Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführerin ist eine im Handel mit Eisenwaren, Werkzeugen und Maschinen tätige
juristische Person mit Sitz in Uetendorf im Kanton Bern. Das Unternehmen vertreibt unter anderem Türbeschläge
(Schlösser, Drücker, Scharniere) verschiedener Hersteller an Grossabnehmer und Endkunden in
der Schweiz.
B.
B.a Am 8. Dezember 2008 informierte das Sekretariat der
Wettbewerbskommission die Beschwerdeführerin über die Eröffnung einer Untersuchung gegen
die Beschwerdeführerin und weitere im Handel mit Türbeschlägen tätige Unternehmen
sowie gegen eine Herstellerin von Türbeschlägen wegen Verdachts auf unzulässige Wettbewerbsabreden
im Sinne von Art. 5
KG (SR 251); begründet wurde die Verfahrenseröffnung mit Hinweisen
auf Preisabsprachen für Türbeschläge (Verfahren Nr. 22-0376, act. 22 [= U-act.
22]).
B.b Der Eröffnung war die Selbstanzeige eines involvierten
Händlers vorausgegangen, gegen welchen die Vorinstanz eine ähnlich gelagerte Untersuchung wegen
unzulässiger Wettbewerbsabreden im Handel mit Fensterbeschlägen geführt hatte (Verfahren
Nr. 22-0358, Sanktionsverfügung vom 18. Oktober 2010, RPW 2010/4, S. 717 ff.;
BVGer, Urteile
vom 23. September 2014: B-8399/2010 i.S. Siegenia-Aubi,
B-8404/2010
i.S. SFS unimarket, B-8430/2010 i.S. Paul
Koch; BGer, Urteile vom 19. Oktober 2017: 2C_1016/2014 i.S. Siegenia-Aubi;
2C_1017/2014 i.S. Paul Koch). Die im Rahmen der damaligen Untersuchung
bei Hausdurchsuchungen beschlagnahmten Beweismittel wurden mit Einverständnis der beteiligten Unternehmen
im vorliegenden Verfahren zu den Akten genommen (U-act. 17, 26, 31, 34). Ferner wurde eine Reihe
von Türverarbeitern in der Schweiz befragt (U-act. 77, 87 ff.). Die von der neu eröffneten
Untersuchung betroffenen Unternehmen nahmen mündlich und schriftlich zum Sachverhalt Stellung und
reichten verschiedene Unterlagen ein (vgl. U-act. 25, 36, 40, 41, 62, 155 ff., 160 ff., 179,
181 f., 191, 193 ff., 197, 202). Überdies ging eine weitere Selbstanzeige sowie eine Kooperationszusage
zweier beteiligter Unternehmen ein (U-act. 16, 40, 62; U-act. 26, 36, 41). Der Verwaltungsratspräsident
und Geschäftsleiter der Beschwerdeführerin, A._______, wurde im Rahmen von Art. 40 KG am 14. August
2012
vorinstanzlich einvernommen (U-act. 194); eine weitere Anhörung vor
der
Vorinstanz fand am 17. November 2014 statt (U-act. 349).
In der Folge kündigte das Sekretariat der Wettbewerbskommission der am Verfahren beteiligten
Herstellerin von Türbeschlägen die Entlassung aus der Untersuchung an und vereinbarte mit den
beteiligten Händlern eine einvernehmliche Regelung im Sinne von Art. 29 KG, worin die Händler
sich zu wettbewerbskonformem Verhalten für die Zukunft verpflichteten und eine Sanktion wegen unzulässiger
Preisabsprachen akzeptierten (U-act. 262, 266, 270, 272, 274). Mit der Beschwerdeführerin
kam keine einvernehmliche Regelung zustande (U-act. 271).
B.c Am 17. November 2014 erliess die Vorinstanz im Verfahren
Nr. 22-0376 folgende Verfügung:
"1.Die X._______AG
wird verpflichtet, für sämtliche Geschäftsbereiche und alle Produkte, welche sie produziert
und/oder Dritten anbietet und/oder von Dritten bezieht,
1.1mit ihren Wettbewerbern
keine Informationen über den Umfang und den Zeitpunkt von künftigen Preisänderungen, insbesondere
Preiserhöhungen, auszutauschen. Ausgenommen ist der Austausch bei Lieferanten-[/]Kundenbeziehungen
zwischen den Wettbewerbern.
1.2keine Verkaufspreise an
Abnehmer mit Wettbewerbern direkt oder indirekt festzusetzen, insbesondere keine Mindestverkaufspreise
oder Mindestmargen zu vereinbaren.
1.3ihre Mitbewerber nicht
zu kontaktieren, um diesen mitzuteilen, dass deren Offerten oder deren Preise an Abnehmer zu tief seien.
2.[einvernehmliche Regelung
mit übrigen Händlern]
3.Mit Sanktionen nach Art.
49a Abs. 1 KG wegen Beteiligung an der gemäss Art. 5 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 KG unzulässigen Wettbewerbsabrede
mit folgenden Beträgen belastet werden:
3.1[Händler]
mit einem Betrag von CHF 5'000.-
3.2 [Händler]
mit einem Betrag von CHF 25'000.-
3.3 X._______AG
mit einem Betrag von CHF 5'500.-
3.4 [Händler] mit einem
Betrag von CHF 100'000.-
3.5 [Händler]
mit einem Betrag von CHF 50'000.-
3.6 [Händler]
mit einem Betrag von CHF 0.-
4. Im Übrigen wird
die Untersuchung eingestellt.
5. [...]
6. Die Verfahrenskosten
betragen CHF 324'308.10. Die auf [Herstellerin] entfallenden Verfahrenskosten von CHF 46'329.70
werden zu Lasten der Schweizerischen Eidgenossenschaft ausgeschieden. Die verbleibenden Verfahrenskosten
von CHF 277'978.40 werden den in Dispositiv Ziffer 3 genannten Unternehmen zu gleichen Teilen,
d.h. je CHF 46'329.70 und unter solidarischer Haftung auferlegt.
7.[Eröffnung]"
Die Vorinstanz sah es als erwiesen an, dass die wichtigsten Händler von Türbeschlägen
in der Schweiz im Rahmen jährlich stattfindender Treffen zwischen 2002 und 2007 Mindestmargen für
den Vertrieb von Türbeschlägen der Marke GLUTZ an Grossabnehmer vereinbart hätten; das
Verhalten der Beschwerdeführerin, welche unbestrittenermassen an einem Treffen im Jahr 2007 teilgenommen
habe, sei als Beteiligung an einer unzulässigen Abrede im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG in Verbindung
mit Art. 5 Abs. 1 KG zu qualifizieren (Rz. 194 ff., 280 ff., 367 ff.).
C.
C.a Gegen diese Verfügung der Vorinstanz hat die
Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 23. Januar 2015 beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben
mit den folgenden Rechtsbegehren:
"1.Die Ziff. 1 des
Dispositivs der Verfügung der Vorinstanz vom 17. November 2014 sei vollumfänglich aufzuheben.
2.Die Ziff. 3.3 des Dispositivs
der Verfügung der Vorinstanz vom 17. November 2014 sei vollumfänglich aufzuheben.
3.Die Ziff. 6 der Verfügung
der Vorinstanz vom 17. November 2014 sei in Bezug auf die Beschwerdeführerin aufzuheben und der
Beschwerdeführerin seien keine Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens aufzuerlegen.
4.Eventualiter, für
den Fall[,] dass der Beschwerdeführerin Verfahrenskosten auferlegt werden, seien diese den Parteien
im vorinstanzlichen Verfahren anteilsmässig nach dem tatsächlichen Mass des Verursachens aufzuerlegen.
5.Unter Kosten- und Entschädigungsfolge."
Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung von Verfahrensrechten (Beschwerde, Rz. 24 ff.,
42 ff., 50 ff.) und behauptet in der Sache, lediglich an einem einzigen Treffen der Konkurrenz teilgenommen
und in der Folge ihre Preise nicht angepasst zu haben; es könne ihr daher weder die Beteiligung
an einer Vereinbarung noch an einer abgestimmten Verhaltensweise im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG zum Vorwurf
gemacht werden (Rz. 58 ff., 124 ff.). Im Übrigen fehle es in Bezug auf die angebliche Abrede am
Nachweis erheblicher tatsächlicher Auswirkungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG (Rz. 142 ff.).
Soweit der Beschwerdeführerin schliesslich Kosten auferlegt würden, seien diese nicht zu gleichen
Teilen, sondern nach Massgabe des individuellen Verursachens zu verlegen (Rz. 191 ff.).
C.b Mit
Vernehmlassung vom 10. April 2015 bestritt die Vorinstanz die geltend gemachten Verfahrensmängel
und hielt in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht an den Erwägungen in der angefochtenen
Verfügung fest.
C.c Mit
Replik vom 23. Juni 2015 machte die Beschwerdeführerin geltend, den vorinstanzlichen Feststellungen
bezüglich Preis- und Margenentwicklung lägen ungenügend definierte Vergleichsgrössen
zugrunde (Replik, Rz. 7 ff.). Sodann seien die fraglichen Produkte im Vergleichszeitraum zu wenig
oft in relevanter Menge abgesetzt worden, um signifikante Aussagen zur Preis- und Margenentwicklung zuzulassen
(Rz. 10 ff., 21 ff.). Eigenen Berechnungen zufolge (Beilagen 5 - 9) sei im Geschäftsjahr 2007 stets
ein Gewinn unterhalb der angeblich vereinbarten prozentualen Mindestmarge von 8 % erzielt worden
(Rz. 19 ff.).
Die Vorinstanz wendete mit Duplik vom 10. August
2015 ein, den jüngsten Berechnungen der Beschwerdeführerin lägen falsche Faktura-Daten
zugrunde, zudem beruhten die Auswertungsergebnisse auf einem methodischen Fehler (Duplik, Rz. 16 ff.,
31 ff.). Die tatsächlich erzielten prozentualen Margen der Beschwerdeführerin hätten im
Zeitraum nach dem strittigen Treffen im Geschäftsjahr 2007 teilweise über der vereinbarten
Mindestmarge von 8 % gelegen (Rz. 13, 40).
C.d Mit
Eingabe vom 5. April 2016 korrigierte die Beschwerdeführerin ihre eigene Margenberechnung (Beilagen
10, 11). Sie machte geltend, bei zwei von insgesamt neun Grossverkäufen in der zweiten Jahreshälfte
2007 habe die prozentuale Marge unter dem angeblich vereinbarten Wert von 8 % gelegen; in sechs
weiteren Fällen sei der Referenzwert zwar überschritten worden, doch liege die prozentuale
Marge in diesen Fällen im Bereich früherer Verkäufe derselben Produkte (S. 2 f.). Im Übrigen
sei die Margenentwicklung in der zweiten Jahreshälfte 2007 nicht die Folge einer Verhaltenskoordination,
sondern der Anzahl erzielter Grossmengenverkäufe, welche die Gesamtmarge aufgrund des dabei gewährten
Mengenrabatts statistisch beeinflussten (S. 3).
Die Vorinstanz wendete
mit Stellungnahme vom 2. Mai 2016 ein, die Margenberechnung der Beschwerdeführerin
sei in Bezug
auf die verwendeten Daten weiterhin fehlerbehaftet (Rz. 12, 13 ff., 29, 32). Bei den Verkäufen
mit
Margen von über 8 %, welche die Beschwerdeführerin mit dem Hinweis auf frühere
Verkäufe mit gleich hoher Marge zu entkräften versuche, würden Grossmengen- mit Kleinmengenverkäufen
verglichen (Rz. 19 ff.). In Bezug auf Grossmengenverkäufe ergebe sich auch aus den jüngsten
Angaben der Beschwerdeführerin ein prozentualer Margenanstieg (Rz. 33).
C.e Am 14. Juli 2016 reichte die Beschwerdeführerin
im Hinblick auf das Bundesgerichtsurteil vom 28. Juni 2016 in Sachen Elmex
(BGE 143 II 297) eine zusätzliche Vernehmlassung ein.
D.
Auf weitere Vorbringen der Parteien wird im Rahmen
nachstehender Erwägungen eingegangen.
Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Prozessvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 7 Abs. 1
VwVG). Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 17. November
2014 und damit gegen ein Beschwerdeobjekt im Sinne von Art. 31 VGG in Verbindung mit Art. 5 VwVG.
Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss Art. 33 Bst. f VGG in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1
Bst. b VwVG zur Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zumal keine Ausnahme im Sinne
von Art. 32 VGG vorliegt. Die Beschwerdeführerin ist als Verfügungsadressatin zur
Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48 VwVG). Die Beschwerdefrist von 30 Tagen wurde bei
Zustellung der angefochtenen Verfügung am 9. Dezember 2014 (vgl. U-act. 358; Beschwerdebeilage
2) unter Berücksichtigung des Fristenstillstands vom 18. Dezember 2014 bis und mit 2. Januar 2015
(Art. 22a Abs. 1 Bst. a VwVG) mit Postaufgabe der vorliegenden Beschwerde am 23. Januar 2015 gewahrt
(Art. 50 i.V.m. Art. 20 ff. VwVG). Der Kostenvorschuss im Betrag von Fr. 5'000.-
wurde rechtzeitig geleistet. Auf die Beschwerde ist damit grundsätzlich einzutreten.
2.
Die Vorinstanz gelangte in der angefochtenen Verfügung
zum Schluss, die wichtigsten Händler von Türbeschlägen in der Schweiz hätten im Rahmen
jährlich stattfindender Treffen zwischen 2002 und 2007 Mindestmargen für den Grosshandel mit
Türbeschlägen der Marke GLUTZ im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG vereinbart (angefochtene Verfügung,
Rz. 56 ff., 89 ff., 103 ff., 160 ff., 202 ff.). Verabredet worden sei ein Mindestaufschlag bzw. Mindestfaktor
(Multiplikator) auf den Einstandspreisen zur Kalkulation der Bruttoverkaufspreise vor Rabattgewährung
(Rz. 85 ff., 103 ff.). Dabei handle es sich um eine Abrede im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. a KG, welche
wirksamen Wettbewerb zwar nicht beseitige, aber im Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG erheblich beeinträchtige
(Rz. 367 ff.). Durch Teilnahme am Kartelltreffen vom 12. Juni 2007 habe sich die Beschwerdeführerin
an der Abrede beteiligt (Rz. 194 ff.). In der Folge belegte die Vorinstanz die Beschwerdeführerin
mit einer Sanktion gemäss Art. 49a KG im Betrag von Fr. 5'500.- (Dispositivziffer 3.3)
und auferlegte der Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 30 Abs. 1 KG Pflichten für
das künftige Verhalten (Dispositivziffer 1). Die Beschwerdeführerin
bestreitet ihre Beteiligung an der Abrede und hat Sanktion sowie Massnahme angefochten.
Die Verkäufe der Herstellerin an die verfahrensbeteiligten Händler betrugen im Jahr 2007
gemäss Feststellung der Vorinstanz insgesamt rund Fr. 23.5 Mio. (vgl. angefochtene Verfügung,
Rz. 71 ff., 74). Das Grosshandelsvolumen auf nachgelagerter Stufe umfasst einen Bruchteil davon;
gemäss Angaben der Beschwerdeführerin betrug der Gesamterlös der Beschwerdeführerin
aus dem Grosshandel mit den betreffenden Produkten in der zweiten Jahreshälfte 2007 insgesamt Fr.
7'642.40, der dabei erzielte Gewinn beläuft sich auf insgesamt Fr. 743.05 (vgl. Beilage 10
zur Eingabe vom 5. April 2016). Die Beschwerdeführerin bestreitet die Beteiligung an einer
Abrede sowie deren Erheblichkeit.
3.
Die Beschwerdeführerin erhebt zunächst eine Reihe prozessualer Rügen und macht geltend,
die Vorinstanz habe die Beweisführungs- und Begründungspflicht, das Fairnessgebot sowie den
Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör verletzt (Beschwerde, Rz. 20 ff.).
3.1 Das Kartellsanktionsverfahren nach Art. 49a KG ist
ein Verwaltungsverfahren mit strafrechtsähnlichem Charakter (BGE 139 I 72,
Publigroupe, E. 2.2.2, m.w.H.; 2C_106/2014, 19. Oktober 2017, Fensterbeschläge,
E. 2.2, m.w.H.). Es gelten nebst den allgemeinen Verfahrensgarantien die strafprozessualen Vorgaben
gemäss Bundesverfassung und Europäischer Menschenrechtskonvention (BGE 139 I 72, Publigroupe,
E. 2.2.2). Allerdings gelangen die strafprozessualen Garantien ausserhalb des Kernstrafrechts nicht in
voller Schärfe zur Anwendung (EGMR, Nr. 73053/01, 23. November 2006, Jussila,
Rz. 43). Zudem sind allfällige Einschränkungen zu beachten, soweit sich solche aus der körperschaftlichen
Rechtsnatur juristischer Personen ergeben (BGE 140 II 384, Spielbank,
E. 3.3.4;
Häfelin/Haller/Keller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, Rz. 294 ff.). Schliesslich gelten
strafprozessuale Garantien nicht absolut; vielmehr sind sämtliche involvierten Interessen einzelfallbezogen
gegeneinander abzuwägen (BGE 140 II 384, Spielbank, E. 3.3.5,
m.w.H.).
Art. 29 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 1 und 3 BV garantieren im Gerichtsverfahren sowie
Art. 6 Ziff. 1
EMRK im Strafverfahren den Anspruch auf einen unabhängigen gesetzlichen Richter sowie auf gleiche
und gerechte Behandlung. Es gilt das Öffentlichkeitsprinzip (Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 30
Abs. 3 BV) sowie das Beschleunigungsgebot (Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 29 Abs. 1 und 32 Abs. 2 BV). Die
Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), wozu auch der Anspruch auf Begründung
des Entscheids sowie auf Auseinandersetzung mit den rechtserheblichen Parteivorbringen gehört (Bernhard
Waldmann, in: Basler Kommentar zur BV, 2015, Art. 29 BV, N. 45, 57, m.w.H.; vgl. auch Art. 32
und 35 VwVG). Im Strafverfahren gelten überdies spezifische Informations- und Verteidigungsrechte
(Art. 6 Ziff. 3 EMRK, Art. 32 Abs. 2 BV) sowie die Unschuldsvermutung (Art. 6 Ziff. 2
EMRK, Art. 32 Abs. 1 BV).
3.2 Im Übrigen gilt im verwaltungsrechtlichen Verfahren
grundsätzlich die Untersuchungsmaxime, wonach die Behörde den Sachverhalt von Amtes wegen feststellt
(Art. 12 VwVG). Bei belastenden Verfügungen ist die Verwaltung beweisbelastet (BGE 130 II 482, E.
3.2; Auer, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar
VwVG, 2008, Art. 12 VwVG, N. 16). Der Grundsatz "in dubio pro reo" greift mithin erst, wenn
alle aus Sicht des urteilenden Gerichts notwendigen Beweise erhoben worden sind; ist der Sachverhalt
nach Auffassung des Gerichts nicht ausreichend abgeklärt, sind entweder die fehlenden rechtserheblichen
Tatsachen im Rechtsmittelverfahren zu erheben oder die Sache ist zur Beweisergänzung an die Vorinstanz
zurückzuweisen (BGer, 2C_106/2014, 19. Oktober 2017, Fensterbeschläge,
E. 2.2, m.w.H.). Dies gilt gemäss Bundesgericht grundsätzlich auch im Strafprozess (BGE
140 IV 196, E. 4.4.1, m.w.H.; 6B_690/2015, 25. November 2015, E. 3.4, m.w.H.).
In beweisrechtlicher Hinsicht zu beachten ist, dass sich im Wettbewerbsrecht
aufgrund der Komplexität
ökonomischer Sachverhalte, der Interdependenz des Verhaltens von Marktbeteiligten, der in der Regel
nur beschränkt vorhandenen bzw. nur schwer zu beschaffenden Marktdaten sowie der faktischen Unmöglichkeit
empirischer Aussagen zu künftigen oder hypothetischen Entwicklungen besondere Herausforderungen
stellen; da wirksamer Wettbewerb von seinem Wesen her dynamisch angelegt ist, sind Aussagen zu künftigen
oder alternativen Marktentwicklungen in der Regel unumgänglich, während eine Vielzahl von Annahmen,
wie beispielsweise zur Substituierbarkeit von Gütern oder zur Preiselastizität der Nachfrage,
zwangsläufig auf Hypothesen beruhen. Das Bundesgericht hat daher festgehalten, dass die Beweisanforderungen
in Kartellverfahren mit Blick auf die Zielsetzung der Kartellgesetzgebung nicht überspannt werden
dürfen (BGE 139 I 72, Publigroupe, E. 8.3.2). Dem folgt
die Praxis des Bundesverwaltungsgerichts, wonach im Kartellsanktionsverfahren ein strikter Beweis entfällt,
wo ein solcher objektiv nicht möglich ist, hingegen der ordentliche Beweis zu erbringen ist, soweit
für den Nachweis einer rechtserheblichen Tatsache keine der genannten Beweisschwierigkeiten bestehen
(vgl. B-581/2012, 16. September 2016, Nikon, E. 5.5.2, m.w.H.).
Festzuhalten ist, dass auch im Strafprozess beispielsweise ein Schuldspruch zulässig ist, wenn Aussage
gegen Aussage steht (vgl. Wolfgang Wohlers, in: Donatsch/Hansjakob/Lieber
[Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung, 2. Aufl. 2014, Art. 10 StPO, N.
27).
3.3 Konkret wirft die Beschwerdeführerin der Vorinstanz
unter anderem vor, sie habe das Verhalten der Beschwerdeführerin in widersprüchlicher Weise
einerseits als Teilnahme an einer Vereinbarung, andererseits als abgestimmte Verhaltensweise qualifiziert,
wodurch es der Beschwerdeführerin verunmöglicht werde, die vorinstanzliche Verfügung sachgerecht
anzufechten (Beschwerde, Rz. 27 ff.). Zutreffend ist, dass die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung
das Verhalten der Beschwerdeführerin grundsätzlich als Teilnahme an einer Vereinbarung im Sinne
von Art. 4 Abs. 1 KG beurteilt (angefochtene Verfügung, Rz. 284 ff., 291 ff., 301), abweichend
davon aber an mehreren Stellen von einer abgestimmten Verhaltensweise spricht (Rz. 372, 394, 415,
479). Insofern in der Verfügungsbegründung zugleich explizit darauf hingewiesen wird, dass
das Sekretariat der Wettbewerbskommission im Verfügungsantrag vom 24. Juli 2014 ursprünglich
von einer abgestimmten Verhaltensweise im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG ausgegangen war (angefochtene Verfügung,
Rz. 291; U-act. 297, Verfügungsantrag, Rz. 271 ff.), wird jedoch offensichtlich, dass die von
der Beschwerdeführerin beanstandeten Erwägungen auf einem Redaktionsversehen beruhen, wie die
Vorinstanz selbst einräumt (Vernehmlassung vom 10. April 2015, Rz. 13 ff.). Der Beschwerdeführerin
war, nachdem sie den ursprünglichen Antrag des Sekretariats vom 24. Juli 2014 zur Stellungnahme
zugestellt erhalten hatte, mit Schreiben vom 21. Oktober 2014 das rechtliche Gehör eingeräumt
worden im Hinblick auf die sich im damaligen Zeitpunkt abzeichnende neue rechtliche Beurteilung, wobei
die Beschwerdeführerin von ihrem Vernehmlassungsrecht bei beiden Gelegenheiten Gebrauch gemacht
hat (angefochtene Verfügung, Rz. 38; U-act. 297, 339). Der Verschrieb in der Schlussverfügung
war für die Beschwerdeführerin mithin ohne weiteres als solcher erkennbar. Dass sich die Beschwerdeführerin
angesichts der redaktionellen Unstimmigkeiten nicht effektiv gegen die erhobenen Vorwürfe hätte
zur Wehr setzen können, ist nicht ersichtlich, zumal auch nicht geltend gemacht wird, der Beschwerdeführerin
sei nicht klar gewesen, was ihr in tatsächlicher Hinsicht angelastet wird. Eine Verletzung von Verfahrensrechten
ist in diesem Punkt nicht erkennbar.
3.4 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend,
die Vorinstanz habe sich nicht ausreichend mit wesentlichen Vorbringen auseinandergesetzt (Beschwerde,
Rz. 32 ff.). So habe der Verwaltungsratspräsident und Geschäftsführer der Beschwerdeführerin,
A._______, anlässlich des Parteiverhörs vom 17. November 2014 ausgesagt, die Preise der
Beschwerdeführerin seien täglich neu und einzelfallbezogen kalkuliert worden, wobei die von
der angeblichen Abrede betroffenen Produkte nur einen geringen Anteil am gesamten Warensortiment ausgemacht
hätten (U-act. 349, Rz. 45 f., 96 ff., 82). Tatsächlich aber hat die Vorinstanz wiederholt
Bezug genommen auf die Aussagen des Unternehmensvertreters (vgl. angefochtene Verfügung, Rz.
153, 194 ff., 300, 302), insbesondere auch auf das Argument, die Preisfestsetzung sei einzelfallweise,
dezentral und teilautonom durch zuständige Sachbearbeiter erfolgt (Rz. 303). Das Bundesverwaltungsgericht
prüft die vorinstanzliche Beweiswürdigung grundsätzlich frei (vgl. Art. 49 VwVG). Darauf
wird im Rahmen der materiellen Beurteilung zurückzukommen sein (s.u., E. 4). Im Übrigen überspannt
die Beschwerdeführerin die Begründungsanforderungen, wenn sie bemängelt, die Vorinstanz
habe aus der Aussage des Unternehmensvertreters anlässlich der Anhörung vom 17. November
2014, wonach er "geahnt" habe,
"dass es eine Gruppe gibt, die über Preise spricht" (U-act. 349, Rz. 127),
in unzulässiger Weise auf ein entsprechendes "Wissen" geschlossen (Beschwerde, Rz. 38
ff.), zumal sich derselbe Parteivertreter anlässlich der Befragung vom 12. August 2012 noch mit
der Aussage hatte protokollieren lassen: "Wir wussten aber, dass
es da eine Gruppe bei den Treffen gab, die darüber gesprochen hat" (U-act. 194,
Ziff. 13). Soweit sich die Vorwürfe zur behaupteten Gehörsverletzung in appellatorischer
Kritik an der Beweiswürdigung erschöpfen, etwa indem pauschal geltend gemacht wird, die Vorinstanz
habe einseitig zu Ungunsten der Beschwerdeführerin aus dem Protokoll der Anhörung zitiert (Beschwerde,
Rz. 37, 49), ist an dieser Stelle nicht näher darauf einzugehen.
3.5 Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin
in formeller Hinsicht, die Vorinstanz habe weder den Nachweis der Beteiligung an einer Wettbewerbsabrede
im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG noch den Nachweis erbracht, dass durch eine solche Abrede der Wettbewerb
im Sinne von Art. 5 KG erheblich beeinträchtigt worden sei (Beschwerde, Rz. 42 ff.). Darauf wird
im Rahmen der materiellen Beurteilung zurückzukommen sein (s.u., E. 4). In prozessualer Hinsicht
ist der vorinstanzliche Entscheid insoweit nicht zu beanstanden (zur formellen Rüge im Zusammenhang
mit der vorinstanzliche Kostenverlegung: s.u., E. 4.6; Beschwerde, Rz. 50 ff.).
4.
In der Sache macht die Beschwerdeführerin geltend, lediglich an einem einzigen Händlertreffen
teilgenommen und in der Folge ihre Preise nicht angepasst zu haben; es könne ihr daher weder die
Beteiligung an einer Vereinbarung noch an einer abgestimmten Verhaltensweise im Sinne von Art. 4 Abs.
1 KG vorgeworfen werden (Rz. 58 ff., 124 ff.). Im Übrigen fehle es am Nachweis erheblicher tatsächlicher
Auswirkungen im Sinne von Art. 5 KG (Rz. 142 ff.).
Die Vorinstanz hat das Verhalten der Beschwerdeführerin in der angefochtenen Verfügung
als Beteiligung an einer Vereinbarung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG qualifiziert (Rz. 301). Im Verfügungsantrag
vom 24. Juli 2014 war das Sekretariat der Wettbewerbskommission noch von einer abgestimmten Verhaltensweise
ausgegangen (vgl. angefochtene Verfügung, Rz. 291). Im Übrigen liegt nach vorinstanzlicher
Auffassung eine Abrede im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. a KG vor, welche - ohne wirksamen Wettbewerb
zu beseitigen - als erheblich im Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG zu beurteilen sei (angefochtene
Verfügung, Rz. 317 ff., 367 ff.).
4.1 Nach Art. 49a Abs. 1 KG wird ein Unternehmen, das
an einer unzulässigen Abrede nach Art. 5 Abs. 3 oder 4 KG beteiligt ist, mit einem Betrag bis
zu zehn Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren erzielten Umsatzes belastet. Die Wettbewerbskommission
entscheidet über weitere Massnahmen (Art. 30 Abs. 1 KG). Nach Art. 5 Abs. 1 KG sind Abreden, die
den Wettbewerb auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen erheblich beeinträchtigen
und sich nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz rechtfertigen lassen, sowie Abreden,
die zur Beseitigung wirksamen Wettbewerbs führen, unzulässig. Die Beseitigung wirksamen Wettbewerbs
wird insbesondere vermutet bei horizontalen Abreden über die direkte oder indirekte Festsetzung
von Preisen (Art. 5 Abs. 3 Bst. a KG).
Als Wettbewerbsabreden gelten nach Art. 4 Abs. 1 KG "rechtlich
erzwingbare oder nicht erzwingbare Vereinbarungen sowie aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen von
Unternehmen gleicher oder verschiedener Marktstufen, die eine Wettbewerbsbeschränkung bezwecken
oder bewirken". Eine Vereinbarung kommt durch gegenseitige übereinstimmende Willenserklärung
zustande (vgl. Art. 1 Abs. 1 OR). Die Willenserklärung kann ausdrücklich oder durch konkludentes
Verhalten erfolgen (vgl. Art. 1 Abs. 2 OR), unabhängig von der gewählten Rechtsform (vertrags-
oder gesellschaftsrechtliche Grundlage) sowie vom angestrebten Mass an Rechtsverbindlichkeit; insbesondere
auch rechtlich nicht erzwingbare Vereinbarungen werden ausdrücklich vom Gesetzeswortlaut erfasst.
Dazu gehören Vereinbarungen, denen nach dem Willen der Beteiligten zwar Verbindlichkeit, aber keine
Klagbarkeit zukommen soll (unvollkommene Obligationen, z.B. sog. "Gentlemen Agreements";
vgl. Jürg Borer, OF-Kommentar zum KG, 3. Aufl. 2011,
Art. 4 KG, N. 7, m.w.H.; Nydegger/Nadig, in: Amstutz/Reinert
[Hrsg.], Basler Kommentar zum KG, 2010, Art. 4 Abs. 1 KG, N. 78 ff., m.w.H.). Vordergründig
"einseitige Massnahmen" (z.B. Weisungen, Empfehlungen etc.) können dann als Form des
Zusammenwirkens im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG vom Gesetz erfasst sein, wenn sie aufgrund stillschweigenden
Akzepts in ein zweiseitiges Rechtsverhältnis münden (Borer,
a.a.O., Art. 4 KG, N. 8, m.w.H.).
Dem gegenüber fungiert das Konzept der abgestimmten Verhaltensweise in der Praxis vor allem
als Auffangtatbestand bei fehlendem Nachweis einer Vereinbarung (vgl. Mestmäcker/Schweitzer,
Europäisches Wettbewerbsrecht, 3. Aufl., 2014, § 10, Rz. 36). Das Unterscheidungsmerkmal
ist primär im fehlenden Verpflichtungswillen zu erkennen (zutreffend: angefochtene Verfügung,
Rz. 292; Nydegger/Nadig, a.a.O., Art. 4 Abs. 1
KG, N. 100). In Abgrenzung zum erlaubten - bewussten oder unbewussten - Parallelverhalten
erfordert eine abgestimmte Verhaltensweise ein Mindestmass an Koordination (BGE 129 II 18, Buchpreisbindung,
E. 6.3; Botschaft, BBl 1995 I 545; Nydegger/Nadig,
a.a.O., Art. 4 Abs. 1 KG, N. 101 ff.; Mestmäcker/Schweitzer,
a.a.O., § 10, Rz. 38 ff.; Tobias Lettl, WuW 9/2017,
S. 422 ff.). Die europäische Praxis setzt für den Tatbestand der abgestimmten Verhaltensweise
dreierlei voraus: erstens ein Mindestmass an Koordination zwischen den Unternehmen, zweitens ein Parallelverhalten
auf dem relevanten Markt, drittens einen Kausalzusammenhang zwischen Parallelverhalten und Koordination
(EuGH, Rs. C-199/92 P, 8. Juli 1999, Hüls, Rn. 161).
Auf dieselben Tatbestandsmerkmale stützte sich das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 23. September
2014 im Fall Fensterbeschläge (B-8404/2010, SFS
unimarket, E. 5.3.1).
Ergänzend festzuhalten ist, dass in Lehre und Rechtsprechung bisher strittig war, inwieweit
im Hinblick auf Art. 49a KG der Nachweis der Umsetzung bzw. der tatsächlichen Auswirkungen
einer im Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG erheblichen Abrede erforderlich ist (vgl. BVGer, B-581/2012, 16. September
2016, Nikon, E. 7.2.1, m.w.H.). Gemäss Bundesgerichtsurteil
vom 28. Juni 2016 kommt es im Rahmen von Art. 5 Abs. 1 KG weder auf die erfolgte Umsetzung noch
auf die tatsächlichen Auswirkungen einer Abrede an; ein blosses Bezwecken erheblicher Wirkungen
im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG genügt (BGE 143 II 297, Elmex,
E. 5.4). Dem genannten Urteil lag allerdings eine schriftliche Vereinbarung zugrunde, während
eine abgestimmte Verhaltensweise im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG nach dem Gesagten begriffsnotwendig ein
Parallelverhalten voraussetzt. Dies gilt auch in der europäischen Praxis (EuGH, Rs. C-199/92
P, 8. Juli 1999, Hüls, Rn. 161; Rs. C-49/92
P, 8. Juli 1999, Anic Participazioni, Rn. 118; Franz
Böni/Alex Wassmer, Anforderungen an Beweismittel und Beweismass im kartellrechtlichen Verfahren,
Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht 5/2017, S. 72, m.w.H.).
4.2 In tatsächlicher Hinsicht unbestritten ist vorliegend,
dass die Beschwerdeführerin am 12. Juni 2007 zum ersten und einzigen Mal an einem seit 2002
jährlich stattfindenden Treffen der wichtigsten Händler von Türbeschlägen in der
Schweiz, den sogenannten "Top Six"-Händlern, teilgenommen hat, an welchem unter anderem
über Margen im Grosshandelsvertrieb mit Türbeschlägen der Marke GLUTZ diskutiert wurde
(vgl. angefochtene Verfügung, Rz. 194 ff.). In der Einladung für das Treffen, welche unter
anderem auch der Beschwerdeführerin zugestellt worden war, ist insbesondere ein Traktandum "Preise
Markenprodukte" genannt (vgl. angefochtene Verfügung, Rz. 128). Der Verwaltungsratspräsident
und Geschäftsführer der Beschwerdeführerin, A._______, sagte an der Anhörung vom
12. August 2012 vor der Vorinstanz: "Wir wussten aber,
dass
es da eine Gruppe bei den Treffen gab, die darüber [i.e. Mindestfaktoren zur Preisgestaltung]
gesprochen
hat" (U-act. 194, Ziff. 13). Anlässlich der Anhörung vom
17. November 2014 sagte er: "Ich habe einfach geahnt, dass
es eine Gruppe gibt, die über Preise spricht, wusste aber nicht, dass es an diesem Treffen stattfinden
würde" (U-act. 349, Rz. 127 f.). Da er die Kalkulationsgrundlage nicht im
Detail gekannt habe, sei es ihm schwergefallen, der Debatte inhaltlich zu folgen (U-act. 349, Rz. 89
ff.). Dass die Beschwerdeführerin sich anlässlich dieses Treffens an der Diskussion beteiligt
oder Informationen über die eigene Preisgestaltungspolitik bekanntgegeben hätte, ist nicht
aktenkundig (vgl. angefochtene Verfügung, Rz. 195). Ebenso wenig ist eine explizite Willensäusserung
der Beschwerdeführerin belegt, wonach sie signalisiert hätte, sich an einer Vereinbarung betreffend
Mindestpreise beteiligen zu wollen. Es stellt sich daher die Frage, ob aus dem blossen Umstand der einmaligen
Teilnahme an einem Kartelltreffen auf einen konkludent geäusserten Willen zur verpflichtenden Beteiligung
an der dabei getroffenen Vereinbarung geschlossen werden kann bzw. ob eventualiter aufgrund der Teilnahme
am Treffen sowie des späteren Marktverhaltens allenfalls eine abgestimmte Verhaltensweise anzunehmen
ist.
4.3 Die Vorinstanz verweist auf die Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs, wonach die oppositionslose Teilnahme an einer Unternehmenszusammenkunft,
an welcher es zu einer wettbewerbswidrigen Abrede kommt, als Beteiligung an der Abrede zu gelten hat,
sofern das fragliche Unternehmen nicht darlegt, dass es mit der Teilnahme am Treffen ausschliesslich
wettbewerbskonforme Ziele verfolgte und dies den am Treffen beteiligten Unternehmen entsprechend kundgetan
oder die Absprache umgehend den Wettbewerbsbehörden gemeldet hat (angefochtene Verfügung, Rz. 295
ff.; EuGH, Rs. C-199/92 P, 8. Juli 1999, Hüls,
Rn. 161; Rs. C-189/02 P, 28. Juni 2005, Slg. 2005, II-5425, Dänische
Rohrindustrie, Rn. 143; C-113/04, 21. September 2006, Technische
Unie, Rn. 114; ebenso: EuGH, Rs. C-49/92 P, 8. Juli 1999, Anic
Participazioni, Rn. 95; C-204/00 P, 7. Januar 2004,
Aalborg Portland, Rn. 81 ff.; C-510/06 P, 19. März
2009, Archer Daniels Midland, Rn. 119; Rs. C-194/14, 22.
Oktober 2015, AC-Treuhand, Rn. 31). Allerdings gehen die genannten
Urteile grundsätzlich von einer wiederholten Teilnahme an mehreren Treffen aus (vgl. EuGH, Rs. C-199/92
P, 8. Juli 1999, Hüls, Rn. 155; Rs. C-49/92 P, 8. Juli
1999, Anic Participazioni, Rn. 94 f.; Rs. C-189/02 P, 28. Juni
2005, Slg. 2005, II-5425, Dänische Rohrindustrie, Rn. 142,
145 ff.; C-113/04, 21. September 2006, Technische Unie, Rn.
114; ebenso: C-204/00 P, 7. Januar 2004, Aalborg Portland,
Rn. 81; C-510/06 P, 19. März 2009, Archer Daniels Midland,
Rn. 119). Einzig im Urteil des Europäischen Gerichtshofs im Fall T-Mobile
Netherlands wird erwogen, es sei nicht ausgeschlossen, dass aufgrund der besonderen Umstände
bereits eine einmalige Teilnahme an einem Kartelltreffen genügen könne (wobei sich das Urteil
auf den Informationsaustausch im Rahmen einer abgestimmten Verhaltensweise bezog: Rs. C-8/08, 4. Juni
2009, Rz. 57 ff.).
4.4 Die von der europäischen Rechtsprechung zu dieser
Frage entwickelten Grundsätze sind prinzipiell auf die schweizerischen Rechtsverhältnisse übertragbar,
doch kommt es (auch nach der zitierten Praxis) für die Beurteilung eines bestimmten Verhaltens weniger
auf abstrakte Kriterien als auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an. Eine Vereinbarung setzt
zudem begrifflich einen zumindest konkludent geäusserten Verpflichtungswillen voraus, welcher vorbehältlich
besonderer Umstände in der Regel nicht schon aus der einmaligen stillen Teilnahme an einem Treffen
herzuleiten sein wird, zumal in diesem Punkt auch nicht von einer kartellrechtstypisch erschwerten Beweislage
auszugehen ist; vielmehr sind die Umstände vergleichbar mit einem zivilrechtlichen Konsensstreit
(vgl. Art. 1 OR; s. auch: Lettl, a.a.O., S. 425 ff.).
Zur Anwendung gelangt mithin das ordentliche Beweismass (s.o., E. 2.2), wobei die Feststellung des
wirklichen Willens der Abredepartner Tatfrage, die Auslegung von Willenserklärungen hingegen Rechtsfrage
ist (vgl. BGE 133 III 406, E. 2.2, m.w.H.; 2C_1055/2012, E. 2.3). In tatsächlicher Hinsicht
ist bei rechtsgenüglich erhobenen Beweisen im Zweifel von dem für das Unternehmen günstigeren
Sachverhalt auszugehen (s.o., E. 3.2). Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin (Beschwerde,
Rz. 108) ist eine punktuelle Beweislastverschiebung dabei nicht per se mit der Unschuldsvermutung unvereinbar;
vielmehr kann mangels gegenteiliger Indizien der Schluss von einer bewiesenen Tatsache auf eine wahrscheinliche
andere Tatsache aufgrund der Umstände zulässig sein, sofern die Annahme widerlegbar ist und
das angeschuldigte Unternehmen ausreichend Gelegenheit erhält, sich zu verteidigen
(Wohlers,
a.a.O., Art. 10 StPO, N. 8). Dies gilt insbesondere für innere Tatsachen, die nur durch indirekte
Beweise erschlossen werden können (vgl. BVGer, B-581/2012, 16. September 2016, Nikon,
E. 5.5.1, 5.5.3, m.w.H.; zutreffend: vorinstanzliche Vernehmlassung vom 10. April 2015,
Rz. 24, m.w.H.).
Allerdings nennt die Vorinstanz keinerlei Indizien, welche auf einen Verpflichtungswillen
der Beschwerdeführerin
deuten würden. Umgekehrt macht die Beschwerdeführerin geltend, ihr Geschäftsführer
habe die Kalkulationsgrundlagen der am Treffen besprochenen Mindestfaktoren nicht im Detail
gekannt und
der Margendiskussion daher nur eingeschränkt folgen können (U-act. 349, Rz. 89
ff.). Tatsächlich setzt ein Verständnis der Margenberechnung die Kenntnis des mehrstufigen
Preisgestaltungsmodells voraus (vgl. angefochtene Verfügung, Rz. 83 ff.). Nach Angaben der Beschwerdeführerin
wurden die Preise für eine Vielzahl von Warengruppen unterschiedlich berechnet, wobei das Sortiment
der Beschwerdeführerin gemäss eigenen Angaben rund vierzigtausend Positionen umfasste, wovon
nur etwa tausend auf die in Frage stehenden Produkte entfielen (Beschwerde, Rz. 82 ff.; U-act. 349, Rz.
80 ff.). Dass im Zeitpunkt des Treffens auf Seiten der Beschwerdeführerin ein Verpflichtungswille
bzw. das dazu erforderliche Wissen entgegen der Aussagen ihres Geschäftsführers bestand, lässt
sich mit objektiven Indizien nicht belegen. Auch ist mangels gegenteiliger Indizien die einmalige passive
Teilnahme am strittigen Treffen nicht gestützt auf das Vertrauensprinzip als konkludente Erklärung
eines Verpflichtungswillens zu deuten, zumal an dem Treffen über unterschiedliche Punkte diskutiert
worden war. So erklärte die Beschwerdeführerin die Annahme der Einladung mit ihrem Interesse
an Informationen zum Logistiksystem des Gastgebers, das am Treffen vorgestellt worden sei (vgl. angefochtene
Verfügung, Rz. 196, 300; U-act. 349, Rz. 52 ff.). Auch lässt sich die Einladung zur Zusammenkunft,
mit welcher in eher allgemeiner Weise ein Tagesordnungspunkt "Preise
Markenprodukte" angekündigt worden war, nicht als (genügend bestimmte) "Offerte"
interpretieren, in deren Kontext die blosse Annahme der Einladung als stillschweigende "Zustimmung"
erschiene, zumal die Ankündigung einerseits weder auf den konkreten Inhalt (Mindestmarge) noch auf
das betroffene Marktsegment (Grosshandel) der in Frage stehenden Vereinbarung Bezug nahm, anderseits
aber neben Produkten der Marke GLUTZ jene von fünf weiteren nicht betroffenen Herstellern sowie
eine Reihe vorinstanzlich nicht beanstandeter weiterer Traktanden umfasste ("Preiserhöhungen
Lieferanten", "Handhabung Preiserhöhungen", "Handhabung EURO-Kurs";
vgl. angefochtene Verfügung, Rz. 128).
Es kann daher zulasten der Beschwerdeführerin weder auf einen Verpflichtungswillen noch in Bezug
auf die Annahme der Einladung auf eine entsprechende konkludente Willensäusserung geschlossen werden.
Dass die Untersuchung in diesem Punkt nicht vollständig geführt worden wäre bzw. nicht
alle greifbaren Beweismittel erhoben worden wären, ist nicht ersichtlich. Die passive Teilnahme
der Beschwerdeführerin am Treffen vom 12. Juni 2007 ist nicht als Beteiligung an einer Vereinbarung
zu werten. Selbst eine allfällige - von der Beschwerdeführerin freilich bestrittene -
nachträgliche Befolgung der nach Auffassung der Vorinstanz am Treffen kommunizierten Mindestmarge
durch die Beschwerdeführerin liesse sich mangels ausreichender Indizien für einen entsprechenden
Verpflichtungswillen nicht als stillschweigende Zustimmung zu einer verbindlichen Vereinbarung werten.
Zu prüfen ist hingegen, ob die Teilnahme am Treffen in Verbindung mit dem darauf folgenden Verhalten
der Beschwerdeführerin die Voraussetzungen einer abgestimmten Verhaltensweise erfüllt.
4.5 Nach dem Gesagten setzt der Tatbestand der abgestimmten
Verhaltensweise im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG dreierlei voraus: Ein Mindestmass an Koordination zwischen
zwei oder mehreren Unternehmen, ein Parallelverhalten der Unternehmen sowie einen Kausalzusammenhang
zwischen Verhaltenskoordination und Parallelverhalten (s.o., E. 4.1).
4.5.1 Im Fall T-Mobile
Netherlands hat der Europäische Gerichtshof erwogen, unter gegebenen Umständen könne
bereits eine einmalige Teilnahme an einem Kartelltreffen zur Verhaltenskoordination ausreichen, sofern
"nachgewiesen werden kann, dass die beteiligten Unternehmen eine
Abstimmung erzielt haben" (Rs. C-8/08, 4. Juni 2009, Rz. 59, 61). Dem zitierten
Urteil lag ein detaillierter Informationsaustausch zugrunde. In Bezug auf das vorliegend in Frage stehende
Treffen kann als erstellt gelten, dass über Mindestmargen von Türbeschlägen verschiedener
Hersteller sowie über die Anwendung eines Mindestfaktors für die Preiskalkulation im Grosshandel
mit Produkten der Marke GLUTZ diskutiert wurde, wobei die Vorinstanz davon ausging, zwischen den "Top-Six"-Händlern
habe diesbezüglich bereits ein Grundkonsens geherrscht (angefochtene Verfügung, Rz. 127 ff.,
136 ff., 167 ff.). Dass die Beschwerdeführerin - welche nicht zu den "Top Six"-Händlern
gehört - selbst Informationen preisgegeben hätte, ist nicht aktenkundig und wird
von
ihr bestritten (vgl. angefochtene Verfügung, Rz. 195). Allerdings setzt eine Verhaltensabstimmung
nicht zwingend die Wechselseitigkeit des Informationsflusses voraus; es kann auf vorstehende Ausführungen
sowie auf Lehre und Rechtsprechung verwiesen werden (s.o., E. 4.1; Borer,
a.a.O., Art. 4 KG, N. 9 ff.; Nydegger/Nadig, a.a.O.,
Art. 4 Abs. 1 KG, N. 118 ff.; Roger Zäch,
Schweizerisches Kartellrecht, 2. Aufl. 2005, Rz.
374 f.). Zwar bestreitet die Beschwerdeführerin, anlässlich des Treffens über die für
eine Willensbildung erforderlichen Kenntnisse verfügt zu haben (s.o., E. 4.2); sie räumt aber
ein, im Nachgang zum Treffen einen Preisvergleich durchgeführt zu haben (vgl. angefochtene Verfügung,
Rz. 303; U-act. 194, Ziff. 13). Angesichts dieser Umstände ist die für eine Verhaltenskoordination
im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG erforderliche Abstimmung in casu daher zu bejahen. Zu prüfen
ist das Tatbestandsmerkmal des Parallelverhaltens.
4.5.2 Gestützt auf eine Auswertung der Verkaufspreise
der Beschwerdeführerin sowie der "Top-Six"-Händler für ausgewählte Produkte
in den Monaten Februar, Mai, August, November der Jahre 2006 und 2007 (Datenbasis: angefochtene Verfügung,
Rz. 236 ff.) ist die Vorinstanz bezogen auf die mengenunabhängigen Durchschnittsmargen der Händler
zu folgendem Schluss gelangt: "Zusammenfassend ist festzustellen,
dass [...] zwischen den Händlern [...] grosse Unterschiede sowie nicht gleichgerichtete Schwankungen
in den durchschnittlichen Margen im Zeitablauf bestehen" (angefochtene Verfügung, Rz.
244). Mit Bezug auf Grossmengen hält die Vorinstanz fest: "Mit
anderen Worten finden sich gestützt auf die Auswertung der einverlangten Rechnungen [...] keine
Anhaltspunkte, dass die vereinbarte Mindestmargenerhöhung zu einer Verhaltensänderung der Händler
führte" (Rz. 249). Insgesamt wird wie folgt resümiert: "Aus
der statistischen Analyse der eingeforderten Rechnungen [...] kann eine Auswirkung [...] auf die verrechneten
Preise (resp. die angewandten Margen) nicht nachgewiesen werden" (Rz. 253).
Weiter stellt die Vorinstanz fest, die Beschwerdeführerin habe ihre Preise im Nachgang zum Treffen
vom 12. Juni 2007 nicht angepasst (angefochtene Verfügung, Rz. 299). Dies wirft die Frage auf, worin
der Nachweis eines Parallelverhaltens vorliegend konkret bestehen soll. Zwar ist in bestimmten Fällen
denkbar, dass auch ein Nichtsenken der Preise die Folge einer entsprechenden Vereinbarung darstellt ("Stillhalte-Abkommen").
Im Zusammenhang mit einer Qualifikation eines Verhaltens als abgestimmte Verhaltensweise, bei welcher
in Ermangelung eines Nachweises eines ausdrücklich oder stillschweigend erklärten Verpflichtungswillens
auf das objektiv nachweisbare nachträgliche Verhalten abgestellt werden muss, lässt sich die
Annahme eines tatbestandsmässigen Vorgehens bei unveränderten Preisen allenfalls rechtfertigen,
wenn konkrete Indizien vorliegen, dass unter normalen Bedingungen im fraglichen Zeitraum eine Preissenkung
zu erwarten gewesen wäre (z.B. Preisnachlässe vorgelagerter Marktstufen, günstige Wechselkursentwicklung,
negative Teuerung, Senkung der Herstellungskosten, Markteintritte anderer Anbieter etc.). Entsprechende
Umstände werden von der Vorinstanz jedoch nicht angeführt und sind auch nicht ersichtlich.
Soweit in der angefochtenen Verfügung an anderer Stelle erwogen wird, die durchschnittliche
Marge der Beschwerdeführerin sei nach dem Treffen vom 12. Juni 2007 sehr wohl leicht gestiegen und
habe in Einzelfällen diejenige anderer Händler bzw. die angeblich vereinbarte Mindestmarge
überschritten (angefochtene Verfügung, Rz. 302; Duplik, Rz. 13), ist festzuhalten, dass
es vorliegend nicht auf die Gesamtmarge ankommt. Gemäss Feststellung der Vorinstanz haben sich die
"Top-Six"-Händler lediglich bezüglich des Grosshandels abgesprochen (angefochtene
Verfügung, Rz. 180 ff., 245). Folglich kann aus der mengenunabhängigen Gesamtmargenentwicklung
nichts hergeleitet werden für die Frage des Parallelverhaltens der Beschwerdeführerin im Grossmengenbereich.
Die Beschwerdeführerin macht mit Eingabe vom 5. April 2016 denn auch geltend, der durchschnittliche
Margenanstieg Mitte 2007 sei statistisch dem Umstand geschuldet, dass im zweiten Quartal 2007 weniger
Grossmengen verkauft worden seien als in der Vorjahresperiode, da Grossmengen typischerweise mit geringeren
Margen einhergingen und sich daher dämpfend auf die Gesamtmargenentwicklung auswirkten (vgl. Eingabe
vom 5. April 2016, S. 3).
Zwar hält dem die Vorinstanz entgegen, bezüglich Grossmengenverkäufen ergebe sich
auch aus den jüngsten Angaben der Beschwerdeführerin ein prozentualer Margenanstieg von [...] %
vor dem Stichdatum auf [...] % im Zeitraum danach (Stellungnahme vom 2. Mai 2016, Rz. 33).
Allerdings sind von der Beschwerdeführerin gemäss kontrovers diskutierten Faktura-Daten lediglich
neun Grossmengenverkäufe von GLUTZ-Türbeschlägen im Zeitraum nach dem Treffen vom 12.
Juni 2007 getätigt worden; dabei handelt es sich um Verkäufe unterschiedlicher Produkte (Türdrücker
und Türschlösser mit unterschiedlichen Warennummern), wobei die Stückzahlen zwischen 20
und 79, die Stückpreise zwischen Fr. 9.30 und Fr. 34.20 variieren (vgl. Beilage 10
zur Eingabe vom 5. April 2016). Für den Zeitraum vor dem Treffen findet sich in der Auflistung kein
einziger Vergleichskauf eines identischen Produkts in identischer Stückzahl. Schon deshalb erscheint
fraglich, ob die geringen Verkaufszahlen für Grossmengen überhaupt signifikante Rückschlüsse
erlauben. Hinzu kommt, dass bei der durch die
Vorinstanz ermittelten Durchschnittsmarge
von [...] % für Grossverkäufe im Zeitraum nach dem 12. Juni 2007 ein singulärer Verkauf
mit einer prozentualen Marge (Anteil Stückmarge am Stückpreis) von [...] % - mithin
mehr als das Doppelte des durchschnittlichen Werts - zu Buche schlägt; bleibt dieser Verkauf
bei der Berechnung unberücksichtigt, resultiert eine Durchschnittsmarge für Grossmengenverkäufe
nach dem 12. Juni 2017 von [...] %, ein Wert, der unter der von der Vorinstanz ermittelten
Vergleichsgrösse von [...] % für den Zeitraum vor dem Kartelltreffen liegt (vgl. Stellungnahme
vom 2. Mai 2016, Rz. 33; Beilage 10 zur Eingabe vom 5. April 2016). Dies verdeutlicht,
dass die geringe Zahl von neun Grossverkäufen kaum belastbare Verallgemeinerungen zulässt,
zumal Vertragsverhandlungen mit Grosskunden typischerweise von einzelfallspezifischen Faktoren mit beeinflusst
werden (Kundenbeziehung, Auftragskoppelung, Nachfragemacht etc.).
Hinzu kommt, dass die Vorinstanz nach eigenem Bekunden nicht feststellen konnte,
ob sich die von
ihr angenommene Vereinbarung im Grossmengenbereich auf Stückzahlen ab 20, ab 50 oder ab 100 Stück
bezieht (angefochtene Verfügung, Rz. 188); unter Zugrundelegung des letztgenannten Referenzwerts
resultieren für die Beschwerdeführerin im relevanten Zeitraum bei verkauften Einzelmengen von
maximal 79 Stück überhaupt keine entsprechenden Verkäufe (vgl. Beilage 10 zur Eingabe
vom 5. April 2016). Selbst wenn also die in der europäischen Praxis geltende widerlegbare Vermutung
eines mit der Koordination übereinstimmenden Marktverhaltens (EuGH, Rs. C-49/92 P, 8. Juli
1999, Anic Participazioni, Rn. 121; Rs. C-8/08, 4. Juni
2009, T-Mobile Netherlands, Rn. 51; Böni/Wassmer,
a.a.O., S. 72) im Kontext schweizerischen Rechts als mit der Unschuldsvermutung vereinbar beurteilt würde
(s.o., E. 3.1 f., 4.4), wäre nach dem Gesagten vorliegend ein Parallelverhalten aufgrund der Faktura-Daten
zu verneinen. Auch ist in Erinnerung zu rufen, dass es der Beschwerdeführerin im Rahmen von Art. 5
KG nicht verboten ist, eine Gewinnmarge in bestimmter Höhe zu erzielen (deren Quantitativ auch von
der Vorinstanz nicht grundsätzlich hinterfragt wird, vgl. angefochtene Verfügung, Rz. 83 ff.,
88), sondern nur, dies in abgestimmter Weise oder im Rahmen einer Vereinbarung mit der Konkurrenz zu
tun (vorbehältlich allfälliger Rechtfertigungsgründe). Diesbezüglich fehlt es vorliegend
an entsprechenden Hinweisen; vielmehr ist die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung selbst
zur
Auffassung gelangt, eine aussagekräftige Verhaltensänderung der Beschwerdeführerin
im
Nachgang zum Kartelltreffen vom 12. Juni 2007 könne nicht festgestellt werden (angefochtene
Verfügung, Rz. 249, 253).
4.5.3 Mangels Nachweises eines Parallelverhaltens erübrigt
sich vorliegend die Prüfung eines Kausalzusammenhangs zwischen Verhaltenskoordinierung und Parallelverhalten.
Da nach dem Gesagten auch das Vorliegen einer Vereinbarung zu verneinen ist, fehlt es in casu an einer
Abrede im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG. Damit entfällt die Prüfung der von der Beschwerdeführerin
bestrittenen Erheblichkeit im Sinne von Art. 5 KG. Anzumerken ist, dass gemäss Bundesgerichtsurteil
vom 28. Juni 2016 Abreden im Sinne von Art. 5 Abs. 3 und 4 KG in der Regel als erheblich im Sinne von
Art. 5 Abs. 1 KG zu gelten haben (BGE 143 II 297, Elmex, E. 5.2.5).
Dabei kommt es gemäss Bundesgericht weder auf die erfolgte Umsetzung noch auf die tatsächlichen
Auswirkungen der Abrede an (E. 5.4.2; bestätigt in: 2C_63/2016, 24. Oktober 2017, BMW,
E. 4.3; insofern unzutreffend: Beschwerdeführerin, Vernehmlassung vom 16. Juli 2016, S. 2;
s.o., E. 4.1). Vorbehalten bleiben Bagatellfälle (BGE 143 II 297, Elmex,
E. 5.1.6; 2C_63/2016, BMW,
E. 4.3). Angesichts des Verfahrensausgangs kann vorliegend offen bleiben, ob es sich in Bezug
auf die strittige Beteiligung der Beschwerdeführerin an der vorinstanzlich festgestellten Abrede
mit einem anteilsmässigen Handelsvolumen von Fr. 7'642.40 und einem erzielten Gewinn in den
betroffenen Marktsegmenten von Fr. 743.05 in der zweiten Jahreshälfte 2007 (s.o., E. 2)
um einen Bagatellfall im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung handelt, wie die Beschwerdeführerin
geltend macht (Vernehmlassung vom 14. Juli 2016, S. 2 f.).
4.6 In Gutheissung der Beschwerde ist die angefochtene
Verfügung bezüglich der Beschwerdeführerin im Sanktionspunkt (Dispositivziffer 3.3) aufzuheben.
Von der vorinstanzlichen Kostenauflage zulasten der Beschwerdeführerin (Dispositivziffer 6) ist
Abstand zu nehmen. Eine Prüfung des Eventualantrags der Beschwerdeführerin zum Quantitativ
der vorinstanzlichen Kostenverlegung (Antragsziffer 4) erübrigt sich bei diesem Verfahrensausgang.
In formeller Hinsicht zu beachten ist, dass der Beschwerdeführerin in Dispositivziffer 1 der angefochtenen
Verfügung gestützt auf Art. 30 KG Pflichten für das künftige Verhalten auferlegt
werden; die Beschwerdeführerin hat die Aufhebung der Massnahme beantragt (Antragsziffer 1). Unerheblich
ist dabei, inwieweit sich die strittige vorinstanzliche Anordnung mit den sich unmittelbar aus
Art. 5
KG ergebenden gesetzlichen Verhaltenspflichten decken; im Hinblick auf Art. 50 KG, worin
die Sanktionierung
von Verstössen gegen behördliche Anordnungen vorgesehen ist (indirekte Sanktionen),
ist ein
schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin an einer Aufhebung der vorinstanzlichen
Verfügung in diesem Punkt im Sinne von Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG jedenfalls zu bejahen (soweit
Dispositivziffer 1 der angefochtenen Verfügung angesichts des Verfahrensausgangs nicht von Amtes
wegen aufzuheben ist).
5.
Die Beschwerdeinstanz auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden
Partei (Art.
63 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeführerin obsiegt im Beschwerdeverfahren. Auf eine Kostenauflage
zulasten der Vorinstanz ist zu verzichten (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der von der Beschwerdeführerin
geleistete Kostenvorschuss im Betrag von Fr. 5'000.- ist ihr zurückzuerstatten.
Die Beschwerdeinstanz kann der obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren
eine Entschädigung
für notwendige und verhältnismässige Kosten im Beschwerdeverfahren zusprechen (Art. 64
Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeführerin hat einen entsprechenden Antrag gestellt (Antragsziffer 5).
Die Parteientschädigung für das vorliegende Beschwerdeverfahren ist der Vorinstanz aufzuerlegen
(Art. 64 Abs. 2 VwVG). Die Beschwerdeführerin hat keine Kostennote eingereicht, weshalb
das Gericht die Höhe der Entschädigung nach Ermessen aufgrund der Akten bestimmt (Art. 14 Abs.
2 Reglement über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE], SR
173.320.2). Die Beschwerdeführerin hat vor Bundesverwaltungsgericht schriftliche Eingaben im Gesamtumfang
von mehreren Dutzend Seiten eingereicht; eine mündliche Verhandlung wurde nicht durchgeführt.
Die strittige Sanktion beläuft sich auf Fr. 5'500.-. Die angefochtene Verfügung
behandelt auf über hundert Seiten Tat- und Rechtsfragen von einiger Komplexität. Vor diesem
Hintergrund erscheint eine Entschädigung im Betrag von pauschal Fr. 30'000.- (inkl. Auslagen)
als angemessen (vgl. Art. 9 ff. VGKE). Die Zusprechung einer Parteientschädigung für das vorinstanzliche
Verfahren wurde nicht beantragt (und verbietet sich de lege lata: BVGer, 23. September 2014, B-8430/2010,
Fensterbeschläge [Paul Koch], E. 8.15).
Versand: 21. November 2017