Sachverhalt:
A.
Im
Herbst 2017 schrieb das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA
(nachfolgend: die Vorinstanz) das Mandat für eine Expertin oder einen Experten für die Schweiz
im beratenden Ausschuss für das Rahmenübereinkommen des Europarats zum Schutz nationaler Minderheiten
vom 1. Februar 1995 (SR 0.441.1, RÜ) (nachfolgend: der Beratende Ausschuss) aus.
Diese Funktion war infolge des Todes der bisher von der Schweiz gestellten Expertin neu zu besetzen.
B.
A._______
(nachfolgend: die Beschwerdeführerin) bewarb sich am 21. Oktober 2017 für das ausgeschriebene
Mandat. Neben ihr bewarben sich drei weitere Personen.
C.
Am
22. Januar 2018 unterbreitete der Vorsteher der Vorinstanz dem Generalsekretär des Europarats
(nachfolgend: der Generalsekretär) einen Wahlvorschlag mit zwei Personen. Er empfahl die Wahl von
B._______, da dieser selber einer sprachlichen Minderheit angehöre.
D.
Mit
Schreiben vom 24. Januar 2018 teilte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin mit, dass ihre
Kandidatur nicht berücksichtigt werden konnte. Sie führte aus, dass nebst der geforderten Expertise
auf dem Gebiet des Schutzes der nationalen Minderheiten auch weitere Eigenschaften der Kandidierenden
ausschlaggebend für die Auswahl gewesen seien. Insbesondere sei erstmals die persönliche Zugehörigkeit
zu einer Minderheit als Faktor berücksichtigt worden. Die Schweiz möchte damit ein Zeichen
setzen, um ihr ständiges Engagement für den Schutz nationaler Minderheiten zu unterstreichen.
E.
Mit
"Resolution CM/ResCMN(2018)3" vom 7. März 2018 wählte das Ministerkomitee
des Europarats (nachfolgend: das Ministerkomitee) B._______ in die Liste der für eine Tätigkeit
im Beratenden Ausschuss wählbaren Experten. Es ernannte ihn sodann für den Rest der laufenden
Amtsperiode bis zum 31. Mai 2020 als ordentliches Mitglied des Beratenden Ausschusses.
F.
Die
Beschwerdeführerin reichte am 6. April 2018 bei der Vorinstanz ein Gesuch um Erlass einer Verfügung
nach Art. 25a des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021)
ein. Sie beantragte, es sei festzustellen, dass der Wahlvorschlag der Vorinstanz vom 22. Januar 2018
und die damit erfolgte Nichtberücksichtigung der Kandidatur der Beschwerdeführerin ihr gegenüber
eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots, des Diskriminierungsverbots, des Grundsatzes von Treu und
Glauben sowie des Willkürverbots darstelle und überdies nicht Art. 26 RÜ entspreche.
Mit Eingabe vom 25. Juni 2018 ergänzte die Beschwerdeführerin ihr Gesuch vom 6. April 2018.
Sie beantragte zusätzlich die Feststellung der Verletzung des Anspruchs auf Gleichbehandlung der
Geschlechter.
G.
Auf
dieses Gesuch vom 6. April 2018 samt Ergänzung trat die Vorinstanz mit Verfügung
vom 18. September 2018 nicht ein. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus,
die Voraussetzungen von Art. 25a VwVG für den Erlass einer Verfügung lägen nicht vor.
Namentlich stelle ihr Wahlvorschlag keinen Realakt dar und stütze sich dieser nicht auf "öffentliches
Recht des Bundes", sondern auf Völkerrecht. Zudem verneinte die Vorinstanz ein Rechtsschutzinteresse
der Beschwerdeführerin am Erlass einer Verfügung. Im Rahmen der Rechtsmittelbelehrung gab
die Vorinstanz an, dass die Verfügung mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht angefochten
werden könne.
H.
Gegen
diese Verfügung erhebt die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 22. Oktober 2018 Beschwerde
beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt in materieller Hinsicht, die angefochtene Verfügung
sei aufzuheben und die Sache sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Ebenfalls
sei die Vorinstanz anzuweisen, innert einem Monat seit der Rechtskraft des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts
eine Verfügung nach Art. 25a VwVG zu erlassen.
Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen aus, sie erfülle
die Eintretensvoraussetzungen für den Erlass einer Verfügung nach Art. 25a VwVG. Der Wahlvorschlag
der Vorinstanz stelle einen Realakt dar, der sich auf öffentliches Recht des Bundes stütze.
Zudem habe die Beschwerdeführerin ein Rechtsschutzinteresse am Erlass einer Verfügung, da sie
durch die Nichtberücksichtigung ihrer Kandidatur in ihren Grundrechten berührt werde beziehungsweise
ihre Grundrechte verletzt würden. Das Nichteintreten der Vorinstanz auf das Gesuch der Beschwerdeführerin
stelle eine Rechtsverweigerung dar. Zudem sei es rechtsmissbräuchlich, da die Vorinstanz aus rein
taktischen Gründen nicht auf das Gesuch der Beschwerdeführerin habe eintreten wollen.
In formeller Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin die Edition der vollständigen Akten
und Korrespondenz betreffend die Benennung von Vorschlägen für eine Expertin beziehungsweise
einen Experten für die Schweiz im Beratenden Ausschuss sowie der Vorakten betreffend den Erlass
der angefochtenen Verfügung. Ebenfalls beantragt die Beschwerdeführerin, sie sei von
den Verfahrenskosten
zu befreien.
I.
Mit
Vernehmlassung vom 7. Januar 2019 beantragt die Vorinstanz, die angefochtene Verfügung
sei zu bestätigen und die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei, dies unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Zur Begründung hält sie vollumfänglich
an den Ausführungen in der angefochtenen Verfügung fest. Ergänzend dazu nimmt sie zu den
Ausführungen der Beschwerdeführerin in der Beschwerde Stellung.
Zusammen mit ihrer Vernehmlassung reicht die Vorinstanz die gesamten Akten
ein. Sie beantragt in
formeller Hinsicht, die mit den Akten eingereichte Vernehmlassungsbeilage 7 sei
der Beschwerdeführerin
nicht zur Einsicht zuzustellen. Eventualiter sei die Vorinstanz in einer
selbständig zu eröffnenden
Zwischenverfügung einzuladen, dem Bundesverwaltungsgericht den wesentlichen Inhalt dieser
Beilage
in Form einer anonymisierten, schriftlichen Zusammenfassung einzureichen, und der Beschwerdeführerin
sei die Beilage nur in Form dieser Zusammenfassung zur Einsicht zuzustellen. Subeventualiter sei vom
Bundesverwaltungsgericht vor einer Zustellung dieser Beilage an die Beschwerdeführerin zur
Frage
der Akteneinsicht eine selbständig zu eröffnende Zwischenverfügung zu erlassen.
J.
Mit
Replik vom 11. Februar 2019 hält die Beschwerdeführerin an ihren materiellen Anträgen
fest. In formeller Hinsicht beantragt sie, die von der Vorinstanz eingereichte Vernehmlassungsbeilage
7 sei aus den Akten zu weisen, eventualiter sei vorgängig eine Kopie dieses Dokumentes der Beschwerdeführerin
zur Stellungnahme zuzustellen, dies ohne selbständig anfechtbare Zwischenverfügung, sondern
mit einer gewöhnlichen prozessleitenden Verfügung.
K.
Mit
Duplik vom 1. März 2019 hält die Vorinstanz an ihren Anträgen fest und ergänzt
ihre Vernehmlassung im Hinblick auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin in der Replik.
L.
Mit
Triplik vom 5. März 2019 übermittelt die Beschwerdeführerin die Honorarnote
ihres Rechtsvertreters. Sie beantragt die Zusprechung einer Parteientschädigung in Höhe von
Fr. 3'510.- (inkl. MwSt). Ebenfalls nimmt ihr Rechtsvertreter zu seiner Ansicht nach ehrverletzenden
Äusserungen der Vorinstanz in der Duplik Stellung. Er beantragt, dass das Bundesverwaltungsgericht
gegen den Generalsekretär der Vorinstanz eine Ordnungsbusse gemäss Art. 60 Abs. 1
VwVG verhänge.
M.
Die
Vorinstanz beantragt in ihrer Stellungnahme vom 11. März 2019, auf diesen Antrag sei nicht
einzutreten, dies unter Feststellung, dass die Vorinstanz und deren Generalsekretär die Pflichten
nach Art. 60 VwVG nicht verletzt hätten, sowie unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, sie habe stets sachlich und mit dem gebotenen
Anstand auf konkrete Ausführungen Bezug genommen. Der Rechtsvertreter lenke von seinen eigenen Anstandspflichten
ab.
N.
Mit
Stellungnahme vom 13. März 2019 nimmt der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin
Stellung und führt im Wesentlichen aus, er habe seine anwaltlichen Anstandspflichten nicht verletzt.
O.
Auf
die Ausführungen der Parteien sowie die eingereichten Unterlagen wird - soweit erforderlich
- in den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen.
Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das
Bundesverwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 7 Abs. 1
VwVG i.V.m. Art. 37 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32])
und mit voller Kognition (BVGE 2007/6 E. 1). Es beurteilt gemäss Art. 31 VGG Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, die von einer Vorinstanz nach Art. 33 VGG erlassen
wurden, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist.
1.2 Die
angefochtene Verfügung vom 18. September 2018 stellt eine Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG dar. Das EDA ist als Departement der Bundesverwaltung eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts
im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG.
1.3 Die
angefochtene Verfügung lautet auf Nichteintreten. Streitgegenstand in einem Beschwerdeverfahren
gegen einen Nichteintretensentscheid ist an sich einzig die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht nicht
auf
das Gesuch der Beschwerdeführerin eingetreten ist (BGE 135 II 38 E. 1.2). Begründet
eine
Vorinstanz einen Nichteintretensentscheid indessen mit materiellen Argumenten, so ist praxisgemäss
davon auszugehen, es handle sich um einen materiellen Entscheid, und der Streitgegenstand erweitert sich
entsprechend (Urteil des BGer 2C_762/2010 vom 2. Februar 2011 E. 2; Urteil des BVGer B-5405/2015
vom 1. Februar 2017 E. 1).
2.
2.1 Näher
zu prüfen ist im Folgenden, ob eine Ausnahme nach Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG vorliegt.
2.2 Gemäss
Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG ist die Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht unzulässig gegen
Verfügungen auf dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität,
des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht
nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt.
2.3 Mit
Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG sollen gemäss Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege
vom 28. Februar 2001 wie beim gleichlautenden Art. 83 Bst. a des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) "Anordnungen mit vorwiegend politischem Charakter"
von der gerichtlichen Überprüfung ausgenommen werden, die sich von der Sache her für eine
solche nicht eignen (BBl 2001 4202, 4322 f., 4387; BVGE 2013/33 E. 1.2; Urteil
des BVGer C-560/2011 vom 15. April 2013 E. 1.2; Zwischenentscheid des BVGer B-998/2014
vom 6. Oktober 2014 E. 4.1; vgl. zum gleichlautenden Art. 83 Bst. a BGG:
Thomas Häberli, in: Basler Kommentar, BGG, 3. Aufl. 2018, Art. 83 N 21). Solche
Verfügungen unterliegen, sofern sie von der Bundesverwaltung erlassen wurden, grundsätzlich
der Beschwerde an den Bundesrat (Art. 72 VwVG; BBl 2001 4202, 4387).
2.4 Art. 32
Abs. 1 Bst. a VGG zielt in erster Linie auf klassische Regierungsakte (sog. "actes de
gouvernement"; Urteil des BVGer A-1683/2016 vom 9. November 2016 E. 2.1.1;
vgl. BGE 137 I 371 E. 1.2, 132 II 342 E. 1, je m.w.H.; Hansjörg
Seiler, in: Stämpflis Handkommentar zum BGG, 2. Aufl.
2015, Art. 83 N 12). Er bezieht sich auf die politische Regierungstätigkeit in den Bereichen
der nationalen Sicherheit und der Aussenbeziehungen des Landes, die mit weiten Ermessensspielräumen
der Regierung und Verwaltung einhergehen (BVGE 2013/33 E. 1.2; vgl. BGE 137 I 371 E. 1.2
m.w.H.; Thomas Häberli, a.a.O., Art. 83 N 20
m.w.H.; Alain Wurzburger, in: Commentaire de la LTF, 2. Aufl. 2014,
Art. 83 N 23). Hier soll nach Intention des Gesetzgebers die Verantwortung für getroffene Entscheidungen
alleine bei der Exekutive liegen (vgl. BGE 137 I 371 E. 1.2 m.w.H.). Art. 32 Abs.1 Bst. a
VGG bezweckt somit eine sachgerechte Verantwortungsaufteilung zwischen der Exekutive und der Judikative
(vgl. Kaspar Sutter, Gerichtlicher Rechtsschutz in auswärtigen
Angelegenheiten, 2012, S. 86 m.w.H.; vgl. ferner auch Zwischenentscheid des BVGer B-998/2014 vom
6. Oktober 2014 E. 4.1 m.w.H.). Bei den in Art. 32 Abs.1 Bst. a VGG aufgezählten
Materien handelt es sich um zulässige Ausnahmen von der in Art. 29a BV verankerten Rechtsweggarantie
(BBl 2001 4202, 4387; Kiener/Rütsche/Kuhn,
Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, N 205 f.; Bernhard
Waldmann, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, Art. 29a N 23).
2.5 Vorliegend
stellt sich die Frage, ob die angefochtene Verfügung auf dem Gebiet "der übrigen auswärtigen
Angelegenheiten" im Sinne von Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG erging und deshalb nicht
auf die vorliegende Beschwerde einzutreten ist.
2.5.1 Der
Begriff der "übrigen auswärtigen Angelegenheiten" ist vor dem Hintergrund der in
Art. 29a BV garantierten Rechtsweggarantie restriktiv auszulegen (BBl 2001 4202, 4388; Urteil
des BVGer A-1683/2016 vom 9. November 2016 E. 2.1.1; Moser/Beusch/Kneubühler,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, N 1.25; vgl. BGE 137 I 371
E. 1.2). Nicht jede Verfügung, die in irgendeiner Form die auswärtigen Angelegenheiten berührt,
gilt als eine solche, gegen welche die Beschwerde unzulässig ist (Urteil des BVGer A-1683/2016 vom
9. November 2016 E. 2.1.1 m.w.H.; vgl. auch Urteil des BVGer A-7789/2009 vom 21. Januar 2010
E. 1.1.2). Vielmehr umfasst auch der Begriff "auswärtige Angelegenheiten" gemäss
Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG Anordnungen mit einem vorwiegend politischen Charakter
(BBl 2001 4202, 4388). Dies trifft insbesondere dort zu, wo der Gesetzgeber einen aussenpolitischen
Gestaltungs- beziehungsweise Entscheidungsauftrag erteilt hat, der von der Exekutive in eigener Verantwortung,
planvoll unter Berücksichtigung bedeutender aussenpolitischer Interessen zu erfüllen ist. Häufig
verfolgen Akte mit vorwiegend politischem Charakter den aussenpolitischen Zweck, die guten Beziehungen
der Schweiz zu bestimmten Staaten oder internationalen Organisationen zu wahren (Kaspar
Sutter, a.a.O., S. 107 m.w.H.).
2.5.2 Gemäss
Rechtsprechung und Lehre sind insbesondere Akte zur Wahrung bedeutender Staatsinteressen, namentlich
der nationalen Sicherheit, als "auswärtige Angelegenheiten" im Sinne von Art. 32
Abs. 1 Bst. a VGG beziehungsweise Art. 83 Bst. a BGG zu qualifizieren. Hierzu gehören
beispielsweise die Ausweisung wegen Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit (Urteil
des BVGer F-1116/2018 vom 28. Mai 2018), die Weigerung der zuständigen Bundesstelle, bei
einem anderen Staat diplomatisch zu intervenieren (BGE 121 II 284 E. 1), Entscheide betreffend Massnahmen
zur Durchsetzung internationaler Sanktionen (BGE 133 II 450 E. 2.2) oder betreffend die Einsicht
in Staatsschutzakten (BGE 138 I 6 E. 1.3.1; vgl. weitergehend die Aufstellungen in Thomas
Häberli, a.a.O., Art. 83 N 23 f., 27 f. und Kaspar
Sutter, a.a.O., S. 108, je m.w.H.). Ebenfalls erfasst werden jedoch auch weitere Ermessensakte
von besonderer Tragweite, die im Verkehr mit völkerrechtlichen Entitäten erfolgen. Diese erfordern
eine sensitive, strategisch planvolle Interessenabwägung, für welche die mit besonderem Erfahrungswissen
ausgestattete Exekutive verantwortlich sein soll. Insbesondere weisen die Ausarbeitung
und Verabschiedung der Mandate für internationale Konferenzen sowie die Entsendung
und Instruktion von Vertretern für internationale Organisationen vorwiegend politischen Charakter
auf (Kaspar Sutter, a.a.O., S. 108 f.; vgl. Botschaft
über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 [BBl 1997 1, 416]).
2.5.3 Die
Vorinstanz erliess die angefochtene Verfügung aufgrund des Gesuchs der Beschwerdeführerin vom
6. April 2018 um Erlass einer Verfügung nach Art. 25a VwVG. Letztere hatte beantragt, es sei
die Widerrechtlichkeit des Wahlvorschlags der Vorinstanz vom 22. Januar 2018 und die damit
erfolgte Nichtberücksichtigung ihrer Kandidatur festzustellen. Auch wenn die Vorinstanz nicht auf
das Gesuch eintrat, setzt sie sich in der angefochtenen Verfügung ausführlich mit ihrem Wahlvorschlag
vom 22. Januar 2018 auseinander. Sie kommt insbesondere zum Schluss, dieser stelle keinen Realakt
dar und stütze sich nicht auf öffentliches Recht des Bundes. Die angefochtene Verfügung
betrifft somit den Wahlvorschlag der Vorinstanz vom 22. Januar 2018 und die damit einhergehende
Nichtberücksichtigung der Kandidatur der Beschwerdeführerin (vgl. auch E. 1.3
hiervor).
2.5.4 Die
Vorinstanz übermittelte ihren Wahlvorschlag im Rahmen des Wahl- und Ernennungsverfahrens der Experten
des Beratenden Ausschusses. Dieses Verfahren wird in Art. 26 RÜ und den vom Ministerkomitee in der
Resolution 97(10) verabschiedeten Verfahrensregeln zur Durchführung des RÜ vom 17. September
1997 ("Rules adopted by the Committee of Ministers on the Monitoring Arrangements under Articles
24 to 26 of the Framework Convention for the Protection of National Minorities" [nachfolgend: Verfahrensregeln
RÜ]) geregelt.
2.5.5 Gemäss
Art. 26 Abs. 1 RÜ wird das Ministerkomitee bei
der Beurteilung der Angemessenheit der von den Vertragsparteien zur Verwirklichung der im RÜ niedergelegten
Grundsätze getroffenen Massnahmen von einem Beratenden Ausschuss unterstützt, dessen Mitglieder
anerkanntes Fachwissen auf dem Gebiet des Schutzes nationaler Minderheiten besitzen. Art. 5 der Verfahrensregeln RÜ
wiederholt, dass die Mitglieder des Beratenden Ausschusses über anerkanntes Fachwissen auf dem Gebiet
des Schutzes nationaler Minderheiten verfügen müssen. Zudem hält Art. 6 der Verfahrensregeln
RÜ fest, dass die Mitglieder unabhängig und unparteiisch sein und über ausreichend Zeit
für eine wirkungsvolle Tätigkeit im Beratenden Ausschuss verfügen müssen.
2.5.6 Gemäss
Art. 7 der Verfahrensregeln RÜ wählt das Ministerkomitee die Experten für die Liste
der für eine Tätigkeit im Beratenden Ausschuss wählbaren Experten und ernennt dessen ordentliche
und zusätzliche Mitglieder gemäss den in Art. 7 ff. aufgeführten Regeln. Nach Art. 8
der Verfahrensregeln RÜ können die Vertragsparteien dem Generalsekretär die Namen und
Lebensläufe von mindestens zwei Kandidaten übermitteln, welche über die erforderliche
Qualifikation und Eigenschaft für eine Tätigkeit im Beratenden Ausschuss verfügen. Der
Generalsekretär leitet diese Unterlagen an das Ministerkomitee weiter.
2.5.7 Die
Vorinstanz übermittelte ihren Wahlvorschlag vom 22. Januar 2018 im Rahmen ihrer aussenpolitischen
Kompetenzen (Art. 184 Abs. 1 und Art. 54 Abs. 1 BV) im Verkehr mit dem Europarat, einer
internationalen Organisation. Entsprechend der aussenpolitischen Bedeutung des Wahlvorschlags unterzeichnete
der Departementsvorsteher diesen persönlich. Der Wahlvorschlag hatte - neben der Verwirklichung
der Ziele des RÜ - letztlich den Zweck, die guten Beziehungen der Schweiz zum Europarat und
dessen Mitgliedsstaaten zu wahren.
2.5.8 Der
Wahlvorschlag erfolgte gestützt auf Art. 8 der Verfahrensregeln RÜ, welcher festhält,
dass die zur Wahl vorgeschlagenen Personen über die erforderliche Qualifikation und Eigenschaft
für die Tätigkeit aufweisen müssen. Abgesehen von den in Art. 26 RÜ und Art. 5 sowie
Art. 6 Verfahrensregeln RÜ genannten Kriterien anerkannte Fachkenntnisse
auf dem Gebiet des Schutzes nationaler Minderheiten, Unabhängigkeit
und Unparteilichkeit sowie zeitliche Verfügbarkeit
(vgl. E. 2.5.5
hiervor) enthalten weder das RÜ noch die Verfahrensregeln RÜ Kriterien für die Auswahl
der vorzuschlagenden Kandidierenden. Insbesondere besteht keine rechtliche Pflicht, dass die Vorinstanz
fachlich besser für das Amt qualifizierte Personen solchen mit schlechteren Qualifikationen vorziehen
muss.
2.5.9 Der
Vorinstanz kommt bei der Entscheidung, welche Kandidaturen sie auf ihrem Wahlvorschlag berücksichtigt,
somit ein erhebliches Ermessen zu. Auch wenn dies wohl regelmässig der Fall sein dürfte, ist
es nach Art. 6 der Verfahrensregeln RÜ grundsätzlich der Vorinstanz überlassen, ob
sie überhaupt einen Wahlvorschlag an den Generalsekretär übermittelt. Darüber hinaus
verfügt die Vorinstanz über einen erheblichen Entscheidungsspielraum, nach welchen Kriterien
sie beurteilt, ob die Kandidierenden die für die Tätigkeit erforderliche Qualifikation und
Eignung aufweisen und wie hoch sie diese Kriterien gewichtet. Die Ausarbeitung und Verabschiedung der
Mandate für internationale Konferenzen sowie die Entsendung und Instruktion von Vertretern für
internationale Organisationen weisen vorwiegend politischen Charakter auf (Kaspar
Sutter, a.a.O., S. 108 f.; vgl. BBl 1997 1, 416; vgl. E. 2.5.2
hiervor). Dasselbe gilt für die Auswahl der auf dem Wahlvorschlag zu berücksichtigenden Personen.
Wie die Vorinstanz vorbringt, geht es hierbei auch um die Frage, wer aus politischer Sicht am geeignetsten
erscheint, das Ministerkomitee beim Minderheitenschutz nach dem RÜ zu unterstützen. Die diesbezüglich
getroffenen Entscheidungen sind grundsätzlich nicht justiziabel.
2.5.10 Der
Wahlvorschlag der Vorinstanz beziehungsweise die Nichtberücksichtigung der Kandidatur der Beschwerdeführerin
ist der gerichtlichen Überprüfung somit grundsätzlich nicht zugänglich. Dieses Auslegungsergebnis
steht im Übrigen im Einklang mit Art. 34 Abs. 3 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000
(BPG; SR 172.220.1), wonach abgewiesene Stellenbewerberinnen und Stellenbewerber keinen Anspruch auf
den Erlass einer anfechtbaren Verfügung haben. Die Bestimmung bezweckt, den Rechtsschutz gegen Nichtanstellungsentscheide
auszuschliessen und dadurch die Wahlfreiheit der Anstellungsbehörden zu gewährleisten (Urteil
des BVGer A-2237/2017 vom 11. Juli 2017 E. 2.1 m.w.H.; Moser/Beusch/Kneubühler,
a.a.O., N 2.81). Zwar handelt es sich vorliegend nicht um eine Streitigkeit nach dem BPG und wählt
beziehungsweise ernennt nicht die Vorinstanz, sondern das Ministerkomitee die Experten des Beratenden
Ausschusses. Dennoch schrieb die Vorinstanz das Mandat analog zu einer in der Bundesverwaltung zu besetzenden
Stelle aus und weist die Entscheidung, dass sie die Beschwerdeführerin nicht zur Wahl vorschlägt,
Ähnlichkeiten zu einem Nichtanstellungsentscheid auf. Aus Art. 34 Abs. 3 BPG lässt
sich der Wille des Gesetzgebers erkennen, dass er den mit der Nichtberücksichtigung der Beschwerdeführerin
vergleichbaren Fall der abgewiesenen Stellenbewerbung als nicht justiziabel betrachtet.
2.5.11 Darüber
hinaus stützt die Beschwerdeführerin ihre Begründung, warum sie ein Rechtsschutzinteresse
am Erlass einer Verfügung habe, im Kern auf die Argumentation, dass sie die von der Vorinstanz aufgestellten
fachlichen Qualifikationen und Anforderungen besser erfülle als die zur Wahl vorgeschlagene Person.
Dadurch und weil die Vorinstanz letztere aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer Minderheit zur Wahl
vorgeschlagen habe, sieht sich die Beschwerdeführerin in ihren Grundrechten tangiert beziehungsweise
verletzt. Würde das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde eintreten, hätte es letztlich
die Beurteilung der Eignung der Kandidierenden sowie deren fachlichen Qualifikationen zu überprüfen.
Dies kann aus den vorstehenden Erwägungen nicht Sache der Gerichte sein. Zudem kann nicht über
den Umweg von Art. 25a VwVG eine gerichtliche Überprüfung durch das Bundesverwaltungsgericht
herbeigeführt werden, wenn dieses aufgrund von Art. 32 VGG sachlich nicht zuständig ist
(Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., N 2.40).
2.6 Grundsätzlich
ist die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht somit nach Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG
unzulässig, ausser wenn das Völkerrecht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt.
Ein solcher Anspruch kann sich insbesondere aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK (SR 0.101) ergeben (BVGE
2008/36 E. 11.3; BBl 2001 4202 4388; vgl. BGE 137 I 371 E. 1.3, 133 II 450 E. 2.2,
je m.w.H.; Hansjörg Seiler, a.a.O., Art. 83 N 16).
2.6.1 Entsprechend
macht die Beschwerdeführerin geltend, sie habe einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung nach
Art. 6 Abs. 1 EMRK. Zur Begründung führt sie indes lediglich aus, in Fällen
von Diskriminierung (welcher Art auch immer) bestehe ein Rechtsanspruch auf gerichtliche Beurteilung
und sie mache im vorliegenden Verfahren Diskriminierung geltend. Nach Auffassung der Vorinstanz liegt
keine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK vor und besteht kein innerstaatlich
gewährtes oder abzuleitendes Recht auf Berücksichtigung für den Wahlvorschlag.
2.6.2 Gemäss
Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person ein Recht darauf, dass "Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen
Ansprüche" von einem unabhängigen und unparteiischen Gericht beurteilt werden. Die in
Art. 6 Ziff. 1 EMRK verwendeten Begriffe sind autonomer Natur und entsprechend der Praxis der
Organe der EMRK auszulegen (BGE 131 I 467 E. 2.4, 130 I 388 E. 5.1; BVGE 2008/36
E. 11.4, je m.w.H.). Die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK setzt einen aus dem innerstaatlichen
Recht abzuleitenden zivilrechtlichen Anspruch voraus. Es muss eine Streitigkeit über Existenz, Inhalt,
Umfang oder Art der Ausübung von derartigen zivilrechtlichen Ansprüchen oder Verpflichtungen
vorliegen. Dabei wird verlangt, dass die Streitigkeit echt und ernsthafter Natur ist. Der Ausgang des
Verfahrens muss sich für den zivilrechtlichen Anspruch als unmittelbar entscheidend erweisen; bloss
weit entfernte Auswirkungen reichen nicht aus (Urteile des EGMR Athanassoglou und andere gegen Schweiz
vom 6. April 2000, 27644/95, Recueil CourEDH 2000-IV S. 173 § 43, Balmer-Schafroth
gegen Schweiz vom 26. August 1997, 22110/93, Recueil CourEDH 1997-IV S. 1346 § 32, je m.w.H.;
BGE 132 V 6 E. 2.3.2, 130 I 388 E. 5.1, 127 I 115 E. 5b, je m.w.H.; Urteil des BVGer
A-2992/2017 vom 27. November 2018 E. 8.2 ).
2.6.3 Vorliegend
handelt es sich nicht um eine Streitigkeit im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Zwar führt
die Beschwerdeführerin im Rahmen ihrer Begründung, warum sie ein Rechtsschutzinteresse am Erlass
einer Verfügung nach Art. 25a VwVG habe, aus, dass sie durch den Wahlvorschlag der Vorinstanz diskriminiert
worden sei. Wie beide Parteien anerkennen, ist der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens indessen nicht
die Frage, ob der Wahlvorschlag der Vorinstanz eine Diskriminierung gegenüber der Beschwerdeführerin
darstellt. Entsprechend wäre ein materielles Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, wenn es auf die
vorliegende Beschwerde eintreten würde, nicht unmittelbar entscheidend für die von der Beschwerdeführerin
gerügte Diskriminierung.
2.7 Nach
dem Gesagten ist mangels sachlicher Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts nicht auf die Beschwerde
einzutreten. Allenfalls wäre der Bundesrat für die Beurteilung der Beschwerde zuständig
(vgl. E. 2.3
hiervor).
3.
Nachdem
die Vernehmlassungsbeilage 7 für diesen Nichteintretensentscheid nicht relevant ist, muss
vorliegend
nicht näher auf die diesbezüglichen Verfahrensanträge der Parteien eingegangen
werden.
4.
4.1 Die
Beschwerdeführerin beantragt in der Triplik die Auferlegung einer Ordnungsbusse gegen den Generalsekretär
der Vorinstanz nach Art. 60 Abs. 1 VwVG. Die Duplik der Vorinstanz sei vom Ton beziehungsweise
Sprachgebrauch her unhaltbar und stelle mehrfach eine Verletzung der beruflichen Ehre des Rechtsvertreters
der Beschwerdeführerin dar. Die Ausführungen der Vorinstanz entbehrten der nötigen Sachlichkeit
und zielten konsequent auf den Anwalt der Beschwerdeführerin. Sie erfüllten den Tatbestand
des unlauteren Wettbewerbs.
4.2 Die
Vorinstanz beantragt, auf diesen Antrag sei nicht einzutreten unter Feststellung, dass die Vorinstanz
und ihr Generalsekretär die Pflichten nach Art.60 VwVG nicht verletzt hätten. Sie habe in ihrer
Duplik nicht auf den Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin gezielt, sondern zu den haltlosen Ausführungen
und Vorwürfen in der Replik Stellung genommen. Sie habe dabei stets sachlich und mit dem gebotenen
Anstand auf konkrete Ausführungen Bezug genommen.
4.3 Verletzen
Parteien oder deren Vertreter den Anstand, kann das Bundesverwaltungsgericht sie mit einer Ordnungsbusse
bis Fr. 500.- bestrafen (Art. 60 Abs. 1 VwVG). Als ungebührlich gelten insbesondere
unnötig verunglimpfende, persönliche Angriffe, pauschale und exzessive Kritik sowie grob abschätzige,
unnötig verletzende, demütigende oder gar entwertende Äusserungen (Urteil des BVGer B-6734/2014
vom 20. Oktober 2015 E. 3.1; RES NYFFENEGGER,
in: VwVG-Kommentar, 2. Aufl. 2018, Art. 60 N 4; PHILIPPE WEISSENBERGER/Astrid
Hirzel, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 60 N 27 ff.).
4.4 Zwar
lässt der Ton der Vorinstanz in ihrer Duplik teilweise eine gewisse Sachlichkeit gegenüber
dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin vermissen. Insbesondere von ihr als Verwaltungsbehörden
ist eine gewisse Objektivität und im Vergleich zu Privaten eine erhöhte Zurückhaltung
in der Ausdrucksweise zu erwarten (Urteil des BVGer A-372/2012 vom 25. Mai 2012 E. 3;
Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., N 3.154). Dennoch
nimmt die Vorinstanz jeweils Bezug auf konkrete Ausführungen in der Replik und erreichen ihre Äusserungen
nicht das Mass, welches die Auferlegung einer Ordnungsbusse rechtfertigen würde. Der diesbezügliche
Antrag der Beschwerdeführerin ist deshalb abzuweisen.
5.
5.1 Die
Beschwerdeführerin beantragt, sie sei gestützt auf Art. 63 Abs. 1 dritter Satz VwVG
i.V.m. Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) von den Verfahrenskosten zu befreien.
Zur Begründung führt sie aus, dass es sich bei der Vorinstanz um das verwaltungsinterne Kompetenzzentrum
für Diplomatie und Völkerrecht handle und dies ein präjudizialer Fall sei. Angesichts
dieser Tatsache habe ihr Anwalt nach Treu und Glauben (Art. 9 BV) davon ausgehen dürfen, dass
die Rechtsmittelbelehrung in der angefochtenen Verfügung richtig sei. Es sei deshalb unbillig, in
diesem Fall die Kosten für die Beschwerdeführung der Beschwerdeführerin aufzuerlegen,
obwohl sich diese auf eine falsche Auskunft der Vorinstanz stütze.
5.2 Das
Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei. Ausnahmsweise
können sie erlassen werden (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Gemäss Art. 6 Abs. 1 Bst. b VGKE
können die Verfahrenskosten einer Partei ganz oder teilweise erlassen werden, wenn andere Gründe
in der Sache oder in der Person der Partei es als unverhältnismässig erscheinen lassen, sie
ihr aufzuerlegen.
5.3 Die
Beschwerdeführerin war aufgrund der Rechtsmittelbelehrung auf der angefochtenen Verfügung und
der präjudiziellen Natur der Zuständigkeitsfrage gehalten, ihre Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht
einzureichen, sofern sie die Verfügung der Vorinstanz weiterziehen wollte. Aufgrund der Komplexität
der sich stellenden Rechtsfragen ist es gerechtfertigt, dass sich die Beschwerdeführerin hierbei
durch einen Anwalt vertreten liess. Dadurch entstanden ihr naturgemäss Kosten. Dennoch hat sie keinen
Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. E. 5.4
hiernach). Im Hinblick auf die unkorrekte Rechtsmittelbelehrung sowie die ihr entstandenen Anwaltskosten
scheint es somit unverhältnismässig, der Beschwerdeführerin zusätzlich die Verfahrenskosten
in Höhe von Fr. 1'000.- aufzuerlegen. Die Kosten des vorliegenden Beschwerdeverfahrens
sind der Beschwerdeführerin ausnahmsweise im Sinne von Art. 63 Abs. 1 VwVG ganz zu erlassen.
5.4 Bei
diesem Verfahrensausgang ist der Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung auszurichten
(Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario).
6.
Dieser
Entscheid kann nicht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
weitergezogen werden (Art. 83 Bst. a BGG). Er ist demzufolge endgültig.
Versand: 27. Juni 2019