H.
Auf den weiteren Akteninhalt wird - soweit entscheiderheblich
- in den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Verfügungen
des BFM auf dem Gebiet des Asyl- und Ausländerrechts unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
(Art. 31, Art. 32 und Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 [VGG, SR 173.32]). Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in diesem Bereich endgültig (Art. 83
Bst. c Ziff. 3 und Bst. d Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
[BGG, SR 173.110]).
1.2. Das Verfahren
vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember
1968 (VwVG, SR 172.021), soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37
VGG).
1.3. Der Beschwerdeführer
ist als Verfügungsadressat gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt.
Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50
und 52 VwVG).
2.
Mit
Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung
oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts und - soweit nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt
hat - die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht
wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4
VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als
den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen; massgebend ist grundsätzlich die Sachlage
zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2, BVGE 2007/41 E. 2 sowie Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A 2682/2007 vom 7. Oktober 2010 E. 1.3).
3.
Am
1. Januar 2008 trat das zweite Paket der Asylgesetzrevision vom 16. Dezember 2005 in Kraft,
mit dem durch entsprechende Änderungen des Asylgesetzes und des auf denselben Zeitpunkt in Kraft
gesetzten Ausländergesetzes (AuG, SR 142.20) ein Systemwechsel von der individuellen Sicherheitsleistungs-
und Rückerstattungspflicht (nachfolgend SiRück) zur voraussetzungslos geschuldeten Sonderabgabe
vollzogen wurde (vgl. zum Ganzen: Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C 7179/2008 vom 21. Dezember
2010).
Die vorliegende Streitsache betrifft die Abrechnung über ein Konto,
auf das unter der Herrschaft des alten Rechts Sicherheitsleistungen aus dem Erwerbseinkommen des Beschwerdeführers
überwiesen wurden, und dessen Auflösung. Strittig ist vorliegend vor allem die Vereinbarkeit
der Sonderabgabe (und insbesondere der diesbezüglichen Übergangsbestimmungen) mit der Flüchtlingskonvention.
4.
Der
Beschwerdeführer macht geltend, das System der Sonderabgabe sei mit Art. 29 FK nicht vereinbar.
Es sei zwar einleuchtend, einen Flüchtling erst dann in den vollen Genuss der erweiterten Rechte
der Flüchtlingskonvention kommen zu lassen, wenn er vom Vertragsstaat als solcher anerkannt worden
sei. Nach der Anerkennung seien ihm aber rückwirkend sämtliche Rechte zu gewähren, soweit
dies möglich sei.
5.
Zunächst
ist zu klären, ob die Sonderabgabe, wie sie in Art. 85 ff. AsylG und in der AsylV 2
geregelt ist, mit Art. 29 FK vereinbar ist. Dabei wird auf den Flüchtlingsbegriff des Asylgesetzes
und auf denjenigen von Art. 29 FK einzugehen sein. Sodann ist der Frage nachzugehen, welche Rechte
die Flüchtlingskonvention in Art. 29 Ziff. 1 FK welchen Personen zu welchem Zeitpunkt
gewährt und ob die Regelung der Sonderabgabe im Asylgesetz diesen Anforderungen genügt.
6.
6.1. Gemäss Art. 86
Abs. 1 AsylG müssen Asylsuchende und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung, die
einer Erwerbstätigkeit nachgehen, die Kosten gemäss Art. 85 Abs. 1 AsylG (d.h. Sozialhilfe-,
Ausreise- und Vollzugskosten sowie Kosten des Rechtsmittelverfahrens) in Form der Sonderabgabe zurückerstatten.
6.2. Nach Schweizer
Recht wird als Asylsuchender bezeichnet, wer sich in einem schweizerischen Asylverfahren befindet, das
noch nicht rechtskräftig abgeschlossen ist (Walter Stöckli, Asyl,
in: Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser [Hrsg.], Ausländerrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis,
Band 8, 2. Aufl., Basel 2009, N 11.39). Das Asylgesetz gewährt Asylsuchenden einen
Minimalkanon an Rechten, die sich teilweise aus der Flüchtlingskonvention ergeben (vgl. z.B. Art. 5
[Rückschiebungsverbot], Art. 42 [Aufenthalt während des Asylverfahrens], Art. 43
[Zulassung zur Erwerbstätigkeit] oder Art. 103 ff. [Rechtsschutz] AsylG). Wird die gesuchstellende
Person im Rahmen des Asylverfahrens als Flüchtling anerkannt - sei es unter Gewährung
von Asyl oder Anordnung der vorläufigen Aufnahme -, so werden ihr weitergehende Konventionsrechte
zuerkannt, die insb. bei Asylgewährung zu einer vorteilhafteren Rechtsstellung führen (vgl.
Art. 58 ff. AsylG [z.B. Regelung der Anwesenheit und Erwerbstätigkeit], vgl. auch Art. 59
Abs. 2 Bst. a AuG [Reisepapiere]). Diese Unterscheidung zwischen Asylsuchenden und (anerkannten)
Flüchtlingen findet sich auch in den Bestimmungen über die Sonderabgabe: Die Pflicht zur Leistung
der Sonderabgabe durch Asylsuchende endet u. a. "wenn eine asylsuchende Person Asyl erhält
oder als Flüchtling vorläufig aufgenommen wird" (vgl. Art. 10 Abs. 2 Bst. d
AsylV 2).
Es ist daher davon auszugehen, dass mit dem Begriff "Flüchtling",
wie er im Asylgesetz verwendet wird, der anerkannte Flüchtling gemeint ist.
7.
7.1. Aufgrund der
Flüchtlingskonvention stehen einem Flüchtling im Sinne von Art. 1 A FK zahlreiche
Rechte zu. Diese knüpfen an unterschiedliche Voraussetzungen hinsichtlich der Intensität seiner
Bindungen zum Zufluchtsstaat an (vgl. Guy S. Goodwin-Gill/Jane
McAdam, The Refugee in International Law, 3. Aufl., Oxford 2007, S. 524 ff.). James C. Hathaway
spricht in diesem Zusammenhang von "levels of attachment" (vgl. James C.
Hathaway, The Rights of Refugees under International Law, Cambridge 2005, S. 156 ff.;
vgl. auch BVGE 2009/26 E. 3.3.1.2). So gibt es beispielsweise einige Rechte, auf die sich ein Flüchtling
berufen kann, auch wenn er sich nicht im entsprechenden Vertragsstaat aufhält ("subject to
a state's jurisdiction", vgl. Hathaway, a.a.O., S. 160). Weitergehende
Rechte kommen ihm zu, sobald er sich in einem Vertragsstaat aufhält (in der Literatur beispielsweise
"simple presence" [Goodwin-Gill/McAdam, a.a.O., S. 524] oder
"being physically present" [Hathaway, a.a.O., S. 171 ff.
und S. 278 ff.] genannt). Engere Bindungen werden vorausgesetzt, wo in der Literatur von "lawful
presence" (Goodwin-Gill/McAdam, a.a.O., S. 524; Hathaway,
a.a.O., S. 173 ff. und S. 657 ff.), "lawful residence" (Goodwin-Gill/McAdam,
a.a.O., S. 525 f.), "lawful stay" (Hathaway, a.a.O., S. 186 ff.
und S. 730 ff.) oder "durable residence" (Hathaway, a.a.O.,
S. 190) die Rede ist.
Die verwendete Terminologie ist zwar nicht einheitlich (auch diejenige des
Konventionstexts selber), zeigt jedoch deutlich, dass die aus der Flüchtlingskonvention fliessenden
Rechte ein fein abgestuftes System darstellen, das eine sorgfältige Prüfung des Einzelfalles
erforderlich macht.
7.2. Im vorliegenden
Verfahren ist die Anwendung von Art. 29 Ziff. 1 FK strittig. Die massgeblichen englischen bzw.
französischen Fassungen lauten wie folgt:
"Fiscal
charges
1. The Contracting States shall not impose upon refugees duties, charges or
taxes, of any description whatsoever, other or higher than those which are or may be levied on their
nationals in similar situations."
"Charges
fiscales
1. Les Etats Contractants n'assujettiront pas les réfugiés à
des droits, taxes, impôts, sous quelque dénomination que ce soit, autres ou plus élevés
que ceux qui sont ou qui seront perçus sur leurs nationaux dans des situations analogues."
Der Wortlaut der in der Schweiz verwendeten deutschen Übersetzung lautet:
"Steuern
und Abgaben
1. Die vertragsschliessenden Staaten erheben von den Flüchtlingen keine
anderen oder höheren Gebühren, Abgaben oder Steuern irgendwelcher Art, als sie unter ähnlichen
Verhältnissen jetzt oder künftig von den eigenen Staatsangehörigen verlangt werden."
7.3. Art. 29
Ziff. 1 FK erwähnt den Begriff "Flüchtlinge" ("refugees", "réfugiés"
im englischen respektive französischen Originalwortlaut), ohne ihn durch einen Zusatz zu qualifizieren
(Hathaway, a.a.O., S. 160; Boldizsár Nagy,
in: Zimmermann/Dörschner/Machts [Hrsg.], The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees
and its 1967 Protocol, A Commentary, Oxford 2011, N 21 f. zu Art. 29). Die in Art. 29
Ziff. 1 FK erwähnten Rechte kommen daher derjenigen Person zu, welche die sog. materielle Flüchtlingseigenschaft
im Sinne von Art. 1 A FK erfüllt. Dafür muss sie sich nicht einmal im Vertragsstaat
aufhalten (Hathaway, a.a.O., S. 160 und S. 532; Nagy,
a.a.O., N 25 f. zu Art. 29; Christine Amann, Die Rechte des
Flüchtlings, Baden-Baden 1994, S. 98). Es handelt sich somit um einen sehr weit gefassten "level
of attachment", der nur eine sehr geringe Bindung zum Vertragsstaat voraussetzt. Neben Art. 29
FK findet sich dieser Anknüpfungspunkt auch noch in den Art. 3 [Verbot unterschiedlicher Behandlung],
4 [Religion], 13 [bewegliches und unbewegliches Eigentum], 16 Ziff. 1 [Zugang zu Gerichten],
20 [Rationierung], 22 [öffentlicher Unterricht], 27 [Identitätsausweise], 30 [Vermögenstransfer],
31 [Flüchtlinge, die sich unrechtmässig im Aufnahmeland aufhalten] 33 [Non-Refoulement] und
34 [Einbürgerung] FK (vgl. Hathaway, a.a.O., S. 160 Fn. 24,
S. 171 Fn. 82,; Goodwin-Gill/McAdam, a.a.O., S. 524, wobei
die dortige Aufzählung unvollständig ist; Nagy, a.a.O., N 30
zu Art. 30; Gregor Noll, in: Zimmermann/Dörschner/Machts [Hrsg.],
The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol, A Commentary, Oxford 2011,
N 36 zu Art. 31). Hält sich ein solcher Flüchtling in einem Vertragsstaat auf, hat
dieser Vertragsstaat dem Flüchtling die erwähnten Rechte der Konvention grundsätzlich
zu gewähren. Diese Auffassung erklärt sich dadurch, dass eine Feststellung der Flüchtlingseigenschaft
mittels eines speziellen Verfahrens, wie es in nationalen Rechtsordnungen vorgesehen werden kann (vgl.
für die Schweiz das im Asylgesetz geregelte Verfahren), nicht nötig ist, damit die betroffene
Person in den Genuss dieser Rechte kommt (Hathaway, a.a.O., S. 278).
Die Flüchtlingseigenschaft wird durch ein solches Verfahren nicht begründet. Es wird lediglich
offiziell anerkannt, was vorher schon bestand (vgl. statt vieler: Stöckli,
a.a.O., Rz. 11.5 mit Hinweisen).
8.
8.1. Zwar stehen die
erwähnten Rechte jedem Flüchtling zu, der sich in einem Vertragsstaat aufhält. Sieht eine
nationale Rechtsordnung jedoch ein Verfahren zur Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft vor, so
stellt sich die Frage, was mit diesen Rechten geschieht, bis das Verfahren beendet ist.
8.2. Die Vorinstanz
vertritt die Auffassung, nur wenige Kerngarantien - wie z.B. das Non-Refoulement-Gebot (vgl. Art. 33
FK) - stünden den Flüchtlingen (im materiellen Sinn) direkt gestützt auf die Flüchtlingskonvention
zu, solange das Asylverfahren nicht abgeschlossen sei. Diese Auffassung greift zu kurz. Zwar geht auch
das UNHCR davon aus, dass es in der Flüchtlingskonvention eine Anzahl von Kerngarantien gibt, die
uneingeschränkt für alle Personen gelten, welche die Voraussetzungen der materiellen Flüchtlingseigenschaft
erfüllen und sich in einem Vertragsstaat aufhalten, auch wenn sie noch nicht formell als Flüchtlinge
anerkannt worden sind. Diese vom UNHCR genannten Kerngarantien sind jedoch nicht deckungsgleich mit den
oben erwähnten Garantien, die ein Vertragsstaat den Personen, die sich in ihrem Gebiet aufhalten
und die materielle Flüchtlingseigenschaft erfüllen, grundsätzlich zuzugestehen hat.
8.3. Das UNHCR bezeichnet
folgende Rechte als Kerngarantien der Flüchtlingskonvention: Art. 3 (Verbot unterschiedlicher Behandlung),
4 (Religion), 5 (Rechte ausserhalb des Abkommens), 7 (Befreiung vom Erfordernis der Gegenseitigkeit),
8 (Befreiung von Sondermassnahmen), 12 (personenrechtliche Stellung), 16 (Zugang zu den Gerichten), 20
(Rationierung), 22 (öffentlicher Unterricht), 31 (Flüchtlinge, die sich unrechtmässig
im Aufnahmeland aufhalten) und 33 (Non-Refoulement). Diese Bestimmungen stellen eine menschliche Behandlung
sicher, beinhalten grundsätzliche Rechte und gelten deshalb uneingeschränkt von Anfang an (vgl.
UN High Commissioner for Refugees,
Global Consultations on International Protection/Third Track: Reception of Asylum-Seekers, Including
Standards of Treatment, in the Context of Individual Asylum Systems, 4 September 2001, EC/GC/01/17,
im Internet unter: <http://www.unhcr.org/refworld/docid/3bfa81864.html>, zuletzt besucht im September
2012; Goodwin-Gill/McAdam, a.a.O., S. 412). Sie dienen dazu, nicht wieder
gut zu machenden Schaden abzuwenden. Um diesen Schutz zu gewährleisten, ist es notwendig, diese
Rechte zuzugestehen, sobald eine Person geltend macht, Flüchtling im Sinne der Konvention
zu sein. Dies gilt so lange, bis allenfalls die Flüchtlingseigenschaft verneint wird (Hathaway,
a.a.O., S. 160 und S. 278).
Von diesen Kerngarantien zu unterscheiden ist die bereits in Erwägung
7.3 erwähnte Gruppe von Garantien, die jeder Person, welche die (materielle) Flüchtlingseigenschaft
erfüllt und sich im Vertragsstaat aufhält, zustehen. Diese Garantien können, sofern sie
nicht zu den Kerngarantien gehören, bis zum Abschluss des Verfahrens zur Anerkennung, wie es im
nationalen Recht vorgesehen ist, aufgeschoben werden, ohne dass ein nicht wieder gut zu machender Schaden
entstehen würde (vgl. Goodwin-Gill/MacAdam, a.a.O., S. 412; Walter
Kälin, Rechtsfragen im Zusammenhang mit der geplanten Revision des Asylgesetzes,
Gutachten zuhanden UNHCR [Verbindungsbüro für die Schweiz], in: Asyl 4/01 S. 3 ff.,
hier S. 20). Dabei handelt es sich um die Rechte aus Art. 13 (bewegliches und unbewegliches
Eigentum), Art. 27 (Identitätsausweis), Art. 29 (Steuern und Abgaben) und Art. 34
(Einbürgerung).
8.4. Der Aufschub
dieser Rechte bis zur formellen Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft ist demnach zwar als zulässig
zu betrachten. Es darf dabei allerdings nicht vergessen werden, dass auch diese aufgeschobenen Rechte
grundsätzlich jedem Flüchtling im materiellen Sinn von Anfang an zustünden. Es stellt
sich deshalb die Frage nach einer rückwirkenden Gewährung, sobald die Flüchtlingseigenschaft
verbindlich festgestellt ist. Art. 29 FK nimmt innerhalb dieser Gruppe inhaltlich eine Sonderstellung
ein, kann doch eine Verletzung durch ungerechtfertigte Auferlegung von Steuern und Abgaben nach der formellen
Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft ohne Weiteres durch Rückerstattung dieser Beträge
beseitigt werden. Wie es sich bei den anderen Rechten verhält, muss hier nicht weiter geprüft
werden.
9.
In
einem nächsten Schritt ist zu klären, ob die Sonderabgabe aufgrund ihrer Ausgestaltung in den
Anwendungsbereich von Art. 29 FK fällt.
9.1. Art. 29
Ziff. 1 FK verlangt unter dem Titel "Steuern und Abgaben" ("fiscal charges",
"charges fiscales") die Gleichbehandlung mit den eigenen Staatsbürgern in Bezug auf Gebühren,
Abgaben und Steuern irgendwelcher Art ("duties, charges or taxes, of any description whatsoever",
"droits, taxes, impôts, sous quelque dénomination que ce soit"). Unter Gebühren,
Abgaben und Steuern sind sämtliche Abgaben an den Staat zu verstehen, seien es solche allgemeiner
Art (Steuern, Abgaben) oder solche für bestimmte Dienstleistungen (Gebühren) (Hathaway,
a.a.O., S. 530; Nagy, a.a.O., N 27 zu Art. 29). Die Gleichbehandlung
ist dann gewährleistet, wenn von den Flüchtlingen keine anderen oder höheren
("other or higher", "autres ou plus élevés") Gebühren, Abgaben oder
Steuern erhoben werden als von den eigenen Staatsbürgern in ähnlichen
Verhältnissen ("similar situations", "situations analogues"). Die Erwähnung
der Voraussetzung "in ähnlichen Verhältnissen" stellt sicher, dass nicht als Diskriminierung
angesehen wird, wenn Flüchtlinge beispielsweise in absoluten Zahlen mehr Steuern für sich im
Ausland befindendes Vermögen zahlen, weil sie naturgemäss eher Vermögenswerte im Ausland
besitzen. Art. 29 FK hindert die Vertragsstaaten auch nicht daran, von Flüchtlingen Gebühren
für Dienstleistungen, die von den eigenen Staatsbürgern nicht benötigt werden, zu verlangen
(Hathaway, a.a.O., S. 531). In dieser Hinsicht regelt Art. 29 Ziff. 2
FK ausdrücklich, dass Art. 29 Ziff. 1 FK der Anwendung der gesetzlichen oder sonstigen
Bestimmungen nicht entgegen steht, welche die Gebühren für die Ausstellung von Verwaltungsdokumenten,
einschliesslich Identitätsausweisen, an Flüchtlinge betreffen (Nagy,
a.a.O., N 36 zu Art. 29).
9.2. Die Sonderabgabe
wird gemäss Art. 86 Abs. 1 AsylG von Asylsuchenden und Schutzbedürftigen ohne Aufenthaltsbewilligung
sowie gemäss Art. 88 AuG von vorläufig Aufgenommenen erhoben, die einer Erwerbstätigkeit
nachgehen. Sie dient zur Deckung der Gesamtkosten, die alle diese erwerbstätigen Personen und die
von ihnen unterstützten Angehörigen verursachen. Diese Gesamtkosten setzen sich zusammen aus
Sozialhilfe-, Ausreise- und Vollzugskosten sowie aus den Kosten des Rechtsmittelverfahrens, die gemäss
Art. 85 Abs. 1 AsylG zurückzuerstatten sind, soweit dies zumutbar ist (vgl. auch Art. 8
Abs. 2 AsylV 2). Die Sonderabgabepflicht beginnt mit der erstmaligen Aufnahme einer Erwerbstätigkeit
(vgl. Art. 10 Abs. 1 AsylV 2) und endet gemäss Art. 10 Abs. 2 AsylV 2,
wenn der Betrag von 15'000 Franken erreicht ist, spätestens aber nach zehn Jahren (Bst. a;
vgl. auch Art. 86 Abs. 3 AsylG), wenn die betroffene Person die Schweiz verlassen hat (Bst. b),
wenn die asylsuchende, die vorläufig aufgenommene oder eine schutzbedürftige Person eine Aufenthaltsbewilligung
erhält (Bst. c), wenn eine asylsuchende Person Asyl erhält oder als Flüchtling vorläufig
aufgenommen wird (Bst. d), oder nach drei Jahren vorläufiger Aufnahme, spätestens aber
sieben Jahre nach der Einreise (Bst. e). Zur Erfüllung der Sonderabgabepflicht wird den pflichtigen
Personen 10 % ihres Lohnes abgezogen, bis einer der erwähnten Beendigungsgründe eintritt
(vgl. Art. 13 Abs. 1 AsylV 2). Eine individuelle Abrechnung, die die effektiv verursachten
Kosten berücksichtigen würde, ist nicht vorgesehen.
9.3. Die Sonderabgabe
stellt gemäss einem Gutachten vom 13. September 2000, das vom damaligen Bundesamt für
Flüchtlinge bei Prof. Dr. Peter Locher, Direktor des Instituts für Steuerrecht der Universität
Bern, in Auftrag gegeben wurde, eine Abgabe dar, die zwischen Steuer und Kausalabgabe steht (Peter
Locher, Gutachten vom 13. September 2000 über die Leistungspflicht von erwerbstätigen
Asylsuchenden, Schutzbedürftigen ohne Aufenthaltsbewilligung und vorläufig aufgenommenen Ausländern
ohne Flüchtlingseigenschaft zuhanden des Bundesamts für Flüchtlinge, S. 22). Sie fällt
damit ohne Weiteres unter die Begriffe "Gebühren, Abgaben oder Steuern" der Flüchtlingskonvention
(so auch Kälin, a.a.O., S. 18).
9.3.1. Es stellt sich
daher die Frage, ob die Ausgestaltung der Sonderabgabe vor dem in Art. 29 FK statuierten Diskriminierungsverbot
standhält. Verursachen Schweizer Bürger vergleichbare Kosten, so wird deren Begleichung als
öffentliche Aufgabe angesehen, die von der Allgemeinheit (z.B. via Sozialhilfe) finanziert wird,
also über die allgemeinen Steuergelder (vgl. Felix Wolffers, Grundriss
des Sozialhilferechts, Bern 1993, S. 60; Christoph Rüegg, Organisation,
Träger, Zuständigkeiten, Finanzierung, in: Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht,
Luzern 2008, S. 334). Auch die sonderabgabepflichtigen Ausländer bezahlen (Quellen ) Steuern
(vgl. auf Bundesebene Art. 83 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember
1990 über die direkte Bundessteuer [DBG, SR 642.11]). Sie sind deshalb, verglichen mit
den Schweizern und den nicht der Sonderabgabepflicht unterstehenden Ausländerkategorien, durch eine
Zusatzabgabe belastet.
9.3.2. Daraus folgt,
dass die Sonderabgabe nicht mit der Flüchtlingskonvention vereinbar ist, soweit Personen betroffen
sind, welche die materielle Flüchtlingseigenschaft erfüllen. Asylsuchende, die schlussendlich
als Flüchtlinge anerkannt werden und entweder Asyl erhalten oder vorläufig aufgenommen werden,
dürfen deshalb grundsätzlich nicht der Sonderabgabe unterstellt werden. Entsteht die Flüchtlingseigenschaft
erst während des Verfahrens durch das Setzen von subjektiven Nachfluchtgründen (vgl. Art. 54
AsylG), so fällt die Vereinbarkeit der Sonderabgabepflicht mit der Flüchtlingskonvention zu
diesem Zeitpunkt dahin.
9.4. Wie oben in Erwägung
8.4 ausgeführt, ist es zulässig, das aus Art. 29 FK fliessende Recht auf Gleichbehandlung
mit den eigenen Staatsangehörigen bis zum Entscheid über die Flüchtlingseigenschaft aufzuschieben.
Nicht zuletzt auch aus praktischen Erwägungen erscheint es sinnvoll, zunächst alle erwerbstätigen
Asylsuchenden der Sonderabgabe zu unterstellen und allenfalls nachträglich die zu Unrecht abgezogenen
Beiträge zurückzuerstatten (das umgekehrte Vorgehen - die Sonderabgabe erst nach dem
rechtskräftigen Entscheid über die Flüchtlingseigenschaft für die Vergangenheit einzuziehen
- erscheint dagegen nicht durchführbar). Insofern ist die Regelung der Sonderabgabe, welche
die Erhebung der Abgabe bei allen erwerbstätigen Asylsuchenden vorsieht, mit der Flüchtlingskonvention
vereinbar. Ebenso ist die Stellung des anerkannten Flüchtlings im System der Sonderabgabe mit der
Konvention vereinbar, da die Anerkennung einen Grund zur Beendigung der Sonderabgabepflicht darstellt
(vgl. Art. 10 Abs. 2 Bst. d AsylV 2).
Nicht vereinbar mit der Flüchtlingskonvention ist hingegen, dass weder
das Asylgesetz mit seinen Ausführungsbestimmungen noch die hier im Zentrum stehende Regelung zum
Übergang vom SiRück-System zur Sonderabgabe ein Verfahren vorsieht, das gewährleistet,
dass erwerbstätige und damit sonderabgabepflichtige Asylsuchende, die später Asyl erhalten
oder als Flüchtlinge vorläufig aufgenommen werden, rückwirkend gleich gestellt werden
wie Schweizer in einer vergleichbaren Situation. Dass eine solche Regelung dem Schweizer Recht nicht
fremd ist, zeigt sich anhand von Art. 84 AsylG, wonach Kinderzulagen für im Ausland lebende
Kinder zurückbehalten und erst nach Anerkennung als Flüchtling ausbezahlt werden.
10.
Als
Zwischenergebnis kann demnach festgehalten werden, dass das System der Sonderabgabe das Diskriminierungsverbot
von Art. 29 FK verletzt, soweit Asylsuchende betroffen sind, welche die materielle Flüchtlingseigenschaft
erfüllen.
Die Rechtslage war unter dem früher geltenden SiRück-System eine
andere. Dort wurden die geleisteten Sicherheiten mit den effektiv verursachten Kosten verrechnet. Deshalb
wurde die Sicherheitsleistung als Kaution für effektiv bezogene Fürsorgeleistungen angesehen.
Die Ausgestaltung des SiRück-Systems hatte zur Folge, dass es nicht als Steuer, Abgabe oder Gebühr
im Sinne von Art. 29 FK anzusehen war. Vielmehr fiel diese Sicherstellung unter den Titel "Öffentliche
Fürsorge" (bzw. "Public relief", "Assistance public" in den massgeblichen
Wortlauten) im Sinne von Art. 23 FK. Die Rechte aus diesem Artikel fallen nicht unter die Kerngarantien
(vgl. E. 8.3) und ihre Inanspruchnahme erfordert eine engere Bindung zum Vertragsstaat als Art. 29
FK: Gemäss Art. 23 FK kann sich nur ein Flüchtling, der sich rechtmässig
im Vertragsstaat aufhält ("lawfully staying" bzw. "résidant régulièrement"),
im Bereich öffentliche Fürsorge und Unterstützung auf die Gleichbehandlung mit den Einheimischen
berufen. Praxisgemäss halten sich nur anerkannte Flüchtlinge rechtmässig im Sinne dieser
Bestimmung in der Schweiz auf (im Ergebnis richtig: Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements
vom 19. November 1998, teilweise publiziert in Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 63.3
E. 11 mit Hinweisen).
11.
11.1.
Besteht ein Konflikt zwischen Völkerrecht und Landesrecht, so wird dieser in erster
Linie durch völkerrechtskonforme Auslegung des Landesrechts gelöst bzw. verhindert (vgl. Daniel
Wüger, Die direkte Anwendbarkeit staatsvertraglicher Normen, in: Cottier et al., Der Staatsvertrag
im schweizerischen Verfassungsrecht, Bern 2001, S. 142 ff.; Walter Kälin/Astrid
Epiney/Martina Caroni/Jörg Künzli, Völkerrecht, 2. Aufl., Bern 2006, S. 101 ff.;
Das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht, Bericht des Bundesrates vom 5. März
2010, BBl 2010 2263, hier 2306 f.). Ist dies nicht möglich, so
geht grundsätzlich das Völkerrecht vor (vgl. Art. 26 und 27 des Wiener Übereinkommens
vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge [nachfolgend: VRK]; vgl. BVGE 2010/7 E. 3.3.3
mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung eine Ausnahme vom Vorrang des Völkerrechts
gesehen, wenn jüngeres Bundesrecht im Wissen um die Völkerrechtswidrigkeit erlassen worden
ist (vgl. BGE 99 Ib 39, "Schubert" = Pra 1973 Nr. 106). Diese Regel soll jedoch
dann nicht gelten, wenn die (ältere) anwendbare völkerrechtliche Norm dem Schutz der Menschenrechte
dient (vgl. BGE 125 II 417, "PKK"). In den folgenden Jahren hatte sich das Bundesgericht
mehrfach mit diesen Fragen auseinanderzusetzen. Seine Praxis ist jedoch nicht einheitlich, vielmehr finden
sich nebeneinander sowohl Entscheide, die sich auf die Schubert-Praxis stützen (z.B. BGE 136
III 168), als auch solche, die sich an der PKK-Praxis orientieren (z.B. BGE 136 II 241 = Pra 2010
Nr. 124, hier wird sogar ein genereller Vorrang des Völkerrechts angetönt; vgl. zum Ganzen:
René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts,
Band 1, Bern 2012, Rz. 649 ff.; Astrid Epiney, Das Freizügigkeitsabkommen
Schweiz - EU, in: Achermann et al. [Hrsg.], Jahrbuch für Migrationsrecht 2011/2012,
Bern 2012, S. 107 ff.; Robert Baumann, Die Tragweite der Schubert-Praxis,
AJP 2010, S. 1009 ff. mit Hinweisen). Die Rechtsprechung, die vom Grundsatz des Vorrangs
des Völkerrechts - eingeschränkt durch die sog. Schubert-Praxis, die wiederum mittels
PKK-Praxis modifiziert wird - ausgeht, wird zwar häufig kritisiert, aber offenbar in der Praxis
mehrheitlich angewendet (vgl. Yvo Hangartner, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zürich 2008, Rz. 30 ff.
zu Art. 190; Alberto Achermann, Der
Vorrang des Völkerrechts, in: Cottier et al., Der Staatsvertrag im schweizerischen Verfassungsrecht,
Bern 2001, S. 47; vgl. auch BVGE 2010/40 E. 3.3 mit Hinweisen).
11.2. Eine Lösung
des festgestellten Konflikts zwischen Völkerrecht und Bundesgesetz mittels völkerrechtskonformer
Auslegung des Asylgesetzes erscheint aufgrund des oben zur Art. 29 FK Ausgeführten nicht möglich:
Zwar kann das Recht auf Gleichbehandlung der Flüchtlinge mit den eigenen Staatsangehörigen
in Bezug auf Steuern, Abgaben und Gebühren bis zum Abschluss des Feststellungsverfahrens aufgeschoben
werden. Steht die Flüchtlingseigenschaft dann aber fest, ist also das Asylgesuch gutgeheissen und
Asyl gewährt oder die vorläufige Aufnahme als Flüchtling angeordnet, so ist zur Einhaltung
der Pflichten aus der Flüchtlingskonvention eine nachträgliche Rückerstattung der zu Unrecht
eingezogenen Abgabe erforderlich. Das Asylrecht und darin das in sich geschlossene System der Sonderabgabe
lässt für eine Differenzierung zwischen Asylsuchenden, deren Flüchtlingseigenschaft
bejaht und solchen, deren Asylgesuch abgewiesen wird, keinen Raum. Auch kann aufgrund der Entstehungsgeschichte
(vgl. E. 11.4) eine Lücke ausgeschlossen werden. Eine völkerrechtskonforme Auslegung ist
daher nicht möglich. Dies gilt auch für die Übergangsbestimmungen der AsylV 2.
11.3. Folgt man der
Rechtsprechung des Bundesgerichts, so geht grundsätzlich das Völkerrecht vor. Da jedoch das
Asylgesetz jünger ist als die Flüchtlingskonvention, ist zu prüfen, ob der Gesetzgeber
bei der Ausgestaltung der Regelung zur Sonderabgabe die Verletzung des Völkerrechts bewusst
herbeigeführt hat (Schubert-Praxis). Die im PKK-Entscheid festgelegte Ausnahme kann bei der Beurteilung
ausser Acht gelassen werden, da der hier anwendbare Art. 29 FK angesichts seines Inhalts nicht als
Menschenrechtsgarantie anzusehen ist.
11.4.
11.4.1. Im Rahmen
des Verfahrens zur Ausarbeitung der Bestimmungen der Sonderabgabe liess das Bundesamt für Flüchtlinge,
wie bereits erwähnt, ein Gutachten erstellen, das zwar in erster Linie die Rechtsnatur der Sonderabgabe
klären, sich aber auch zu deren Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht äussern sollte (vgl.
Locher, a.a.O., S. 6 und S. 15 ff. mit Hinweisen). Der Gutachter
hält fest, dass die Flüchtlingskonvention zwar von einem materiellen Flüchtlingsbegriff
ausgehe, dass die herrschende Lehre und Rechtsprechung jedoch die Meinung vertrete, mit Ausnahme der
Kerngarantien stünden die Rechte der Flüchtlingskonvention nur anerkannten Flüchtlingen
zu. Deshalb könnten sich Asylsuchende nicht auf Art. 29 FK berufen.
Im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens wurde der Bundesrat von verschiedenen
Teilnehmern auf die Unvereinbarkeit der geplanten Regelung der Sonderabgabe mit Art. 29 FK aufmerksam
gemacht (vgl. Zusammenfassung der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens über den Entwurf zur
Teilrevision des Asylgesetzes, Dezember 2001, S. 47 [UNHCR et al.], Quelle: www.bfm.admin.ch >
Dokumentation > rechtliche Grundlagen > abgeschlossene Rechtssetzungsprojekte > Teilrevision
Asylgesetz > Zusammenfassung der Vernehmlassungsergebnisse, zuletzt besucht im September 2012). In
diesem Zusammenhang ist insbesondere auf das in Erwägung 8.3 bereits erwähnte Gutachten von
Prof. Dr. Walter Kälin hinzuweisen, das vom UNHCR als integrierender Bestandteil seiner Vernehmlassung
eingereicht wurde. Dort wird ausführlich und überzeugend dargelegt, inwiefern und aus welchen
Gründen die Sonderabgabe der Flüchtlingskonvention widerspricht (vgl. Kälin,
a.a.O., S. 18 ff.).
Die unterschiedlichen Ergebnisse der beiden Gutachten werden verständlich,
wenn man die von Prof. Dr. Peter Locher auf S. 15 seines Gutachtens angeführte Literatur und
Rechtsprechung näher betrachtet (d.h. Alberto Achermann/Christine Hausammann,
Handbuch des Asylrechts, 2. Aufl., Bern/Stuttgart 1991, Walter Kälin,
Grundriss des Asylverfahrens, Basel 1990, Samuel Werenfels, Der Begriff des
Flüchtlings im schweizerischen Asylrecht, Bern 1987). Einerseits stammen die Werke aus der Zeit,
als noch das SiRück-System in Kraft war. Zudem ist in diesen Werken der Fokus auf das Asylverfahren
selber und den Flüchtlingsbegriff gerichtet; die Rechtsstellung des Flüchtlings ist, wenn überhaupt,
nur ein Randthema (bezeichnenderweise wird die in E. 7.3 erwähnte Arbeit von Christine Amann,
die sich ausdrücklich mit der Rechtsstellung der Flüchtlinge befasst, als abweichende Meinung
erwähnt). Eine Differenzierung nach den verschiedenen Anknüpfungspunkten der Flüchtlingskonvention
wird an keiner Stelle vorgenommen. Auch der im Gutachten von Prof. Dr. Peter Locher angeführte Entscheid
des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (VPB 63.3, vgl. E. 10)
befasst sich mit der Schlussabrechnung nach dem alten SiRück-System. Wie erwähnt fielen die
Sicherheitsleistungen aufgrund der Ausgestaltung des Systems jedoch praxisgemäss nicht unter Art. 29
FK, sondern unter Art. 23 FK (öffentliche Fürsorge), der einen anderen Anknüpfungspunkt
hat (vgl. E. 10).
11.4.2. Soweit ersichtlich,
fand der Einwand, die Regelung der Sonderabgabe sei teilweise mit der Flüchtlingskonvention nicht
vereinbar, keinen Eingang in die Botschaft des Bundesrats vom 4. September 2002 zur Änderung
des Asylgesetzes (...) (BBl 2002 6845, hier 6872 ff., 6892 ff.).
Im Rahmen der Behandlung der Teilrevision des Asylgesetzes durch die vorberatenden Kommissionen von National-
und Ständerat war die Vereinbarkeit der Regelung der Sonderabgabe mit dem Völkerrecht kaum
ein Thema. Zwar wurde auf das Gutachten von Prof. Dr. Walter Kälin hingewiesen, das die Völkerrechtswidrigkeit
der Regelung feststellt. Die Kommissionsmitglieder gaben sich jedoch mit der Erklärung der Vertreter
der Verwaltung zufrieden, die Flüchtlinge seien ja von der Sonderabgabe befreit. Die subtile Unterscheidung
bei den Asylsuchenden nach solchen, die später als Flüchtlinge anerkannt werden, und solchen,
deren Asylgesuch abgelehnt wird, war deshalb kein Thema. In den parlamentarischen Debatten wurde die
Frage der Völkerrechtskonformität der neuen Bestimmungen des Asylgesetzes allgemein angesprochen
und bejaht. Die Vereinbarkeit der Sonderabgabe für Asylsuchende, die im Laufe des Verfahrens als
Flüchtlinge anerkannt würden, wurde in einem Votum zum unterlegenen Antrag der Kommissionsminderheit
auf Streichung der Sonderabgabe thematisiert (vgl. AB 2004 N 603, Susanne Leutenegger Oberholzer),
anschliessend allerdings weder im Nationalrat noch im Ständerat diskutiert (vgl. die Debatten der
eidgenössischen Räte zum Geschäft 01.060 in den Jahren 2004 und 2005, im Internet unter:
www.parlament.ch > Curia Vista).
11.5. Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung genügt für eine "bewusste" Abweichung, dass ein möglicher Konflikt
des Bundesgesetzes mit dem Völkerrecht im Gesetzgebungsprozess thematisiert wurde. Dem Bundesgericht
genügt hierfür beispielsweise eine Erwähnung in der Botschaft; eine intensive Diskussion
und ein klares Bekenntnis, eine völkerrechtswidrige Regelung zu treffen, ist nicht notwendig (vgl.
BGE 99 Ib 39 E. 4, BGE 119 V 171 E. 4/a, BGE 133 V 367 E. 9.1; für das Bundesverwaltungsgericht
vgl. BVGE 2010/40 E. 3.3). Dies ist vorliegend der Fall: Der Konflikt zwischen der Flüchtlingskonvention
und der Regelung der Sonderabgabe wurde sowohl in den vorberatenden Kommissionen als auch in den parlamentarischen
Debatten erwähnt. Es ist daher davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die derzeit geltende Regelung
im Wissen um mögliche Konflikte getroffen hat. Ob er diese als nicht relevant eingeschätzt
oder in Kauf genommen hat, ist unerheblich. Nicht von Belang ist auch, dass sowohl die Parlamentarier
als auch die Verwaltung (irrtümlich) davon ausgegangen sind, es genüge, wenn die Anerkennung
als Flüchtling als Grund für die Beendigung der Sonderabgabepflicht vorgesehen sei. Erwähnenswert
ist in diesem Zusammenhang noch, dass der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats ein Antrag vorlag,
der denjenigen Asylsuchenden, deren Flüchtlingseigenschaft anerkannt wird, die Möglichkeit
gegeben hätte, die als Sonderabgabe geleisteten Beiträge innert fünf Jahren zurückzufordern.
Allerdings standen hinter diesem Antrag nicht Überlegungen zur Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht,
sondern der Gedanke, diesen Personen die Sicherheit zu geben, hier eine Existenz aufbauen zu können.
Dieser Antrag wurde zurückgezogen, nachdem von der Verwaltung ausgeführt worden war, dass er
sich nicht umsetzen liesse, da keine individuellen Konten mehr geführt würden. Auf diese Aussage
kam die Verwaltung in einer der nächsten Sitzungen zurück, da ja eine Kontrolle möglich
sein müsse, wann der Höchstbetrag erreicht sei. Wäre der Antrag ins Gesetz aufgenommen
worden, hätte wohl die Möglichkeit der völkerrechtskonformen Auslegung der Bestimmungen
über die Sonderabgabe bestanden.
11.6. Aus diesen Erwägungen
ergibt sich, dass der festgestellte Konflikt zwischen Teilen der derzeit geltenden Regelung des Asylgesetzes
zur Sonderabgabe und Art. 29 FK vom Gesetzgeber im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
"bewusst" in Kauf genommen worden ist. Die derzeit geltende Regelung zur Sonderabgabe ist demnach
anzuwenden.
12.
12.1. Der Beschwerdeführer
macht im Weiteren geltend, die Vorinstanz habe übersehen, dass gemäss Art. 8 Abs. 2
AsylV 2 i.V.m. Art. 85 AsylG lediglich Asylsuchende, Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung
und vorläufig Aufgenommene zur Rückerstattung der Fürsorgekosten verpflichtet sind. Da
er am 4. Juni 2008 als Flüchtling anerkannt worden sei, falle er unter den Anwendungsbereich
von Art. 8 Abs. 1 AsylV 2. Er habe zwar als Asylsuchender Fürsorgekosten verursacht,
nicht mehr jedoch als anerkannter Flüchtling. Deshalb dürfe vom Sonderabgabekonto kein Abzug
gemacht werden. Es sei ihm vielmehr der ganze Saldo auszubezahlen.
12.2. Der Beschwerdeführer
übersieht, dass es sich vorliegend vorab um einen Anwendungsfall des Übergangsrechts handelt.
Es ist deshalb unerheblich, ob er heute zu einer Personengruppe gehört, die der Sonderabgabe nicht
(mehr) untersteht. Tatsache ist, dass er noch unter der Geltung des alten SiRück-Systems sein Sicherheitskonto
äufnete. Dieses Konto ist ins neue System der Sonderabgabe zu überführen - es sei
denn, vor Inkrafttreten der neuen Regelung wäre ein (altrechtlicher) Schlussabrechnungsgrund eingetreten
(vgl. Absatz 2 der Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 16. Dezember 2005 des AsylG).
Da im vorliegenden Fall vor dem 1. Januar 2008 kein Schlussabrechnungsgrund eingetreten ist -
insbesondere wurde dem Beschwerdeführer erst zu einem späteren Zeitpunkt Asyl gewährt
-, hat die Vorinstanz das Konto zu Recht nach Massgabe der Übergangsbestimmungen des Asylgesetzes
und der AsylV 2 saldiert. Dass die Vorinstanz diese Regelungen nicht korrekt angewendet hätte,
ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht geltend gemacht.
13.
Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass die derzeit geltende gesetzliche Regelung der Sonderabgabe zwar nicht in allen
Teilen der Flüchtlingskonvention entspricht. Allerdings ist dies bei der Beurteilung von Fällen,
wie dem vorliegenden, hinzunehmen. Die angefochtene Verfügung erweist sich insoweit als rechtmässig
im Sinne von Art. 49 VwVG. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
14.
Bei
diesem Ausgang des Verfahrens wären die Verfahrenskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen
(Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1 ff. des Reglements
vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]). Allerdings rechtfertigt es sich aufgrund der Besonderheit des Falles, vorliegend
auf die Erhebung von Verfahrenskosten zu verzichten (vgl. Art. 63 Abs. 1 letzter Satz VwVG,
Art. 6 Bst. b VGKE). Der geleistete Kostenvorschuss ist dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten.