Sachverhalt:
A.
Der
[...]-berg liegt in der Gemeinde B._______ im Kanton Solothurn. Er steht im Eigentum der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, die ihn an A._______ (Beschwerdeführer) zur landwirtschaftlichen Nutzung verpachtet
hat. Dem Beschwerdeführer gehört angrenzend an den [...]-berg in einer anderen Gemeinde
des Kantons Solothurn ein landwirtschaftlicher Ganzjahresbetrieb.
B.
Seit
Inkrafttreten der neuen Landwirtschaftsgesetzgebung am 1. Januar 1999 legt das Bundesamt für
Landwirtschaft BLW (Vorinstanz) die Grenzen des Sömmerungsgebietes fest. Die erstmalige Abgrenzung
wurde kantonsweise in der ganzen Schweiz vorgenommen. Während des Anhörungsverfahrens zur erstmaligen
Abgrenzung im Kanton Solothurn stellte der Beschwerdeführer am 28. Juli 2000 (BLW-Akt. 1)
und am 11. Oktober 2000 (BLW-Akt. 5) einen Änderungsantrag. Diesen Antrag hiess die Vorinstanz
mit Schreiben vom 15. März 2001 gut (BLW-Akt. 7) und teilte die vom Beschwerdeführer
bezeichnete Fläche im Gebiet des [...]-berges der Bergzone II anstatt dem Sömmerungsgebiet
zu (Karte BLW-Akt. 9). Am 16. März 2001 wurde die Verfügung betreffend Abgrenzung
des Sömmerungsgebietes für den Kanton Solothurn im kantonalen Amtsblatt publiziert. Der [...]-berg
wurde dabei grösstenteils dem Sömmerungsgebiet zugewiesen; drei Teilflächen wurden der
Bergzone zugeteilt (Karte BLW-Akt. 9). Diese Zuteilung wurde nach Ablauf der Beschwerdefrist
rechtskräftig.
C.
Mit
Schreiben vom 6. März 2013 informierte das Amt für Landwirtschaft des Kantons Solothurn
(Amt für Landwirtschaft) die Vorinstanz, dass die Abgrenzung des Berg- und Sömmerungsgebietes
auf dem [...]-berg unklar sei (BLW-Akt. 11). In einem weiteren Schreiben vom 13. Mai
2013 teilte der Kanton der Vorinstanz mit, auf dem [...]-berg sei die Abgrenzung zwischen Sömmerungsflächen,
Bergzone II und effektiver Bewirtschaftung nicht klar. Die "Fläche Nr. 13",
die in der Sömmerungszone liege, werde als Heimweide bei den Direktzahlungen berücksichtigt,
was offenbar auch bei der Vorinstanz akzeptiert sei (BLW-Akt. 12; Beilagen in BLW-Akt. 13).
D.
Mit
Verfügung vom 26. August 2016 entschied die Vorinstanz:
"1.In
der Gemeinde B._______ verbleiben auf dem [...]-berg die herkömmlich-traditionell und in den
1990er-Jahren als Sömmerungsweide genutzten Flächen im Sömmerungsgebiet.
2.Von
Amtes wegen wird in der Gemeinde B._______ die Abgrenzung des Berg- und Sömmerungsgebietes auf dem
[...]-berg im grenznahen Gebiet bereinigt. Der genaue Grenzverlauf kann auf der Zonenkarte eingesehen
werden, welche die Gemeindeverwaltung aufbewahrt."
Zur Begründung führte die Vorinstanz aus, in den Jahren nach der erstmaligen Abgrenzung
des Sömmerungsgebietes hätten die vom Beschwerdeführer angemeldeten Flächenmasse
der landwirtschaftlichen Nutzfläche auf dem [...]-berg die rechtskräftig ausgeschiedene
landwirtschaftliche Nutzfläche deutlich übertroffen. Südwestlich des Betriebsgebäudes
des [...]-berges seien drei miteinander verbundene Teilflächen von insgesamt ca. 19.52 ha als
Heimweiden (d.h. als landwirtschaftliche Nutzfläche) deklariert, die von ihr nie als landwirtschaftliche
Nutzfläche ausgeschieden worden seien.
Am 15. Mai 2013 habe in B._______ ein Augenschein stattgefunden, an dem der Beschwerdeführer,
sowie Vertreter des Amtes für Landwirtschaft, der Gemeinde B._______ und der Vorinstanz teilgenommen
hätten. Damit sei der betroffene Kanton angehört worden und der Beschwerdeführer sei über
das Vorgehen orientiert worden und habe zur Überprüfung der Abgrenzung Stellung nehmen können.
Bezüglich der Bewirtschaftung vor 1999 lasse sich festhalten, dass sämtliche Weiden des
[...]-berges in den 1990er-Jahren nicht unterteilt beziehungsweise nicht abgekoppelt gewesen seien,
so dass alle Weiden mit Sömmerungstieren von verschiedenen Ganzjahresbetrieben bestossen worden
seien. Entsprechend habe es sich um Sömmerungsweiden gehandelt. Dies obwohl der Kanton für
Weiden mit Sömmerungscharakter im Umfang von 19.52 ha fälschlicherweise Beiträge für
Heimweiden (landwirtschaftliche Nutzfläche) ausgezahlt habe. Nur die Mähwiesen für die
Gewinnung von Winterfutter, die heute als landwirtschaftliche Nutzfläche ausgeschieden seien, hätten
eine ganzjährige Bewirtschaftung aufgewiesen.
Die Alp [...]-berg sei herkömmlich-traditionell mehrheitlich als Sömmerungsweide bewirtschaftet
worden. Die vom Hirten mit seinen ganzjährig gehaltenen eigenen drei Kühen bewirtschafteten
Heimweiden seien mit fremden Tieren von Ganzjahresbetrieben bestossen worden. Lediglich die Mähwiesen
für die Winterfütterung der drei eigenen Kühe sowie die Ackerbauflächen für
die Selbstversorgung hätten eine ganzjährige Nutzung aufgewiesen. Diese Flächen seien
bereits heute der landwirtschaftlichen Nutzfläche zugeteilt.
Die seit
2001 bestehende Abgrenzung des Berg- und Sömmerungsgebietes sei damit richtig. Alle
Weiden auf dem
[...]-berg seien als Sömmerungsweiden und nicht als Heimweiden zu qualifizieren.
Die herkömmlich-traditionell und in den 1990er-Jahren gemähten Mähwiesen zur Gewinnung
von Winterfutter seien bei der Erstabgrenzung bereits dem Berggebiet zugeteilt worden.
Weder der
Umstand, dass das Amt für Landwirtschaft in den vergangenen Jahren auf dem [...]-berg
Sömmerungsweiden im Umfang von ca. 19.52 ha als landwirtschaftliche Nutzfläche akzeptiert
habe, obwohl diese Flächen unbestrittenermassen dem Sömmerungsgebiet zugeteilt gewesen seien,
noch die darauf basierende Auszahlung von Beiträgen für landwirtschaftliche Nutzfläche
stellten rechtliche Kriterien für die Abgrenzung von Zonen dar.
Die Grenzziehung
im Rahmen der Erstabgrenzung des Sömmerungsgebietes erweise sich aus heutiger
Sicht jedoch als ungenau
und müsse daher im grenznahen Bereich im Detail bereinigt werden. Der höhere
Detaillierungsgrad
des Kartenmassstabes lasse eine genauere Grenzerfassung zwischen Berg- und Sömmerungsgebiet
zu.
Eine Neuausmessung der massgebenden Flächen, die insbesondere auf die technischen Fortschritte
zurückzuführen sei, könne eine Änderung der Grösse der Flächen nach sich
ziehen.
E.
Am
28. September 2016 reichte der Beschwerdeführer gegen diese Verfügung beim Bundesverwaltungsgericht
Beschwerde ein und stellte die folgenden Begehren:
"1.Die
Verfügung der Vorinstanz vom 26. August 2016 sei aufzuheben und die Sache sei zu neuer Beurteilung
an die Vorinstanz zurückzuweisen.
2.Eventualiter:
Die Verfügung der Vorinstanz vom 26. August 2016 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass
die im Rahmen der agrarpolitischen Massnahmen (Direktzahlungen) seit dem Jahre 2000 (eventuell 2001)
anerkannte landwirtschaftliche Nutzfläche auf dem [...]-berg auch weiterhin in vollem Umfang
als solche anerkannt wird.
3.Subeventualiter:
Die Verfügung der Vorinstanz vom 26. August 2016 sei aufzuheben und die Vorinstanz sei anzuweisen,
die im Rahmen der agrarpolitischen Massnahmen (Direktzahlungen) seit dem Jahre 2000 (eventuell 2001)
anerkannte landwirtschaftliche Nutzfläche auf dem [...]-berg - soweit nicht schon zum
Berggebiet gehörend - vom Sömmerungsgebiet in das Berggebiet umzuzonen.
4.Prozessualer
Antrag: Soweit die Verfügung der Vorinstanz vom 26. August
2016 nicht schon im Sinne des Rechtsbegehrens 1 wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs aufgehoben
und die Sache zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen werde, seien dem Beschwerdeführer
die gesamten amtlichen Akten der Vorinstanz zur Einsichtnahme zur Verfügung zu stellen und es sei
ihm die Möglichkeit einzuräumen, im Anschluss an die Einsichtnahme in die amtlichen Akten seine
Beschwerde bei Bedarf anzupassen resp. zu ergänzen."
F.
In
ihrer Vernehmlassung vom 28. Dezember 2016 nahm die Vorinstanz zur Beschwerde Stellung und reichte
entsprechende Beilagen (BLW-Akt. 1-18) ein.
G.
Am
3. Januar 2017 stellte das Gericht dem Beschwerdeführer die Vernehmlassung der Vorinstanz zu
und setzte ihm Frist zur Einreichung einer Replik an.
H.
Am
4. Januar 2017 bat der Beschwerdeführer um Zustellung der amtlichen Akten zur Einsichtnahme.
I.
Am
5. Januar 2017 stellte das Gericht dem Beschwerdeführer die Originalbeilagen der Vernehmlassung
zu.
J.
Am
17. Januar 2017 retournierte der Beschwerdeführer die Originalbeilagen der Vernehmlassung und
führte aus, er habe nicht nur um Einsichtnahme in die Originalbeilagen zur Vernehmlassung ersucht,
sondern um Einsichtnahme in sämtliche amtlichen Akten. Er ersuchte um Zustellung der restlichen
amtlichen Akten zur Einsicht.
K.
Mit
Zwischenverfügung vom 26. Januar 2017 forderte das Gericht die Vorinstanz erneut auf, sämtliche
Vorakten einzureichen beziehungsweise zu bestätigen, dass es sich bei den mit der Vernehmlassung
eingereichten Beilagen um die gesamten Vorakten handle.
L.
Mit
Schreiben vom 9. Februar 2017 reichte die Vorinstanz eine zum Auszug aus dem Alpkataster (BLW-Akt. 16)
gehörende Karte nach und führte aus, damit habe sie die bei Zonenabgrenzungen üblichen
und verfügbaren Unterlagen eingereicht. Falls der Beschwerdeführer weitere Akten wünsche,
ersuche sie um konkrete Nennung derselben, damit sie gezielt danach suchen könne.
M.
Am
14. Februar 2017 stellte das Gericht dem Beschwerdeführer das Schreiben der Vorinstanz vom
9. Februar 2017 inklusive der beigelegten Karte zu und setzte ihm erneut Frist zur Replik an.
N.
Am
15. Mai 2017 reichte der Beschwerdeführer eine Replik inklusive Beilagen ein.
O.
Am
13. Juli 2017 reichte die Vorinstanz eine Duplik inklusive zweier Beilagen ein.
P.
Mit
Zwischenverfügung vom 14. Juli 2017 stellte das Gericht dem Beschwerdeführer die Duplik
inklusive Kopien der Beilagen zu und gab ihm Gelegenheit, innert Frist eine freigestellte Stellungnahme
einzureichen.
Q.
Am
28. September 2017 reichte der Beschwerdeführer eine Triplik inklusive weiterer Beilagen ein.
Mit Zwischenverfügung vom 29. September 2017 stellte das Gericht der Vorinstanz die Triplik
des Beschwerdeführers inklusive Beilagen zur Kenntnis zu.
Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der
Entscheid der Vorinstanz vom 26. August 2016 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst.
a
VwVG dar. Der Beschwerdeführer moniert zwar, es handle sich nicht um eine Verfügung, weil
das Dispositiv lediglich den Verordnungstext wiedergebe. Im Kontext mit den dem Dispositiv vorangehenden
Erwägungen gelesen, erscheint dessen individuell-konkreter Charakter jedoch hinreichend klar. Diese
Verfügung kann nach Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1)
im Rahmen der allgemeinen Bestimmungen über die Bundesverwaltungsrechtspflege (Art. 44 ff. VwVG
i.V.m. Art. 31 ff. und 37 ff. VGG) mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden.
1.2 Streitgegenstand
des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist das Rechtsverhältnis, das den Gegenstand der angefochtenen
Verfügung - des Anfechtungsobjekts - bildete, und zwar in dem Ausmass, als dessen Regelung
nach den Parteianträgen des Beschwerdeführers noch streitig ist (vgl. Frank
Seethaler/Fabia Portmann, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz,
2. Aufl. 2016, Art. 52 N 34). Die angefochtene Verfügung äussert sich in ihrem Dispositiv
zur Abgrenzung des Sömmerungsgebietes vom Berggebiet auf dem [...]-berg. Die Beschwerde richtet
sich gegen diese Abgrenzung, die damit vorliegend Streitgegenstand ist.
Demgegenüber bilden weder die Qualifizierung von Flächen als landwirtschaftliche Nutzfläche
noch die Direktzahlungen an den Beschwerdeführer Gegenstand des vorliegenden Verfahrens: Zu beiden
Themen äussert sich die angefochtene Verfügung in ihrem Dispositiv nicht. Soweit sich die Beschwerde
deshalb gegen die "Kürzung" der Direktzahlungen des Beschwerdeführers richtet,
ist darauf von vornherein nicht einzutreten.
1.3 Ein
Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG beschwerdebefugt, wenn er vor der Vorinstanz
am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene
Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat.
Ein schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG besteht, wenn die Aufhebung
oder Änderung der angefochtenen Verfügung für den Beschwerdeführer in wirtschaftlicher,
ideeller, materieller oder anders gearteter Weise von praktischem Nutzen wäre, die beschwerdeführende
Person also rechtliche oder tatsächliche Interessen geltend machen kann (vgl. Alfred
Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 944).
Ob der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall effektiv am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen
beziehungsweise die Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, erscheint aufgrund der im Folgenden
festzustellenden Verletzungen seiner Parteirechte als äusserst fraglich (E. 5).
Die Frage kann indessen offenbleiben, da er als Adressat der angefochtenen Verfügung besonders
berührt ist, offensichtlich ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat und daher zur Beschwerdeführung legitimiert ist.
1.4 Beschwerdefrist
und -form sind gewahrt (Art. 50 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) und der Kostenvorschuss wurde fristgemäss
bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG).
1.5 Auf
die Beschwerde ist daher im in E. 1.2. erwähnten Umfang einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft den vorinstanzlichen Entscheid mit voller Kognition (Art.
49 VwVG). Es auferlegt sich indessen eine gewisse Zurückhaltung, wenn örtliche Verhältnisse
zu beurteilen sind, mit denen die Vorinstanz besser vertraut ist, und wenn Letztere über spezifische
Fachkenntnisse verfügt. Dies gilt insbesondere insofern, als der exakte Verlauf der Grenze des Sömmerungsgebietes
festzulegen ist. Das Bundesverwaltungsgericht ist diesbezüglich die Rechtsmittel- und nicht die
Planungsbehörde (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2190/2012 vom 29. Oktober 2012
E. 3 m.w.H.).
3.
3.1 Erschwerende
Produktions- und Lebensbedingungen, insbesondere im Berg- und Hügelgebiet, sind bei der Anwendung
des Landwirtschaftsgesetzes angemessen zu berücksichtigen (Art. 4 Abs. 1 LwG). Die Vorinstanz unterteilt
die landwirtschaftlich genutzte Fläche nach Massgabe der Erschwernisse in Zonen und führt hierzu
einen Produktionskataster (Art. 4 Abs. 2 LwG). Der Bundesrat legt die Abgrenzungskriterien fest (Art. 4
Abs. 3 LwG) und erlässt die erforderlichen Ausführungsbestimmungen, wo das Landwirtschaftsgesetz
die Zuständigkeit nicht anders regelt (Art. 177 Abs. 1 LwG).
3.2 Gestützt
auf Art. 4 Abs. 3 und Art. 177 Abs. 1 LwG hat der Bundesrat die Verordnung über den landwirtschaftlichen
Produktionskataster und die Ausscheidung von Zonen vom 7. Dezember 1998 (Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung,
SR 912.1, nachfolgend: LZV) erlassen. Im landwirtschaftlichen Produktionskataster wird die landwirtschaftlich
genutzte Fläche in Gebiete und Zonen unterteilt (Art. 1 Abs. 1 LZV). Das Sömmerungsgebiet umfasst
die traditionell alpwirtschaftlich genutzte Fläche (Art. 1 Abs. 2 LZV). Das Berggebiet, für
dessen Abgrenzung und Unterteilung die klimatische Lage, die Verkehrslage und die Oberflächengestaltung
massgebend sind, umfasst die Bergzonen I-IV (Art. 1 Abs. 3 und Art. 2 Abs. 1 LZV). Für die
Abgrenzung des Sömmerungsgebietes dienen die Sömmerungsweiden, die Heuwiesen, deren Ertrag
für die Zufütterung während der Sömmerung verwendet wird, sowie die Gemeinschaftsweiden
(Art. 3 Abs. 1 LZV und Art. 24 Abs. 1 der Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung
von Betriebsformen vom 7. Dezember 1998 [Landwirtschaftliche Begriffsverordnung, LBV, SR 910.91]).
3.3 Die
Grenzen des Sömmerungsgebietes werden aufgrund der Bewirtschaftung vor 1999 und unter Berücksichtigung
der herkömmlich-traditionellen Bewirtschaftung festgelegt (Art. 3 Abs. 2 LZV). Als Sömmerungsweiden
gelten die Flächen mit ausschliesslicher Weidenutzung, welche der Sömmerung von Tieren dienen
und die zu einem Hirtenbetrieb oder einem Sömmerungsbetrieb gehören (Art. 26 LBV).
Die Vorinstanz setzt die Grenzen (der Gebiete und Zonen gemäss LZV) fest und hat den Kanton,
auf dessen Gebiet die fragliche Grenze verläuft, anzuhören (Art. 4 Abs. 1 LZV). Sie zieht die
Grenzen so, dass die Anwendung der Gesetzgebung möglichst einfach ist (Art. 4 Abs. 2 LZV). Für
die Abgrenzung des Sömmerungsgebietes stützt sie sich auf den Alpkataster und auf die durch
die Kantone festgesetzte Abgrenzung (Art. 4 Abs. 3 LZV).
3.4 Die
Vorinstanz kann im Rahmen der Kriterien nach Art. 3 und 4 LZV von sich aus oder auf Gesuch des Bewirtschafters
oder der Bewirtschafterin die Grenzen des Sömmerungsgebietes ändern. Auf ein Gesuch um Ausschluss
aus dem Sömmerungsgebiet tritt sie nur ein, wenn die fragliche Fläche zwischen 1990 und 1998
nicht als Sömmerungs- oder Gemeinschaftsweide genutzt wurde. Gesuche sind beim Kanton einzureichen;
dieser leitet sie mit einer begründeten Stellungnahme an die Vorinstanz weiter (Art. 6 Abs. 2 LZV).
4.
4.1 Die
Vorinstanz begann im März 2013 die seit 2001 bestehende Zonenabgrenzung auf dem [...]-berg zu
überprüfen, nachdem das kantonale Amt für Landwirtschaft sie über Unstimmigkeiten
bei den Direktzahlungen an den Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Zonenabgrenzung informiert
hatte.
4.2 Eine
Änderung der Grenzen des Sömmerungsgebietes, zu der die Vorinstanz gemäss Art. 6
Abs. 2 LZV von sich aus oder auf Gesuch des Bewirtschafters oder der Bewirtschafterin ermächtigt
ist, stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar. Das Verfahren, dass dem Erlass der
Verfügung vorangeht, wird vom VwVG beherrscht (Art. 1 Abs. 1 VwVG; vgl. Nadine
Mayhall, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl.
2016, Art. 1 N 4 und 15 f.). Indem die Vorinstanz die Zonenabgrenzung auf dem [...]-berg
überprüfte, führte sie ein Verfahren auf Änderung der Grenzen des Sömmerungsgebietes
nach Art. 6 Abs. 2 LZV durch.
4.3 Die
Vorinstanz war im Rahmen dieses Verwaltungsverfahrens verpflichtet, abzuklären, wem im Verfahren
Parteistellung zuzuerkennen ist und Parteirechte zu gewähren sind. Diese Verpflichtung folgt sowohl
aus Art. 6 VwVG als auch aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV
und Art. 29 VwVG. Der Anspruch auf rechtliches Gehör beinhaltet das Recht auf vorgängige
Orientierung betroffener Personen als notwendige Voraussetzung für die Wahrnehmung weiterer aus
dem rechtlichen Gehör fliessender Ansprüche. Die Behörde, die das Verfahren führt,
muss sich deshalb bereits zu Beginn eines Verwaltungsverfahrens darum bemühen, mögliche Parteien
zu identifizieren und über die Verfahrenseröffnung zu informieren, damit diese ihre Parteirechte
wahrnehmen können. Durch die Orientierung ist sicherzustellen, dass die Partei sich in ausreichender
Kenntnis des Sachverhaltes äussern kann. Der Sachverhalt ist der Partei derart detailliert zu unterbreiten,
dass sie dazu konkret ihre Einwände vorbringen kann (BVGE 2013/45 E. 6.1; vgl. Bernhard
Waldmann/Jürg Bickel, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz,
3. Aufl. 2016, Art. 29 N 71 ff.; Patrick Sutter, in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Art. 29 N 9).
Der in Art. 29 Abs. 2 BV garantierte und in den Art. 26-33 VwVG für das Bundesverwaltungsverfahren
konkretisierte Grundsatz des rechtlichen Gehörs umfasst zudem das Recht, mit eigenen Begehren angehört
zu werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen Punkten
Stellung zu nehmen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung
und stellt andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien dar (BGE 135
II 286 E. 5.1). Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs beinhaltet die Pflicht der Behörden,
die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen sorgfältig und ernsthaft zu
prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen (BGE 134 I 89 E. 4.1). Daraus folgt die
grundsätzliche Pflicht der Behörden, sich mit den wesentlichen Vorbringen des Rechtssuchenden
zu befassen und Entscheide zu begründen (BGE 136 V 351 E. 4.2).
Die Einhaltung der Verfahrensrechte der Parteien, insbesondere deren
Anspruch auf rechtliches Gehör,
liegt in der Verantwortung der verfahrensleitenden Behörde. Kann diese nicht belegen, dass sie den
Parteien das rechtliche Gehör gewährt hat, ist zu ihrem Nachteil davon auszugehen, dass dies
nicht geschehen ist (Beweislastverteilung im Sinne von Art. 8 ZGB als allgemeines Rechtsprinzip; vgl.
Patrick Krauskopf/Katrin Emmenegger/Fabio Babey, in: Waldmann/Weissenberger
[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2016, Art. 12 N 207 f.).
4.4 Als
Parteien gelten Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verfügung berühren soll, und andere
Personen, Organisationen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht
(Art. 6 VwVG).
Dem Beschwerdeführer kamen als Bewirtschafter des [...]-berges gemäss dieser Bestimmung
im vorinstanzlichen Verfahren Parteistellung und alle damit einhergehenden Parteirechte zu; dies ergibt
sich bereits daraus, dass er in diesem Verfahren gemäss Art. 6 Abs. 2 LZV antragsberechtigt
und damit auch beschwerdeberechtigt ist.
Die Vorinstanz war entsprechend verpflichtet, dem Beschwerdeführer Parteistellung zuzuerkennen
und ihm im Verfahren die Parteirechte zu gewähren.
5.
5.1 Es
ist entsprechend zu prüfen, ob die Vorinstanz dem Beschwerdeführer im Verfahren Parteistellung
zuerkannt und ihm seine Parteirechte gewährt hat.
5.2
5.2.1 Der
einzige in den Vorakten belegte behördliche Kontakt mit dem Beschwerdeführer während des
vorinstanzlichen Verfahrens stellt die Ankündigung des Augenscheins durch das Amt für Landwirtschaft
vom 8. April 2013 dar; diese ging allerdings nicht von der verfahrensführenden Vorinstanz aus,
sondern vom in der Sache unzuständigen kantonalen Amt. Zwar ist grundsätzlich unbestritten,
dass am 15. Mai 2013 ein Augenschein mit Beteiligung der Vorinstanz und des Beschwerdeführers
stattgefunden hat, allerdings macht der Beschwerdeführer geltend, ihm sei der Grund für den
Augenschein nicht klar gewesen. Ein Protokoll des Augenscheins und eine Stellungnahme des Beschwerdeführers
zum Beweisergebnis existieren nicht.
5.2.2 Aus
dem Recht auf Akteneinsicht nach Art. 29 Abs. 2 BV ergibt sich auch eine Aktenführungspflicht
der verfahrensführenden Behörde. Diese beinhaltet die Pflicht, von einem Augenschein grundsätzlich
ein Protokoll zu erstellen und dieses in die Akten aufzunehmen (BGE 130 II 473 E. 4.1 f.;
126 I 213 E. 2; Urteil des Bundesgerichts 8C_322/2010 vom 9. August 2010 E. 3;
vgl. Christoph Auer, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG, Kommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Art. 12 N 52; Bernhard
Waldmann/Magnus Oeschger, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz,
3. Aufl. 2016, Art. 26 N 35 ff. und 40). Den Parteien ist Gelegenheit zu geben, sich
zum Beweisergebnis des Augenscheins zu äussern (Urteil des Bundesgerichts 1C_193/2011 vom 24. August
2011 E. 2.3; Christoph Auer, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.],
VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, Art. 12 N 53).
5.2.3 Die
Vorinstanz muss, wenn sie die Erkenntnisse eines Augenscheins gegen die Interessen von Verfahrensparteien
verwenden will, in der Lage sein, diese Erkenntnisse zu belegen. Ihre Beteuerungen, sie lege den Bewirtschaftern
bei solchen Augenscheinen immer dar, worum es gehe, sind reine Behauptungen und vermögen nicht zu
belegen, dass der Beschwerdeführer während des Augenscheins über die Hängigkeit und
den Gegenstand des Verfahrens orientiert wurde. Indem die Vorinstanz kein Protokoll des Augenscheins
erstellt hat, hat sie zudem ihre Aktenführungspflicht verletzt. Dabei spielt es keine Rolle, dass
sie, wie sie in der angefochtenen Verfügung anführt, davon ausging, dass sich beim Augenschein
keine neuen Fakten ergaben; auch ein solches Ergebnis ist eine für den Ausgang des Verfahrens wesentliche
Erkenntnis und entsprechend zu protokollieren. Zudem hatte der Beschwerdeführer keine Gelegenheit,
zum Beweisergebnis des Augenscheins Stellung zu nehmen. Unter diesen Umständen kann der Augenschein
nicht als Beweismittel dienen.
5.2.4 Die
Vorinstanz vermag damit nicht zu belegen und es ist entsprechend nicht davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer
am Augenschein vom 15. Mai 2013 über das bei der Vorinstanz laufende Verfahren orientiert wurde.
5.3 Neben
dem Augenschein vom 15. Mai 2013 ist kein Kontakt der Vorinstanz mit dem Beschwerdeführer belegt.
Die Akten der Vorinstanz enthalten keine Stellungnahme des Beschwerdeführers. Es ist damit für
die gesamte Dauer des Verfahrens keine Kontaktaufnahme der Vorinstanz mit dem Beschwerdeführer belegt,
in dem dieser über die Einleitung eines Verfahrens zur Änderung der Grenzen des Sömmerungsgebiets
auf dem [...]-berg und seine Parteirechte informiert worden wäre. In den Vorakten weist nichts
darauf hin, dass dem Beschwerdeführer bewusst war, dass die Vorinstanz ein Verfahren bezüglich
Abgrenzung des Sömmerungsgebietes auf dem von ihm bewirtschafteten Land führte, in dem er Parteirechte
hätte geltend machen können. Die Vorinstanz stellte ihm lediglich dreieinhalb Jahre nach Einleitung
des Verfahrens die (hier angefochtene) Verfügung zu. Dieser konnte sich entsprechend weder mündlich,
zum Beispiel im Rahmen des Augenscheins, noch schriftlich zum Verfahren äussern. Auch eine Möglichkeit,
im Verfahren Anträge zu stellen, hatte der Beschwerdeführer damit offensichtlich nicht.
5.4 Die
Vorinstanz hat damit nicht nur den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt,
sondern auch ihre grundlegende Pflicht, dem Beschwerdeführer im von ihr geführten Verfahren
auf Änderung der Grenzen des Sömmerungsgebietes Parteistellung zuzuerkennen und ihm die Parteirechte
zuzugestehen. Weder teilte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer die Einleitung des Verfahrens mit,
noch gab sie ihm die Möglichkeit, zur Sache Stellung zu nehmen oder eigene Anträge dazu zu
stellen. Dieser praktisch vollständige Ausschluss des Beschwerdeführers vom Verfahren stellt
eine schwerwiegende Verletzung seiner Verfahrensrechte dar.
6.
6.1 Zu
diesen Verletzungen der Verfahrensrechte des Beschwerdeführers kommt hinzu, dass auch der Eigentümerin
des [...]-berges, der Schweizerischen Eidgenossenschaft handelnd durch das VBS, im vorinstanzlichen
Verfahren Parteistellung zugekommen wäre. Als Eigentümerin der betroffenen Fläche hatte
sie ein tatsächliches Interesse am Ausgang des Verfahrens. Entsprechend hätte sie als Partei
ins Verfahren einbezogen und die Verfügung hätte ihr eröffnet werden müssen. Indem
die Vorinstanz beides nicht getan hat, hat sie auch der Eigentümerin die Parteistellung vorenthalten
und ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt (vgl. BGE 129 II 286 E. 4.3.1).
6.2 Schliesslich
liegt auch keine Stellungnahme des Kantons zu einer Änderung der Grenzen des Sömmerungsgebietes
auf dem [...]-berg in den Akten. In Anbetracht des Umstandes, dass die Vorinstanz mit der angefochtenen
Verfügung nach eigenen Ausführungen die Stellung eines entsprechenden Gesuchs durch den Beschwerdeführer
vorwegnehmen wollte, wäre dem Kanton die Möglichkeit zu geben gewesen, zur Sache Stellung zu
nehmen, zumal sowohl Art. 4 Abs. 1 LZV als auch Art. 6 Abs. 2 LZV die Anhörung
respektive eine Stellungnahme des Kantons ausdrücklich vorsehen.
7.
7.1 Aus
der formellen Natur der wesentlichen Verfahrensrechte, insbesondere des Anspruchs auf rechtliches Gehör,
folgt, dass ein angefochtener Entscheid bei einer Verletzung dieser Rechte grundsätzlich aufzuheben
ist, ungeachtet der Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst (vgl. z.B. BGE 126 V 130
E. 2b). Eine Heilung dieser Verletzungen der Verfahrensgrundsätze und des Anspruchs auf rechtliches
Gehör ist vorliegend - unabhängig davon, dass das Bundesverwaltungsgericht mit voller
Kognition urteilt und der Beschwerdeführer sich auf Beschwerdeebene äussern konnte -
nicht möglich, da es sich um besonders schwerwiegende Verletzungen handelt und einer Rückweisung
an die Vorinstanz keine Interessen des Beschwerdeführers entgegenstehen (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2
m.w.H.).
7.2 Die
Beschwerde ist entsprechend gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. Die angefochtene Verfügung
ist aufzuheben und die Sache zur vollständigen und richtigen Abklärung des Sachverhaltes unter
Wahrung der Parteirechte des Beschwerdeführers und der Eigentümerin des [...]-berges und
zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Gleichzeitig hat die Vorinstanz über das
vom Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren gestellte Gesuch um Umzonung der Fläche Nr. 13
in das Berggebiet zu entscheiden.
8.
8.1 Bei
diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Der geleistete
Kostenvorschuss von Fr. 1'000.- ist dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten.
8.2 Dem
obsiegenden und vertretenen Beschwerdeführer ist zulasten der Vorinstanz eine Parteientschädigung
für die ihm erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten zuzusprechen (Art.
64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Das Anwaltshonorar
wird nach dem notwendigen Zeitaufwand des Vertreters bemessen (Art. 8 VGKE). Der Rechtsvertreter
des Beschwerdeführers reichte am 7. Juli 2018 eine Kostennote ein. Darin wies er Anwaltsgebühren
in der Höhe von Fr. 15'000.- aus, zuzüglich Auslagen von Fr. 349.30 und
Mehrwertsteuer in der Höhe von Fr. 1'227.95. Diese Kosten erscheinen angesichts der Komplexität
der Streitsache und der drei Schriftenwechsel auf Beschwerdeebene notwendig und vertretbar. Insgesamt
ist die von der Vorinstanz auszurichtende Parteientschädigung demnach auf Fr. 16'577.25
festzusetzen.
9.
Da
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide auf dem Gebiet der Landwirtschaft
betreffend die Abgrenzung der Zonen im Rahmen des Produktionskatasters unzulässig ist (Art. 83 Bst.
s Ziff. 2 BGG), steht gegen dieses Urteil keine Beschwerde an das Bundesgericht offen. Das Urteil ist
mit Eröffnung rechtskräftig.
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