Tribunal administrativ federal
Abteilung II
B-8057/2007{T 0/2}
Urteil
vom 1. April 2008
Besetzung
Richter Hans-Jacob Heitz (Vorsitz), Richter Stephan Breitenmoser,
Richter Philippe Weissenberger,
Gerichtsschreiberin Katharina Walder Salamin.
Parteien
C._______
vertreten
durch Rechtsanwältin Prof. Dr. iur. Isabelle Häner, Bahnhofstrasse 106, Postfach 7689, 8023
Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für wirtschaftliche
Landesversorgung (BWL), Belpstrasse 53, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Landesversorgung
(Pflichtlager).
Sachverhalt:
A.
A.a Art. 1
der Verordnung vom 6. Juli 1983 über
die Pflichtlagerhaltung von flüssigen Treib- und Brennstoffen (
SR 531.215.41) unterstellt zur Sicherstellung
der Pflichtlagerhaltung die Einfuhr der in Abs. 1 aufgeführten flüssigen Treib- und Brennstoffe
einer Bewilligungspflicht. Die Schweizerische Zentralstelle für die Einfuhr flüssiger Treib-
und Brennstoffe, "C._______", ist zuständig für die Bewilligungserteilung und verfügt
im Auftrag des Bundesamtes für wirtschaftliche Landesversorgung (Bundesamt, BWL). Die Erteilung
von Einzelbewilligungen oder einer Generallizenz wird vom Abschluss und der Erfüllung eines Vertrags
abhängig gemacht, worin sich der Importeur verpflichtet, innerhalb des schweizerischen Zollgebiets
während der Vertragsdauer ein Pflichtlager an flüssigen Treib- und Brennstoffen zu halten (Art.
3 Abs. 1). Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (Departement, EVD) bestimmt nach Anhören
der beteiligten Wirtschaftskreise: sowohl die Waren, die gelagert werden müssen, als auch Ausmass
und Qualität der Pflichtlager für die wirtschaftliche Landesverteidigung und für schwere
Mangellagen sowie die Bemessungsgrundlage, nach denen der Umfang der Pflichtlager der einzelnen Halter
festgelegt wird (Art. 5 Bst. a und b). Die Einzelheiten der Pflichtlagerhaltung werden durch einheitlich
lautende Verträge zwischen dem Bundesamt und den Pflichtlagerhaltern geordnet (Art. 6
).
A.b
Die C._______ ist ein Verein im Sinne von Art. 60 ff
. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember
1907 (ZGB,
SR 210) mit Sitz in Zürich. Sie verfolgt gemäss Art. 2 Ziff. 1 ihrer Statuten vom
14. Mai 2003 die folgenden privatrechtlichen Zwecke im Bereich der obligatorischen Pflichtlagerhaltung:
a) Sie ist Selbsthilfeorganisation der Pflichtlagerhalter und führt bestimmte Aufgaben durch, die
ihr von den Pflichtlagerhaltern nach deren gemeinsamen Interessen übertragen werden. Sie kann selber
nicht Pflichtlagerhalterin sein. b) Sie schützt ihre Mitglieder gegen finanzielle Verluste aus der
Pflichtlagerhaltung und führt hierzu besondere Fonds. c) Sie kann sich an Gesellschaften beteiligen,
welche die gemeinsame Pflichtlagerhaltung betreiben, für die Pflichtlagerhaltung Tankraum zur Verfügung
stellen oder in anderer Weise der Pflichtlagerhaltung für Mineralöl dienen. Neben den privatrechtlichen
Zwecken erfüllt die C._______ gemäss Art. 2 Ziff. 2 der Statuten die folgenden öffentlich-rechtlichen
Aufgaben, welche ihr im Zusammenhang mit der Durchführung der Pflichtlagerhaltung von Mineralölen
vom Bund übertragen sind: a) Sie erteilt im Auftrag und nach Weisung des Bundes Generaleinfuhrbewilligungen
und überwacht die Einfuhr und die Versteuerung flüssiger Treib- und Brennstoffe. b) Sie überwacht
im Auftrag und nach Weisungen des Bundes die Pflichtlagerhaltung von flüssigen Treib- und Brennstoffen.
c) Sie führt Bestandesaufnahmen und Erhebungen durch im Sinne von Art. 13
und 14
der Vorratshaltungsverordnung
vom 6. Juli 1983 (
SR 531.211). Gemäss Art. 3 der Statuten erhebt die C._______ zur Erreichung der
Vereinszwecke auf den der Einfuhrbewilligungspflicht unterliegenden Produkten Beiträge, welche im
Einvernehmen mit dem Bundesamt festgesetzt werden und dazu dienen, die Lagerkosten der Pflichtmengen
und die Kosten für die Tankräume zu decken, die Pflichtmengen in vorgegebener Zeit abzuschreiben,
vorsorgliche Massnahmen für Zeiten gestörter Zufuhr zu treffen und für nicht versicherbare
oder vom Bund nicht gedeckte Risiken oder Verpflichtungen gegenüber Dritten Fonds zu errichten.
Mitglieder der C._______ können alle im schweizerischen Hoheits- oder Zollgebiet niedergelassenen
und im Handelsregister eingetragenen natürlichen und juristischen Personen sowie Handelsgesellschaften
sein, die lagerpflichtige Treib- und Brennstoffe importieren oder diese Importtätigkeit aufnehmen
wollen (Art. 4 der Statuten).
A.c Seit 1997 besteht die Pflichtlagergesellschaft für Mineralöle
AG (PLG) in Zug, welche für die stellvertretende Pflichtlagerhaltung gemäss Art. 6a Abs. 1
der Vorratshaltungsverordnung zuständig ist. Das Aktionariat der PLG besteht aus sieben Mitgliedern
der C._______. 1998 haben die Mitglieder der C._______ eine Tochtergesellschaft, die C._______ Tanklagergesellschaft
AG (TLG) mit Sitz in Elgg, gegründet, welche für die gemeinsame Lagerhaltung im Sinne von Art.
6a Abs. 2
der Vorratshaltungsverordnung zuständig ist. Sie gehört zu 100% der C._______. Die
TLG und die PLG sind nicht Mitglieder der C._______, da sie keine Importeure sind und sich ihre Tätigkeit
auf die Lagerhaltung beschränkt.
B.
B.a Am 3. Oktober 2007 machte das BWL die C._______
schriftlich darauf aufmerksam, dass es beabsichtige, die Genehmigungsentscheide des EVD und des BWL mit
Bezug auf Bestimmungen des Reglements I für Importeure sowie der nachgeordneten Durchführungsbestimmungen
zum Pflichtlagerprogramm XIV, der Durchführungsbestimmungen zu den Investitionsentschädigungen
und der Durchführungsbestimmungen für die C._______ Tanklager AG, welche Rechte und Pflichten
der gemeinsamen und stellvertretenden Pflichtlagerhalter regelten, zu widerrufen, da diese im Widerspruch
zu den Statuten der C._______ stünden. Das Bundesamt räumte der C._______ die Gelegenheit ein,
sich innert 14 Tagen zum beabsichtigten Widerruf der Genehmigungen zu äussern. Zusätzlich forderte
es die C._______ auf, dem EVD bzw. dem BWL bis zum 31. März 2008 die notwendigen Änderungen
der Statuten, des Reglements I für Importeure und der Durchführungsbestimmungen zu beantragen.
B.b
Am 17. Oktober 2007 reichte die C._______ dem BWL eine schriftliche Stellungnahme ein. Sie führte
darin aus, die Mitgliedschaft in der C._______ setze eine Importtätigkeit voraus, an welche die
Pflicht zur Leistung von Beiträgen an den Garantiefonds und das Stimm- und Wahlrecht in Vereinsgeschäften
gebunden seien. Die PLG und die TLG seien als reine Lagerhalter konzipiert und entwickelten keine Marktaktivitäten
im Importgeschäft. Die zahlreichen Lagerhaltungsfirmen seien ebenfalls nicht Mitglieder der C._______.
Das BWL erachte demgegenüber die Lagerhaltung als ausschlaggebendes Kriterium für eine Mitgliedschaft
in der C._______. Dies würde heissen, dass, wer beispielsweise als Stellvertreter mit dem BWL einen
Pflichtlagervertrag abschliesse, zwangsläufig Mitglied der C._______ wäre. Wenn die Mitgliedschaft
neu an die Tätigkeit der Lagerhaltung geknüpft würde, käme dies im Vergleich zur
heutigen Regelung einem Systemwechsel gleich. Die von der C._______ an die PLG und die TLG bezahlten
Entschädigungen seien in den Statuten, dem Reglement und den Durchführungsbestimmungen geregelt.
Inhaltlich bestünden keine Unklarheiten und den Zahlungen lägen formelle Vorstandsbeschlüsse
zugrunde. Die Zweckbindung der Mittel aus dem Garantiefonds werde eingehalten. Die Rechtsgrundlagen der
C._______ räumten der PLG und der TLG die gleichen Entschädigungsrechte wie den Vereinsmitgliedern
ein.
B.c Am 23. Oktober 2007 widerrief das BWL mit Wirkung ab 15. Juni 2008 alle früher erteilten
Genehmigungen der Bestimmungen des Reglements I für Importeure, der Durchführungsbestimmungen
zum Pflichtlagerprogramm XIV, der Durchführungsbestimmungen zu den Investitionsentschädigungen
sowie der Durchführungsbestimmungen für die C._______ Tanklager AG (TLG), die Rechte und Pflichten
der gemeinsamen und der stellvertretenden Pflichtlagerhalter enthalten. Es führte in der Entscheidbegründung
aus, eine Überprüfung habe ergeben, dass diese Genehmigungen, soweit sie finanzielle Leistungen
des Garantiefonds der C._______ beträfen, ohne hinreichende Rechtsgrundlage erteilt worden seien.
Gemäss Art. 10 Abs. 2
des Landesversorgungsgesetzes vom 8. Oktober 1982 (LVG,
SR 531) und Art. 11
Abs. 2
der Vorratshaltungsverordnung müssten Körperschaften Bestimmungen, welche Rechte und
Pflichten der Mitglieder näher regelten und sich auf Statuten stützten, die das Departement
genehmigt habe, dem BWL zur Genehmigung vorlegen. Die C._______ sei eine solche Köperschaft, deren
Statuten vom EVD genehmigt worden seien und deren Reglemente und Durchführungsbestimmungen sich
auf die Statuten stützten. Die C._______ schütze gemäss Art. 2 Ziff. 1 Bst. b der Statuten
ihre Mitglieder gegen finanzielle Verluste aus der Pflichtlagerhaltung und führe zu diesem Zweck
einen Garantiefonds. Finanzielle Leistungen aus dem Garantiefonds könne laut Gesetz indessen nur
beanspruchen, wer Mitglied der C._______ sei und die damit verbundenen Rechte und Pflichten übernehme.
Mitglied der C._______ könne gemäss Art. 4 der Statuten indessen nur werden, wer sich in regulärer
Weise im Import von Mineralölprodukten betätige oder diese Tätigkeit aufnehmen wolle und
einen Pflichtlagervertrag mit dem BWL abgeschlossen habe. Die PLG und die TLG hätten zwar einen
Pflichtlagervertrag mit dem BWL abgeschlossen, seien aber nicht Mitglieder der C._______, da sie nicht
im Importgeschäft tätig seien. Obwohl die PLG und die TLG nicht Mitglieder der C._______ seien,
würden sie mit wenigen Ausnahmen den Importeuren gleichgestellt und für die laufenden Lagerhaltungs-
und Kapitalkosten aus dem Garantiefonds der C._______ entschädigt. Sie erhielten auch Zahlungen
aus dem Garantiefonds für die Amortisation ihrer Lager. Die C._______ erbringe diese finanziellen
Leistungen gestützt auf die besonderen Bestimmungen des Reglements I für Importeure und verschiedene
Durchführungsbestimmungen, die vom BWL genehmigt worden seien. Diesen Ausführungsvorschriften
der C._______ fehle es entgegen der Auffassung der C._______ an der rechtlichen Verankerung in den Statuten.
Dies bedeute, dass die betreffenden Genehmigungen seinerzeit ohne entsprechende statutarische Rechtsgrundlage
erfolgt seien. Solange dieser Mangel nicht durch eine Statuten- und Reglementsrevision behoben werde,
welche es jedem Pflichtlagerhalter erlaube, Mitglied der C._______ zu werden, könnten die Genehmigungen
nicht aufrechterhalten werden.
C.
Am 26. November 2007 erhob die C._______ (Beschwerdeführerin)
gegen den Entscheid des BWL vom 23. Oktober 2006 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragte
die Feststellung der Nichtigkeit des Entscheids, eventualiter dessen Aufhebung. Zur Beschwerdebegründung
bringt sie vor, für Streitigkeiten aus der Pflichtlagerhaltung sei das Klageverfahren vorgesehen,
die Vorinstanz habe daher zu Unrecht eine Verfügung erlassen. Die früheren Genehmigungen seien
ihr auch nicht durch Verfügung, sondern per einfachem Schreiben mitgeteilt worden. Das BWL hätte
die angebliche Rechts- und Statutenwidrigkeit vor dem Bundesverwaltungsgericht auf dem Klageweg einklagen
müssen. Diese fehlende Verfügungskompetenz habe die Nichtigkeit des angefochtenen Entscheids
zur Folge. Des Weiteren sei der Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör verletzt
worden, da sie sich, bevor die Verfügung ergangen sei, nicht zu allen rechtserheblichen Punkten
habe äussern können. Insbesondere sei sie über die aufzuhebenden Bestimmungen nur ungenügend
orientiert worden. Sie habe deswegen auch keine Gegenvorschläge unterbreiten können. Ein Widerruf
einer fehlerhaften Verfügung sei nur zulässig, wenn die Verfügung entweder ursprünglich
rechtsfehlerhaft oder nachträglich rechtswidrig geworden sei. Könnten keine genügenden
Gründe angeführt werden, habe der Widerruf Sanktionscharakter.
D.
Mit Schreiben vom
16. Januar 2008 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerdeführerin und das BWL (Vorinstanz)
darauf hin, dass gestützt auf Art. 31
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG,
SR
173.32) die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht nur gegen Verfügungen nach Art. 5
des Bundesgesetzes
vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG,
SR 172.021) zulässig sei. Es setzte
ihnen eine Frist bis zum 6. Februar 2008 an, um sich schriftlich zur Frage zu äussern, ob es sich
beim angefochtenen Entscheid um eine Verfügung im Sinne von Art. 5
VwVG handle.
D.a Die Vorinstanz
führte in ihrer Stellungnahme vom 25. Januar 2008 aus, sie habe trotz anderer bisheriger Praxis
den Widerruf in Verfügungsform erlassen, um der C._______ eine Beschwerdemöglichkeit zu geben.
Nach der früheren Praxis seien solche Akte als Akte sui generis, oft auch als Zwischenakte, bezeichnet
worden, gegen die kein Rechtsmittel offen gestanden habe. In einem Gutachten, welches das Bundesamt für
Justiz am 1. Oktober 1984 im Auftrag des BWL erstellt habe, sei jenes zum Schluss gekommen, dass solche
Genehmigungen keine Verfügungen im Sinne von Art. 5
VwVG seien und somit nicht angefochten werden
könnten. Ein Rechtsschutzinteresse hätten in erster Linie die Mitglieder der Pflichtlagerorganisationen,
welche als Eigentümer der Pflichtlager bei Streitigkeiten aus Pflichtlagerverträgen und vermögensrechtlichlichen
Streitigkeiten Beschwerde führen könnten. Die Praxisänderung, Genehmigungen neu in der
Form einer beschwerdefähigen Verfügung zu erlassen, stütze sich auf einen Bundesratsentscheid
vom 22. Oktober 1997 in Sachen Genehmigung von Prämien im Krankenversicherungsrecht. In jenem Entscheid
(
VPB 64.17) habe der Bundesrat eine von der Aufsichtsbehörde nicht erteilte Genehmigung von Prämientarifen
als Verfügung betrachtet, da die Krankenkassen in einem beschränkten Masse über Autonomie
verfügten. Die C._______ geniesse bei der Ausgestaltung ihrer Statuten und Reglemente ebenfalls
eine Teilautonomie, weshalb es angezeigt sei, den Widerruf der Genehmigungen in der Form einer beschwerdefähigen
Verfügung zu erlassen.
D.b Die Beschwerdeführerin legte in ihrer Stellungnahme vom 6.
Februar 2008 dar, weshalb es sich beim angefochtenen Entscheid ihres Erachtens um eine Verfügung,
indessen um eine nichtige, handle, und hielt an ihren Beschwerdeanträgen vom 26. November 2007 fest.
Am 12. Februar 2008 reichte sie dem Bundesverwaltungsgericht eine zweite schriftliche Stellungnahme zur
Vernehmlassung des BWL vom 25. Januar 2008 ein, in welcher sie die Kompetenz der Vorinstanz, Verfügungen
zu erlassen, bestritt. Sie führte aus, die Vorinstanz verfüge nur in den ausdrücklich
im LVG und in der Vorratshaltungsverordnung genannten Fällen über eine Verfügungskompetenz.
Streitigkeiten zwischen Bund und Pflichtlagerorganisationen beurteile gemäss Art. 39 Bst. c
LVG
das Bundesverwaltungsgericht als erste Instanz auf Klage hin.
E.
Am 14. Februar 2008 stellte
das Bundesverwaltungsgericht der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz die Stellungnahmen der jeweils
anderen Verfahrenspartei zur Kenntnis zu und teilte ihnen mit, dass damit der Schriftenwechsel zur Frage
der Verfügungsqualität des angefochtenen Entscheids abgeschlossen sei.
Das Bundesverwaltungsgericht
zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 102
BV stellt der Bund die Versorgung
des Landes mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen sicher für den Fall machtpolitischer
oder kriegerischer Bedrohungen sowie in schweren Mangellagen, denen die Wirtschaft nicht selbst zu begegnen
vermag. Er trifft vorsorgliche Massnahmen und kann nötigenfalls vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit
abweichen. Um machtmässigen Bedrohungen und schweren Mangellagen zu begegnen, werden vorsorglich
lebenswichtige Güter in Pflichtlagern gehalten. In Pflichtlagerorganisationen (Vereine und Genossenschaften)
sind die Importeure solcher Güter kraft mittelbaren Zwangs zusammengeschlossen. Diese privaten Körperschaften
besorgen zusammen mit den Bundesbehörden die aus dem Landesversorgungsgesetz hervorgehenden Verwaltungsaufgaben.
Der Status dieser privaten Körperschaften, denen vom Bund Verwaltungsaufgaben übertragen sind,
richtet sich in massgeblicher Hinsicht nach dem öffentlichen Recht. Sie stehen für die Ausübung
der Verwaltungstätigkeit unter Staatsaufsicht. Dem Bund stehen ihnen gegenüber noch weitergehende
Einwirkungs- und Weisungsbefugnisse zu, so z. B. die Genehmigung ihrer Reglemente oder Statuten. Den
privaten Körperschaften kommen im Rahmen der ihnen übertragenen Aufgaben Befugnisse zu, die
üblicherweise der öffentlichen Verwaltung eigen sind, so z. B. der Erlass von Verfügungen.
Andererseits sind sie in der Ausübung ihrer hoheitlichen Tätigkeit den rechtsstaatlichen Bindungen
unterworfen, die für die öffentliche Verwaltung gelten, vorab dem Legalitätsprinzip und
dem Grundsatz der Rechtsgleichheit (vgl. Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 27 und 58, mit Hinweisen
auf die Rechtsprechung).
1.2 Gemäss Art. 10 Abs. 1
LVG können Pflichtlagerverträge
vorsehen, dass die einzelnen Eigentümer von Pflichtlagern sich an der Äufnung von Garantiefonds
und ähnlichen Einrichtungen ihres Wirtschaftszweiges zur Deckung der Lagerkosten und des Preisverlustes
auf den Pflichtlagern beteiligen müssen. Nach Art. 10 Abs. 2
LVG bedürfen die Schaffung, Änderung
und Aufhebung solcher Einrichtungen der Genehmigung des EVD. Werden von den betreffenden Wirtschaftszweigen
dafür Körperschaften gegründet oder herangezogen, so bedürfen auch deren Statuten
der Genehmigung des EVD. Gemäss Art. 11 Abs. 1
der Vorratshaltungsverordnung haben die Statuten
der Körperschaft zu bestimmen, nach welchen allgemeinen Grundsätzen Beiträge auf Importen
oder auf erstmals in Verkehr gebrachten Waren erhoben und Vergütungen an die Pflichtlagerhalter
ausgerichtet werden. Gemäss Art. 11 Abs. 2
der Vorratshaltungsverordnung müssen die Körperschaften
Bestimmungen, welche die Rechte und Pflichten der Mitglieder näher regeln und sich auf Statuten
stützen, die das Departement genehmigt hat, dem Bundesamt zur Genehmigung vorlegen.
2.
Das
Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz
vom 17. Juni 2005 (VGG,
SR 173.32) nichts Anderes bestimmt (Art. 37
VVG). Die Abteilungen entscheiden
laut Art. 21 Abs. 1
VVG in der Regel in der Besetzung mit drei Richtern oder Richterinnen (Spruchkörper).
Das Bundesverwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit und die übrigen Prozessvoraussetzungen
von Amtes wegen (Art. 7
VwVG;
BVGE 2007/6 E. 1.).
2.1 Gemäss Art. 31
VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht
als Beschwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5
VwVG. Der verwaltungsgerichtliche
Rechtsschutz steht nicht gegen jegliche Form des Verwaltungshandelns offen. Anfechtungsobjekt der Beschwerde
bilden vielmehr einzig Verfügungen im Sinne von Art. 5
VwVG. Dazu gehören ebenfalls Vollstreckungsverfügungen,
Zwischenverfügungen, Einspracheentscheide, Beschwerdeentscheide sowie Entscheide im Rahmen einer
Revision oder Erläuterung gemäss Art. 5 Abs. 2
VwVG. Die Ausnahme von diesem Grundsatz bilden
die in Art. 34
VGG genannten Beschwerden gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach den Art. 39
,
45
, 46 Abs. 4
, 47
, 48
, Abs. 1-3, 49 Abs. 7
, 51, 54, 55 und 55a des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung
vom 18. März 1994 (KVG,
SR 832.10). Diese Ausnahmen werden vom Gesetz gesondert aufgeführt,
da Beschlüsse miterfasst sind, deren Verfügungscharakter fraglich ist (Spitallisten, Tarife;
vgl. Botschaft des Bundesrats vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege,
BBl 2001
4387, 4390 f.). Im Rahmen der Prüfung der Prozessvoraussetzungen ist somit als Erstes zu beurteilen,
ob der Widerruf der Genehmigungen eine Verfügung im Sinne von Art. 5
VwVG darstellt oder nicht.
Anschliessend ist zu bestimmen, ob es sich beim angefochtenen Rechtsakt allenfalls um einen Realakt im
Sinne von Art. 25a
VwVG handelt. Sodann ist die Frage zu beantworten, ob das Erfordernis einer Verfügung
als Anfechtungsobjekt vor der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a
der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV,
SR 101), Art. 6
und 13
der Konvention vom zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
4. November 1950 (
EMRK,
SR 0.101) sowie Art. 14
des Internationalen Pakts über bürgerliche
und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (UN-Pakt II,
SR 0.103.2) standhält.
2.2 Unter Vorbehalt
der Spezialfälle der Rechtsverweigerungs- oder Aufsichtsbeschwerde kann der Bürger das Verhalten
der Verwaltung grundsätzlich nur dann einer gerichtlichen Kontrolle unterziehen lassen, wenn in
einer konkreten Situation eine Verfügung vorliegt. Verfügungen nach Art. 5 Abs. 1
VwVG sind
Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen
(oder richtigerweise hätten stützen sollen) und die Begründung, Änderung oder Aufhebung
von Rechten oder Pflichten (Bst. a), die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von
Rechten oder Pflichten (Bst. b) oder die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung
oder Feststellung von Rechten und Pflichten, oder das Nichteintreten auf solche Begehren zum Gegenstand
haben (Bst. c). Eine Verfügung ist ein hoheitlicher, individuell-konkreter Einzelakt, der die Rechtsstellung
eines Einzelnen berührt, indem er diesen verbindlich und durchsetzbar zu einem Tun, Dulden oder
Unterlassen verpflichtet oder sonstwie seine Rechtsbeziehungen zum Staat verbindlich regelt (André
Moser, in: Moser/Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, Basel 1998, Rz.
2.1 f. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts).
2.3 Die Rechtsprechung des Bundesgerichts
zum Verfügungsbegriff bezieht sich grösstenteils auf Art. 97
des früheren Bundesrechtspflegegesetzes
vom 16. Dezember 1943 (OG, BS 3 531), gemäss welchem das Bundesgericht letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden
gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5
VwVG beurteilte und nach Inkrafttreten der Justizreform am
1. Januar 2007 übergangsrechtlich beurteilt (Art. 132 Abs. 1
Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005,
BGG,
SR 173.110). Diese Rechtsprechung dient im Folgenden als Ausgangspunkt und Auslegungshilfe zur Bestimmung
des bundesrechtlichen Verfügungsbegriffs.
2.3.1 Gemäss Art. 99
OG war die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gegen einzelne Verfügungen unzulässig, so u. a. gegen Verfügungen über die Genehmigung
von Erlassen und Verfügungen über Tarife (Art. 99 Abs. 1 Bst. a
und b
OG). Diese Ausnahmen
wurden von der Lehre in echte und unechte Ausnahmen unterschieden, je nachdem, ob die Ausnahmen eine
anfechtbare Verfügung oder etwas Anderes betrafen. Echte Ausnahmen sind an sich anfechtbare Verfügungen,
für die eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle nicht als angezeigt erachtet wird. Unechte Ausnahmen
sind demgegenüber gar keine Verfügungen. Die Beschwerde gegen die Genehmigung von Erlassen
war unter dem OG nicht zulässig, da die abstrakte Normenkontrolle vom Gesetzgeber nicht vorgesehen
war. Die Genehmigung von Erlassen und öffentlichrechtlichen Tarifen stellt vielmehr die Mitwirkung
an einem Rechtsetzungsakt dar, dessen Überprüfung durch das Bundesgericht bei der Anwendung
im Einzelfall erfolgt ist (vgl. Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., Bern 1983, S. 105,
mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; Peter Karlen, in: Geiser/ Münch, Prozessieren vor Bundesgericht,
2. A. 1998, Rz. 3.10 f., mit Hinweisen; Botschaft,
BBl 2001 4322).
2.3.2 Der neu gestaltete Ausnahmenkatalog
von Art. 83
BGG übernimmt im Wesentlichen die bereits unter Art. 99 ff
.
OG geltenden Ausnahmen von
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde in neuer systematischer Ordnung. Einige Ausschlussgründe wurden
gemäss der Botschaft des Bundesrates jedoch gestrichen, so etwa, weil die Ausnahmen rein deklaratorische
Wirkung hatten, da sie Akte betreffen, denen gar kein Verfügungscharakter zukommt (Art. 99 Abs.
1 Bst. a
und b, Art. 129 Abs. 1 Bst. b
OG). Genehmigungsakte von Erlassen haben selber Erlasscharakter.
Dasselbe gilt für die Genehmigung von Tarifen, die durch auf öffentliches Recht abgestützte
Verfügungen angewendet werden (
BBl 2001 4322). Aus der fehlenden Nennung bei den Ausnahmen kann
indessen nicht geschlossen werden, dass neu Genehmigungen von Erlassen oder Tarifen durch Beschwerde
an das Bundesgericht anfechtbar sind. Dies entgegen dem Urteil
9C_599/2007 der II. sozialrechtlichen
Abteilung des Bundesgerichts vom 18. Dezember 2007, welches sich mit dem Entscheidbegriff nicht weiter
auseinandersetzt, sondern allein aufgrund des geänderten Ausnahmenkatalogs von Art. 83
BGG von der
Anfechtbarkeit von Tarifgenehmigungen in der sozialen Krankenversicherung ausgeht.
2.4 Die Frage,
ob der angefochtene Widerruf der Genehmigungen als Verfügung im Sinne von Art. 5
VwVG zu qualifizieren
ist, wird im Gutachten des Bundesamtes für Justiz (BJ) über die Zulässigkeit der Beschwerde
gegen die Genehmigung von Bestimmungen der zum Vollzug der wirtschaftlichen Landesversorgung herangezogenen
Organisationen im Rahmen der Aufsicht, welche die Bundesverwaltung über diese Organisationen ausübt,
verneint. Dieses Gutachten vom 1. Oktober 1984 wurde im Auftrag des BWL erstellt und in VPB 49.29 publiziert.
2.4.1
Das Gutachten des BJ fasst die rechtlichen Grundlagen der Aufsicht über die wirtschaftliche Landesversorgung
zusammen und hält fest, dass sich den spezialgesetzlichen Bestimmungen kein Hinweis auf eine Beschwerdemöglichkeit
gegen die Genehmigung bzw. die Genehmigungsverweigerung entnehmen lasse (Ziff. 1). Das Gutachten prüft
anschliessend, ob nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesverwaltungsrechtspflege eine
Beschwerdemöglichkeit gegeben sei und geht dabei von der Funktion der Genehmigung sowie von deren
rechtlicher Qualifikation aus (Ziff. 2 und 3). Als Erstes führt das Gutachten aus, dass der Bund
die Aufsicht über die Organisationen der Wirtschaft ausübe, die mit dem Vollzug des LVG betraut
sind, und ihnen gegenüber eine Weisungsbefugnis habe (Art. 55
LVG). Private, die zur Erfüllung
öffentlicher Aufgaben durch den Staat beigezogen würden, unterstünden dieser Aufsichtsgewalt,
welche der Bund mit verschiedenen Aufsichtsmitteln ausübe. Die Genehmigung oder deren Verweigerung
oder Widerruf gehöre zu diesen Aufsichtsmitteln und bilde somit einen Teil der Aufsichtsgewalt.
Anschliessend fasst das Gutachten die Literatur zusammen und kommt zum Schluss, dass dort die Meinung
vorherrsche, bei der Genehmigung handle es sich nicht um eine Verfügung. Es hält schliesslich
mit Verweis auf BGE
109 Ib 255 fest, dass Verfügungen ein Rechtsverhältnis regelten und mittels
ihnen eine konkrete Berechtigung oder eine bestimmte Verpflichtung begründet bzw. festgestellt werde.
Die Genehmigung von Statuten oder Reglementen begründe indessen zwischen der Verwaltung und den
Pflichtlagerorganisationen oder ihren Mitgliedern kein Rechtsverhältnis. Mit der Genehmigung werde
lediglich festgestellt, dass die rechtsetzende oder Anordnungen treffende Organisation die ihr übertragenen
Kompetenzen in bundesrechtskonformer Weise ausnütze. Der Genehmigungsentscheid könne somit
nicht als anfechtbare Verfügung angesehen werden. Das Bestehen eines Rechtsschutzinteresses allein
genüge jedenfalls nicht, um eine anfechtbare Verfügung annehmen zu können. Ein Rechtschutzinteresse
hätten in erster Linie die Mitglieder gegenüber der Pflichtlagerorganisation, und diesen stünden
auch Rechtsmittel zur Verfügung. Heute entsprechen diesen Rechtsmitteln in Abweichung der damals
geltenden gesetzlichen Regelung die Beschwerde an das BWL (Art. 38 Abs. 1
LVG) und die Klage an das Bundesverwaltungsgericht
(Art. 39 Bst. b
LVG). Das Gutachten kommt zum Schluss, dass Genehmigungsentscheide nach dem LVG keine
Verfügungen im Sinne des VwVG darstellten und daher nicht mit Beschwerde angefochten werden könnten.
Gegen Genehmigungen stehe somit kein ordentliches Rechtsmittel zur Verfügung, gestützt auf
Art. 71
VwVG stünde indessen die Aufsichtsbeschwerde offen, welche aber kein eigentliches Rechtsmittel,
sondern lediglich ein Rechtsbehelf sei.
2.4.2 In der Lehre werden diese Genehmigungen zu den Verwaltungsakten
im engeren Sinn gezählt. Die Verwaltungsakte im engeren Sinn bilden zusammen mit den Verfügungen
die Verwaltungsakte im weiteren Sinn. Verwaltungsakte im engeren Sinn betreffen in erster Linie Verfahrens-
oder Organisationsfragen, so z. B. die Veröffentlichung einer Botschaft, die Genehmigung eines kantonalen
Gesetzes durch den Bundesrat, die Begnadigung oder die Inkraftsetzung eines Gesetzes. Sie stellen keine
Verfügungen dar. Verwaltungsakte im engeren Sinn zeitigen wie die Verfügungen rechtliche Folgen.
Ihre Gültigkeit kann jedoch vom Bundesgericht nicht in Beschwerdeverfahren überprüft werden,
da solche Verfahren nur gegen Verfügungen im Sinne des Gesetzes und der Rechtsprechung offenstehen
(vgl. Blaise Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 1, Deutschsprachige Ausgabe der vierten, vollständig
überarbeiteten Auflage des Précis de droit administratif, Basel und Frankfurt/Main 1992, S.
203 f., mit weiteren Hinweisen). Die Genehmigung privater Regelungen wird auch Allgemeinverbindlichkeitserklärung
genannt, da durch die Genehmigung der zuständigen Behörde privaten Akten hoheitliche Wirkung
gegenüber jedermann verliehen wird. Die Genehmigung von Anordnungen anderer Organe oder von Privaten
erfolgt durch Hoheitsakt, ebenso die Ablehnung entsprechender Anträge (Tobias Jaag, Die Abgrenzung
zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zürich 1985, S. 225 f.). Dieser Hoheitsakt wird dann als Teil
der Rechtsetzung verstanden (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar-BGG, N 10 zu Art. 82). Genehmigungsentscheide
werden in der Lehre vorherrschend als Teil des Rechtsetzungsverfahrens und nicht als Verfügungen
angesehen. Ihre Überprüfung erfolgt bei der Anwendung im Einzelfall (Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege,
S. 105; Jaag, S. 233 f.; Attilio Gadola, Der Genehmigungsentscheid als Anfechtungsobjekt in der Staats-
und Verwaltungsrechtspflege, AJP 1993 S. 294).
2.4.3 Der Verfügungsbegriff ist demzufolge der
eigentliche Angelpunkt zwischen materiellem Verwaltungsrecht und dem Verwaltungsprozessrecht, indem er
den Zugang zum Anfechtungsstreit als Hauptform des Verwaltungsrechtspflegeverfahrens öffnet, aber
zugleich begrenzt. Liegt kein Anfechtungsobjekt vor, können die Vorbringen des Rechtsmittelklägers
entweder als Petition oder als Aufsichtsbeschwerde entgegengenommen werden (vgl. Attilio Gadola, Das
verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, Zürich 1991, S. 280).
2.4.4 Sinn und Zweck der Genehmigung
von Rechtserlassen eines unteren staatlichen Verbandes durch eine übergeordnete Behörde ist
die Überprüfung des genehmigungsbedürftigen Erlasses auf seine Übereinstimmung mit
dem höherrangigen Recht. Die Genehmigung stellt ein präventives Aufsichtsmittel über ein
subordiniertes Gemeinwesen dar. Die Genehmigung besteht, gleichgültig ob konstitutiver oder deklaratorischer
Natur, nur in einer summarischen und provisorischen Rechtskontrolle, die eine nochmalige Überprüfung
in einem abstrakten oder konkreten Normenkontrollverfahren nicht ausschliesst. Die Genehmigung bewirkt
weder eine Heilung allfälliger Mängel noch eine Änderung des rechtlichen Charakters des
genehmigten Rechtserlasses. Dieser bleibt ein Rechtsakt der antragstellenden Behörde. Ebenso darf
die Genehmigungsbehörde die einmal erteilte Genehmigung formlos oder im Zusammenhang mit einem Rechtsmittel
widerrufen oder korrigieren. Die Genehmigung kann aber aufgrund der Rechtssicherheit nur ex nunc widerrufen
werden (vgl. Gadola, Genehmigungsentscheid, S. 292).
2.4.5 Werden Genehmigungen als Rechtsetzungsakte
verstanden, fehlt es im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht an einer Prozessvoraussetzung.
Art. 31
VGG bietet keinen Raum, die Beschwerde in Fällen zuzulassen, in denen gar kein einseitiges
Rechtsgeschäft der Verwaltung vorliegt, welches darauf gerichtet ist, beim Bürger als Adressaten
verbindliche Rechtswirkungen zu erzeugen, sondern einzig eine "rechtliche Betroffenheit" hinterlässt
(vgl. Sergio Giacomini, Vom "Jagdmachen auf Verfügungen", ZBl 1993 S. 237 ff.).
2.5
Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass die Beschwerdeführerin in ihrer hoheitlichen
Tätigkeit der Aufsicht des Bundes untersteht, welche vom EVD und dem BWL neben der allgemeinen Weisungsbefugnis
durch die vom Gesetz vorgesehene Genehmigung von Reglementen und Durchführungsbestimmungen ausgeübt
wird (vgl. Erw. 1.). Diese Genehmigungen sind keine Verfügungen im Sinne von Art. 5
VwVG, sondern
stellen eine Mitwirkung der Aufsichtsbehörde an der Rechtsetzung dar (vgl. Erw. 2.3.1 und 2.4.4).
Entgegen der Ansicht der Vorinstanz kann der fehlende Rechtsschutz gegen die nicht erteilten Genehmigungen
oder deren Widerruf nicht als Argument für das Konstruieren einer Verfügung dienen, denn weder
die Genehmigung der Reglemente und Durchführungsbestimmungen noch deren Widerruf regeln ein Rechtsverhältnis
zwischen der C._______ oder ihren Mitgliedern und dem Bund (vgl. Erw. 2.4.1).
2.5.1 Wie aus den
Ausführungen der Beschwerdeführerin vom 12. Februar 2008 mit Hinweis auf den am 21. Juli 2006
bei den Pflichtlagerorganisationen in die Vernehmlassung gegebenen Entwurf zur Änderung der Vorratshaltungsverordnung
und den dazugehörigen Erläuterungen des BWL vom 20. Juli 2006 hervorgeht, hat der Änderungsentwurf
zu Art. 11 Abs. 2
der Vorratshaltungsverordnung ursprünglich vorgesehen, dass das Bundesamt den
Körperschaften seinen Entscheid über Genehmigungen in Form einer Verfügung eröffnet.
Diese Version ist aber während des Vernehmlassungsverfahrens aufgegeben worden, und die am 1. Februar
2007 in Kraft getretene Version von Art. 11 Abs. 2
der Vorratshaltungsverordnung (
AS 2006 5341) sieht
keinen Entscheid über die Genehmigungen von Bestimmungen, welche Rechte und Pflichten der Mitglieder
näher regeln, in Verfügungsform mehr vor. Einzig die Genehmigung der Beiträge an Garantiefonds
hat gemäss Art. 11 Abs. 2 durch Verfügung zu erfolgen. Die Verabschiedung der Verordnung durch
den Bundesrat entgegen dem Vorschlag des BWL vom 21. Juli 2006 spricht dafür, dass von der bisher
in der Lehre vertretenen Auffassung, es handle sich bei den Genehmigungen um keine Verfügungen,
nicht abgerückt werden sollte. Die Auffassung der Vorinstanz, es müsse sich bei den Genehmigungen
neu um anfechtbare Verfügungen handeln, findet damit auch in den Materialen zur Vorratshaltungsverordnung
keine Grundlage.
2.5.2 Dafür, dass es sich beim Widerruf der Genehmigungen um keine Verfügung
handelt, spricht weiter die Darstellung in der Broschüre des EVD über die Strategie der wirtschaftlichen
Landesversorgung vom 15. Oktober 2003 (Vorakten Beilage 2; Fundstelle: www.bwl.admin.ch/dokumentation).
Gemäss S. 73 der Strategie-Broschüre sind Pflichtlagerorganisationen private Selbsthilfeorganisationen,
die im Rahmen der obligatorischen Pflichtlagerhaltung in erster Linie private Zwecke verfolgen. Weder
gehören sie der Milizorganisation an, da sie nicht in die erweiterte Verwaltungsorganisation eingebunden
sind, noch gelten sie in ihrer Funktion als Garantiefondsverwaltungen als herangezogene Organisationen
der Wirtschaft, vielmehr stellen sie einen casus sui generis nach Art. 10
LVG dar. Da sie gemäss
Statuten wesentliche Eigeninteressen verfolgen, sind sie für die Übernahme öffentlicher
Vollzugsaufgaben nur beschränkt geeignet und können deshalb auch nur für ganz bestimmte
Aufgaben herangezogen werden, nämlich für die Erteilung von Einfuhrbewilligungen und für
die Kontrolle von Pflichtlagern. Beide Aufgaben erfüllen sie aber nur im Auftrag des Bundesamts,
d. h. lediglich aufgrund einer delegierten, und nicht einer selbständigen Vollzugskompetenz. Aus
dieser Darstellung geht klar hervor, dass die C._______ für ihre beschränkte Verwaltungstätigkeit
der Aufsicht des BWL untersteht und keine selbständigen Verwaltungsaufgaben ausübt. Ihre Reglemente
und Durchführungsbestimmungen zwecks Ausübung dieser Vollzugsaufgaben, welche vom BWL zu genehmigen
sind, schaffen keine Rechtsbeziehungen zwischen dem Bund und der C._______ oder ihren Mitgliedern, sondern
sind lediglich reglementarische Ausführungsbestimmungen, welche die begrenzten staatlichen Aufgaben
der C._______, d. h. die Erteilung von Importbewilligungen und die Verwaltung des Garantiefonds, im Detail
regeln. Die Genehmigung dieser Reglemente und Durchführungsbestimmungen ist damit kein individuell-konkreter
Einzelakt, der die Rechte und Pflichten der Beschwerdeführerin regelt, sondern generell-abstrakter
Natur. Mit der Genehmigung wird festgestellt, dass die rechtsetzende oder Anordnungen treffende Pflichtlagerorganisation
die ihr übertragenen Kompetenzen dem Landesversorgungsgesetz und der Vorratshaltungsverordnung entsprechend
ausübt. Das BWL nimmt durch die (Nicht-)Genehmigung seine Aufsichtspflicht gegenüber der Beschwerdeführerin
wahr, greift damit indessen nicht in ihre Rechtsstellung gegenüber dem Bund ein.
2.5.3 Wie
bereits ausgeführt, kann eine Genehmigungsbehörde jederzeit bei veränderten Verhältnissen
oder wenn nachträglich Tatsachen bekannt werden, die zu einer anderen Beschlussfassung führen,
eine bereits erteilte Genehmigung zurückziehen (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Bd. II, Nr. 144 B II. b), S. 1065). Aus Gründen der Rechtssicherheit hat der Widerruf aber, wie
vorliegend geschehen, ex nunc oder ab einem späteren Zeitpunkt zu erfolgen, um den Betroffenen Zeit
zur Vornahme der notwendigen Änderungen zu geben. Da die Genehmigung der Durchführungsbestimmungen
und Reglemente keine Rechte und Pflichten der Beschwerdeführerin regeln, hat auch deren Widerruf
keine Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin. Die Tatsache, dass es sich beim
angefochtenen Entscheid um einen Widerruf von Genehmigungen handelt, ändert damit nichts an seiner
Qualifikation.
2.6 Im Ergebnis ist festzustellen, dass es sich beim angefochtenen Entscheid nicht
um eine Verfügung im Sinne von Art. 5
VwVG handelt, weshalb auf die Beschwerde mangels Anfechtungsobjekt
gemäss Art. 31
VGG nicht einzutreten ist.
3.
Die Beschwerdeführerin macht in ihrer
Stellungnahme vom 12. Februar 2008 alternativ zu ihrer Beschwerde vom 26. November 2007 geltend, das
Bundesverwaltungsgericht sei gestützt auf Art. 39 Bst. c
LVG im Klageverfahren zur Behandlung der
Streitsache zuständig.
3.1 Gemäss Art. 35 Bst. a
VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht
auf Klage hin als erste Instanz Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Verträgen des Bundes,
seiner Anstalten und Betriebe und der Organisationen im Sinne von Art. 33 Bst. h
VGG, d.h. der Instanzen
oder Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung, die in Erfüllung ihnen übertragener öffentlich-rechtlicher
Aufgaben des Bundes verfügen. Nach Art. 39 Bst. c
LVG entscheidet das Bundesverwaltungsgericht auf
Klage hin Streitigkeiten zwischen dem Bund und Pflichtlagerorganisationen. Art. 39 Bst. c
LVG ist eine
spezialrechtliche Bestimmung, die den Anwendungsbereich von Art. 35 Bst. a
VGG ausweitet. Gemäss
dieser spezialrechtlichen Bestimmung beurteilt das Bundesverwaltungsgericht auch Streitigkeiten, denen
kein öffentlich-rechtlicher Vertrag zugrunde liegt, wie dies zwischen der Beschwerdeführerin
und dem BWL der Fall ist. Zur Änderung des Einleitungssatzes von Art. 39
LVG ist der Botschaft des
Bundesrates vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege zu entnehmen, das Bundesverwaltungsgericht
trete an die Stelle der Rekurskommission EVD und urteile in den Fällen von Art. 39
LVG im Klageverfahren.
Diese Streitigkeiten könnten - im weiteren Sinne - als solche aus öffentlich-rechtlichen Verträgen
angesehen werden (
BBl 2001, S. 4434).
3.2 Da zwischen der Beschwerdeführerin und dem Bund durch
den Widerruf der Genehmigungen kein Rechtsverhältnis geregelt wird, sondern eine aufsichtsrechtliche
Massnahme getroffen worden ist, liegt keine Streitigkeit im Sinne von Art. 39 Bst. c
LVG vor. Bei diesen
ist zum Beispiel an den Entzug einer übertragenen Verwaltungsaufgabe oder an Streitigkeiten über
den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags oder wegen Uneinigkeit über die Anwendung
der geltenden Rechtsgrundlagen zu denken. Die C._______ kann hingegen nicht auf dem Klageweg beantragen,
es seien die Rechtsgrundlagen, die ihre Vollzugstätigkeit regeln, zu ändern. Dies würde
dazu führen, dass die beliehenen Organisationen auf dem Klageweg Änderungen der Reglemente
und Durchführungsbestimmungen über ihre Vollzugsaufgaben durchsetzen könnten, für
welche der Gesetzgeber die Genehmigungspflicht durch die Aufsichtsbehörde gerade vorgesehen hat,
um diese privatrechtlichen Organisationen in ihren Vollzugsaufgaben zu überwachen und in die Verantwortung
zu nehmen. Wie bereits dargelegt, geniesst die Beschwerdeführerin in diesen Belangen keinen Rechtsschutz,
da durch die Genehmigung von Ausführungsbestimmungen zwischen ihr und dem Bund kein Rechtsverhältnis
geregelt wird. Gleich einem Bundesamt gegenüber dem ihm übergeordneten Departement muss sie
sich aufsichtsrechtlichen Massnahmen des BWL und des EVD fügen. Das Bundesverwaltungsgericht kann
daher auch nicht auf dem Klageweg zur Behandlung der Anträge der Beschwerdeführerin angerufen
werden.
4.
Selbst wenn kein Entscheid vorliegt, kann sich - gemäss der bisherigen bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zu Art. 84
OG - eine Anfechtungsmöglichkeit aus Gründen des Rechtsschutzbedürfnisses
aufdrängen. So kann es im Lichte der Rechtsweggarantien gemäss Art. 29a
BV, Art. 6 Abs. 1
und
Art. 13
EMRK sowie Art. 14 Abs. 1 UN-Pakt II geboten sein, eine Anfechtungsmöglichkeit auch gegenüber
Handlungen ohne Verfügungs- und Entscheidcharakter vorzusehen, sofern diese in grundrechtlich geschützte
Positionen eingreifen. Es muss sich aber in jedem Fall um Akte oder Anordnungen handeln, welche dem Staat
oder einem Träger öffentlicher Aufgaben zuzurechnen sind und von ihrem Inhalt oder den berührten
Grundrechten her ein besonderes Rechtsschutzbedürfnis begründen (Waldmann, N 13 zu Art. 82
BGG).
4.1 Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Das Ergebnis der fehlenden Beschwerdemöglichkeit
ist mit Art. 13
EMRK, welcher ein Recht auf eine wirksame Beschwerde zur Durchsetzung der Rechte aus
der EMRK vorsieht, vereinbar. Art. 13
EMRK kann nur zusammen mit einer anderen Bestimmung der EMRK oder
eines Zusatzprotokolls angerufen werden. Da keine Rechtsverletzung der Konvention vorliegt, ist dies
vorliegend nicht möglich. Ebenso ist die Anwendung von Art. 6 Abs. 1
EMRK, welcher die Garantien
eines fairen Gerichtsverfahrens u.a. in zivilrechtlichen Angelegenheiten sichert, ausgeschlossen, da
es sich nicht um die Streitigkeit zwischen einer Privatperson und einer Verwaltungsbehörde handelt,
welche ein Recht der Privatperson einschränkt, sondern um die Aufsichtstätigkeit über
eine Vollzugsstelle mit hoheitlichen Aufgaben. Diese begründet keine Rechten und Pflichten des Privaten
gegenüber dem Staat, weshalb der Geltungsbereich der EMRK nicht berührt ist (Mark E. Villiger,
Handbuch der EMRK, 2. A., Zürich 1999, Rz. 375 ff.). Art. 14 Abs. 1 UN-Pakt II ist nicht tangiert,
da es sich bei der Beschwerdeführerin nicht um einen Privaten im Sinne von "jedermann",
sondern um eine Trägerin von hoheitlichen Aufgaben handelt, welcher die Legitimation gemäss
Art. 14 Abs. 1 UN-Pakt II fehlt. Die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a
BV ist vorliegend ebenfalls
nicht berührt, da es sich, wie gesagt, nicht um einen Rechtsstreit, sondern um eine vom Gesetz vorgesehene
Mitwirkung an einem Rechtsetzungsverfahren bzw. um eine Aufsichtstätigkeit handelt.
4.2 Schliesslich
bleibt zu beantworten, ob es sich beim Widerruf der Genehmigungen allenfalls um einen Realakt handeln
könnte, der gemäss Art. 25a
VwVG dem vom wiederrechtlichen Handeln des Staates Betroffenen
Anspruch auf den Erlass einer Verfügung gibt. Art. 25a
VwVG setzt ein schutzwürdiges Interesse
des Betroffenen voraus. Dieses ist vorliegend nicht gegeben, da durch den angefochtenen Entscheid keine
Rechte und Pflichten der Beschwerdeführerin tangiert sind. In der bisherigen Rechtsprechung des
Bundesgerichts wurde die Beschwerdelegitimation von privatrechtlich organisierten Trägern von öffentlichen
Aufgaben mit derjenigen von Staatsorganen gleichgestellt mit der Folge, dass ihnen grundsätzlich
die Befugnis abgesprochen wurde, gegen Hoheitsakte der ihnen übergeordneten Behörden Beschwerde
zu führen. Sie waren gemäss ständiger Praxis nur ausnahmsweise zur Beschwerde zugelassen,
z. B. wenn sie als Eigentümer durch den angefochtenen Hoheitsakt wie Private betroffen waren (Waldmann,
N 41 zu Art. 89
BGG, mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Auch dies ist vorliegend nicht der Fall.
5.
Die
Verfahrenskosten werden gestützt auf Art. 63 Abs. 4bis
VwVG sowie Art. 1
, 2
und 3
Bst. b des Reglements
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 11. Dezember 2006
(
VGKE,
SR 173.320.2) auf Fr. 2'000.-- festgesetzt. Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt in der Entscheidformel
die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1
VwVG). Ein Nichteintretensentscheid
zeitigt in Bezug auf die Verlegung der Verfahrenskosten dieselben Folgen wie ein Abweisungsentscheid
(Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz [BGG], Bern 2007,
Art. 66 Rz. 20). Die Beschwerdeführerin gilt damit als unterliegende Partei und hat die Verfahrenskosten
zu tragen. Diese werden mit dem am 7. Dezember 2007 geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-- verrechnet.
Demnach
erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die
Verfahrenskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem am
7. Dezember 2007 geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
3.
Dieses Urteil
geht an:
- die Beschwerdeführerin (mit Gerichtsurkunde);
- die Vorinstanz (mit Gerichtsurkunde);
-
das Eidgenössische Volkwirtschaftsdepartement (mit Gerichtsurkunde).
Für die Rechtsmittelbelehrung
wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Hans-Jacob
Heitz Katharina Walder Salamin
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid
kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff
., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 [
BGG,
SR 173.110]). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel
und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die
Beschwerdeführerin in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42
BGG).
Versand: 10. April 2008