Sachverhalt:
A.
A.a Mit
Beschluss des Regierungsrates des Kantons E._______ (nachfolgend: Vorinstanz) vom 9. Dezember 2014
(Nr._______) wurden die Spitallisten E._______ 2015 Akutsomatik und Rehabilitation je mit Befristung
vom 1. Januar 2015 bis 31. Dezember 2016 genehmigt. Gesuche, die nicht oder nicht im beantragten
Umfang in den genannten Spitallisten berücksichtigt wurden, wurden im Sinne der Erwägungen
abgewiesen. Zudem wurden die vom 1. Januar 2015 bis 31. Dezember 2016 befristeten Leistungsaufträge
zwischen dem Kanton E._______ und den Listenspitälern genehmigt. Schliesslich wurde der Gesundheitsdirektor
ermächtigt, die Leistungsaufträge zu unterzeichnen (Akten im Beschwerdeverfahren [BVGer act.]
1 Beilage 1).
A.b Das
Gesuch der A._______ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin), die sich für die Spitalliste E._______
2015 Rehabilitation beworben hatte, wurde abgewiesen. Hierzu führte die Vorinstanz in ihrem Beschluss
vom 9. Dezember 2014 aus, eine Prüfung der Wirtschaftlichkeit habe aufgezeigt, dass die Kosten
für die Behandlung in der Einrichtung der Beschwerdeführerin pro Pflegetag bis zu 30 Prozent
über denjenigen in der F._______ (Spital) und der G._______ AG liegen würden. Aus Gründen
der Wirtschaftlichkeit werde deshalb auf die Aufnahme der Beschwerdeführerin in die Spitalliste
E._______ 2015 Rehabilitation verzichtet, während die F._______ (Spital) und die G._______ AG weiterhin
für die Rehabilitation (...) sowie die entsprechende Frührehabilitation in der Spitalliste
geführt würden (BVGer act. 1 Beilage 1 S. 8).
B.
Gegen
diesen Beschluss erhob die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 12. Januar 2015 Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht (BVGer act. 1) und stellte folgende Rechtsbegehren:
1. Es sei der Beschluss des Regierungsrates des Kantons E._______ betreffend
die Streichung der A._______
AG von der Spitalliste Rehabilitation des Kantons E._______ aufzuheben,
die Wirtschaftlichkeit sei zu
bejahen und die A._______ AG sei auf die Spitalliste Rehabilitation des
Kantons E._______ 2015 Rehabilitation
aufzunehmen.
2. Eventualantrag: Es sei der Beschluss des Regierungsrates des Kantons
E._______ betreffend die
Streichung der A._______ AG von der Spitalliste Rehabilitation des Kantons E._______
aufzuheben und die
Sache sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3. Für die Dauer des vorliegenden Verfahrens sei die Spitalliste 2014 für die A._______
AG anwendbar.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beschwerdegegners.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, seitens der Vorinstanz sei keine vertiefte
Auseinandersetzung mit den verschiedenen Preis- und Kostenstrukturen der verglichenen Institutionen erfolgt.
Der reine Vergleich der Tarife lasse keine systematischen Rückschlüsse auf die Wirtschaftlichkeit
zu und verletze Bundesrecht. Die Vorinstanz habe es unterlassen, die relevanten finanziellen Daten zu
erheben und gestützt darauf die leistungsbezogenen Kostenunterschiede der verglichenen Institutionen
zu untersuchen. Weiter machte die Beschwerdeführerin geltend, dass sie als hochspezialisierte Klinik
für (...) Patienten jeglicher (Angaben zum Schweregrad), intensivpflichtige Patienten sowie
(...) Patienten behandle. Im Vergleich zur F._______ (Spital) sowie der G._______ AG weise sie einen
überdurchschnittlichen hohen Anteil an Behandlungen von (Angaben zum Grad der Erkrankung) Patienten
auf. Dies erkläre auch ihr abgestuftes Tarifsystem. Bei einem Vergleich identischer Patientengruppen
falle der Benchmark keinesfalls unwirtschaftlich aus. Die höheren Kosten seien durch Zahl und Art
sowie Schweregrad der Fälle als auch hinsichtlich des Leistungsangebots in Diagnostik und Therapie
stichhaltig begründet. Diese Tatsache werde unter anderem vom Regierungsrat des Kantons H._______
gestützt und bestätigt, der in seiner Sitzung vom 7. Mai 2014 aufgrund einer systematischen
Analyse der Kostendaten und den entsprechenden Kostenträgerrechnungen zum Schluss kam, dass alle
drei Kliniken (F._______, G._______ AG, A._______ AG) sich bei der Benchmark-relevanten Tagestaxe nur
gering unterscheiden würden und als wirtschaftlich einzustufen seien. Schliesslich wies die Beschwerdeführerin
darauf hin, dass in der Spitallistenplanung für die Jahre 2013 und 2014 des Kantons E._______ eine
Überprüfung der Wirtschaftlichkeit erfolgt sei und die stationären Spitalleistungen der
Beschwerdeführerin im Bereich Rehabilitation als wirtschaftlich beurteilt worden seien. Trotz sich
im Vergleich kaum veränderter Tarifabweichungen sei die Beschwerdeführerin nun erstmals in
der Spitalliste E._______ 2015 Rehabilitation nicht mehr berücksichtigt worden (vgl. BVGer act. 1).
C.
Der
mit Zwischenverfügung vom 16. Januar 2015 von der Beschwerdeführerin einverlangte Kostenvorschuss
in der Höhe von Fr. 6'000.- ging fristgerecht bei der Gerichtskasse ein (BVGer
act. 2, 6).
D.
D.a Mit
Zwischenverfügung vom 20. Januar 2015 wurde die Vorinstanz aufgefordert bis zum 5. Februar
2015 zum prozessualen Antrag in Ziffer 3 der Beschwerdeschrift vom 12. Januar 2015 Stellung zu nehmen
(BVGer act. 4).
D.b Die
Vorinstanz beantragte mit Eingabe vom 4. Februar 2015 die Abweisung des Antrags der Beschwerdeführerin,
für die Dauer des Beschwerdeverfahrens die Spitalliste E._______ 2013 Rehabilitation als anwendbar
zu erklären. Dabei machte sie geltend, es könne nicht einer Verfügung, die lediglich für
einen bestimmten Zeitraum gelte, durch einen prozessualen Antrag in einem Rechtsmittel, welches sich
gegen eine neue Verfügung für den nachfolgenden Zeitraum richte, Nachgeltung verschafft werden.
Überdies stelle die verfügungsweise Verneinung des Gesuchs um einen Platz auf der Spitalliste
E._______ 2015 Rehabilitation eine negative Verfügung dar und sei der aufschiebenden Wirkung nicht
zugänglich (BVGer act. 7).
D.c Mit
Zwischenverfügung vom 11. Februar 2015 wurde auf den prozessualen Antrag 3 der Beschwerdeführerin
nicht eingetreten, soweit damit um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ersucht
wurde. Ferner wurde der prozessualen Antrag 3 der Beschwerdeführerin abgewiesen, soweit damit um
Erlass vorsorglicher Massnahmen ersucht wurde (BVGer act. 8).
E.
Innert
Frist reichte die Vorinstanz ihre Vernehmlassung vom 19. Februar 2015 in der Hauptsache betreffend
Anträge 1, 2 und 4 der Beschwerde vom 12. Januar 2015 ein und beantragte die Abweisung der
Anträge der Beschwerdeführerin (BVGer act. 11). Zur Begründung wurde angeführt,
die Wirtschaftlichkeitsprüfung habe sich nicht nur auf einen reinen Vergleich der Tarife beschränkt,
sondern es seien auch die Kosten beurteilt worden. Es seien bei der Beschwerdeführerin, dem I._______
(Betreiber des Spitals F._______) und bei der G._______ AG die Kosten für die Rehabilitation (...)
Patienten den entsprechenden Leistungsdaten gegenübergestellt worden. Dabei sei nach Kostenträger
und Versicherungsstatus unterschieden worden. Die Beschwerdeführerin weise deutlich höhere
Kosten als der I._______ aus, welcher für die Patienten aus dem Kanton E._______ die gleichen Leistungen
erbringe. Neben dem Vergleich der Kosten- und Leistungsdaten habe auch der Vergleich der publizierten
genehmigten Tarife der Beschwerdeführerin, des I._______ und der G._______ AG gezeigt, dass die
Rehabilitation (...) Patienten und Patientinnen bei der Beschwerdeführerin 2014 bis zu 26.5 Prozent
mehr gekostet habe als beim I._______. Weiter gehe die Vorinstanz davon aus, dass der I._______ und die
G._______ AG aufgrund vergleichbarer Leistungen eine taugliche Vergleichsbasis zur Beschwerdeführerin
bilden würden. Alle drei im Benchmark herangezogenen Spitäler würden auch Patienten mit
hohem Schweregrad behandeln, weshalb es sich bei den Tagestaxen des I._______ und der G._______ AG um
Mischtarife handeln müsse. Einzig die tiefste Tagestaxe der Beschwerdeführerin sei im Vergleich
mit den Tagestaxen der beiden anderen zum Vergleich herangezogenen Spitäler wirtschaftlich. Da die
Beschwerdeführerin explizit auf den überdurchschnittlich hohen Anteil ihrer Patienten mit hohem
Schweregrad hinweise, könne davon ausgegangen werden, dass ihr Durchschnittstarif markant über
den zum Benchmark herangezogenen Tagestaxen der beiden anderen Spitäler liege und somit unwirtschaftlich
sei. Schliesslich macht die Vorinstanz geltend, mit dem I._______ und der G._______ AG, welche für
die Leistungsgruppe (...)rehabilitation auf der Spitalliste E._______ 2015 gelistet seien, werde
die Versorgung für die Bevölkerung des Kantons E._______ sichergestellt. Aufgrund der fehlenden
Wirtschaftlichkeit habe sie von einer Aufnahme der Beschwerdeführerin auf die Spitalliste E._______
2015 Rehabilitation und damit auch von der Erteilung eines Leistungsauftrags an die Beschwerdeführerin
abgesehen. Damit habe sie ihren Ermessensspielraum genutzt.
F.
F.a Das
Bundesamt für Gesundheit (nachfolgend: BAG) wurde mit Zwischenverfügung vom 23. Februar
2015 ersucht, bis zum 24. März 2015 als Fachbehörde Stellung zu nehmen (BVGer act. 12).
F.b Mit
Vernehmlassung vom 24. März 2015 erörterte das BAG die rechtlichen Grundlagen und kam
betreffend das vorliegende Beschwerdeverfahren zum Schluss, dass die Spitalplanung Rehabilitation 2015
des Kantons E._______ den Entscheid der Vorinstanz vom 9. Dezember 2014 nur teilweise zu begründen
vermöge, weshalb die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Sache an die Vorinstanz zur Überprüfung
im Sinne seiner Erwägungen zurückzuweisen sei (BVGer act. 13). Im Einzelnen führte
das BAG aus, die Kantone müssten in ihrer Planung die Planungsschritte transparent ausweisen. Ein
entsprechender Nachweis sei aus der Vernehmlassungsdokumentation im vorliegenden Fall nicht ersichtlich.
Demzufolge sei auch nicht klar, ob mit der Nichtaufnahme der Beschwerdeführerin in die Spitalliste
2015 bezüglich Rehabilitation (...) dieser Bedarf der Bevölkerung des Kantons E._______
gedeckt sei (BVGer act. 13-5). Sodann dränge sich der alleinige Tarifvergleich der drei Rehabilitationskliniken
bezüglich (...) nicht auf, da die Vorinstanz gemäss eigenen Angaben Kosten- und Leistungsdaten
in den Bewerbungsdateien erhalten habe. Weiter erwähne die Vorinstanz in der Beschwerdeantwort,
dass die Beschwerdeführerin deutlich höhere Kosten als der I._______ aufweise, ohne diese zu
beziffern. Auch seien keine konkreten Zahlen und Angaben zum Kostenvergleich mit der G._______ AG hinzugefügt
worden. Bisher seien weder von der Vorinstanz noch von der Beschwerdeführerin Kosten- und Leistungsdaten
offengelegt worden, obwohl beide Parteien den Besitz dieser Daten bestätigen würden. Da die
Hauptdifferenz der Streitparteien in erster Linie die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit der Beschwerdeführerin
sei, sei der Nachvollzug der Wirtschaftlichkeitsprüfung mittels benötigten Kosten- und Leistungsdaten
insbesondere für Dritte Verfahrensbeteiligte unabdingbar (BVGer act. 13-6). Schliesslich weist
das BAG darauf hin, dass bei den Zuteilungsentscheiden neben dem Kriterium der Wirtschaftlichkeit auch
andere Kriterien einzubeziehen seien (vgl. Art. 58
b Abs. 4 Bst. a
und b KVV) und den Kantonen diesbezüglich ein Ermessensspielraum zustehe (BVGer act. 13-7).
G.
G.a Den
Verfahrensbeteiligten wurde mit Zwischenverfügung vom 27. März 2015 und Frist bis zum
27. April 2015 Gelegenheit zur Einreichung allfälliger Schlussbemerkungen und entsprechender
Beweismittel gegeben (BVGer act. 14).
G.b Mit
Eingabe vom 24. April 2015 reichte die Beschwerdeführerin Schlussbemerkungen samt Beweismittel
ein, darunter die relevanten dem Kanton H._______ für die Wirtschaftlichkeitsprüfung zugestellten
Informationen, und machte geltend, die durch die Vorinstanz im Rahmen der Bewerbung für die Aufnahme
in die Spitalliste 2015 des Kantons E._______ geforderten Unterlagen und Kostendaten würden in keiner
Weise einer fundierten Wirtschaftlichkeitsprüfung genügen. Im Weiteren sei bei der Analyse
der Kostendaten zu beachten, dass neben der Kosten der (...) Rehabilitation auch Kosten der intensivmedizinischen
Behandlung auf der Intensivpflegestation inkludiert seien. Dieses Spezifika finde sich in den zum Kostenvergleich
herangezogenen I._______ sowie bei der G._______ AG nicht und habe einen Einfluss auf die Kostenstrukturen.
Zudem weist die Beschwerdeführerin auf den Umstand hin, dass ihr immer wieder Patienten zugewiesen
würden, bei denen in verschiedenen ambulanten und stationären Rehabilitationssettings keine
Erfolge hätten erreicht werden können. Ihr Zentrum sei dann aufgrund der ausgewiesenen Qualität
quasi hochspezialisierter Endversorger (BVGer act. 15).
G.c Die
Vorinstanz hielt mit Eingabe vom 24. April 2015 ebenfalls vollumfänglich an ihrer Stellungnahme
vom 19. Februar 2015 fest und verzichtete auf die Einbringung neuer, nicht bereits eingereichter
Beweismittel sowie allfälliger Schlussbemerkungen (BVGer act. 16).
H.
Mit
Verfügung vom 28. April 2015 wurde der Schriftenwechsel unter Vorbehalt weiterer Instruktionsmassnahmen
abgeschlossen (BVGer act. 17).
I.
Auf
die Ausführungen der Parteien und die Beweismittel ist, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen
näher einzugehen.
Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss
Art. 53 Abs. 1 und Art. 90a Abs. 2 KVG [SR 832.10] beurteilt
das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach Art. 39
KVG. Der angefochtene Regierungsratsbeschluss vom 9. Dezember 2014 wurde gestützt auf Art. 39
KVG erlassen, womit das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig ist.
1.2 Das
Beschwerdeverfahren richtet sich grundsätzlich nach dem VwVG. Vorbehalten bleiben abweichende Bestimmungen
im VGG und die besonderen Bestimmungen in Art. 53 Abs. 2 KVG. Die Bestimmungen des ATSG [SR
830.1] finden keine Anwendung im Bereich Zulassung und Ausschluss von Leistungserbringern (Art. 35-40
und Art. 59 KVG; Art. 1 Abs. 2 Bst. a KVG).
1.3 Nach
der Rechtsprechung ist die Spitalliste als Rechtsinstitut sui generis zu qualifizieren. Für die
Bestimmung des Anfechtungsgegenstandes ist wesentlich, dass die Spitalliste aus einem Bündel von
Individualverfügungen besteht (BVGE 2012/9 E. 3.2.6). Ein Leistungserbringer kann nur die Verfügung,
welche das ihn betreffende Rechtsverhältnis regelt, anfechten. Die nicht angefochtenen Verfügungen
einer Spitalliste erwachsen in Rechtskraft (BVGE 2012/9 E. 3.3; Urteil des BVGer C-4232/2014 vom
26. April 2016 E. 1.3).
1.4 Zur
Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit
zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 Bst. a-c
VwVG). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und war durch die Verfügung,
welche das sie betreffende Rechtsverhältnis regelte (Abweisung des Gesuchs um Berücksichtigung
in der Spitalliste E._______ 2015 Rehabilitation), besonders berührt. Die ersten beiden Kriterien
der Beschwerdelegitimation sind damit erfüllt. Ein Interesse wird in der Regel nur dann als schutzwürdig
erachtet, wenn es im Urteilszeitpunkt noch aktuell und praktisch ist, weil der mit der angefochtenen
Verfügung verbundene strittige Nachteil noch besteht und insofern im Rahmen eines Urteils auch behoben
werden könnte (Marantelli/Huber,
in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Rz. 15 zu Art. 48
VwVG). Die vorliegend in Frage stehende Spitalliste 2015 Rehabilitation war bis 31. Dezember 2016
befristet und wurde per 1. Januar 2017 durch die Spitalliste E._______ 2017 Rehabilitation ersetzt.
Hinsichtlich der Abrechnung zuhanden der obligatorischen Krankenpflegeversicherung besteht für die
vorliegend umstrittene Zeitdauer vom 1. Januar 2015 bis 31. Dezember 2016 jedoch weiterhin
ein schutzwürdiges Rechtsschutzinteresse. Demnach ist die Beschwerdeführerin zur Erhebung der
vorliegenden Beschwerde legitimiert. Nachdem der Kostenvorschuss fristgerecht geleistet wurde, ist auf
die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde vom 12. Januar 2015 somit einzutreten (Art. 50
und Art. 52 Abs. 1 VwVG).
2.
2.1 Das
Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich der Überschreitung
oder des Missbrauchs des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts und die Unangemessenheit (Art. 49 VwVG). In Beschwerdeverfahren gegen Beschlüsse
nach Art. 39 KVG ist die Rüge der Unangemessenheit jedoch unzulässig (Art. 53 Abs. 2
Bst. e KVG). Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst
der angefochtene Beschluss dazu Anlass gibt. Neue Begehren sind unzulässig (Art. 53 Abs. 2
Bst. a KVG).
2.2 Das
Bundesverwaltungsgericht ist gemäss dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht an die
Begründung der Begehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Im Rahmen seiner
Kognition kann es die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder
den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Begründung bestätigen, die von jener der
Vorinstanz abweicht (vgl. Urteil des BGer 2C_393/2015 vom 26. Januar 2016 E. 1.2; BGE 132
II 47 E. 1.3 m.H.).
2.3 In
zeitlicher Hinsicht beurteilt sich die Sache - vorbehältlich besonderer übergangsrechtlicher
Regelungen - nach denjenigen materiellen Rechts-sätzen, die bei der Erfüllung des zu
Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung hatten (vgl. BGE 130 V 329 E. 2.3). Massgebend
sind vorliegend grundsätzlich die im Zeitpunkt des Regierungsratsbeschluss, also am 9. Dezember
2014, geltenden Bestimmungen. Dazu gehören namentlich die im Rahmen der KVG-Revision zur Spitalfinanzierung
vorgenommenen und am 1. Januar 2009 in Kraft getretenen Änderungen des KVG (Änderung vom
21. Dezember 2007, AS 2008 2049) und der Ausführungsbestimmungen (insbesondere KVV [SR 832.102],
Änderung vom 22. Oktober 2008, AS 2008 5097).
3.
3.1 Art. 39
Abs. 1 KVG bestimmt in Verbindung mit Art. 35 Abs. 1 KVG, unter welchen Voraussetzungen
Spitäler zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) zugelassen
werden. Demnach muss ein Spital eine ausreichende ärztliche Betreuung gewährleisten, über
das erforderliche Fachpersonal und zweckentsprechende medizinische Einrichtungen verfügen und eine
zweckentsprechende pharmazeutische Versorgung gewährleisten (Bst. a-c). Im Weiteren muss
ein Spital für die Zulassung der von einem oder mehreren Kantonen gemeinsam aufgestellten Planung
für eine bedarfsgerechte Spitalversorgung entsprechen, wobei private Trägerschaften angemessen
in die Planung einzubeziehen sind (Bst. d). Zudem müssen die Spitäler, wenn sie alle diese
Voraussetzungen erfüllen, in der nach Leistungsaufträgen in Kategorien gegliederten Spitalliste
des Kantons aufgeführt sein (Bst. e).
3.2 Art. 39
Abs. 1 Bst. a-c KVG regeln die Dienstleistungs- und Infrastrukturvoraussetzungen, welche
in erster Linie durch die Behörden des Standortkantons zu prüfen sind. Bst. d statuiert
eine Bedarfsdeckungs- und Koordinationsvoraussetzung und Bst. e eine Publizitäts- und Transparenzvoraussetzung
(an welche Rechtswirkungen geknüpft werden). Die Voraussetzungen gemäss Bst. d und e
sollen eine Koordination der Leistungserbringer, eine optimale Ressourcennutzung und eine Eindämmung
der Kosten bewirken (vgl. BVGE 2010/15 E. 4.1 m.H. auf die Botschaft des Bundesrates über die
Revision der Krankenversicherung vom 6. November 1991 [BBl 1992 I 166 f.]).
3.3 Seit
dem 1. Januar 2009 sind die Kantone nach Art. 39 KVG zudem (ausdrücklich) verpflichtet,
ihre Planung zu koordinieren (Abs. 2) und im Bereich der hochspezialisierten Medizin gemeinsam eine
gesamtschweizerische Planung zu beschliessen (Abs. 2bis).
Der Bundesrat hat einheitliche Planungskriterien auf der Grundlage von Qualität und Wirtschaftlichkeit
zu erlassen, wobei er zuvor die Kantone, die Leistungserbringer und die Versicherer anzuhören hat
(Abs. 2ter). Diesem Auftrag ist der Bundesrat
mit dem Erlass der Art. 58a ff. KVV (in Kraft seit 1. Januar
2009) nachgekommen.
3.3.1 Die
Spitalplanung für eine bedarfsgerechte Versorgung im Sinne von Art. 39 Abs. 1 Bst. d
KVG umfasst die Sicherstellung der stationären Behandlung im Spital für Einwohnerinnen und
Einwohner der Kantone, die die Planung erstellen. Die Kantone haben ihre Planung periodisch zu überprüfen
(Art. 58a KVV).
3.3.2 Gemäss
Art. 58b KVV ermitteln die Kantone den Bedarf in nachvollziehbaren Schritten.
Sie stützen sich namentlich auf statistisch ausgewiesene Daten und Vergleiche (Abs. 1). Sie
ermitteln das Angebot, das in Einrichtungen beansprucht wird, die nicht auf der von ihnen erlassenen
Liste aufgeführt sind (Abs. 2). Sie bestimmen das Angebot, das durch die Aufführung von
inner- und ausserkantonalen Einrichtungen auf der Spitalliste gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. e
KVG zu sichern ist, damit die Versorgung gewährleistet ist. Dieses Angebot entspricht dem nach Art. 58b
Abs. 1 KVV ermittelten Versorgungsbedarf abzüglich des nach Art. 58b
Abs. 2 KVV ermittelten Angebots (Abs. 3). Bei der Beurteilung und Auswahl des auf der Liste
zu sichernden Angebotes berücksichtigen die Kantone insbesondere die Wirtschaftlichkeit und Qualität
der Leistungserbringung, den Zugang der Patientinnen und Patienten zur Behandlung innert nützlicher
Frist sowie die Bereitschaft und Fähigkeit der Einrichtung zur Erfüllung des Leistungsauftrages
(Abs. 4). Bei der Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Qualität sind insbesondere die Effizienz
der Leistungserbringung, der Nachweis der notwendigen Qualität und im Spitalbereich die Mindestfallzahlen
und die Nutzung von Synergien zu beachten (Abs. 5).
3.3.3 Für
die Versorgung der versicherten Personen in Spitälern zur rehabilitativen Behandlung erfolgt die
Planung leistungsorientiert oder kapazitätsbezogen (vgl. Art. 58c
Bst. b KVV).
3.3.4 Art. 58e
KVV sieht vor, dass die Kantone auf ihrer Liste nach Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG die inner-
und ausserkantonalen Einrichtungen aufführen, die notwendig sind, um das nach Art. 58b
Abs. 3 KVV bestimmte Angebot sicherzustellen (Abs. 1). Auf den Listen wird für jedes Spital
das dem Leistungsauftrag entsprechende Leistungsspektrum aufgeführt (Abs. 2). Die Kantone erteilen
jeder Einrichtung auf ihrer Liste einen Leistungsauftrag nach Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG.
Dieser kann insbesondere die Pflicht zum Notfalldienst beinhalten (Abs. 3).
3.4 Gemäss
Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des KVG vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung
[nachfolgend: UeB KVG]) müssen die Einführung der leistungsbezogenen Pauschalen nach Art. 49
Abs. 1 KVG sowie die Anwendung der Finanzierungsregelung nach Art. 49a
KVG spätestens am 31. Dezember 2011 abgeschlossen sein. Die kantonalen Spitalplanungen haben
gemäss Abs. 3 UeB KVG spätestens drei Jahre nach dem Einführungszeitpunkt der Regelungen
gemäss Abs. 1 UeB KVG und somit spätestens am 1. Januar 2015 den Anforderungen von
Art. 39 KVG zu entsprechen. Dabei müssen sie auf Betriebsvergleiche zu Qualität und Wirtschaftlichkeit
abgestützt sein.
4.
Die
Bedarfsermittlung als erste Stufe der Versorgungsplanung ist vorliegend nicht umstritten. Hingegen beanstandet
die Beschwerdeführerin die durch die Vorinstanz vorgenommene Wirtschaftlichkeitsprüfung bei
der Beurteilung und Auswahl des im Bereich der stationären Rehabilitation auf der Spitalliste des
Kantons E._______ zu sichernden Angebotes.
4.1 Die
Parteien bringen dazu im Wesentlichen Folgendes vor:
4.1.1 Die
Beschwerdeführerin moniert, ein reiner Tarifvergleich lasse keine systematischen Rückschlüsse
auf die Wirtschaftlichkeit zu und verletze Bundesrecht. Ferner habe es die Vorinstanz unterlassen, die
relevanten finanziellen Daten zu erheben und gestützt darauf die leistungsbezogenen Kostenunterschiede
der verglichenen Institutionen zu untersuchen. Schliesslich macht sie geltend, ihre Einrichtung weise
einen überdurchschnittlich hohen Anteil an Behandlungen von (...) Patienten auf, was auch das
abgestufte Tarifsystem erkläre. Bei einem Vergleich identischer Patientengruppen falle der Benchmark
keinesfalls unwirtschaftlich aus. Die höheren Kosten seien durch Zahl und Art sowie Schweregrad
der Fälle als auch hinsichtlich Leistungsangebot in Diagnostik und Therapie stichhaltig begründet.
Darin enthalten seien zudem auch Kosten für die intensivmedizinische Behandlung auf der Intensivpflegestation.
4.1.2 Dem
hält die Vorinstanz entgegen, den Kosten für Rehabilitation (...) Patienten seien die entsprechenden
Leistungsdaten gegenübergestellt worden. Dabei sei nach Kostenträger und Versicherungsstatus
unterschieden worden. Die Kosten der Beschwerdeführerin seien deutlich höher. Auch der Vergleich
der publizierten genehmigten Tarife ergebe, dass die Rehabilitation bei der Beschwerdeführerin um
bis zu 26.5 Prozent mehr koste als beim I._______. Weiter gehe die Vorinstanz davon aus, dass der I._______
und die G._______ AG aufgrund der vergleichbaren Leistungen eine taugliche Vergleichsbasis zur Beschwerdeführerin
bilden würden. Alle drei Spitäler würden auch Patienten mit hohem Schweregrad behandeln,
weshalb es sich bei den Tagestaxen des I._______ und der G._______ AG um Mischtarife handeln müsse,
welche die Kosten für die Behandlung von Patienten sowohl mit tiefem als auch hohem Schweregrad
enthalten würden. Da die Beschwerdeführerin explizit auf den überdurchschnittlich hohen
Anteil ihrer Patienten mit hohem Schweregrad hinweise, könne davon ausgegangen werden, dass ihr
Durchschnittstarif markant über den zum Benchmark herangezogenen Tagestaxen der beiden anderen Spitäler
liege und somit unwirtschaftlich sei.
4.2 Für
die Auswahl der Spitäler, welchen ein Leistungsauftrag erteilt werden soll, muss zwingend eine Wirtschaftlichkeitsprüfung
durch Betriebsvergleiche vorgenommen werden (vgl. Abs. 3 UeB KVG). Nach der Rechtsprechung sind
die im Zusammenhang mit der (neuen) Spitalfinanzierung entwickelten (bzw. zu entwickelnden) Grundsätze
der Wirtschaftlichkeitsprüfung auch bei der Spitalplanung zu berücksichtigen (Urteil des BVGer
C-4232/2014 vom 26. April 2016 E. 5.1 m.H. auf Urteile des BVGer C-4302/2011 vom 15. Juli
2015 E. 5.2 und C-5647/2011 vom 16. Juli 2013 E. 5.3).
4.2.1 Während
der Systemwechsel von der objektbezogenen zur leistungsbezogenen Finanzierung im Bereich der Akutsomatik
per 1. Januar 2012 vollzogen und mit SwissDRG (Swiss Diagnosis Related Groups) eine schweizweit
einheitliche Tarifstruktur eingeführt wurde, fehlt eine solche Tarifstruktur im Bereich der stationären
Rehabilitation (vgl. BVGE 2015/39 E. 9.1). Die im Zusammenhang mit der neuen Spitalfinanzierung
im Bereich der Akutsomatik durch das Bundesverwaltungsgericht in C-1698/2013 vom 7. April
2014 (teilweise publiziert in BVGE 2014/36) und C-2283/2013 vom 11. September 2014 (teilweise
publiziert in BVGE 2014/36) aufgestellten Grundsätze der Wirtschaftlichkeitsprüfung können
daher nicht ohne Weiteres auf den Bereich der stationären Rehabilitation übertragen werden
(vgl. BVGE 2015/39 E. 9.2).
4.2.2 Für
die Rehabilitation liegt - im Gegensatz zur Akutsomatik - noch keine Methode vor, mit der
die unterschiedlichen Schweregrade der einzelnen Behandlungen sachgerecht abgebildet werden können.
Die Preisbestimmung anhand eines Referenzwertes, der aufgrund eines gesamtschweizerischen Benchmarkings
der schweregradbereinigten Fallkosten sämtlicher Spitäler bestimmt wird, ist daher (noch) nicht
möglich (vgl. BVGE 2015/39 E. 9.2 und E. 19.5). Infolgedessen können im Bereich der
stationären Rehabilitation die Leistungen nach wie vor mittels Tagespauschalen abgegolten werden
(BVGE 2016/7 E. 8.1 m.H.). Dabei ist in einem ersten Schritt die Orientierung des Tarifs an den
eigenen Betriebskosten des Spitals einstweilen noch zu akzeptieren. Die ausgewiesenen spitalindividuellen
Betriebskosten sind aber einer strengen Prüfung zu unterziehen. Es ist insbesondere sicherzustellen,
dass alle nicht-tarifrelevanten Kosten ausgeschieden sind und dass die Kosten einer effizienten Leistungserbringung
entsprechen. Insofern kommen auch Normabzüge (wie Intransparenz- und Ineffizienzabzüge) in
Betracht, die nicht primär auf die "objektive Kostenwahrheit" ausgerichtet sind, sondern
gestützt auf die altrechtlichen Regeln der Spitalfinanzierung zur Vermeidung von Überentschädigungen
entwickelt wurden. Der festzusetzende Tarif hat sich aber dennoch am Tarif derjenigen Spitäler zu
orientieren, welche die tarifierte obligatorisch versicherte Leistung in der notwendigen Qualität
effizient und günstig erbringen (Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG). In einem zweiten Schritt
ist daher zumindest eine Wirtschaftlichkeitsprüfung durch Vergleich des spitalindividuell ermittelten
Tarifs mit den Tarifen anderer Spitäler vorzunehmen (BVGE 2015/39 E. 9.4 m.H.). Hierfür
muss eine taugliche Vergleichsbasis bestehen, was nur dann der Fall ist, wenn Kosten einander gegenübergestellt
werden, die auf vergleichbare Leistungen entfallen. In diesem Sinne sind zunächst die Leistungen
eines Spitals sowie die darauf entfallenden Kosten zu bestimmen und diese sodann den Leistungen und Kosten
eines oder mehrerer anderer Spitäler (Referenzspitäler) gegenüberzustellen. Der an Hand
der Zahlen der Referenzspitäler ermittelte Wert wird als Benchmark (oder als Referenz- oder Vergleichswert)
bezeichnet. Das zu beurteilende Spital und die Referenzspitäler müssen über dieselben
rechnerischen Grundlagen in Form von Kostenrechnungen verfügen. Zudem müssen die Leistungen
und Kosten des zu beurteilenden Spitals und der Referenzspitäler an Hand der wesentlichen Kriterien
fassbar und vergleichbar sein (je nach Art des Kostenvergleichs beispielsweise hinsichtlich Versorgungsstufe,
Leistungsangebot in Diagnostik und Therapie, Zahl und Art sowie Schweregrad der Fälle oder hinsichtlich
Leistungen in Hotellerie/Service und Pflege). Wenn die Leistungen vergleichbar sind, so ist zu vermuten,
dass auch deren Kosten gleich hoch liegen werden. Falls dies im Einzelfall nicht zutrifft und das zu
beurteilende Spital für bestimmte Leistungen höhere Kosten aufweist als die Referenzspitäler,
kann das Spital diese Vermutung umstossen, indem es die höheren Kosten stichhaltig begründet.
Wenn dies nicht gelingt, ist anzunehmen, dass die höheren Kosten mindestens teilweise auf einer
unwirtschaftlichen Leistungserbringung beruhen (vgl. Urteile des BVGer C-2372/2012 und C-1869/2014 vom
21. August 2015 E. 6.2.2 m.H.; C-5647/2011 vom 16. Juli 2013 E. 5.3.2).
4.2.3 Nur
wenn verwertbare Kostendaten vergleichbarer Institutionen fehlen, kann sich die Vorinstanz ausnahmsweise
an rechtskräftig festgesetzten oder genehmigten Tarifen anderer Einrichtungen der Rehabilitation
orientieren. Im Rahmen eines solchen Preisbenchmarkings müsste jedoch geprüft werden, wie weit
bei der Gestaltung der Vergleichstarife Verhandlungsspielräume beansprucht wurden, ob spitalindividuelle
Besonderheiten berücksichtigt wurden, und ob diese auch für das zu beurteilende Spital gleichermassen
zutreffen. Bei Preisvergleichen besteht die Gefahr, dass sich der Vergleich auf überhöhte oder
unwirtschaftliche Verhandlungsergebnisse bezieht. Andererseits könnte ein Spital bereit sein, günstige
Tarife der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zu akzeptieren, wenn sein Trägerkanton bereit
ist, entsprechende Lücken durch Subventionen zu schliessen. Die Orientierung an solchen Tarifen
wäre nicht sachgerecht. Diese Ausgangslage sowie der Umstand, dass die Fallschwere der Patienten
in den Vergleichsspitälern allenfalls nur mit einer gewissen Ungenauigkeit geschätzt werden
kann, ist beim Benchmarking ausnahmsweise durch eine Sicherheitsmarge zu berücksichtigen (vgl. BVGE
2015/39 E. 19.9; BVGE 2014/36 E. 6.7; Urteil des BVGer C-3133/2013 E. 17.4.5).
4.2.4 Diese
für die Tariffestsetzung im Bereich der stationären Rehabilitation geltenden Grundsätze
sind auf den im Rahmen der Spitalplanung erforderlichen Betriebsvergleich zu übertragen. Zu berücksichtigen
ist aber, dass der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit bei der Spitalplanung durch weitere Kriterien konkretisiert
und ergänzt wird (Art. 58b Abs. 5 KVV) und die Spitalplanung
auch auf Betriebsvergleiche zur Qualität abgestützt sein sollte.
4.2.5 Schliesslich
ist festzuhalten, dass das Gesetz den einzelnen Spitälern keinen Rechtsanspruch auf Aufnahme in
die Spitalliste gibt. Es fehlt weitgehend an rechtlichen Kriterien für den Entscheid, welche Spitäler
in die Spitalliste aufzunehmen sind. Vielmehr haben die zuständigen kantonalen Behörden einen
erheblichen Ermessensspielraum (vgl. BGE 132 V 6 E. 2.4.1 m.H.). Weiter darf das Bundesverwaltungsgericht
eine Spitalplanung nicht auf ihre Angemessenheit hin überprüfen (vgl. Art. 53 Abs. 2
Bst. e KVG).
4.3 Vorliegend
führt die Vorinstanz aus, bei der Beschwerdeführerin und den beigezogenen Vergleichsspitälern
im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsprüfung sowohl einen Kosten- und Leistungsvergleich als auch einen
Vergleich der genehmigten Tarife vorgenommen zu haben.
4.3.1 Bezüglich
des Kosten- und Leistungsvergleichs hat die Vorinstanz jedoch nicht im Einzelnen dargelegt, wie sie dabei
vorgegangen ist. Als Ergebnis dieses Vergleichs wird lediglich angeführt, die Beschwerdeführerin
weise deutlich höhere Kosten als der I._______ aus, welcher für die Patienten aus dem Kanton
E._______ die gleichen Leistungen erbringe. Hingegen wird das Ergebnis des Vergleichs nicht beziffert.
Abgesehen von der durch die Beschwerdeführerin ausgefüllte und im Rahmen der Bewerbung für
die Spitalliste 2015 der Vorinstanz eingereichten Bewerbungsdatei wurden weder Unterlagen noch Zahlen
vorgelegt, anhand welcher der vorinstanzliche Vergleich der Kosten- und Leistungsdaten der genannten
Spitäler nachvollzogen werden könnte. Es kann daher nicht geprüft werden, ob der kostenbasierte
Betriebsvergleich nach den in vorstehender E. 4.2.2 festgehaltenen Grundsätzen durchgeführt
worden ist, insbesondere ob bei den verglichenen Tarifen die nicht tarifrelevanten Kosten ausgeschieden
wurden, die Kosten einer effizienten Leistungserbringung entsprechen und eine taugliche Vergleichsbasis
gegeben war.
4.3.2 Der
Vergleich, den die Vorinstanz sodann anhand der genehmigten Tarife der Beschwerdeführerin sowie
der beigezogenen Vergleichsspitäler vorgenommen hat, stellt einen Preisvergleich dar. Vor dem Hintergrund,
dass die Vorinstanz gemäss eigenen Angaben über Kostendaten verfügte, die ihr einen Kosten-
und Leistungsvergleich ermöglicht haben sollen, ist ein Preisvergleich weder angezeigt noch zulässig.
Auf ein solches Preisbenchmarking darf nämlich nur zurückgegriffen werden, wenn verwertbare
Kostendaten vergleichbarer Institutionen fehlen (vgl. E. 4.2.3 vorstehend). Selbst wenn sich die
der Vorinstanz vorliegenden Kostendaten als unverwertbar erweisen würden - was hier mangels
entsprechender Unterlagen nicht beurteilt werden kann -, würde der vorinstanzliche Tarifvergleich
nicht den bundesrechtlichen Anforderungen genügen. Aus den Akten geht nämlich in keiner Weise
hervor, dass sich die Vorinstanz mit der Gestaltung der verglichenen Tarife auseinandergesetzt hat. Ferner
hat sie spitalindividuelle Besonderheiten nicht berücksichtigt. So nahm sie zwar zur Kenntnis, dass
die Beschwerdeführerin einen überdurchschnittlich hohen Anteil von Patienten mit hohem Schweregrad
aufweist, prüfte aber in der Folge nicht, wie es sich mit den Schweregraden bei den Vergleichsspitälern
verhält. Stattdessen verglich sie Durchschnittstarife ungeachtet der jeweiligen spitalspezifischen
Zusammensetzung des Patientenguts. Ein derart undifferenzierter Tarifvergleich ist nicht sachgerecht.
4.4 Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass der von der Vorinstanz vorgenommene Betriebsvergleich unter dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit
den bundesrechtlichen Anforderungen nicht zu genügen vermag. Andere Gründe, welche die Nichtaufnahme
der Beschwerdeführerin auf die Spitalliste der Vorinstanz rechtfertigen würden, sind aus den
Akten nicht ersichtlich und werden von der Vorinstanz auch nicht vorgebracht. Entsprechend ist die angefochtene
Verfügung aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung im Rahmen der periodischen
Überprüfung der Spitalplanung (Art. 58a Abs. 2 KVV) zurückzuweisen.
5.
5.1 Die
Verfahrenskosten werden gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG in der Regel der unterliegenden Partei
auferlegt. Da eine Rückweisung praxisgemäss als Obsiegen der beschwerdeführenden Partei
gilt (vgl. BGE 137 V 57 E. 2.1 m.H.), sind der Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren
keine Kosten aufzuerlegen. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 6'000.- ist ihr zurückzuerstatten.
Der Vorinstanz werden ebenfalls keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
5.2 Gemäss
Art. 64 Abs. 1 VwVG kann die Beschwerdeinstanz der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von
Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig
hohe Kosten zusprechen. Keine Entschädigung ist jedoch geschuldet, wenn der Vertreter oder die Vertreterin
in einem Arbeitsverhältnis zur Partei steht (vgl. Art. 9 Abs. 2 des Reglements vom 21. Februar
2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Demzufolge ist im vorliegenden Fall keine Parteientschädigung zuzusprechen.
6.
Die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gegen Entscheide auf dem
Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. i
VGG in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 KVG getroffen hat, ist gemäss Art. 83 Bst. r
BGG unzulässig. Das vorliegende Urteil ist somit endgültig und tritt mit Eröffnung in
Rechtskraft (vgl. auch BGE 141 V 361).