Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das
Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind und auf eine Beschwerde einzutreten ist (Art. 7 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]; BVGE 2007/6 E. 1).
2.
Das
Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche
von einer der in Art. 33 VGG aufgeführten Vorinstanzen erlassen wurden, soweit keine der
in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen gegeben ist.
2.1 Der
Rechtsschutz im Bereich des Geldspielgesetzes richtet sich grundsätzlich nach den allgemeinen Vorschriften
der Bundesverwaltungsrechtspflege, doch unterliegen Verfügungen der Vorinstanz im vorliegend interessierenden
Zusammenhang (Sperrfirsten) vor dem Weiterzug an das Bundesverwaltungsgericht zunächst einer Einsprache
(Rechtsmittelfrist 30 Tage) an die Vorinstanz, sofern die Fernmeldedienstanbieterinnen geltend machen,
eine Massnahme, die für die Sperrung des Zugangs zu den Angeboten erforderlich sei, sei aus betrieblicher
oder technischer Sicht unverhältnismässig (Art. 88 Abs. 3 des Geldspielgesetzes vom 29. September
2017 [BGS, SR 935.51]). Der angefochtene Einspracheentscheid der Vorinstanz vom 20. November 2019
stellt eine Verfügung i.S.v. Art. 5 Abs. 2 VwVG dar. Er kann im Rahmen der allgemeinen Bestimmungen
der Bundesverwaltungsrechtspflege beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (Art. 44 VwVG i.V.m.
Art. 31 ff. VGG; vgl. auch die Botschaft zum Geldspielgesetz vom 21. Oktober 2015, BBl 2015 8387 ff.,
insbesondere S. 8480; nachfolgend: Botschaft BGS).
2.2 Die
Beschwerdeführerin hat vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen, ist von der angefochtenen Verfügung
besonders betroffen und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48
Abs. 1 VwVG). Sie ist somit zur Beschwerdeführung legitimiert.
2.3 Eingabefrist
und -form sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Rechtsvertreter hat sich rechtsgenügend
durch schriftliche Vollmacht ausgewiesen (Art. 11 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt
(Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 11 und 44 ff.
VwVG).
2.4 Nicht
einzutreten ist auf das Begehren der Beschwerdeführerin, wonach festzustellen sei, die Allgemeinverfügung
der Vorinstanz vom 3. September 2019 sei insoweit nichtig, als sie Pflichten der Beschwerdeführerin
zu begründen versuche. Die (Leistungs-)Begehren, den Einspracheentscheid der Vorinstanz (vollumfänglich)
und die Allgemeinverfügung vom 3. September 2019 insoweit aufzuheben, als sie Pflichten der
Beschwerdeführerin begründe, umfasst dieses bereits und es fehlt somit vorliegend an einem
schutzwürdigen (Feststellungs-)Interesse (zur Subsidiarität von Feststellungsbegehren vgl.
statt vieler BGE 132 II 382 E. 1.2.2 m.w.H.; Urteil des BVGer B-1841/2019 vom 16. Dezember
2019 E. 1.4).
Im Rahmen der Leistungsbegehren ist auf die Beschwerde einzutreten.
3.
3.1 In
Umsetzung von Art. 106 der Bundesverfassung vom 8. April 1999 (BV, SR 101) regelt das am 1. Januar 2019
bzw. 1. Juli 2019 (Art. 86-93) in Kraft getretene Geldspielgesetz die Zulässigkeit und die Durchführung
der Spiele, bei denen gegen Leistung eines Einsatzes ein Gewinn in Aussicht steht und die Verwendung
von deren Ertrag (Art. 1 Abs. 1 BGS; Botschaft BGS, BBl 2015 8388; nach Ergreifung des Referendums fand
die Volksabstimmung am 10. Juni 2018 statt; vgl. E. 5.4.2 hiernach).
Das Geldspielgesetz löste das Spielbankengesetz vom 18. Dezember 1998 (SBG, AS 2006 677) und
das Bundesgesetz vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten (LG, BS
10 255) ab und führte diese beiden Erlasse in einem Bundesgesetz zusammen, um eine kohärente
sowie zweck- und zeitgemässe Regelung des Geldspiels in der Schweiz zu bewirken. Das Gesetz bezweckt,
die Bevölkerung angemessen vor den Gefahren zu schützen, die von den Geldspielen ausgehen.
Daneben soll es dafür sorgen, dass die Geldspiele sicher und transparent durchgeführt werden
(Botschaft BGS, BBl 2015 8388). Eine der wichtigsten Neuerungen war die Aufhebung des Verbots, Spielbankenspiele
online durchzuführen. Da diese Ausweitung neue Herausforderungen für den Schutz der Spielerinnen
und Spieler vor exzessivem Geldspiel mit sich brachte, wurden verschiedene Massnahmen zum Schutz der
Spielerinnen und Spieler vorgesehen (vgl. Art. 71 ff. BGS; z.B. Belegung mit einer Spielsperre [Art.
80 BGS]). Zudem will das Gesetz Spielerinnen und Spieler vor exzessivem Spiel schützen, welche die
Ausweitung der zulässigen Spielangebote gerade auch im Online-Bereich mit sich bringt (Botschaft
BGS, BBl 2015 8389).
3.2 Unter
dem 7. Kapitel "Einschränkung des Zugangs zu in der Schweiz nicht bewilligten Online-Spielangeboten"
ist gemäss Art. 86 Abs. 1 BGS der Zugang zu online durchgeführten Geldspielen zu sperren, wenn
die Spielangebote in der Schweiz nicht bewilligt sind. Gesperrt wird ausschliesslich der Zugang zu Spielen,
deren Veranstalterinnen ihren Sitz oder Wohnsitz im Ausland haben oder ihn verschleiern und die von der
Schweiz aus zugänglich sind (Art. 86 Abs. 2 BGS).
Die Vorinstanz und die interkantonale Behörde (Comlot; vgl. https://www.comlot.ch/de/die-comlot/auftrag;
zuletzt abgerufen: 8. Dezember 2020) führen und aktualisieren jeweils eine Sperrliste betreffend
die Angebote in ihrem Zuständigkeitsbereich (Art. 86 Abs. 3 BGS). Die Fernmeldedienstanbieterinnen
(FDA) sperren den Zugang zu den Spielangeboten, die auf einer der Sperrlisten aufgeführt sind (Art.
86 Abs. 4 BGS).
Gemäss Art. 87 Abs. 1 BGS veröffentlichen die Vorinstanz und die Comlot gleichzeitig ihre
Sperrlisten und deren Aktualisierungen mittels eines Verweises im Bundesblatt. Diese Veröffentlichung
gilt als Eröffnung der Sperrverfügung. Die Vorinstanz und die Comlot informieren über
ihre Sperrlisten auf ihrer Website mit einem Link auf die Website der anderen Behörde (Art. 88 Abs.
1 BGS).
Die Vorinstanz und die Comlot setzen die im Sinne von Art. 4 Abs. 1 des Fernmeldegesetzes
vom 30.
April 1997 (FMG, SR 784.10) gemeldeten Fernmeldedienstanbieterinnen mittels eines einfachen und
gesicherten
Verfahrens über die Sperrlisten in Kenntnis (Art. 88 Abs. 2 BGS).
Gemäss Art. 92 der Geldspielverordnung vom 7. November 2018 (VGS, SR 935.511) sperren die Fernmeldedienstanbieterinnen
den Zugang zu den von der Vorinstanz und der Comlot gemeldeten Spielangeboten innert höchstens fünf
Arbeitstagen.
Die Fernmeldedienstanbieterinnen können bei der verfügenden Behörde innert 30 Tagen
ab Mitteilung schriftlich Einsprache gegen die Verfügung erheben, wenn sie die Massnahme, die für
die Sperrung des Zugangs zu den Angeboten erforderlich ist, aus betrieblicher oder technischer Sicht
als unverhältnismässig ansehen (Art. 88 Abs. 3 BGS).
4.
In
einem ersten Schritt ist auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin zur fehlerhaften Zustellung der
Allgemeinverfügung einzugehen.
4.1
In diesem Zusammenhang führt die Beschwerdeführerin aus, dass ihr als Anbieterin von Fernmeldediensten
die streitgegenständliche Allgemeinverfügung vom 3. September 2019 nicht direkt mitgeteilt
worden sei, sondern nur mittels einer nicht gesetzeskonformen Publikation im Bundesblatt, unterstützt
mit einer Information per E-Mail, deren Eingang die Beschwerdeführerin bestreitet. Damit seien die
verfassungsmässigen Rechte der Beschwerdeführerin (Gehörsanspruch und Rechtsweggarantie),
die nicht damit habe rechnen müssen, im Bundesblatt eine an sie gerichtete Allgemeinverfügung
vorzufinden, verletzt worden. Die Beschwerdeführerin habe nur zufällig aus der Presse erfahren,
dass eine solche Allgemeinverfügung vorliege. Somit habe die Vorinstanz bisher die Beschwerdeführerin
noch nicht formell über die Publikation der Sperrlisten und das konkrete, für die Publikation
vorgesehene einfache und gesicherte Verfahren informiert, zumal dies mittels einer individuell-konkreten
Verfügung hätte geschehen müssen. Zudem habe die Allgemeinverfügung die Beschwerdeführerin
nicht als Adressatin genannt. Beide Fehler würden zur Nichtigkeit, eventuell zur Anfechtbarkeit
führen.
4.2 Die
Vorinstanz vertritt dagegen die Ansicht, dass die Ausführungen der Beschwerdeführerin zur Nichtigkeit
infolge fehlerhafter Zustellung sowie des Verzichts auf die Nennung der Beschwerdeführerin als Adressatin
in der Allgemeinverfügung ins Leere stossen würden. Vielmehr sei mit der Publikation im Bundesblatt
das einzig korrekte Verfahren durchgeführt worden.
4.3 Bezüglich
der Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten ist grundsätzlich davon auszugehen, dass
eine fehlerhafte Verfügung im Allgemeinen anfechtbar und nicht nichtig ist. Eine Verfügung,
die geltendem Recht widerspricht, wird somit - vorbehältlich eines allfälligen Widerrufs
- auf Rekurs oder Beschwerde von der zuständigen Rechtsmittelbehörde aufgehoben. Wird
sie nicht angefochten, so wird sie rechtskräftig (vgl. BGE 139 II 243 E. 11.2; Urteil des BVGer
B-1966/2018 vom 23. August 2019 E. 3.1.1; Tschannen/Zimmerli/Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 31 Rz. 13).
4.3.1 In
Ausnahmefällen kann die Fehlerhaftigkeit einer Verfügung jedoch auch deren Nichtigkeit bewirken.
Nichtigkeit bedeutet absolute Unwirksamkeit einer Verfügung. Nichtige Verfügungen entfalten
zu keinem Zeitpunkt Rechtswirkungen, sie sind rechtlich inexistent. Entsprechend ist Nichtigkeit jederzeit
und von sämtlichen staatlichen Instanzen von Amtes wegen zu beachten (vgl. BGE 139 II 243 E. 11.2
und 138 II 501 E. 3.1; Urteil des BGer 2C_827/2015 vom 3. Juni 2016 E. 3.3 [nicht publ. E. in BGE 142
II 411]). Auf eine gegen einen nichtigen Entscheid oder nichtige Teile eines Entscheids erhobene Beschwerde
ist mangels eines tauglichen Anfechtungsobjekts nicht einzutreten. Gegebenenfalls ist die Nichtigkeit
der Verfügung im Dispositiv festzustellen (vgl. BGE 132 II 342 E. 2.3, BVGE 2008/59 E. 4.3;
Urteil B-1966/2018 E. 3.1.1 m.w.H.).
Ob im Einzelfall Nichtigkeit vorliegt, bestimmt sich nach der Evidenztheorie:
Es muss ein schwerwiegender
Rechtsfehler vorhanden sein, der Fehler muss offenkundig oder zumindest leicht
erkennbar sein, und die
Annahme der Nichtigkeit darf nicht zu einer ernsthaften Gefährdung der Rechtssicherheit führen.
Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein. Als Nichtigkeitsgründe fallen vorab
schwerwiegende Zuständigkeitsfehler und schwerwiegende Verfahrens- und Formfehler in Betracht (vgl.
statt vieler BGE 138 II 501 E. 3.1; BGE 132 II 342 E. 2.1; Urteil B-1966/2018 E. 3.1.2 je m.w.H.;
Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 Rz. 13).
Inhaltliche Mängel haben in aller Regel lediglich die Anfechtbarkeit der Verfügung zur
Folge (vgl. BGE 138 II 501 E. 3.1; BGE 137 I 273 E. 3.1). In Ausnahmefällen können jedoch auch
ausserordentlich schwerwiegende inhaltliche Mängel zur Nichtigkeit der Verfügung führen.
Dies kann nach der Rechtsprechung namentlich dann der Fall sein, wenn ein solcher Fehler eine Verfügung
praktisch wirkungslos, unsinnig oder unsittlich macht (vgl. Urteil des BGer 8C_1065/2009 vom 31.
August 2010 E. 4.2.3 [nicht publ. E. in BGE 136 I 332]; Urteil des BGer 2P.76/1992 vom 15. Juli 1992
E. 2.a) oder wenn die Verfügung bei einer Grundrechtsverletzung das Grundrecht in seinem Kerngehalt
trifft (z.B. Verhängung einer Körperstrafe, vgl. Urteil des BGer 8C_1065/2009 vom 31. August
2010 E. 4.2.3 [nicht publ. E. in BGE 136 I 333]). Als nichtig ist sodann auch eine Verfügung anzusehen,
die einen unmöglichen Inhalt hat und bei der die Fehlerhaftigkeit an ihr selbst zum Ausdruck kommt.
Ferner ist Nichtigkeit bei tatsächlicher Unmöglichkeit des Vollzugs sowie bei einer unklaren
oder unbestimmten Verfügung gegeben (vgl. Urteil des BGer 5P.178/2003 vom 2. Juni 2003 E. 3.2;
Urteil B-1966/2018 E. 3.1.2).
4.3.2 Nach
einem allgemeinen, aus Art. 29 Abs. 1 und 2 BV fliessenden Rechtsgrundsatz darf einer betroffenen Partei
aus der mangelhaften Eröffnung eines Entscheids kein Nachteil entstehen (so auch Art. 38 VwVG i.V.m.
Art. 37 VGG; BGE
122 I 97 E. 3a/aa; Urteile des BGer 9C_398/2018 vom 13. September 2018 E. 3.3.1, 9C_418/2017
vom 30. Oktober 2017 E. 2.1 und 4A_141/2015 vom 25. Juni 2015 E. 3). Daher beginnt für zu Unrecht
nicht in das Verfahren einbezogene Personen die Anfechtungsfrist regelmässig erst mit der tatsächlichen
Kenntnisnahme des Entscheids zu laufen. Aus Gründen der Rechtssicherheit und nach dem Grundsatz
von Treu und Glauben, welche auch Privaten rechtsmissbräuchliches und widersprüchliches Verhalten
verbietet, dürfen diese Personen die Kenntnisnahme bzw. den Beginn des Fristenlaufs nicht beliebig
hinauszögern, wenn sie auf irgendeine Weise vom Erlass der sie berührenden Entscheidung Kenntnis
erhielten (BGE
134 V 306 E. 4.2, m.w.H.).
4.3.3 Die
Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang geltend, sie habe aus der Presse erfahren, dass
im Internet Listen mit Internetadressen publiziert worden seien, die sie als Anbieterin von Fernmeldediensten
künftig sperren müsse. Nachdem eine Recherche im Bundesblatt nichts zutage geführt habe,
habe sie von einem Journalisten den entsprechenden Link zugesendet erhalten. Als KMU habe sie keine Zeit
und keinen Anlass gehabt, täglich das Bundesblatt zu studieren. Die Vorinstanz mache zwar geltend,
die Anbieterinnen von Fernmeldediensten per E-Mail über die bevorstehende Publikation der Sperrlisten
und später über den Erlass einer Allgemeinverfügung informiert zu haben. Der Eingang dieser
E-Mail, welche offenbar an die allgemeine Mailbox der Beschwerdeführerin gesandt worden sei, werde
bestritten.
Es ist somit unbestritten, dass die Beschwerdeführerin vom Inhalt der Allgemeinverfügung
Kenntnis genommen und gestützt darauf zuerst eine Einsprache bei der Vorinstanz eingereicht hat
und nun gegen deren Entscheid Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht führt. Der geltend gemachte
angebliche Eröffnungsmangel erfüllt damit die genannten Voraussetzungen für die Annahme
der Nichtigkeit der Verfügung wegen mangelhafter Zustellung nicht (vgl. E. 4.3.1 f. hiervor). Selbst
wenn ein Eröffnungsmangel vorliegen würde, ist der Beschwerdeführerin daraus kein Nachteil
erwachsen, sodass sie sich nicht in guten Treuen auf den angeblichen Mangel berufen kann (Urteil des
BGer 2C_712/2018 vom 21. März 2019 E. 3.3).
4.4 Da
die Beschwerdeführerin die Vorgehensweise der Vorinstanz betreffend die erstmalige Information der
Anbieterinnen von Fernmeldediensten und der Spieleanbieterinnen über die Internetadresse der Sperrlisten
generell rügt, ist darauf kurz einzugehen. Nicht gerügt und somit nicht Streitgegenstand ist
die anschliessende regelmässige elektronische Publikation der laufend aktualisierten Sperrlisten
unter der genannten Adresse im Internet.
4.4.1 Die
Eröffnung der Sperrlisten im Zusammenhang mit der Einschränkung des Zugangs zu in der Schweiz
nicht bewilligten Online-Spielangeboten ist in Art. 87 Abs. 1 BGS geregelt. Danach veröffentlichen
die Vor-instanz und die Comlot ihre Sperrlisten und deren Aktualisierungen gleichzeitig mittels eines
Verweises im Bundesblatt, wobei diese Veröffentlichung als Eröffnung der Sperrverfügung
gilt.
Gemäss der Botschaft des Bundesrats soll die Bestimmung von Art. 85 des Entwurfs zum BGS (heute
Art. 87 BGS) gewährleisten, dass die Verfügung allen betroffenen Parteien eröffnet wird
und sie über ihren Anspruch auf rechtliches Gehör in Kenntnis gesetzt werden. Dabei gelte die
in Absatz 1 vorgesehene Publikation im Bundesblatt als Eröffnung der Verfügung (Botschaft BGS,
BBl 2015 8475 f.).
Obwohl sich diese Bestimmung in erster Linie auf die Anbieter nicht bewilligter
Angebote im Ausland
bezieht und die Fernmeldedienstanbieter nicht direkte Adressaten einer Sperrverfügung sind, werden
die Rechte und Pflichten letzterer trotzdem davon betroffen, da sie gesetzlich verpflichtet sind, die
Sperrung vorzunehmen, was für sie mit gewissen finanziellen, operativen und administrativen Kosten
verbunden ist (Botschaft BGS, BBl 2015 8475 und 8477).
4.4.2 Die
Kommunikation der Sperrlisten ist in Art. 88 BGS geregelt. Die Vorinstanz und die Comlot haben über
ihre Sperrlisten auf ihrer Webseite mit einem Link auf die Webseite der anderen Behörde zu informieren
(Abs. 1).
Diese Listen müssen zu Informationszwecken für alle interessierten Personen und Stellen
leicht zugänglich sein. Das gelte sowohl für die Anbieterinnen als auch für potentielle
Spieler und für ausländische Aufsichtsbehörden. Deshalb sei vorgesehen, dass die ESBK
und die interkantonale Behörde ihre jeweilige Sperrliste auf ihrer Webseite veröffentlichten.
Anschliessend würden die Fernmeldedienstanbieterinnen (nachfolgend: FDA) beauftragt, die Sperrung
vorzunehmen (Botschaft BGS, BBl 2015 8477).
Zudem setzen die Vorinstanz und die Comlot die im Sinne von Art. 4 Abs. 1 des Fernmeldegesetzes
gemeldeten Fernmeldedienstanbieterinnen mittels eines einfachen und gesicherten Verfahrens über
die Sperrfristen in Kenntnis (Art. 88 Abs. 2 BGS).
4.4.3 Gemäss
Botschaft soll die Art und Weise wie die Vorinstanz und die Comlot die Listen den Fernmeldedienstanbieterinnen
mitteilen (auf elektronischem Weg oder auf andere Art) in der Verordnung geregelt werden, sollte aber
elektronisch gut lesbar und auswertbar sein. Für die Kommunikation der Sperrlisten sei das System
vorgesehen, das jenem der Koordinationsstelle zur Bekämpfung der Internetkriminalität (KOBIK)
im Bereich der Internet-Pädokriminalität entspreche. Die aktualisierte Liste werde sich auf
einem gesicherten Server befinden, auf den die Fernmeldedienstanbieterinnen direkten Zugang hätten.
Diese Kommunikation und die Veröffentlichung auf der Internetseite der zuständigen Behörden
hätten keine Rechtswirkung. Massgebend sei einzig die Eröffnung der Liste gemäss Artikel
85 des Entwurfs (neu: Art. 87 BGS; vgl. Botschaft BGS, BBl 2015 8477).
4.4.4 Die
Verordnung sieht bezüglich der Koordination der Behörden vor, dass die ESBK und die interkantonale
Behörde für eine koordinierte Veröffentlichung ihrer Sperrlisten im Bundesblatt sorgen.
Beide Behörden können eine Anpassung ihrer Liste auch dann veröffentlichen, wenn die andere
Behörde ihre Liste nicht anpasst (Art. 94 Abs. 1 VGS). Sodann erarbeiten die ESBK und die interkantonale
Behörde eine gemeinsame Einrichtung zur Information der Benutzerinnen und Benutzer und setzen die
Fernmeldedienstanbieter darüber in Kenntnis (Art. 94 Abs. 2 VGS).
4.4.5 Die
Vorinstanz führt hierzu in der Vernehmlassung aus, die Mitteilungspflicht beinhalte die Publikation
der Sperrliste im maschinenlesbaren Format (txt-Format), damit die automatische Einrichtung der FDA erkennen
könne, wenn eine neue Publikation erfolgt sei. Auf einer eigens dafür eingerichteten Zone stehe
den Providern die Sperrliste im txt-Format zur Verfügung. Gleich wie bei der KOBIK-Methode sei es
somit den Providern möglich, eine entsprechende Programmierung (Script) vorzunehmen. Damit würden
sie automatisch eine Nachricht erhalten, sobald die Behörde diese Sperrliste aktualisiert habe.
4.4.6 Hinsichtlich
der erstmaligen Information der Anbieterinnen von Fernmeldediensten über die Internetadresse der
Sperrlisten enthält weder das Geldspielgesetz noch die Geldspielverordnung eine klare Regelung.
Immerhin ergibt sich die Verpflichtung der Fernmeldedienstanbieterinnen, den Zugang zu den Spielangeboten,
die auf einer der Sperrlisten aufgeführt sind, zu sperren, direkt aus dem Geldspielgesetz (Art.
86 Abs. 4 BGS).
Gemäss der Botschaft zu Art. 86 des Entwurfs (nun Art. 88 BGS; Botschaft BGS, BBl 2015 8477
f.) wird zu der Kommunikation der Sperrlisten ausgeführt, dass abgesehen von der offiziellen Veröffentlichung
der Sperrlisten, die als Eröffnung gegenüber den Anbietern gilt, diese Listen zu Informationszwecken
auch für alle interessierenden Personen und Stellen leicht zugänglich sein müssen. Anschliessend
würden die Fernmeldedienstanbieterinnen beauftragt, die Sperrung vorzunehmen. Dass dieser Auftrag
nicht mit einer separaten Verfügung erteilt werden muss, ergibt sich deutlicher aus der französischen
Version der Botschaft: "Ce sont ensuite les fournisseurs de service de télécommunications
qui seront chargés de mettre en oeuvre le blocage." Nach dem klaren Willen des Gesetzgebers
hat die Kommunikation und die Veröffentlichung auf der Internetseite der zuständigen Behörden
keine Rechtswirkungen. Massgebend ist einzig die Eröffnung der Liste gemäss Artikel 85 (heute
Art. 87; vgl. Botschaft BGS, BBl 2015 8477).
Entsprechend richtete sich die Allgemeinverfügung der Vorinstanz vom 3. September 2019
betreffend die Einschränkung des Zugangs zu in der Schweiz nicht bewilligten Online-Spielangeboten
nicht nur an die Veranstalterinnen, sondern auch an die Fernmeldedienstanbieterinnen, weshalb die Vorinstanz
nicht gehalten war, letzteren mittels separater Verfügung speziell zu beauftragen, die Sperrung
vorzunehmen.
4.4.7 Schliesslich
ist auch nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz für die Eröffnung der Allgemeinverfügung
auch gegenüber den Fernmeldedienstanbieterinnen die amtliche Publikation im Bundesblatt gewählt
hat.
4.4.7.1 Gemäss
Art. 36 VwVG kann die Behörde ihre Verfügungen durch Veröffentlichung in einem amtlichen
Blatt unter anderem in einer Sache mit zahlreichen Parteien (Bst. c) oder in einer Sache, in der sich
die Parteien ohne unverhältnismässigen Aufwand nicht vollzählig bestimmen lassen (Bst.
d), eröffnen.
4.4.7.2 Nach
Art. 4 Abs. 1 FMG muss, wer einen Fernmeldedienst erbringt, dies dem Bundesamt für Kommunikation
(Bundesamt) melden. Dieses registriert die gemeldeten Anbieterinnen von Fernmeldediensten. Auf der entsprechenden
Liste waren per 29. August 2019 gegen 300 Fernmelde-dienstanbieterinnen, darunter die Beschwerdeführerin
vermerkt (vgl. Vernehmlassungsbeilage 1). Unter Beizug dieser Liste liessen sich die Fernmeldedienstanbieterinnen
wohl mit einem zumutbaren Aufwand bestimmen, auch wenn die Anzahl der Anbieterinnen jeder Zeit ändern
kann und somit nicht konstant ist. Entsprechend wäre es zumindest fraglich, ob sich gestützt
auf Art. 36 Bst. d VwVG eine amtliche Publikation rechtfertigen liesse.
4.4.7.3 Hingegen
ist bei rund 300 registrierten Fernmeldeanbieterinnen ohne Weiteres von "zahlreichen" Personen
bzw. Parteien im Sinne von Art. 30a Abs. 1 bzw. Art. 36 Bst. c VwVG auszugehen, ohne
dass entschieden werden müsste, ob dabei auf den in Art. 11a Abs. 1 VwVG (diese Bestimmung
wurde zusammen mit Art. 30a und der Änderung von Art. 36 Bst. c VwVG ins Gesetz aufgenommen;
vgl. AS 1992 337 Art. 2 Bst. b sowie BBl 1991 II 465, 577 f.) verankerten Grenzwert
von 20 Personen abzustellen ist (Urteil des BVGer A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 3.2 mit Hinweisen
auf die Botschaft des Bundesrates vom 18. März 1991 betreffend die Änderung des Bundesgesetzes
über die Organisation der Bundesrechtspflege [...], BBl 1991 II 536 f., wo in den
Ausführungen zu Art. 30a und Art. 36 Bst. c VwVG auf die Ausführungen zu Art. 11a
VwVG verwiesen wird; bejahend Uhlmann/ Schilling-Schwank,
in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], VwVG Praxiskommentar, 2. Aufl. 2016, Art. 36 N 23 ff.,
insb. N 26; Kneubühler/Pedretti, in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 36 N 14).
Die Vorinstanz war demnach grundsätzlich berechtigt, die Allgemeinverfügung betreffend
die Einschränkung des Zugangs zu in der Schweiz nicht bewilligten Online-Spielangeboten mit dem
Hinweis auf das entsprechende Auffinden der Sperrlisten auf ihrer Homepage im Sinne von Art. 36
Bst. c VwVG im Bundesblatt zu veröffentlichen. Auf der amtlichen Publikation basiert schliesslich
die unwiderlegbare Vermutung, dass die Verfügung allen möglichen Adressatinnen und Adressaten
eröffnet worden ist, mit den damit verbundenen Rechtsfolgen (z.B. Beginn des Fristenlaufs für
die Rechtmittelfrist; Kneubühler/Pedretti, a.a.O.,
Art. 36 N 2).
4.4.7.4 Aber
selbst wenn die Eröffnung gegenüber der Beschwerdeführerin mangelhaft gewesen wäre,
wie sie geltend macht, so hätte dies nur Konsequenzen, wenn der Beschwerdeführerin daraus ein
Nachteil erwachsen wäre (Art. 38 VwVG). Insbesondere dürfte eine mangelhafte Eröffnung
nicht dazu führen, dass der Verfügungsadressat des Rechtsmittels verlustig ginge, weil es ihm
nicht möglich war, dieses rechtzeitig zu ergreifen (vgl. BGE 102 Ib 91 E. 3).
Eine mangelhafte Eröffnung oder Publikation hätte somit nicht generell die Nichtigkeit
der Verfügung gegenüber der Beschwerdeführerin zur Folge, zumal der Beschwerdeführerin
daraus nicht automatisch ein Rechtsnachteil erwachsen wäre (vgl. Urteil des BGer 1C_217/2010 vom
3. Februar 2011 E. 2.4).
4.4.7.5 Auch
wenn die Vorinstanz grundsätzlich berechtigt war, die Anbieterinnen von Fernmeldediensten mittels
Allgemeinverfügung über die Sperrlisten gemäss Art. 88 BGS in Kenntnis zu setzen, ist
nicht von der Hand zu weisen, dass die erstmalige Information der FDA nicht optimal erfolgt ist. Insbesondere
erscheint der Mailversand an die allgemeine Firmenadresse ohne vorgängiges Nachfragen, ob diese
E-Mailadresse für offizielle Informationen benutzt werden kann, nicht ohne weiteres zuverlässig.
Im Ergebnis wurde die Beschwerdeführerin indes nicht gehindert, innert Frist mit Einsprache
gegen die Allgemeinverfügung vom 3. September 2019 an die Vorinstanz zu gelangen. Somit ist ihr
kein Nachteil erwachsen, selbst wenn die Verfügung ihr gegenüber mangelhaft eröffnet worden
wäre.
5.
Die
Beschwerdeführerin macht in materieller Hinsicht weiter geltend, die von der Vorinstanz in der Allgemeinverfügung
vom 3. September 2019 auferlegten Pflichten seien sowohl aus betrieblicher als auch in technischer Sicht
unverhältnismässig. Die eingesetzten technischen Verfahren für Netzsperren seien ungeeignet,
um den Gesetzeszweck zu verfolgen.
Demgegenüber führt die Vorinstanz aus, die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten
Unzulänglichkeiten seien dem Gesetzgeber bekannt gewesen, und auch die Mehrheit der Stimmbevölkerung
habe diese anlässlich des Referendumsentscheids vom 10. Juni 2018 hingenommen.
5.1 Die
Vorinstanz verpflichtet die schweizerischen Fernmeldedienstanbieterinnen mit der Allgemeinverfügung
vom 3. September 2019 bestimmte Internet-Domains, die auf einer Sperrliste aufgeführt sind, zu sperren.
Diese technische Zugangssperre zu einzelnen Websites sollen auf dem Weg eines
Eingriffs in das sogenannte
"Domain Name System (DNS)" des Internets erfolgen. Das "Domain Name System" ist einer
der wichtigsten Dienste in vielen IP-basierten
Netzwerken.
Seine Hauptaufgabe ist die Beantwortung von Anfragen zur Namensauflösung.
Entsprechend funktioniert das DNS ähnlich wie eine Telefonauskunft. Der Benutzer kennt die Domain
(den für Menschen merkbaren Namen eines Rechners im Internet) - zum Beispiel example.org.
Diese sendet er als Anfrage in das Internet. Die Domain wird dann dort vom DNS in die zugehörige
IP-Adresse
(die "Anschlussnummer" im Internet) umgewandelt (vgl. https://de.wikipedia.org/wiki/Domain_Name_System;
zuletzt abgerufen: 8. Dezember 2020).
Jedes Gerät, das an das Internet angebunden ist, wie z.B. auch jeder Server von Spiele-Veranstalterinnen,
hat eine IP-Adresse und ist unter dieser für andere Geräte im Internet erreichbar (vgl. Beschwerdeschrift
Ziff. 99; https://de.wikipedia.org/wiki/IP-Adresse [zuletzt abgerufen: 8. Dezember 2020]). Ein "Nameserver"
bietet dabei ein Verfahren an, das es ermöglicht, Namen von Rechnern bzw. Diensten in eine vom Computer
bearbeitbare Adresse aufzulösen (z. B. www.wikipedia.org in 91.198.174.192). Die meisten Nameserver
sind Teil des Domain Systems, das auch im Internet
benutzt wird.
Die Schnittstelle zwischen Anwendung und Nameserver sind sogenannte "Resolver", einfach
aufgebaute Software-Module, die auf dem Rechner eines DNS-Teilnehmers installiert sind und die Informationen
von Nameservern abrufen können. Sie bilden die Schnittstelle zwischen Anwendung und Nameserver (vgl.
https://de.wikipedia.org/wiki/Domain_Name_System; zuletzt abgerufen: 8. Dezember 2020). Mit anderen Worten
kennt der "DNS-Resolver" das "Telefonbuch" des Internet, das die Verbindungen
zwischen den "Internet-Domains" (d.h. den für den Menschen merkbaren Namen einer Website
im Internet) und den zugehörigen IP-Adressen enthält (vgl. Beschwerdeschrift Ziff. 100).
Diese technischen Ausführungen, wie sie auch die Beschwerdeführerin vorbringt, sind bis
hierher - soweit aus den Akten ersichtlich - unbestritten, so dass sich hierzu weitergehenden Sachverhaltsabklärungen
mittels der vorgebrachten Beweisofferten (Expertengutachten, Parteiauskunft) erübrigen.
5.2 Mit
einer technischen Zugangssperre sollen Anbieterinnen von Fernmeldediensten Abfragen bei ihrem DNS-Resolver,
die bestimmte Internet-Domains von Veranstalterinnen von Spielbankenspielen betreffen, blockieren und
die Kunden auf eine andere Website umleiten.
Wie die Beschwerdeführerin richtig umschreibt, soll die Browsersoftware so nicht mehr in Erfahrung
bringen können, welches die korrekte IP-Adresse des Spiels im Internet ist, weshalb der Kunde das
Spiel im Internet nicht mehr erreichen kann (Beschwerdeschrift Ziff. 107).
5.3 Die
Beschwerdeführerin macht nun geltend, dass der Benutzer oder die Benutzerin die Adresse des DNS-Resolvers
sehr einfach selber in der Netzwerkkonfiguration seines bzw. ihres Computers (auch Mobiltelefons, Tablets)
einstellen könne. Anleitungen, wie die dafür benötigten fünf Schritte ausgeführt
werden müssten, liessen sich problemlos finden und in weniger als einer Minute umsetzen (Beschwerdeschrift
Ziff. 105 f.). Die verfügten Netzsperren seien somit de facto wirkungslos, da jeder der ein Interesse
habe, diese mit einem einfachen Handgriff umgehen könne. Entsprechend bestehe kein öffentliches
Interesse daran, dass die Provider Domain-Sperren einsetzen würden, und selbst wenn von einem solchen
Interesse ausgegangen werde, fehle es an der Eignung der DNS-Sperren, um ein solches zu erreichen (Beschwerdeschrift
Ziff. 121).
5.4 Die
technische Wirksamkeit dieser Netzsperren ist in der Tat umstritten. So hat bereits der Bundesrat in
der Botschaft zum Geldspielgesetz (Botschaft BGS, BBl 2015 8475) Folgendes eingeräumt:
"Es ist einzuräumen, dass keine hundertprozentige Wirksamkeit gewährleistet werden
kann. Doch der blosse Umstand, dass der Zugang zu nicht bewilligten Websites durch diese Sperrmassnahmen
erschwert wird, dürfte bei durchschnittlichen Spielerinnen und Spielern ausreichen, um sie zu legalen
Angeboten zu leiten. Ausserdem haben die Sperrmassnahmen auch eine Informationsfunktion: Mit der automatischen
Umleitung zur Informationseinrichtung (...) werden die Benutzerinnen und Benutzer darauf aufmerksam
gemacht, dass es sich bei der Internetseite, auf die sie zugreifen wollen, um eine nicht bewilligte Spiel-Website
handelt. Gleichzeitig werden ihnen Links zu bewilligten angeboten zur Verfügung gestellt."
5.4.1 Des
Weiteren geht aus den Wortprotokollen des National- und Ständerats zur Botschaft zum Geldspielgesetz
hervor, dass die Netzsperren (pro und kontra) explizit Gegenstand der parlamentarischen Debatten waren
(AB 2017 N 83 ff., AB 2017 S 626). In der Schlussabstimmung vom 29. September 2017 nahmen die eidgenössischen
Räte das Geldspielgesetz und somit auch die Bestimmungen über die Netzsperre nach Durchführung
einer Einigungskonferenz klar an.
Nach Ergreifung des Referendums fand die Volksabstimmung am 10. Juni 2018 statt. Über das Geldspielgesetz
im Allgemeinen und über Netzsperren im Besonderen wurde in den Medien vor der Abstimmung breit debattiert
(vgl. z.B. https://netzpolitik.org/2018/volksabstimmung-ueber-netzsperren-schweiz-entscheidet-am-10-juni-ueber-internet-zensur/;
https://www.fuw.ch/article/das-geldspielgesetz-schottet-den-markt-ab/; zuletzt abgerufen: 8. Dezember
2020). Auch in den Erläuterungen des Bundesrates zu dieser Volksabstimmung ("Abstimmungsbüchlein";
S. 21) wird zu den Zugangssperren Folgendes ausgeführt:
"Der Zugang zu online durchgeführten Geldspielen ist zu sperren, wenn die Spielangebote
in der Schweiz nicht bewilligt sind". Damit setzt das Gesetz die bisherige Praxis fort: Nicht bewilligte
Angebote werden in der Schweiz nicht geduldet, auch nicht im Internet.
Die Behörden teilen dem Anbieter eines nicht bewilligten Online-Spiels mit, dass sein
Angebot nicht zulässig ist. Sie fordern ihn auf, das Angebot für Spielerinnen und Spieler aus
der Schweiz zu sperren. Andernfalls wird das nicht bewilligte Spiel in eine Sperrliste aufgenommen, die
öffentlich ist. Zudem richten die Internet-Provider eine Zugangssperre ein.
Wer von der Schweiz aus auf ein solches Spiel zugreifen will, wird auf
eine Seite weitergeleitet,
die darüber informiert, dass das Spiel in der Schweiz nicht bewilligt ist. Obwohl eine solche Zugangssperre
umgangen werden kann, dürfte sie bei durchschnittlichen Nutzerinnen und Nutzern Wirkung entfalten
- so wie dies auch eine Abschrankung um eine Baugrube oder ein Zaun um eine Weide tun. Die Zugangssperre
wirkt aber auch bei den Anbietern: Die bisherigen Erfahrungen in Ländern mit solchen Sperren zeigen,
dass die meisten Anbieter ihr nicht bewilligtes Angebot dort selber unzugänglich machen.
5.4.2 Wie
auch die Vorinstanz zu Recht vorbringt, haben die Schweizer Stimmberechtigten am 10. Juni 2018 nach einer
intensiv und kontrovers geführten Abstimmungskampagne die Totalrevision des Geldspielgesetzes mit
1'326'207 Ja-Stimmen gegen 492'024 Nein-Stimmen deutlich angenommen (vgl. Art. 1 des Bundesratsbeschlusses
vom 14. Dezember 2018 über das Ergebnis der Volksabstimmung vom 10. Juni 2018, BBl 2018 7755). Mit
anderen Worten hat also der Gesetzgeber im Wissen, dass die vorgesehenen Zugangssperren relativ einfach
umgangen werden können, trotzdem mit grossem Mehr (72.9 %) dem neuen Geldspielgesetz zugestimmt.
Damit hat der Gesetzgeber unter anderem zum Ausdruck gebracht, dass er die von den Gegnern in der Abstimmungskampagne
geltend gemachte Untauglichkeit der Massnahmen bewusst in Kauf nehmen will.
5.5 Als
Zwischenfazit ist deshalb festzuhalten, dass Zugangssperren grundsätzlich auf einer gesetzlichen
Grundlage beruhen (vgl. Art. 86 BGS).
5.6 Nebst
dem Zweck, die Bevölkerung angemessen vor den Gefahren zu schützen, die von den Geldspielen
ausgehen und dafür zu sorgen, dass die Geldspiele sicher und transparent durchgeführt werden,
indem Nutzerinnen und Nutzer zu legalen Angeboten hingeführt werden, soll sichergestellt werden,
dass ein möglichst grosser Teil der Gewinne dem schweizerischen Gemeinwesen zugutekommt und nicht
den Anbieterinnen im Ausland (vgl. Botschaft BGS, BBl 2015 8388 und 8473). Schliesslich dienen die Zugangssperren
auch der Bekämpfung von Kriminalität (polizeiliche Interessen, Schutz der Rechtsordnung) und
liegen somit grundsätzlich im öffentlichen Interesse (vgl. Thouvenin/Stiller/Hettich/Bocek/Reutimann,
Keine Netzsperren im Urheberrecht, in: sic! 2017, S. 714 f.).
5.7 Das
Geldspielgesetz schreibt keine bestimmte Technik zur Umsetzung der Sperrung vor, auch wenn in der Botschaft
festgehalten wird, dass die DNS-Sperre "oft die einfachste und angemessenste Lösung für
das Sperren nicht bewilligter Spiel-Internetseiten" sei, wobei sie in technischer Hinsicht nicht
perfekt sei und von Benutzerinnen und Benutzern mit den notwendigen technischen Kenntnissen umgangen
werden könne (Botschaft BGS, BBl 2015 8475). Die von der Beschwerdeführerin behauptete Unwirksamkeit
dieser DNS-Sperren ist unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit zu prüfen.
5.8 Das
Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) verlangt, dass eine Massnahme für das
Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich
ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als
zumutbar erweist (BGE
140 I 2 E. 9.2.2, m.w.H.; Urteil des BGer 1C_241/2019 vom 19. August 2019 E. 5.1;
Urteil des BVGer A-6880/2018 vom 17. Oktober 2019 E. 7.6.1).
5.8.1 Eine
Massnahme ist nur dann verhältnismässig, wenn sie geeignet ist, das im öffentlichen Interesse
angestrebte Ziel zu erreichen (sog. Zwecktauglichkeit einer Massnahme). Dem Gesetzgeber steht in diesem
Zusammenhang ein grosszügiger Bemessungsmassstab zu. Gemessen daran erweisen sich diejenigen Massnahmen
als unverhältnismässig, die "keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zweck
entfalten oder die Erreichung dieses Zwecks sogar erschwert oder verhindert (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020 Rz. 522, m.w.H.).
5.8.1.1 Wie
in der Botschaft erwähnt, ist davon auszugehen, dass eine Netzsperre bei durchschnittlichen Nutzerinnen
und Nutzern die gewünschte Wirkung entfalten wird und die verhaltenspsychologischen Phänomene
ausreichend stark wirken, um eine gesperrte Website nicht zu besuchen bzw. von der Umgehung der Sperre
abzusehen (vgl. Uhlmann/Stalder, "Unverhältnismässig,
weil unwirksam"? Zur Verhältnismässigkeit von Zugangssperren im Internet, in: sic! 2018,
S. 368 ff.). Dies legen auch Studien nahe, wonach Netzsperren den Datenverkehr zur betroffenen Website
um 70-90 % reduzierten (vgl. Y. Benhamou, Website blocking
injunctions under Swiss law. From civil and administrative injunctions to criminal seizure or forfeiture,
Expert Focus 2017, 885 ff., 890. mit dem Hinweis auf Danaher /Smith
/Telang, Website Blocking Revisited: The Effect of the UK November 2014 Blocks on Consumer Behavior,
Pittsburg 2016, <papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2766795>, besucht am 8. Dezember
2020.
Es ist aber auch nicht von der Hand zu weisen, dass die Wirksamkeit von Netzsperren
bei Spielsüchtigen
beschränkter sein dürfte und in diesen Fällen eher damit zu rechnen ist, dass die Hürden
zur Umgehung von Netzsperren überwunden werden. Dasselbe könnte auch für Nutzer gelten,
die ein nicht konzessionierte Geldspielangebot bewusst wählen, da beispielsweise das Angebot oder
die Gewinnmöglichkeiten höher sind (vgl. Thouvenin/Stiller/Hettich/Bocek/Reutimann,
a.a.O., S. 714 f.; Uhlmann/Stalder, a.a.O., S. 369 f.).
5.8.1.2 Netzsperren
wurden auch in anderen Gesetzesrevisionen thematisiert, so z.B. in Art. 46a Abs. 3 des revidierten Fernmeldegesetzes
(FMG) im Kampf gegen Kinderpornografie (vgl. AS 2020 6175; BBl 2017 6705, 6719 f.).
In der Revision vom 27. September 2019 des Urheberrechtsgesetzes vom 9. Oktober
1992 wurde anstelle
von Netzsperren eine "Notice-and-take-down-Pflicht" eingeführt. Doch illustriert Art.
39c Abs. 1-3 i.V.m. Art. 69a Abs. 1 Bst. c URG, wonach Informationen für die Wahrnehmung
von Urheber- und verwandten Schutzrechten nicht entfernt oder geändert werden dürfen, wie die
von der Beschwerdeführerin erwähnten Umgehungshandlungen rechtlich untersagt werden können.
Die Technik des Internets befindet sich in verhältnismässig raschem Wandel und verändert
sich alle paar Jahre. Die Eignung der Netzsperren im neuen Geldspielgesetz darf darum nicht nur am aktuellen
Adressierungssystem mit IP-Adressen gemessen werden, sondern Netzsperren sind zum Schutz vor Spielsucht,
Kinderpornografie, terroristischen Zugriffen und anderen unerwünschten internetbasierten Handlungen
auch darum rechtlich geeignet, weil die technischen Schutzmöglichkeiten mit der Entwicklung ebenfalls
zunehmen werden.
Schliesslich entfalten Netzsperren bei öffentlich zugänglichen oder ausgeliehenen Informatikumgebungen
ihre Wirkung, bei denen Nutzerinnen oder Nutzer über keine Administratorenrechte verfügen.
Hier wäre eine Umgehung der Netzsperren weitaus schwieriger zu bewerkstelligen.
5.8.1.3 Im
Ergebnis werden DNS-Zugangssperren mit Bezug auf schweizerische Nutzerinnen und Nutzer einen gewissen
Lenkungseffekt hin zu legalen Angeboten entfalten und für das Gemeinwesen höhere Erträge
generieren. Das Instrument der Zugangssperren dürfte deshalb Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten
Zweck, nämlich das Hinführen der Nutzerinnen und Nutzer zu legalen Angeboten sowie die Sicherstellung,
dass ein möglichst grosser Teil der Gewinne dem schweizerischen Gemeinwesen zugutekommt und nicht
den Anbieterinnen im Ausland, bis zu einem gewissen Grad erfüllen. Im Rahmen der Prüfung der
Verhältnismässigkeit erscheinen DNS-Zugangssperren somit als geeignet bzw. erweisen sich für
die Zielerreichung nicht als völlig ungeeignet.
5.8.1.4 Schliesslich
haben sich im Rahmen der Vernehmlassung zu den Ausführungsverordnungen des BGS auch der Verband
für Kommunikationsnetze (SUISSEDIGITAL; vgl. Vernemlassungsbeilage 3) und der Schweizerische Verband
der Telekommunikation (asut; vgl. Vernemlassungsbeilage 4) für die DNS-Sperrmethode ausgesprochen.
Selbst die Beschwerdeführerin hat sich am 15. Juni 2018 (vgl. Vernemlassungsbeilage 6) dahingehend
vernehmen lassen, dass sich die Sperrmethode auf DNS-Sperren sowie eine Umleitung auf eine Informations-Website
beschränken solle, da IP- oder weitergehende Sperren unverhältnismässig seien, weil sie
Kollateralschäden verursachen würden (sog. Overblocking).
5.8.2 Die
Verwaltungsmassnahme muss im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel erforderlich
sein. Massnahmen erfüllen die Vor-aussetzung der Erforderlichkeit nicht, wenn das Ziel mit einem
gleichermassen geeigneten aber milderen Mittel ebenso gut erreicht werden kann (BGE 140 I 353 E. 8.7;
Urteil des BVGer A-645/2020 vom 19. August 2020 E. 7.4; Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 527).
5.8.2.1 Bei
der Frage, ob es alternative Massnahmen zu der DNS-Zugangssperren gibt, geht der Bundesrat in der Botschaft
zum Geldspielgesetz (BBl 2015 8472 f.) davon aus, dass Massnahmen gegen den Verhaltensstörer regelmässig
nicht zum Ziel führen dürften. Dieser Meinung, die auch von der Lehre geteilt wird (vgl. Thouvenin/Stiller/Hettich/Bocek/Reutimann,
a.a.O., S. 715 f., Uhlmann/Stalder, a.a.O., S. 370
f.) ist beizupflichten. Insbesondere wäre die Rechtsverfolgung im Ausland mit erheblichen praktischen
Schwierigkeiten verbunden und Rechtshilfeersuchen dürften scheitern, da die in der Schweiz verbotenen
Geldspiele in den Ländern aus denen sie angeboten werden, oft legal oder gar konzessioniert sind.
Da auch eine Unterbindung von Finanzströmen an ausländische Geldspielanbieter und eine Unterdrückung
von Suchergebnissen von Internetsuchmaschinen kaum wirksam wären, blieben noch die freiwillige Erfüllung
als Alternative zu einer staatlichen Massnahme. Aber auch damit dürfte nicht ein genügender
Wirkungsgrad erzielt werden (Uhlmann/Stalder, a.a.O., S.
371).
5.8.2.2 Auch
ein Verweis auf die Website der eidgenössischen Spielbankenkommission, Empfehlungen oder Sperrungen
auf freiwilliger Basis vorzunehmen (vgl. Thouvenin/Stiller/Hettich/Bocek/Reutimann,
a.a.O., S. 715) dürften, obwohl es sich um mildere Massnahmen handeln würde, nicht gleich wirksam
sein, wie eine staatlich verfügte DNS-Zugangssperre. Ohnehin bestünde für den Gesetzgeber
keine Pflicht, zunächst eine mildere Massnahme zu versuchen, bei der fraglich ist, ob sie gleich
wirksam wäre (Uhlmann/Stalder, a.a.O., S. 371).
Im Rahmen der Prüfung der Verhältnismässigkeit erscheinen gesetzlich geregelte und
sodann verfügte DNS-Zugangssperren somit auch als erforderlich.
5.8.3 Als
dritte Voraussetzung des Verhältnismässigkeitsprinzips ist sodann die Zumutbarkeit zu prüfen.
5.8.3.1 Die
Beschwerdeführerin macht diesbezüglich geltend, die DNS-Sperren seien nicht zumutbar,
da sie wirkungslos seien und für sie erhebliche betriebliche und technische Aufwände verursachten.
Es bestehe kein öffentliches Interesse an der Einrichtung einer von vornherein dysfunktionalen Technologie.
Sie begründet die Unverhältnismässigkeit mit dem erheblichen betrieblichen Aufwand, die
Netzsperren einzurichten und sie regelmässig innert einer kurzen Frist von fünf Tagen aufzudatieren.
Weiter sei es technisch gar nicht möglich, Netzsperren und die Umleitung auf die Informationsseite
des Bundes so auszugestalten, dass beim Nutzer nicht irreführende Fehlermeldungen auftauchen würden.
Die Vorinstanz verweist im Hinblick auf die geltend gemachte hohe finanzielle
Belastung auf Art.
92 BGS, wonach die FDA für die zur Umsetzung der Sperre notwendigen Einrichtungen sowie für
den Betrieb von den verfügenden Behörden vollumfänglich entschädigt würden.
Zudem sei davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin die technischen Fähigkeiten besitze,
die Sperrungen umzusetzen, zumal die restlichen FDA bis anhin keine Probleme bei der Umsetzung gemeldet
hätten.
5.8.3.2
Eine staatliche Massnahme ist nur dann gerechtfertigt, wenn eine angemessene Zweck-Mittel-Relation (sog.
Zumutbarkeit) besteht, d.h. der damit verbundene Eingriff in die Rechtsstellung des Betroffenen im Vergleich
zur Bedeutung der verfolgten öffentlichen Interessen nicht unvertretbar schwerer wiegt (vgl. BGE
136 I 29 E. 4.2; Urteile des BVGer A-1178/2020 vom 27. Oktober 2020 E. 6.3 und A-3021/2015 vom
1. März 2016 E. 8.1).
Die FDA müssen die DNS-Zugangssperren einrichten. Dadurch können sie ihren Nutzerinnen
und Nutzern gewissen Dienstleistungen (hier den Zugang zu in der Schweiz nicht bewilligten Online-Spielangeboten)
nicht mehr vermitteln. Andererseits müssen sie den Anbietern dieser Spielangebote den Zugang zu
den Nutzerinnen und Nutzern sperren. Mit diesen Sperren wird somit in die Vertragsfreiheit als Bestandteil
der Wirtschaftsfreiheit eingegriffen (Uhlmann/Stalder, a.a.O.,
S. 372). Diesem Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Fernmeldedienstanbieterinnen ist relativ geringe
Bedeutung zuzumessen, wenn sich ihr zeitlicher, personeller und finanzieller Aufwand für die Ausführung
der Sperre in engen Grenzen hält (Uhlmann/Stalder,
a.a.O., S. 372 m.w.H.).
5.8.3.3 Von
Gesetzes wegen ist die Zumutbarkeit für die Fernmeldedienst-anbieterinnen nicht gegeben, wenn die
Massnahme, die für die Sperrung des Zugangs zu den Angeboten erforderlich ist, aus betrieblicher
oder technischer Sicht unverhältnismässig wäre (vgl. Art. 88 Abs. 3 BGS). Dies könnte
gemäss der Botschaft zum Beispiel der Fall sein, wenn die Sperrung technisch so schwierig ist, dass
die Kosten für die Fernmeldedienst-anbieterinnen die üblichen Kosten für eine Sperrung
übersteigen. Mit anderen Worten wäre dies der Fall, wenn deren Umsetzung für sie mit einem
unverhältnismässig hohen Aufwand verbunden ist, weil die zu ergreifenden technischen Massnahmen
zu hohe Kosten verursachen oder in technischer Hinsicht zu kompliziert sind (Botschaft BGS, BBl 2015
8478).
Hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten übermässigen finanziellen
Belastung ist auf Art. 92 Abs. 2 BGS zu verweisen, wonach die Fernmeldedienstanbieterinnen für die
zur Umsetzung der Sperre notwendigen Einrichtungen sowie für deren Betrieb von der verfügenden
Behörde vollumfänglich entschädigt werden sollen. Die Entschädigung wird durch die
zuständige Aufsichtsbehörde in Absprache mit den Fernmeldedienstanbieterinnen unter Berücksichtigung
des Kostendeckungsprinzips bestimmt. Bei Uneinigkeit entscheidet die Aufsichtsbehörde (Art. 95 Abs.
1 VGS). Die Aufsichtsbehörde kann von den Fernmeldedienstanbieterinnen eine detaillierte Kostenabrechnung
verlangen (Art. 95 Abs. 2 VGS).
Gemessen an der im Gesetz vorgegebenen vollumfänglichen Entschädigung der Fernmeldedienstanbieterinnen
ist nicht davon auszugehen, dass die geltend gemachte finanzielle Belastung der Beschwerdeführerin
durch die Massnahme unzumutbar wäre. An dieser Einschätzung vermögen auch die Ausführungen
der Beschwerdeführerin bezüglich der Entschädigungen im Zusammenhang mit der Überwachung
des Post- und Fernmeldeverkehrs nichts zu ändern, wonach der Bund bei weitem nicht mehr -
wie im Gesetz gefordert - die tatsächlich anfallenden Kosten entschädige. Auf diese Rüge
ist im vorliegenden Verfahren nicht weiter einzugehen, zumal die konkrete Entschädigungssumme nicht
Gegenstand der angefochtenen Verfügung ist.
5.8.3.4 Weiter
ist auf den Vorhalt der Beschwerdeführerin einzugehen, dass die mit den DNS-Sperren verbundenen
betrieblichen und technischen Aufwendungen unverhältnismässig gross und somit unzumutbar seien.
5.8.3.4.1 Nach
Art. 93 VGS bestimmen die Fernmeldedienstanbieterinnen die Sperrmethode unter Berücksichtigung des
Stands der Technik und des Verhältnismässigkeitsprinzips im Einvernehmen mit der ESBK und der
interkantonalen Behörde. In den Erläuterungen des Bundesamtes für Justiz vom 22. Oktober
2018 (Ziff. 4.7) zu den Verordnungen zum Geldspielgesetz (https://www.esbk.admin.ch/ejpd/de/home/aktuell/news/2018/2018-11-08.html;
zuletzt abgerufen: 8. Dezember 2020) wird hinsichtlich der Sperrmethode (DNS-Sperrung, Sperrung der IP-Adresse
oder andere Methode) festgehalten, dass diese durch die Fernmeldedienstanbieterinnen namentlich unter
Berücksichtigung der technischen Möglichkeiten und der Gefahr einer überschiessenden Sperrung
in Absprache mit den Aufsichtsbehörden bestimmt werden müssen.
5.8.3.4.2 Bereits
in den Stellungnahmen zu den Verordnungsentwürfen zum Geldspielgesetz vertrat SUISSEDIGITAL die
Ansicht, dass die DNS-Sperre die einzige Massnahme darstelle, um Internetsperren aktuell nach den
Vorgaben des Bundesrates bzw. dessen Äusserungen in der Botschaft zum Geldspielgesetz umzusetzen
(vgl. Vernehmlassungsbeilage 3). Gleicher Auffassung war auch der Schweizerische Verband der Telekommunikation
(asut; vgl. Vernehmlassungsbeilage 4). Dieser führte in seiner Stellungnahme zu den Verordnungen
weiter aus, dass die DNS-Sperre die einzige auf absehbare Zeit vernünftige, dem Stand der Technik
entsprechende Sperrmethode sei. Zudem seien DNS-Sperren für die FDA mit verhältnismässigem
Aufwand realisierbar und minimierten die Risiken eines Overblocking. Beide Verbände forderten aber,
dass auch die Situation der kleineren FDA zu berücksichtigen sei, welche die Umsetzung der Sperrlisten
nicht automatisiert, sondern allenfalls noch manuell vornehmen müssten. Um den Aufwand und die entstehenden
Kosten auch für diese FDA's tief zu halten, sei das Verfahren möglichst einfach zu gestalten.
So sollten nicht mehrere Sperrlisten von verschiedenen Behörden umgesetzt werden müssen, sondern
nur eine, die via einer zentralen (Schnitt-)Stelle zu beziehen sei. Von dieser Forderung, die auch von
der Beschwerdeführerin im Rahmen des Beschwerdeverfahrens vorgebracht wird, traten die beiden Verbände
im Rahmen einer eingesetzten Arbeitsgruppe zur Umsetzung der Zugangssperren, gemäss den Ausführungen
der Vorinstanz in der Vernehmlassung, wieder zurück, da ein unerwünschtes Overblocking befürchtet
worden sei. In der Folge sei eine Lösung gewählt worden, welcher die KOBIK für die Sperrung
von Seiten pädophilen Inhalts verwende. Dies beinhalte, dass neben der Publikation der Sperrlisten
im PDF-Format für die Öffentlichkeit ebenfalls eine maschinenlesbare Liste im Textformat publiziert
werde, damit die FDA die einzelnen zu sperrenden Domains nicht manuell in ihre DNS-Server einspeisen
müssten. Anhand eines einmalig zu programmierenden Scripts könnten die Dateien der Sperrliste
im Textformat automatisch verarbeitet werden. Bei der Ausarbeitung der technischen Spezifikationen sei
den spezifischen Wünschen der Verbände der FDA ebenfalls weitgehend Rechnung getragen worden,
so beispielsweise, was die Verwendung signierter Daten betreffe.
5.8.3.4.3 Die
Vorinstanz skizziert sodann bezugnehmend auf die aktuell vorliegenden Formate in ihrer Vernehmlassung
folgende mögliche Vorgehensweise:
"Ein Skript, welches einmal pro Tag aufgerufen wird und die Liste der Comlot und der ESBK abholt,
kann anhand der veröffentlichten Befehlsketten überprüft und mit der zuletzt geladenen
Liste auf Änderungen überprüft werden. Beim Vorliegen von Änderungen kann die neue
Liste in den eigenen DNS-Server eingespielt werden."
Die Vorinstanz erarbeitete am 29. Mai 2019 zuhanden der FDA ebenfalls das Dokument
"Technische
Spezifikationen der Sperrliste der Eidgenössischen Spielbankenkommission", welches die auf
der Webseite publizierte Sperrliste erläuterte. Die Vorinstanz machte in der Vernehmlassung weiter
geltend, das Bundesamt für Informatik und Telekommunikation (BIT) habe den Zugang zu den gesperrten
Angeboten für ihre internen und externen Kunden ebenfalls gesperrt. Für die Programmierung
einer entsprechenden Automatisierung seien einmalig ca. elf Stunden aufgewendet worden. Für die
anschliessenden Aktualisierungen, welche aufgrund der Anpassung der Sperrlisten erforderlich seien, betrage
der Zeitaufwand maximal eine halbe Stunde.
5.8.3.4.4 Gestützt
auf die Aussagen der Branchenverbände im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens zu den Verordnungsentwürfen
zum Geldspielgesetz und den Ausführungen und Hilfestellungen der Vorinstanz ist nicht davon auszugehen,
dass die mit den DNS-Sperren verbundenen betrieblichen und technischen Aufwendungen unverhältnismässig
gross und somit unzumutbar sind. Diese Auffassung wird denn auch in der Lehre vertreten (vgl. Uhlmann/Stalder,
a.a.O., S. 372; Thouvenin/Stiller/Hettich/Bocek/Reutimann,
a.a.O., S. 716 [hier mit der Einschränkung, dass der Aufwand überschaubar bleibt und die Internet
Service Provider entschädigt werden]).
Diese Auffassung wird schliesslich auch durch den Umstand gestützt, dass von den rund 300 von
der Sperrverfügung betroffenen FDA, darunter auch weitere KMU's wie die Beschwerdeführerin,
einzig die Beschwerdeführerin ein Rechtsmittel ergriffen hat, um geltend zu machen, die mit den
Sperren verbundenen betrieblichen und technischen Aufwendungen seien unverhältnismässig gross.
5.8.3.5 Die
Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Umleitung auf die Informationseinrichtung nach Art.
89 Abs. 2 BGS sei technisch nicht möglich. Die Vorgehensweise verursache Internetausfälle bei
den Kunden, welche den Fehler bei der Beschwerdeführerin vermuten würden. Dies habe wiederum
für die Beschwerdeführerin unzumutbare Auswirkungen hinsichtlich des Supportaufwands und hinsichtlich
ihrer Reputation als leistungsfähige Anbieterin.
5.8.3.5.1 Gemäss
Art. 89 Abs. 2 BGS leiten die Fernmeldedienstanbieterinnen die Benutzerinnen und Benutzer, die auf die
gesperrten Angebote zugreifen möchten, auf die Informationseinrichtung weiter, soweit dies technisch
möglich ist.
In der Botschaft zum BGS (BBl 2015 8478) wird in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass nach dem
damaligen Stand der Technik die Informationseinrichtung die Form einer "Stopp-Seite" habe.
Es sei jedoch nicht ausgeschlossen, dass die Form je nach technischer Entwicklung angepasst werde. Weiter
lässt sich der Botschaft entnehmen:
"Durch die Informationseinrichtung werden die Benutzerinnen und Benutzer darauf hingewiesen,
dass das Online-Spielangebot, auf das sie zugreifen möchten, in der Schweiz nicht zulässig
ist. Sie werden ebenfalls darüber informiert, dass die Tatsache, dass sie nicht auf die betreffende
Webseite zugreifen können, nicht auf eine Funktionsstörung des Systems oder einen Entscheid
der Fernmeldedienstanbieterinnen, sondern auf eine von den Behörden angeordnete Massnahme zurückzuführen
ist."
(...)
"Beim gegenwärtigen Stand der Technik funktioniert die Umleitung auf die Informationseinrichtung
nicht, wenn die Benutzerinnen und Benutzer über eine Applikation für Mobiltelefone auf nicht
bewilligte Angebote zugreifen. In solchen Fällen erhalten sie eine Fehlermeldung. Die Sperrung selbst
wird dadurch nicht beeinträchtigt, doch die Benutzerinnen und Benutzer werden nicht direkt über
den Grund der Sperrung in Kenntnis gesetzt. Um den Grund zu erfahren, müssen sie sich an ihren Provider
oder an den Anbieter der betreffenden Applikation für Mobiltelefone wenden."
Laut Vorinstanz hat sich seit der Publikation der Botschaft an diesem Stand der
Technik nichts geändert
(vgl. Einspracheentscheid E. 4.4). Die Nutzer müssten auch heute noch auf die erwähnte Stopp-Seite
weitergeleitet werden. Die Stopp-Seite sei eingerichtet und werde auf dem Bundesserver verwaltet.
Der Botschaft zum BGS kann somit entnommen werden, dass es dem Gesetzgeber bei
Verabschiedung dieser
Bestimmung bekannt war, dass die Umleitung auf die Informationseinrichtung nicht
funktioniert, wenn die
Nutzer über eine Applikation für Mobiltelefone auf nicht bewilligte Angebote zugreifen wollen.
In diesem Bewusstsein wurde der Zusatz bzw. Einschränkung in Art. 89 Abs. 2 BGS aufgenommen, dass
Fernmeldedienstanbieterinnen die Benutzer in den erwähnten Fällen nur auf die Informationseinrichtung
weiterleiten müssen, soweit dies technisch möglich ist. Auch wenn nicht ausgeschlossen wird,
dass die Form je nach technischer Entwicklung in Zukunft angepasst werden wird, gibt es auch gemäss
Vorinstanz heute noch keine Alternative zum etablierten HTTPS-Verschlüsselungsstandard. Von der
Beschwerdeführerin wird somit nicht verlangt, sicherzustellen, dass die Umleitung auf die Informationseinrichtung
auch bei Mobiltelefonapplikationen gelingt. Da die Fernmeldedienstanbieterinnen die Möglichkeit
haben, die "Stopp-Seite" auf ihren eigenen Servern zu verwalten und die Inhalte und Grafiken
aus derselben Rubrik beziehen können (vgl. Einspracheentscheid E. 4.4), ist nicht einzusehen,
weshalb die Umleitung der Kundinnen und Kunden aus technischer Sicht unverhältnismässig oder
gar unmöglich ist.
5.8.3.6 Die
Beschwerdeführerin bringt weiter vor, dass das von der Vor-instanz gewählte System zur Mitteilung
der zu sperrenden Internet-Domains an die Anbieterinnen von Fernmeldediensten eine unverhältnismässige
Belastung mit sich bringe, da die technischen Systeme unnötig kompliziert seien. Insbesondere könnten
sich beim manuellen Übernehmen der Informationen aus dem Quelldokument leicht Fehler einschleichen.
Auch wäre es für die Vorinstanz ein Leichtes, die Daten von vornherein im korrekten und allgemein
üblichen Format von DNS-Zonefiles zur Verfügung zu stellen.
Wie die Vorinstanz zurecht anmerkt, hat sie nie eine manuelle Übernahme der Liste verlangt.
Wie bereits ausgeführt (vgl. E. 5.8.3.4.3 hiervor), hat sie vielmehr die Vorgehensweise publiziert,
wie die Liste automatisiert verarbeitet werden kann. Entsprechend ist der mit den DNS-Sperren verbundene
betriebliche und technische Aufwand nicht als unverhältnismässig gross zu beurteilen.
5.8.4 Gestützt
auf die vorstehenden Ausführungen erweisen sich die DNS-Zugangssperren im Ergebnis als verhältnismässig.
Denn sie sind geeignet, einen Teil der Nutzerinnen und Nutzer von einem unzulässigen Angebot fernzuhalten
bzw. zu einem rechtmässigen Angebot hinzuführen. Überdies sind sie mangels gleich wirksamer
Alternativen erforderlich und auch zumutbar.
5.9 Schliesslich
rügt die Beschwerdeführerin, die Allgemeinverfügung verletze den Grundsatz der Wettbewerbsneutralität
des Staatshandelns, weil die Betreiberinnen von öffentlichen DNS-Resolver-Diensten im Internet (wie
B._______ und C._______) im Gegensatz zu den FDA nicht erfasst würden und die Massnahmen nicht umsetzen
müssten.
5.9.1 Die
Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV schützt jede gewerbsmässig ausgeübte private,
nicht hoheitliche, wirtschaftliche Betätigung, die der Erzielung eines Gewinns oder Erwerbs- bzw.
Geschäftseinkommens dient (Urteil des BGer 2C_276/2019 vom 8. Mai 2020 E. 2.2, m.w.H.).
Hierzu gehört auch die freie Ausübung eines Berufes (Art. 27 Abs. 2 BV). Eine Einschränkung
der Wirtschaftsfreiheit muss sowohl den Voraussetzungen von Art. 36 BV als auch Art. 94 BV
genügen. Art. 36 BV verlangt, dass Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen
Grundlage bedürfen, durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten
Dritter gerechtfertigt sowie verhältnismässig sein müssen. Dabei bleibt der Kerngehalt
der Grundrechte unantastbar. Art. 94 BV statuiert den Grundsatz, dass Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit
grundsätzlich wettbewerbsneutral sein müssen, es sei denn, die Bundesverfassung oder kantonale
Regalrechte sehen Ausnahmen vor (Art. 94 Abs. 4 BV; BGE 128 I 3 E. 3; Urteil des BVGer
B-4757/2017 vom 27. Februar 2020 E. 14.2.2).
Da gemäss Art. 190 BV, Bundesgesetze ohnehin massgebend sind, wäre selbst eine allenfalls
verfassungswidrige Norm durch das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich anzuwenden (vgl. BGE 137
I 128 E. 4.3.2; 136 II 120 E. 3.5).
5.9.2 Das
BGS stützt sich auf Art. 106 Abs. 1 BV, der den Bund ermächtigt, unter Berücksichtigung
der Interessen der Kantone Vorschriften über die Geldspiele zu erlassen. Nach Art. 106 Abs. 2 BV
ist für die Errichtung und den Betrieb von Spielbanken eine Konzession des Bundes erforderlich.
Das vorgesehene Konzessionssystem (Art. 5 ff. BGS) stellt eine Abweichung vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit
im Sinne von Art. 94 Abs. 4 BV dar, da es keinen freien Wettbewerb zulässt. Da diese Abweichung
jedoch in der Bundesverfassung selbst vorgesehen ist, erfüllt sie die Zulässigkeitsvoraussetzungen
nach Art. 94 Abs. 4 BV und ist verfassungsmässig (vgl. Botschaft BGS, BBl 2015 8529).
Die gesetzlich vorgesehenen Zugangssperren liegen zudem im öffentlichen Interesse, da unter
anderem bezweckt wird, Spielerinnen und Spieler und die Gesellschaft von Gefahren zu schützen, die
mit Geldspielen verbunden sind (vgl. E. 5.6 hiervor; Botschaft BGS, BBl 2015 8529).
5.9.3 Die
Vorinstanz führt in diesem Zusammenhang in der Vernehmlassung aus, sie habe vom BAKOM eine Liste
aller gemäss Art. 4 Abs. 1 FMG registrierter FDA, die einen Internetzugang anbieten, erhalten. Diese
seien in der Folge über die Veröffentlichung der Allgemeinverfügung informiert worden.
B._______ habe sich dabei nicht auf der Liste befunden.
Gemäss Art. 86 Abs. 4 BGS richtet sich die Verpflichtung, den Zugang zu den Spielangeboten,
die auf einer der Sperrlisten aufgeführt sind, einzig an die Fernmeldedienstanbieterinnen. Nicht
erwähnt sind die Betreiber von Nameserver-Diensten wie B.______, die zwar DNS-Dienste öffentlich
nutzbar machen, aber selbst nicht auf das Anbieten von Internetzugängen fokussiert sind. Die Frage
einer allfälligen gesetzlichen Grundlage im Hinblick auf diese DNS-Dienste braucht vorliegend nicht
geprüft zu werden, da die Beschwerdeführerin, unabhängig von der Beantwortung dieser Frage,
wie nachfolgend aufgezeigt wird, nichts zu ihren Gunsten ableiten kann.
5.9.4 Nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geht der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung in
der Regel der Rücksicht auf eine gleichmässige Rechtsanwendung vor. Der Umstand, dass das Gesetz
in anderen Fällen nicht oder nicht richtig angewendet worden ist, gibt den Bürgern grundsätzlich
keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden. Ausnahmsweise und unter
strengen Bedingungen wird jedoch im Rahmen des verfassungsmässig verbürgten Gleichheitssatzes
ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht anerkannt (Art. 8 Abs. 1 BV). Vorausgesetzt ist,
dass die zu beurteilenden Fälle in den erheblichen Sachverhaltselementen übereinstimmen, dass
dieselbe Behörde in ständiger Praxis vom Gesetz abweicht und zudem zu erkennen gibt, auch inskünftig
nicht gesetzeskonform entscheiden zu wollen (BGE 146 I 105 E. 5.3.1 und BGE
139 II 49 E. 7.1 S. 61; je m.H.).
Diese Voraussetzungen liegen hier offensichtlich nicht vor und werden von der
Beschwerdeführerin
auch nicht behauptet.
5.10 Die
Beschwerdeführerin stellt auch unter dem Titel "Unverhältnismässigkeit aus betrieblicher
und technischer Sicht" mehrere Beweisbegehren. Er verlangt insbesondere die Einvernahme von
D._______, CEO der Beschwerdeführerin, und eine Zeugeneinvernahme von Verbandsvertretern von "SUISSEDIGITAL"
und "asut" sowie ein Expertengutachten.
5.10.1 Aus
dem Gebot der Gewährung des rechtlichen Gehörs folgt u. a. der Anspruch auf Abnahme der
von einer Partei angebotenen Beweise (BGE 127 I 54 E. 2b; Art. 29 Abs. 2
BV; Art. 33 Abs. 1 VwVG). Diese Beweismittel sind von der Behörde abzunehmen, wenn die
ihr angebotenen Beweise zur Abklärung des Sachverhalts tauglich erscheinen (Beweisabnahmepflicht;
Urteil des BGer 2C_483/2013 vom 13. September 2013 E. 3.1.1). Angebotene Beweise müssen
nicht abgenommen werden, wenn sie eine für die rechtliche Beurteilung unerhebliche Frage betreffen
(Urteil des BGer 2C_1019/2013, 2C_1027/2013, 2C1051/2013 vom 2. Juni 2014 E. 4.1). Keine Verletzung
des rechtlichen Gehörs liegt vor, wenn eine Behörde auf die Abnahme beantragter Beweismittel
verzichtet, weil die antizipierte Beweiswürdigung ergibt, dass die Beweisanträge eine nicht
erhebliche Tatsache betreffen oder offensichtlich untauglich sind, etwa weil ihnen die Beweiseignung
an sich abgeht oder die betreffende Tatsache aus den Akten bereits genügend ersichtlich ist und
angenommen werden kann, dass die Durchführung des Beweises im Ergebnis nichts ändern wird (BGE 130 II 425
E. 2.1; Urteile des BGer 2C_712/2011 vom 19. Januar 2012 E. 2.2 und 2C_115/2007 vom 11. Februar
2008 E. 2.2). Soweit der Sachverhalt nicht bestritten wird, ist kein Beweis abzunehmen.
5.10.2 Da
der Sachverhalt in technischer Hinsicht in grössten Teilen nicht bestritten ist, der CEO der Beschwerdeführerin
seine Überlegungen zweifellos in die Eingaben der Beschwerdeführerin einbringen konnte und
zwei Gutachten in zitierte Publikationen (vgl. Thouvenin/Stiller/Hettich/Bocek/Reutimann
[Gutachten: Netzsperren von Stiller/Thouvenin; Beschwerdebeilage 4]
und Uhlmann/Stalder, je a.a.O.) eingeflossen und
somit in die Würdigung einbezogen worden sind, kann daraus geschlossen werden, dass die beantragten
Beweisbegehren im Ergebnis nichts zu ändern vermögen, zumal in erster Linie die rechtliche
Würdigung des Sachverhalts umstritten ist.
Entsprechend ist in antizipierter Beweiswürdigung auf die hier beantragten Beweismittel zu verzichten,
weshalb diese Beweisanträge abzuweisen sind.
Es ist deshalb auch nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz im Einspracheverfahren
die Beweisanträge
ihrerseits mit den gleichen Überlegungen abgewiesen hat. Entsprechend stösst auch die Rüge
der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe diesbezüglich das rechtliche Gehör verletzt,
ins Leere.
6.
Im
Ergebnis erweist sich die Beschwerde damit als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist, soweit darauf
einzutreten ist.
7.
Entsprechend
dem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs.
1 VwVG). Sie werden unter Berücksichtigung des Umfangs und der Schwierigkeit der Streitsache auf
Fr. 5'000.- festgesetzt (vgl. Art. 63 Abs. 4bis
VwVG und Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Der unterliegenden Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art.
64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE).
Versand: 6. Januar 2021