Tarifverträgen ein. Zusammenfassend hielt sie fest, die mit RRB 512/2015
beschlossene Befristung der Tariffestsetzungen betreffe aktuell noch das Verhältnis zwischen den
Beschwerde führenden Spitälern und den beiden Krankenversicherern Assura-Basis SA (nachfolgend:
Assura) und SUPRA 1846 SA (nachfolgend: SUPRA [act. 14]).
H.
Mit
Zwischenverfügung vom 1. Oktober 2015 stellte der Instruktionsrichter fest, dass die 45 von
tarifsuisse ag und die 13 von Helsana vertretenen Krankenversicherer nicht mehr als Verfahrensbeteiligte
zu qualifizieren seien. Mit Verfügung vom 12. Oktober 2015 wurden die Beschwerdeführer,
die Mitbeteiligten (Krankenversicherer Assura und SUPRA) sowie die Vorinstanz eingeladen, allfällige
Schlussbemerkungen einzureichen (act. 16).
I.
Die
Beschwerdeführer liessen mit Eingabe vom 10. November 2015 an ihren Rechtsbegehren gemäss
Beschwerde festhalten und verzichteten auf weitere Bemerkungen (act. 21). Vorinstanz und Mitbeteiligte
liessen sich nicht vernehmen.
J.
Auf
die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die eingereichten Akten wird, soweit für die
Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss
Art. 53 Abs. 1 KVG kann gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach Art. 47 KVG
beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden (vgl. auch Art. 90a
Abs. 2 KVG). Mit dem angefochtenen Beschluss hat die Vorinstanz die Geltungsdauer der von ihr gestützt
auf Art. 47 Abs. 1 KVG festgesetzten Tarife nachträglich beschränkt. Das Bundesverwaltungsgericht
ist deshalb zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.1 Das
Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich gemäss Art. 37 VGG und Art. 53
Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach den Vorschriften des VwVG. Vorbehalten bleiben allfällige
Abweichungen des VGG und die besonderen Bestimmungen des Art. 53 Abs. 2 KVG.
1.2 Die
Beschwerdeführer sind primäre Adressaten des angefochtenen Beschlusses und ohne Zweifel zur
Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht erhobene
Beschwerde ist daher einzutreten (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG).
1.3 Die
Beschwerdeführer können im Rahmen des Beschwerdeverfahrens die Verletzung von Bundesrecht unter
Einschluss des Missbrauchs oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit des Entscheids beanstanden
(Art. 49 VwVG).
2.
Die
Spitäler machten in ihrer Beschwerde vom 19. Juni 2015 unter anderem geltend, die Vorinstanz
habe mit dem vorliegend angefochtenen RRB 512/2015 eine unzulässige Wiedererwägung des Festsetzungsbeschlusses
vom 10. September 2013 (RRB 858/2013) vorgenommen. Letzterer bilde Gegenstand des Verfahrens C-5749/2013,
in welchem die Vorinstanz bereits zweimal Stellung genommen habe und der Schriftenwechsel längst
abgeschlossen sei.
2.1 Die
Behandlung der Sache, die Gegenstand der mit Beschwerde angefochtenen Verfügung bildet, geht mit
Einreichung der Beschwerde auf die Beschwerdeinstanz über (Art. 54 VwVG). Gemäss Art. 58
Abs. 1 VwVG kann die Vorinstanz jedoch bis zu ihrer Vernehmlassung die angefochtene Verfügung
in Wiedererwägung ziehen.
2.2 Mit
Zwischenverfügung vom 1. Oktober 2015 hat der Instruktionsrichter festgestellt, dass rückwirkend
ab 1. Januar 2013 für alle Beschwerde führenden Spitäler im Verhältnis zu den
HSK-Versicherern vertraglich vereinbarte und von der Vorinstanz genehmigte Tarife vorlagen. Insoweit
sei die hoheitliche Tariffestsetzung vom 10. September 2013 durch die Vertragstarife derogiert worden,
weshalb die HSK-Versicherer vom angefochtenen Beschluss (RRB 512/2015) nicht betroffen seien. Weiter
wurde erwogen, aufgrund des Urteils C-5749/2013, mit welchem die Beschwerde der 45 von tarifsuisse AG
vertretenen Krankenversicherer in dem Sinne teilweise gutgeheissen wurde, dass der angefochtene Beschluss
aufgehoben und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen wurde, sei auch der streitige
Begrenzungsbeschluss - soweit die Beschwerdeführerinnen im Verfahren C-5749/2013 betreffend
- dahingefallen.
Der angefochtene Beschluss betrifft somit nur noch das Verhältnis zwischen den (Beschwerde führenden)
Spitälern und den beiden Krankenversicherern Assura und SUPRA, welche den Festsetzungsbeschluss
vom 10. September 2013 nicht angefochten haben. Ob die Vorinstanz aufgrund der Devolutivwirkung
noch zum Erlass des RRB 512/2015 befugt gewesen ist, muss daher nicht geprüft werden.
3.
Streitig
und im vorliegenden Verfahren zu beurteilen ist die rückwirkende Beschränkung der Geltungsdauer
der mit RRB 858/2013 mit Wirkung ab 1. Januar 2012 für unbefristete Dauer festgesetzten Basisfallwerte
für die Bündner akutsomatischen Spitäler.
3.1 Zunächst
ist auf die wichtigsten gesetzlichen Grundlagen des KVG-Tarifrechts hinzuweisen (in der seit 1. Januar
2012 anwendbaren Fassung, vgl. Urteil C-5749/2013 E. 2).
3.1.1 Gemäss
Art. 43 KVG erstellen die (zugelassenen) Leistungserbringer (für Spitäler vgl. Art. 39
Abs. 1 i.V.m. Art. 35 KVG) ihre Rechnungen nach Tarifen oder Preisen (Abs. 1). Tarife
und Preise werden in Verträgen zwischen Versicherern und Leistungserbringern (Tarifvertrag) vereinbart
oder in den vom Gesetz bestimmten Fällen von der zuständigen Behörde festgesetzt. Dabei
ist auf eine betriebswirtschaftliche Bemessung und eine sachgerechte Struktur der Tarife zu achten (Abs. 4).
Die Vertragspartner und die zuständigen Behörden achten darauf, dass eine qualitativ hoch stehende
und zweckmässige gesundheitliche Versorgung zu möglichst günstigen Kosten erreicht wird
(Abs. 6). Der Bundesrat kann Grundsätze für eine wirtschaftliche Bemessung und eine sachgerechte
Struktur sowie für die Anpassung der Tarife aufstellen. Er sorgt für die Koordination mit den
Tarifordnungen der anderen Sozialversicherungen (Abs. 7).
3.1.2 Parteien
eines Tarifvertrages sind einzelne oder mehrere Leistungserbringer oder deren Verbände einerseits
sowie einzelne oder mehrere Versicherer oder deren Verbände anderseits (Art. 46 Abs. 1
KVG). Der Tarifvertrag bedarf der Genehmigung durch die zuständige Kantonsregierung oder,
wenn er
in der ganzen Schweiz gelten soll, durch den Bundesrat (Art. 46 Abs. 4 Satz 1
KVG). Die
Genehmigungsbehörde prüft, ob der Tarifvertrag mit dem Gesetz und dem Gebot der Wirtschaftlichkeit
und Billigkeit in Einklang steht (Art. 46 Abs. 4 Satz 2 KVG). Kommt zwischen Leistungserbringern
und Versicherern kein Tarifvertrag zustande, so setzt die Kantonsregierung nach Anhören der Beteiligten
den Tarif fest (Art. 47 Abs. 1 KVG).
3.1.3 Art. 49
KVG trägt den Titel "Tarifverträge mit Spitälern".
Obwohl sich diese Bestimmung nach ihrem Wortlaut (nur) an die Tarifparteien richtet, sind die darin verankerten
Grundsätze auch bei einer hoheitlichen Festsetzung im Sinne von Art. 47 KVG zu beachten (BVGE
2014/3 E. 2.7). Nach Abs. 1 des Art. 49 KVG vereinbaren
die Vertragsparteien für die Vergütung der stationären Behandlung einschliesslich
Aufenthalt und Pflegeleistungen in einem Spital (Art. 39 Abs. 1) oder einem Geburtshaus (Art. 29)
Pauschalen. In der Regel sind Fallpauschalen festzulegen. Die Pauschalen sind leistungsbezogen und beruhen
auf gesamtschweizerisch einheitlichen Strukturen (grundlegend zur Festlegung der Basisfallwerte für
leistungsbezogene und auf der SwissDRG-Tarifstruktur beruhende Fallpauschalen BVGE 2014/3; 2014/36).
3.1.4 Die
Leistungserbringer müssen sich laut Art. 44 Abs. 1 Satz 1 KVG an die vertraglich
oder behördlich festgelegten Tarife und Preise halten und dürfen für Leistungen nach KVG
keine weitergehenden Vergütungen berechnen (Tarifschutz). Mit den Vergütungen nach Art. 49
Abs. 1 und 4 KVG (letzterer regelt die Abgrenzung des Spitaltarifs vom Pflegeheimtarif) sind alle
Ansprüche eines akutsomatischen Spitals für die Leistungen nach KVG abgegolten (Art. 49
Abs. 5 KVG).
3.1.5 Die
versicherte Person kann für die stationäre Behandlung unter den Spitälern frei wählen,
die auf der Spitalliste ihres Wohnkantons oder jener des Standortkantons aufgeführt sind (Listenspital).
Der Versicherer und der Wohnkanton übernehmen bei stationärer Behandlung in einem Listenspital
die Vergütung anteilsmässig nach Art. 49a KVG höchstens
nach dem Tarif, der in einem Listenspital des Wohnkantons für die betreffende Behandlung gilt (Art. 41
Abs. 1bis KVG).
3.1.6 Nach
Art. 59c Abs. 1 KVV prüft die Genehmigungsbehörde
(im Sinne von Art. 46 Abs. 4 KVG), ob der Tarifvertrag namentlich folgenden Grundsätzen
entspricht: Der Tarif darf höchstens die transparent ausgewiesenen Kosten der Leistung decken (Bst. a).
Der Tarif darf höchstens die für eine effiziente Leistungserbringung erforderlichen Kosten
decken (Bst. b). Ein Wechsel des Tarifmodells darf keine Mehrkosten verursachen (Bst. c). Die
Vertragsparteien müssen die Tarife regelmässig überprüfen und anpassen, wenn die
Erfüllung der Grundsätze nach Abs. 1 Bst. a und b nicht mehr gewährleistet ist.
Die zuständigen Behörden sind über die Resultate der Überprüfungen zu informieren
(Art. 59c Abs. 2 KVV). Gemäss Art. 59c
Abs. 3 KVV sind diese Grundsätze bei Tariffestsetzungen nach Art. 47 KVG sinngemäss
anzuwenden.
3.2 Die
Vorinstanz verweist insbesondere auf Art. 59c Abs. 2
in Verbindung mit Abs. 3 KVV, wonach sie zur regelmässigen Überprüfung der Tarife
verpflichtet sei. Den mit Wirkung ab 1. Januar 2012 festgesetzten Basisfallwerten hätten die
Kostendaten aus dem Jahr 2010 zugrunde gelegen. Die für die Tarife 2015 massgebenden Kostendaten
des Jahres 2013 hätten sich gegenüber denjenigen von 2010 wesentlich verändert. Auch der
auf der Basis des Benchmarkings der Einkaufsgemeinschaft HSK oder der tarifsuisse ag ermittelte Referenzwert
habe sich seit Einführung des SwissDRG-Systems verändert. Unter Hinweis auf BVGE 2014/36 hält
die Vorinstanz zudem fest, die Regierung sei erst dann berechtigt, einen Tarif festzusetzen, wenn die
Parteien Gelegenheit hatten, vorher zu verhandeln (vgl. BVGE 2014/36 E. 24.4.4). Die Befristung
des Tarifs ohne Festsetzung eines neuen Tarifs sei zulässig.
3.3 Nach
der Rechtsprechung gilt ein gestützt auf Art. 47 Abs. 1 KVG hoheitlich festgesetzter Tarif
grundsätzlich für die Dauer des tarifvertragslosen Zustandes und ist in der Regel nicht zu
befristen. Das Bundesrecht verpflichtet die Kantonsregierungen nicht dazu, die Geltungsdauer der Tarife
im Sinne einer Maximaldauer zu befristen oder jährlich neue Tarife festzusetzen, verbietet dies
allerdings auch nicht. Nicht mit dem KVG vereinbar ist es hingegen, für einen Tarif eine Mindestgeltungsdauer
oder eine feste Dauer vorzusehen. Vielmehr steht es den Tarifpartnern jederzeit frei, selbst im Rahmen
eines Beschwerdeverfahrens und auch wenn der Tarif einer (Maximal-)Befristung unterliegt, Verhandlungen
für einen Tarifvertrag aufzunehmen, einen neuen Tarif zu vereinbaren und den entsprechenden Tarifvertrag
von der Kantonsregierung genehmigen zu lassen oder beim Scheitern der Verhandlungen eine neue hoheitliche
Tariffestsetzung zu beantragen. Insbesondere steht es den Parteien auch frei, bereits für das dem
betroffenen Tarifjahr folgende Tarifjahr eine neue Tarifrunde einzuleiten. Ein aufgrund einer solchen
neuen Tarifrunde vereinbarter und genehmigter oder hoheitlich festgesetzter Tarif geht dem vorgängig
festgelegten hoheitlichen Tarif vor beziehungsweise tritt an dessen Stelle (BVGE 2012/18 E. 7.3
m.w.H.; Urteil BVGer C-8453/2015 vom 18. Januar 2017 E. 18.1).
3.4 Dass
die Vorinstanz berechtigt gewesen wäre, mit RRB 858/2013 nicht zeitlich unbefristete Basisfallwerte
festzusetzen, sondern diese bis Ende 2014 zu befristen, steht ausser Frage. Vorliegend hat sie jedoch
die Geltungsdauer der hoheitlich festgesetzten Tarife erst nachträglich (mit Beschluss vom 2. Juni
2015) und rückwirkend bis zum 31. Dezember 2014 beschränkt, ohne neue Tarife festzusetzen.
Es stellt sich die Frage, ob überhaupt eine Befristung im Sinne der dargelegten Rechtsprechung vorgenommen
wurde.
3.4.1 Im
Verwaltungsrecht gehört die Befristung - wie die Auflagen und Bedingungen - zu den sogenannten
Nebenbestimmungen von Verfügungen (vgl. Häfelin/ Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 906 ff.; Tschannen/Zimmerli/
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl.
2014, § 28 Rz. 90 ff.). Die Befristung begrenzt die zeitliche Rechtswirksamkeit einer
Verfügung (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., Rz. 91). Nach
Ablauf der Frist fallen die behördlichen Anordnungen (bzw. die eingeräumten Rechte oder auferlegten
Pflichten, vgl. Art. 5 VwVG) dahin, ohne dass es einer neuen (aufhebenden) Verfügung bedarf.
Wird die Geltungsdauer einer Verfügung über ein Dauerrechtsverhältnis (Dauerverfügung),
welche in formelle Rechtskraft erwachsen ist, erst später mit einer neuen Verfügung und zudem
rückwirkend (auf einen vor Erlass der neuen Verfügung bestimmten Zeitpunkt) beschränkt,
liegt keine Befristung im Rechtssinn vor; vielmehr ist die Behörde auf ihre frühere Verfügung
zurückgekommen (Widerruf, zum Teil auch als Wiedererwägung bezeichnet; vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 31 Rz. 22).
3.4.2 Mit
dem angefochtenen RRB 512/2015 hat die Vorinstanz demnach keine Befristung der Tarife vorgenommen, sondern
ihren Tariffestsetzungsbeschluss vom 10. September 2013 nachträglich abgeändert. Im Verhältnis
zwischen den Beschwerde führenden Spitälern und den Mitbeteiligten (Assura und SUPRA) sind
die mit RRB 858/2013 festgesetzten Basisfallwerte in formelle Rechtskraft erwachsen. Diesem Beschluss
kommt Rechtsbeständigkeit zu, weshalb er nur mehr unter bestimmten Voraussetzungen einseitig aufgehoben
oder zum Nachteil der Adressaten abgeändert werden darf (vgl. BGE 137 I 69 E. 2.2 m.w.H.; Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 31 Rz. 19 ff.; Häfelin/Müller/ Uhlmann,
a.a.O., Rz. 1224 ff.).
4.
4.1 Regelt
das Spezialgesetz die Voraussetzungen für eine Abänderung formell rechtskräftiger Verfügungen
nicht, sind die nach Lehre und Rechtsprechung massgebenden Grundsätze anwendbar (BGE 137 I 69 E. 2.3;
127 II 306 E. 7a). Zunächst ist zu prüfen, ob die Verfügung materiell unrichtig ist,
wobei es sich - jedenfalls bei Dauerverfügungen - um eine ursprünglich fehlerhafte
oder eine nachträglich fehlerhafte Verfügung handeln kann. Liegt eine materiell unrichtige
Verfügung vor, ist das Interesse an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts demjenigen
am Vertrauensschutz gegenüberzustellen; die beiden Interessen sind gegeneinander abzuwägen
(BGE 137 I 69 E. 2.3; 127 II 306 E. 7a; Urteil BGer 2C_659/2010 vom 16. Februar 2011 E. 2.1;
Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 Rz. 29 ff.).
4.1.1 Gemäss
Art. 25 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Graubünden vom 31. August 2006 über die Verwaltungsrechtspflege
(VRG; Bündner Rechtsbuch [BR] 370.100) kann die Verwaltungsbehörde einen rechtskräftigen
Entscheid von Amtes wegen oder auf Gesuch hin ändern oder aufheben, wenn sich die Sach- oder Rechtslage
gegenüber der ursprünglichen Entscheidungsgrundlage geändert hat und nicht überwiegende
öffentliche
oder private Interessen dem Widerruf entgegenstehen. Diese Bestimmung
ist auf Dauerverfügungen zugeschnitten, die bei ihrem Erlass rechtmässig waren, aber wegen
wesentlich geänderter Sach- oder Rechtslage nicht mehr gesetzeskonform sind (vgl. Urteil BGer 2C_114/2011
vom 26. August 2011 E. 3.1; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden U 08 33
vom 11. November 2008 E. 3). Für Verfügungen, die bereits bei ihrem Erlass fehlerhaft
waren, sind die allgemeinen Grundsätze anwendbar (vgl. Urteil U 08 33 E. 3).
4.1.2 Das
KVG regelt die Frage nicht, ob und unter welchen Voraussetzungen eine formell rechtskräftige Tariffestsetzung
nachträglich abgeändert werden darf. Art. 59c Abs. 3
KVV regelt Pflichten der Kantonsbehörde im Rahmen eines Tariffestsetzungsverfahrens, stellt aber
keine spezialgesetzliche Grundlage für den Widerruf eines formell rechtskräftigen Tariffestsetzungsbeschlusses
dar. Insbesondere entbindet die Verordnungsbestimmung die Kantonsregierung nicht davon, die nach den
allgemeinen Grundsätzen sowie nach Art. 25 Abs. 1 VRG erforderliche Interessenabwägung
vorzunehmen.
4.2 Im
angefochtenen Beschluss hält die Vorinstanz zunächst fest, eine ursprüngliche oder nachträgliche
Widerrechtlichkeit sei nicht erforderlich, um die Geltungsdauer der festgesetzten Baserates nachträglich
zu "befristen" (E. 2 S. 4). Anschliessend begründet sie aber, weshalb "die
für die Aufhebung des festgesetzten Tarifs erforderliche Veränderung der Bemessungsgrundlage"
stattgefunden habe (E. 2.1 S. 5). Ob die von der Vorinstanz angeführten Veränderungen
eine nachträgliche Fehlerhaftigkeit begründen und ein Zurückkommen auf die Tariffestsetzung
rechtfertigen könnten, muss vorliegend nicht geprüft werden. Wie das Bundesverwaltungsgericht
mit Urteil C-5749/2013 festgestellt hat, standen die mit RRB 858/2013 festgesetzten Basisfallwerte nicht
im Einklang mit dem KVG, weshalb bereits eine ursprüngliche Fehlerhaftigkeit besteht. Da sich bei
Dauerverfügungen eine Gesetzwidrigkeit noch über eine längere Zeitspanne auswirken kann,
müssen der Verfügung nicht derart schwerwiegende materielle Fehler anhaften wie den sogenannten
urteilsähnlichen Verfügungen, um ein Rückkommen zu rechtfertigen (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 31 Rz. 39 ff.; BGE 127 II 306 E. 7a). Das Zurückkommen auf die Tariffestsetzung
gemäss RRB 858/2013 ist daher nicht unzulässig, wenn das Interesse an der richtigen Durchführung
des objektiven Rechts demjenigen an der Rechtssicherheit beziehungsweise dem Vertrauensschutz vorgeht
(vgl. Urteil BGer 1C_573/2014 vom 29. April 2015 E. 2.2; Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 1227).
4.3 Die
Vorinstanz hat keine solche Interessenabwägung vorgenommen.
4.3.1 Das
Interesse an der Rechtssicherheit beziehungsweise am Vertrauensschutz überwiegt nach der Rechtsprechung
in der Regel dann, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet worden
oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen
allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm
durch die Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings
nicht absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf in Frage kommen, wenn er durch ein besonders
gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (BGE 137 I 69 E. 2.3 m.w.H.; Urteil 1C_573/2014
E. 2.2). Die bundesgerichtliche Formel ist auf die Änderung begünstigender Verfügungen
zulasten des Privaten (z.B. Entzug der Betriebsbewilligung) zugeschnitten (Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 31 Rz. 51). Nach der Rechtsprechung sind aber in jedem Fall alle Aspekte des
Einzelfalls einzubeziehen (BGE 137 I 69 E. 2.3).
4.3.2 Vorliegend
wäre namentlich zu berücksichtigen gewesen, dass eine Tariffestsetzung nicht nur einem (einzelnen)
Verfügungsadressaten ein Recht einräumt. Im Festsetzungsverfahren sind immer beide Tarifparteien
(Leistungserbringer und Versicherer) beteiligt, weshalb sich die Festsetzungsbehörde mit den sich
gegenüberstehenden Interessen der Parteien (sowie der einzuholenden Stellungnahme der Preisüberwachung;
vgl. BVGE 2014/3 E. 1.4.2 m.w.H.; RKUV 4/1997 E. II.4 S. 231 f.) auseinandersetzen muss.
Die von der zuständigen Behörde festgesetzte Baserate legt zusammen mit der anwendbaren Tarifstruktur
(vgl. Art. 49 Abs. 2 KVG) fest, welche Vergütung das Spital für eine erbrachte Leistung
verlangen darf. Gleichzeitig wird bestimmt, welchen Betrag der Versicherer (und der Kanton) zu übernehmen
hat (vgl. Art. 49a Abs. 1 und 2 KVG). Ist eine Tariffestsetzung
in Rechtskraft erwachsen, kann das Spital diesen Tarif seiner Budgetplanung zugrunde legen; bei nur provisorisch
festgesetzten Tarifen muss hingegen stets mit einer späteren Rückabwicklung gerechnet werden
(vgl. bspw. Zwischenverfügung des BVGer C-6561/2015 vom 3. Dezember 2015; Urteil BVGer C-124/2012
vom 23. April 2012 E. 3.5.1 m.w.H.; Urteil BVGer C-1220/2012 vom 22. September 2015 E. 8).
Zu beachten ist im Weiteren, dass nicht nur die direkten Adressaten des Festsetzungsbeschlusses ein Interesse
an Rechtssicherheit haben, sondern auch die Versicherten, die Anspruch auf Tarifschutz haben und allenfalls
von ihrer Spitalwahlfreiheit im Sinne von Art. 41 Abs. 1bis
KVG Gebrauch machen wollen (vgl. dazu nachfolgende E. 5.3.2).
4.4 Es
ist grundsätzlich nicht Aufgabe der Beschwerdeinstanz, eine von der Vorinstanz unterlassene Interessenabwägung
nachzuholen. Dies gilt insbesondere in einem Bereich wie dem vorliegenden, in dem den Vorinstanzen
ein
weiter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zuzugestehen ist und das Bundesverwaltungsgericht als
einzige
Gerichtsinstanz urteilt (vgl. Urteil C-5749/2013 E. 7.1 m.w.H.; BVGE 2014/3 E. 1.4.1
und 10.4).
Ein gewichtiges öffentliches Interesse an einer rückwirkenden Aufhebung des festgesetzten
Tarifs
ist vorliegend jedoch nicht auszumachen. Vielmehr verstösst diese gegen Grundsätze des
KVG,
wie nachfolgend darzulegen ist. Eine Rückweisung an die Vorinstanz zur Vornahme der Interessenabwägung
ist deshalb nicht angezeigt.
5.
5.1 Im
System des KVG sollen Tarifverträge die Regel und hoheitliche Tariffestsetzungen die Ausnahme bilden
(BVGE 2014/37 E. 3.5.1). Gemäss Art. 47 Abs. 1 KVG darf eine Kantonsregierung nur
dann einen Tarif festsetzen, wenn zwischen den Leistungserbringern und Versicherern kein Tarifvertrag
zustande gekommen ist (und den Tarifparteien das rechtliche Gehör gewährt wurde). Nach der
Rechtsprechung setzt Art. 47 Abs. 1 KVG auch voraus, dass zwischen den Tarifparteien (ergebnislos)
Vertragsverhandlungen geführt worden sind beziehungsweise die Tarifparteien Gelegenheit hatten,
vorher zu verhandeln (BVGE 2014/36 E. 24.4. - 24.4.4). Wie die Vorinstanz grundsätzlich
zu Recht erkannt hat, waren die Voraussetzungen für eine hoheitliche Tariffestsetzung bei Erlass
des streitigen RRB 512/2015 nicht erfüllt. Daher wäre die Vorinstanz nicht befugt gewesen,
neue Basisfallwerte festzusetzen, welche die mit RRB 858/2013 festgesetzten Tarife ersetzt hätten
(vgl. vorne E. 3.3 in fine).
5.2 Es
stellt sich deshalb die auch für befristete Tariffestsetzungen wesentliche Frage, ob beziehungsweise
unter welchen Voraussetzungen die Kantonsregierung einen Tarif auf einen in der Vergangenheit liegenden
Zeitraum beschränken darf, wenn sie für die Zeit danach keinen neuen Tarif festsetzen kann.
Der Rechtsprechung lässt sich dazu Folgendes entnehmen.
5.2.1 Im
Fall C-3717/2014 hatte das Bundesverwaltungsgericht zu beurteilen, ob die von der Kantonsregierung am
27. Mai 2014 beschlossene Befristung der Basisfallwerte auf das Kalenderjahr 2012 bundesrechtswidrig
sei. Das Gericht erwog, dass vorliegend auch für den Tarif ab dem 1. Januar 2013 ein Festsetzungsverfahren
eingeleitet worden und diesbezüglich die auf den 1. Januar 2013 in Kraft gesetzte Tarifstruktur
SwissDRG 2.0 massgeblich sei, weshalb die Befristung der Tariffestsetzung auf das Jahr 2012 nicht zu
beanstanden sei (Urteil BVGer C-3717/2014 vom 14. März 2016 E. 9.2; vgl. auch Urteil BVGer
C-2350/2014 vom 29. Januar 2016 E. 10.3). Auch im Fall, welcher BVGE 2012/18 zugrunde lag,
erachtete das Gericht die von der Vorinstanz am 30. Juni 2010 beschlossene Befristung der Tarife
bis (maximal) 31. Dezember 2009 als zulässig, nachdem für die Zeit ab 1. Januar 2010
bereits ein neuer Tarif festgesetzt worden war (BVGE 2012/18 E. 7.1 und 7.5). In weiteren Urteilen
wurde auf die grundsätzliche Zulässigkeit einer "Maximalbefristung" beziehungsweise
auf die in BVGE 2012/18 dargelegte Rechtsprechung verwiesen, ohne auf die hier interessierende Frage
einzugehen (Urteile BVGer C-4310/2013 vom 20. April 2015 E. 4.4.4 und C-4223/2013 vom 26. März
2015 E. 5.5.3).
5.2.2 In
BVGE 2010/62 wurde festgehalten, dass ein Tarif von Bundesrechts wegen grundsätzlich nicht zu befristen
ist. Werde dies trotzdem getan, so sei bei Ablauf der Frist ein neuer Tarif festzusetzen, falls zwischenzeitlich
kein Vertrag zustande gekommen sei (BVGE 2010/62 E. 6.13 mit Hinweis auf RKUV 6/2002 S. 480
ff.). Die Vorinstanz hatte am 4. November 2008 einen bis am 31. Dezember 2008 befristeten Tarif
von Fr. 3'981.- festgesetzt. Diesen reduzierte das Bundesverwaltungsgericht auf Fr. 3'926.-
und legte den Tarif mit unbefristeter Geltungsdauer fest, um einen tariflosen Zustand zu vermeiden (BVGE
2010/62 E. 6.13).
5.2.3 In
dem mit Urteil C-8453/2015 beurteilten Fall hatten die Tarifparteien nur die Festsetzung des Tarifs für
das Jahr 2012 beantragt. Dennoch hatte die Vorinstanz einen unbefristeten Tarif festgesetzt. Das Bundesverwaltungsgericht
erwog, die besonderen Umstände würden vorliegend eine Befristung zwar rechtfertigen. Trotz
des Vertragsprimats liege es aber im Ermessen der Vorinstanz, die Geltungsdauer des Tarifs hier nicht
zu befristen. Es liege in erster Linie an den Tarifpartnern, neue Verhandlungen - allenfalls auch
rückwirkend - aufzunehmen und einen Vertrag abzuschliessen, sobald sich die Umstände
verändert hätten oder allenfalls neue Festsetzungsbegehren zu stellen (Urteil C-8453/2015 E. 18.5;
vgl. auch Urteil BVGer C-4287/2011 vom 14. Mai 2014 E. 8).
5.2.4 Eine
auf einen in der Vergangenheit liegenden Zeitraum beschränkte Tariffestsetzung ist namentlich dann
unproblematisch, wenn für die Zeit danach bereits neue Tarife festgesetzt oder genehmigt wurden
oder ein Festsetzungsverfahren hängig ist.
5.3 Die
Kantonsregierung hat nicht nur das Vertragsprimat und die durch das KVG gewährleistete Vertragsautonomie
(vgl. BVGE 2014/36 E. 24.3.1; 2014/37 E. 3.5.1) zu respektieren, sie hat auch dafür zu
sorgen, dass für die zugelassenen Spitäler KVG-konforme Tarife festgelegt werden.
5.3.1 Der
Kanton, welcher die entsprechenden Leistungsaufträge erteilt hat, hat darüber zu wachen, dass
die erforderlichen Tarifverträge tatsächlich abgeschlossen und ihm zur Genehmigung vorgelegt
werden; im vertragslosen Zustand hat er gestützt auf Art. 47 Abs. 1 KVG einen Tarif festzusetzen
(BVGE 2013/8 E. 2.4.5 und 2.5.1 m.w.H.; vgl. auch BVGE 2013/17 E. 2.5; BGE 131 V 133 E. 9.2
und 9.3). Die der Kantonsregierung mit Art. 47 Abs. 1 KVG eingeräumte Kompetenz, im vertragslosen
Zustand hoheitlich einen Tarif festzusetzen, dient der Durchsetzung des für die Versicherten unerlässlichen
Tarifschutzes (RKUV 2/2006 KV 359 E. II.2.2 S. 118 mit Hinweis auf die Botschaft zum KVG).
Ein über längere Zeit dauernder vertragsloser Zustand entspricht - wie der Bundesrat
als Rechtsprechungsbehörde in RKUV 2/2006 KV 359 E. II.2.2 festgehalten hat - nicht den
gesetzlichen Vorgaben (vgl. auch BGE 131 V 133 E. 9.2; BVGE 2013/17 E. 2.3.3).
5.3.2 Die
nur obligatorisch Versicherten werden in ihrer durch das KVG gewährleisteten Spitalwahlfreiheit
eingeschränkt, wenn die grundsätzlich zur Auswahl stehenden ausserkantonalen Spitäler
über keinen Tarif verfügen (vgl. betreffend Art. 41 aAbs. 1 KVG [in Kraft bis 31. Dezember
2008] RKUV 2/2006 KV 359 E. II.2.2 sowie BGE 131 V 133). Ist unklar, ob der Tarif des zur Wahl stehenden
Spitals über dem Referenztarif im Sinne von Art. 41 Abs. 1bis
Satz 2 KVG liegen wird, kann die versicherte Person ihr Kostenrisiko nicht abschätzen und wird
daher eher auf die Ausübung ihres Wahlrechts verzichten und ein innerkantonales Spital aufsuchen.
Dies läuft den mit der KVG-Revision zur neuen Spitalfinanzierung angestrebten Zielen, den interkantonalen
Wettbewerb zu fördern und die Spitalwahlfreiheit zu verbessern (vgl. BVGE 2013/17 E. 2.4.3
und BGE 141 V 206 E. 3.3.2, je m.w.H.), entgegen. Der angestrebte interkantonale Wettbewerb kann
nur spielen, wenn die Versicherten von ihrer Spitalwahlfreiheit auch Gebrauch machen (BVGE 2013/17 E. 2.4.4).
Dies ist bei ausserkantonalen Wahlbehandlungen am besten gewährleistet, wenn sie als Teil der Grundversorgung
betrachtet werden und sich deren Kosten folglich nach den Tarifbestimmungen des KVG richten (BGE 141
V 206 E. 3.3.2). Die ausserkantonale Wahlbehandlung wird daher der Grundversorgung zugerechnet und
als Pflichtleistung der OKP qualifiziert. Als solche untersteht sie insofern dem Tarifschutz, als dafür
höchstens der KVG-Tarif des Leistungserbringers verrechnet werden darf (BGE 141 V 206 E. 3.3.4;
vgl. auch Urteil BGer 9C_151/2016 vom 27. Januar 2017 E. 6.1).
5.4 Vor
diesem Hintergrund lässt sich eine auf einen in der Vergangenheit liegenden Zeitraum beschränkte
Tariffestsetzung nur bei Vorliegen ausserordentlicher Umstände rechtfertigen, sofern für die
Zeit danach keine Tarife vorliegen oder nicht zumindest ein Festsetzungsverfahren hängig ist. In
einem solchen Fall hat die Festsetzungsbehörde aber dafür zu sorgen, dass der tariflose Zustand
nicht über längere Zeit andauert und insbesondere hat sie - als vorsorgliche Massnahme
- einen provisorischen Tarif festzulegen (vgl. dazu Urteil C-124/2012; Zwischenverfügungen
BVGer C-3454/2013 vom 18. Juli 2013 und C-6561/2015 vom 3. Dezember 2015).
Sind diese besonderen Voraussetzungen nicht gegeben, hat die Kantonsregierung
zu beachten, dass Tarife
- aus Gründen der Rechtssicherheit - im Normalfall vor deren Inkrafttreten zu vereinbaren
und zu genehmigen beziehungsweise festzusetzen sind (vgl. BVGE 2012/18 E. 6.2.2; 2014/3 E. 3.5;
2015/39 E. 10.2). Setzt sie befristete Tarife fest, ist der Fristablauf in der Regel so weit in
der Zukunft anzusetzen, dass die Tarifparteien ihrer Pflicht, Tarifverhandlungen aufzunehmen (vgl. BVGE
2010/24 E. 5.2 und 6) und die Tarife - wie Art. 59c
KVV vorschreibt - zu überprüfen und allenfalls anzupassen, nachkommen können.
5.5 Die
Vorinstanz hat mit der am 2. Juni 2015 rückwirkend beschlossenen Beschränkung der Geltungsdauer
der festgesetzten Basisfallwerte bis zum 31. Dezember 2014 einen tariflosen Zustand provoziert.
Dafür hat sie weder ausserordentliche Umstände angeführt, welche dies allenfalls rechtfertigen
könnten, noch hat sie einen provisorischen Tarif festgesetzt. Nachdem die Tariffestsetzung vom 10. September
2013 - im Verhältnis zwischen den Verfahrensbeteiligten im vorliegenden Verfahren -
in Rechtskraft erwachsen ist, sind die mit Beschluss vom 13. Februar 2012 (RRB 116/2012 [Beschwerdebeilage
3]) für die Dauer des Tariffestsetzungsverfahren festgesetzten provisorischen Tarife dahingefallen
(vgl. Zwischenverfügung BVGer C-3454/2013 vom 18. Juli 2013). Für die Versicherten der
Krankenversicherer Assura und SUPRA würde somit seit dem 1. Januar 2015 kein (auch kein provisorischer)
Tarif für die stationäre Behandlung in einem der Beschwerde führenden Spitäler vorliegen.
Der Tarifschutz wäre damit nicht mehr gewährleistet.
6.
Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass mit dem angefochtenen RRB 512/2015 ein unzulässiger Widerruf des RRB 858/2013
betreffend Tariffestsetzung vorgenommen wurde. Die Vorinstanz hat es unterlassen, die für einen
Widerruf zwingend erforderliche Interessenabwägung vorzunehmen. Zudem verstösst der angefochten
Beschluss gegen den Tarifschutz (Art. 44 Abs. 1 KVG) und Spitalwahlfreiheit im Sinne von Art. 41
Abs. 1bis KVG. Die Beschwerde ist demnach
gutzuheissen und der angefochtene RRB 512/2015 ist aufzuheben.
7.
Zu
befinden bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteientschädigung.
7.1 Die
beiden Krankenversicherer haben sich nicht am Verfahren beteiligt und sind weder als obsiegende noch
als unterliegende Partei im Sinne von Art. 63 und Art. 64 VwVG zu qualifizieren.
7.2 Das
Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63
Abs. 1 VwVG). Die unterliegende Vorinstanz ist jedoch nicht kostenpflichtig (vgl. Art. 63 Abs. 2
VwVG). Es sind deshalb keine Verfahrenskosten zu erheben.
7.3 Gemäss
Art. 64 Abs. 1 VwVG haben die obsiegenden Beschwerdeführer Anspruch auf eine Parteientschädigung
für die ihr erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten (vgl. auch Art.
7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Entschädigung ist von der Vorinstanz
zu leisten (vgl. Art. 64 Abs. 2 VwVG). Mangels Kostennote ist die Entschädigung aufgrund der
Akten festzusetzen (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE). Unter Berücksichtigung des gebotenen und
aktenkundigen Aufwandes erscheint eine Entschädigung von CHF 6'000.- (inkl. Mehrwertsteuerzuschlag
im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) angemessen.
8.
Die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gegen Entscheide
auf dem
Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33
Bst. i VGG in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 KVG getroffen hat, ist gemäss Art. 83
Bst. r BGG (SR 173.110) unzulässig. Das vorliegende Urteil ist somit endgültig.