stellt
das Bundesverwaltungsgericht fest:
A.
A.a Im Kanton Bern
ist per 1. Januar 2011 das totalrevidierte Gebäudeversicherungsgesetz vom 9. Juni 2010 (GVG; BSG
873.11) in Kraft getreten. Es sieht vor, dass wie bis anhin die obligatorische Grundversicherung der
im Kanton Bern gelegenen Gebäude gegen Feuer- und Elementarschaden von der Gebäudeversicherung
Bern (nachfolgend auch: GVB) angeboten wird. Das revidierte Gebäudeversicherungsgesetz und die gestützt
darauf erlassene Gebäudeversicherungsverordnung schreiben sodann eine klare Trennung zwischen der
obligatorischen Grundversicherung im staatlichen Monopol und sachnahen Zusatzversicherungen und Nebentätigkeiten
vor. Die Gebäudeversicherung Bern darf Zusatzversicherungen und Nebentätigkeiten über
juristisch selbständige, privatrechtlich organisierte Tochtergesellschaften anbieten.
A.b Vor diesem Hintergrund
gründete die Gebäudeversicherung Bern die privatrechtlich organisierte GVB Privatversicherungen
AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin), welche für sämtliche Zusatzversicherungen zuständig
sein soll, und die GVB Services AG, welche Nebentätigkeiten anbieten soll. Die Beschwerdegegnerin
soll nach Erhalt der Betriebsbewilligung von der GVB die bis dahin von dieser angebotenen Zusatzversicherungen
"GVB TOP" und "GVB PLUS" übernehmen. Das Produkt "GVB Plus" ist eine
Umgebungsversicherung, "GVB TOP" eine erweiterte Objektversicherung.
A.c Mit Schreiben
vom 21. Januar 2011 ersuchte die Beschwerdegegnerin die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA
(nachfolgend: Vorinstanz) um Bewilligung zum Geschäftsbetrieb sowie um Bewilligung der Übertragung
der Bestände der "TOP"-Versicherung und der "PLUS"-Versicherung von der GVB
auf die Beschwerdegegnerin.
A.d Mit Verfügung
vom 6. Juli 2011 erteilte die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin die Bewilligung zum Betrieb der Versicherungszweige
B8 (Feuer und Elementarschäden), B 9 (Sonstige Sachschäden), B 13 (Allgemeine Haftpflicht)
und B16 (Verschiedene finanzielle Verluste) und genehmigte ihren Geschäftsplan. Zur Begründung
führte die Vorinstanz aus, die Tatsache, dass es sich bei der Eigentümerin der Gesuchstellerin
um ein Unternehmen mit Monopolstellung handle, stelle keinen Hinderungsgrund für die Erteilung der
Bewilligung zum Geschäftsbetrieb dar. Die Beschwerdegegnerin habe aber die in den aufsichtsrechtlichen
Bestimmungen geregelten Voraussetzungen und Bedingungen zu erfüllen. Die Beschwerdegegnerin habe
mit ihrer Muttergesellschaft einen Dienstleistungsvertrag abgeschlossen. Die Beschwerdegegnerin übernehme
danach für die GVB die Kernfunktionen Produktion, Bestandesverwaltung, Schadenregulierung und Grosskundenbetreuung.
Das Erbringen dieser Dienstleistungen sei kein versicherungsfremdes Geschäft, denn es handle sich
dabei um Kernfunktionen des Versicherungsgeschäfts. Die Versicherungsprodukte "TOP"-Versicherung
und "PLUS"-Versicherung stünden ausserhalb des Regelungsbereichs der Aufsichtsverordnung.
Sie stellten Zusatzversicherungen zur obligatorischen Gebäudeversicherung dar, umfassten aber keine
weiteren Deckungen oder Gegenstände, die in den Regelungsbereich der Obligatorien oder Monopole
bzw. der reglementierten Elementarschadenversicherung fielen. Die Übertragung der Versicherungsbestände
der "TOP"-Versicherung und der "PLUS"-Versicherung von der GVB auf die Beschwerdegegnerin
sei nicht Gegenstand dieses Bewilligungsverfahrens.
B.
Gegen
diese Verfügung erhoben der Schweizerische Versicherungsverband SVV, die C._______ AG und die D._______
(nachfolgend: Beschwerdeführende bzw. Beschwerdeführer 1 und Beschwerdeführerinnen 2 und
3) am 8. August 2011 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragen, die angefochtene Verfügung
sei aufzuheben und der Beschwerdegegnerin sei die Bewilligung zum Betrieb der Versicherungszweige B8
(Feuer und Elementarschäden), B 9 (Sonstige Sachschäden), B 13 (Allgemeine Haftpflicht) und
B16 (Verschiedene finanzielle Verluste) nicht zu erteilen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung
an die Vorinstanz zurückzuweisen und die Vorinstanz sei anzuweisen, die Bewilligungen zum Betrieb
von Versicherungszweigen an deren aufsichtsrechtliche und kartellrechtliche Zulässigkeit zu knüpfen
sowie durch geeignete Massnahmen und/oder Bedingungen oder Auflagen die klare Trennung zwischen dem Monopol-
und dem Privatversicherungsangebot sicherzustellen. Eventualiter sei den Beschwerdeführenden vollumfängliche
Einsicht in die Verfügung vom 6. Juli 2011 zu gewähren und es sei ihnen eine angemessene Nachfrist
zu einer allfälligen Nachbegründung der Beschwerde einzuräumen. Die Beschwerdeführenden
seien in einem erneuten Bewilligungsverfahren der Vorinstanz als Parteien beizuladen, und es seien ihnen
vollumfängliche Parteirechte, insbesondere das rechtliche Gehör, zu gewähren. Sofern die
Vorinstanz einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen habe, sei diese wieder
herzustellen. Sofern die Vorinstanz die Portefeuille-Übertragung als nicht genehmigungspflichtig
beurteilt oder diese genehmigt habe, sei die Vorinstanz anzuweisen, aus den heutigen Portefeuilles der
GVB "GVB PLUS" und "GVB TOP" nur die Übertragung der VVG-Zusatzversicherung
auf die GVB Privatversicherungen AG zu einem marktüblichen Preis zu genehmigen sowie den Kunden
ein Kündigungsrecht zu gewähren.
Zur Begründung führen die Beschwerdeführenden
aus, sie seien sowohl formell als auch materiell beschwert und daher zur Beschwerde legitimiert. Die
Bewilligung zum Betrieb von Versicherungszweigen sei unter Verletzung von Bundesrecht, insbesondere verschiedener
Bestimmungen des Versicherungsaufsichtsgesetzes und des Finanzmarktaufsichtsgesetzes, der Bundesverfassung,
von Vorschriften des Versicherungsabkommens Schweiz/EU und Verfahrensvorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes,
erteilt worden. Im Weiteren kritisieren die Beschwerdeführenden eine unrichtige bzw. unvollständige
Feststellung des erheblichen Sachverhalts, den Missbrauch des Ermessens, die Ermessensunterschreitung
und die Unangemessenheit der Verfügung.
C.
Mit
Beschwerdeantwort vom 19. August 2011 beantragt die Beschwerdegegnerin, auf die Beschwerde sei nicht
einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Die Beschwerdeführenden seien nicht zur Beschwerde
legitimiert, da sie nicht Adressaten der angefochtenen Verfügung, sondern Konkurrenten der Bewilligungsempfängerin
seien. Als Dritte wären sie nur beschwerdebefugt, wenn sie von der Bewilligung mehr als jedermann
betroffen wären und dazu in einer besonderen, unmittelbaren Beziehungsnähe stünden.
Sodann beantragt die Beschwerdegegnerin, der Beschwerde
sei die aufschiebende Wirkung zu entziehen.
D.
Am
7. September 2011 verzichtete die Vorinstanz auf eine Stellungnahme zum Antrag auf Entzug der aufschiebenden
Wirkung.
E.
Die
Beschwerdeführenden beantragen mit Stellungnahme vom 7. September 2011, das Gesuch der Beschwerdegegnerin
um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde sei abzuweisen.
F.
Mit
Verfügung vom 12. September 2011 wies die Instruktionsrichterin den von der Beschwerdegegnerin gestellten
Antrag auf Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ab.
G.
Mit
Eingabe vom 19. September 2011 beantragt die Beschwerdegegnerin, das Verfahren sei auf die Frage zu beschränken,
ob die Beschwerdeführenden zur Beschwerde legitimiert seien, und es sei darüber im Rahmen eines
selbständig anfechtbaren Beschlusses zu entscheiden.
H.
Am
23. September 2011 reichen die Beschwerdeführenden eine Beschwerdeergänzung ein. Zusätzlich
zu den mit Beschwerde vom 8. August 2011 gestellten Anträgen 1, 2, 4 und 6 beantragen sie, im Verfahren
betreffend die Portefeuille-Übertragung als Parteien beigeladen zu werden. Die Beschwerdeführenden
halten erneut fest, sie seien beschwerdelegitimiert. In materieller Hinsicht rügen sie, die Bewilligung
zum Betrieb von Versicherungszweigen sei unter Verletzung von Bundesrecht, insbesondere verschiedener
Bestimmungen des Versicherungsaufsichtsgesetzes und des Finanzmarktaufsichtsgesetzes, der Bundesverfassung,
von Vorschriften des Versicherungsabkommens Schweiz/EU, Vorschriften des Binnenmarktgesetzes sowie Verfahrensvorschriften
gemäss Verwaltungsverfahrensgesetz, erteilt worden und sei damit bundesrechtswidrig. Im Weiteren
rügen sie eine unrichtige bzw. unvollständige Feststellung des erheblichen Sachverhalts, den
Missbrauch des Ermessens, die Ermessensunterschreitung und die Unangemessenheit der Verfügung.
I.
Mit
Verfügung vom 26. September 2011 beschränkte die Instruktionsrichterin den Schriftenwechsel
vorerst auf die Frage, ob die Beschwerdeführenden zur Beschwerde legitimiert seien.
J.
Am
20. Oktober 2011 teilte das Sekretariat der Wettbewerbskommission WEKO dem Bundesverwaltungsgericht mit,
die Vorabklärungen seien am 19. Oktober 2011 abgeschlossen worden und es bestehe derzeit kein Anlass,
eine Untersuchung nach Kartellgesetz zu eröffnen, nachdem wettbewerbsrechtliche Bedenken hätten
ausgeräumt werden können.
K.
Die
Beschwerdeführenden bestreiten mit Eingabe vom 20. Oktober 2011, den Markteintritt der Beschwerdegegnerin
verzögern zu wollen. Sie hätten nur deshalb Beschwerde erhoben, weil sie von der Vorinstanz
trotz mehrerer Versuche nicht zum Verfahren zugelassen worden seien.
L.
Mit
Eingabe vom 21. Oktober 2011 hält die Beschwerdegegnerin an den in früheren Eingaben gemachten
Ausführungen fest, soweit sie nicht ausdrücklich davon abweiche, und beantragt, es sei auf
die Beschwerde mangels Legitimation der Beschwerdeführenden nicht einzutreten, eventualiter sei
die Beschwerde abzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragt die Beschwerdegegnerin, auf das neue Rechtsbegehren
der Beschwerdeführenden betreffend Beiladung in einem Drittverfahren sei nicht einzutreten, sowie,
über die Frage der Legitimation sei mittels eines selbständig zu eröffnenden End- oder
Zwischenentscheides zu entscheiden.
M.
Die
Vorinstanz beantragt mit Stellungnahme vom 7. November 2011, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten.
Die Beschwerdeführenden hätten weder Parteistellung noch seien sie beschwerdelegitimiert. Die
Vorinstanz verweist diesbezüglich auf die Begründung der Beschwerdegegnerin. Ergänzend
hält die Vorinstanz fest, die Bewilligung gemäss Art. 3 des Versicherungsaufsichtsgesetzes
stelle eine Polizeibewilligung dar, welche potentiellen Marktteilnehmern erteilt werde, welche die vorgegebenen
gesetzlichen Anforderungen erfüllten. Die Vorinstanz habe die Beschwerdegegnerin wie jede andere
Marktteilnehmerin bzw. Gesuchstellerin behandelt. Eine Privilegierung der Beschwerdegegnerin liege daher
nicht vor. Auch sei die Bewilligung nicht an die Bedingung eines verfügbaren Kontingents oder eines
nachweisbaren Bedürfnisses geknüpft. Sie stelle daher keine wirtschaftspolitische Bewilligung
dar. Bei den Bestimmungen des VAG handle es sich nicht um eine wirtschaftspolitische Ordnung im Sinne
der Rechtsprechung des Bundesgerichts.
N.
Die
Beschwerdeführenden beantragen mit Eingabe vom 7. November 2011, es sei durch das Bundesverwaltungsgericht
ein gerichtliches Gutachten in Auftrag zu geben zur Frage, ob die von der Beschwerdegegnerin geplanten
Angebote von Zusatzversicherungen in aktuarieller und versicherungstechnischer Hinsicht vollständig
autonom und unabhängig von der obligatorischen Grunddeckung der Gebäudeversicherungsanstalt
des Kantons Bern angeboten werden könnten bzw. unter welchen versicherungstechnischen und aktuariellen
Voraussetzungen die Beschwerdeführenden die gleichen Zusatzversicherungen anbieten könnten.
Den Parteien sei vor der Auftragserteilung Gelegenheit zu geben, einen Fragenkatalog zum Gutachten einzureichen.
O.
Mit
Stellungnahme vom 18. November 2011 beantragt die Beschwerdegegnerin, der Antrag der Beschwerdeführenden
vom 7. November 2011 sei abzuweisen. Zur Begründung führt sie aus, der Antrag sei für
die Frage der Legitimation nicht relevant und erfolge verspätet.
Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung der Vorinstanz
vom 6. Juli 2011, mit welcher der Beschwerdegegnerin die Bewilligung zum Betrieb der Versicherungszweige
B8 (Feuer und Elementarschäden), B 9 (Sonstige Sachschäden), B 13 (Allgemeine Haftpflicht)
und B16 (Verschiedene finanzielle Verlust) erteilt wurde. Diese Bewilligung stellt eine Verfügung
im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG, SR 172.021) dar. Verfügungen der Vorinstanz unterliegen der
Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31 und 33 Bst. e des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht
vom 17. Juni 2005 [Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG] SR 173.32). Ein Ausschlussgrund (vgl. Art. 32
VGG) liegt nicht vor.
Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Behandlung der
Beschwerde gegen die vorinstanzlichen Verfügungen zuständig.
2.
Umstritten ist vorliegend vorab die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden.
2.1. Zur
Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit
zur Teilnahme erhalten hat (Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG), und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG).
2.2. Unbestritten
ist, dass die Beschwerdeführenden am vorinstanzlichen Verfahren nicht teilgenommen haben. Ebenso
unbestritten und aktenkundig ist jedoch, dass die Beschwerdeführenden mit Schreiben vom 23. Mai
2011 ausdrücklich darum ersucht hatten, im vorinstanzlichen Verfahren als Parteien beigeladen zu
werden. Die Vorinstanz bestätigte ihr diesbezügliches Gesuch mit Schreiben vom 3. Juni 2011.
Nachdem die Beschwerdeführenden mit Schreiben vom 16. Juni 2011 auf eine rasche Behandlung ihres
Gesuchs gedrängt hatten, wies die Vorinstanz dieses mit Schreiben vom 6. Juli 2011 formlos ab und
erteilte gleichzeitig der Beschwerdegegnerin die Bewilligung für den Vertrieb von Versicherungszweigen.
Die Beschwerdeführenden haben somit trotz entsprechendem
Bemühen ihrerseits keine Möglichkeit zur Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren erhalten.
Die Voraussetzung der formellen Beschwer (Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG) ist daher erfüllt.
2.3. Die
materielle Beschwer erfordert, dass die beschwerdeführende Partei durch die angefochtene Verfügung
besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat (Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG). Das Erfordernis des besonderen Berührtseins ist beim Adressaten
einer (individuell-konkreten) Verfügung in der Regel ohne Weiteres gegeben. Darüber hinaus
können auch Dritte materiell beschwert sein. Diese sind in der Regel indessen nur indirekt von der
Verfügung betroffen, da ihnen durch den angefochtenen Entscheid weder direkt Rechte eingeräumt
noch Pflichten auferlegt werden. Als "besonders berührt" gelten solche Personen daher
nur, wenn sie eine besondere beachtenswerte, nahe Beziehung zur Streitsache aufweisen (BGE
135 II 172 E. 2.1 mit weiteren Hinweisen; Isabelle Häner, Die Beteiligten
im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz.
525, Bernhard Waldmann, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler
Kommentar zum BGG, Basel 2008, N. 18 zu Art. 89 BGG, Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 1772). Die beschwerdeführende
Person muss stärker als jedermann betroffen sein, d.h. sie muss ein persönliches Interesse
nachweisen, das sich vom allgemeinen Interesse der übrigen Bürger/innen klar abhebt. Durch
diese Einschränkung soll die Popularbeschwerde ausgeschlossen werden. Worin die besondere Beziehungsnähe
zur Streitsache besteht, wird nach objektiven Kriterien bestimmt (Isabelle
Häner, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, N. 9 ff. zu Art. 48 VwVG). Als schutzwürdig
gelten im Rahmen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht dabei nicht nur rechtliche, sondern auch
tatsächliche Interessen (BVGE 2007/20 E. 2.4.1, BVGE 2009/17 E. 3.1).
Nach ständiger bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind
Konkurrenten eines Bewilligungsempfängers nicht schon aufgrund der blossen Befürchtung,
einer verstärkten Konkurrenz ausgesetzt zu sein, zur Beschwerde legitimiert. Diese Art des Berührtseins
liegt vielmehr im Prinzip des freien Wettbewerbs und schafft keine schutzwürdige besondere Beziehungsnähe.
Es bedarf hierfür vielmehr einer spezifischen, qualifizierten Beziehungsnähe, etwa wie sie
durch eine spezielle wirtschaftsverwaltungsrechtliche Zulassungs- oder Kontingentierungsordnung geschaffen
werden kann, welcher die Konkurrenten gemeinsam unterworfen sind, oder soweit der Konkurrent geltend
macht, andere Konkurrenten würden rechts-ungleich bzw. privilegiert behandelt (vgl. BGE 127 II 264
E. 2c, BGE 125 I 7 E. 3d mit weiteren Hinweisen; Urteile des Bundesgerichts 1C_191/2011 vom 7. September
2011 E. 2.4.2, 2C_762/2010 vom 2. Februar 2011 E. 4.3.2, 1A.253/2005 vom 17. Februar 2006 E. 2.3;
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-6540/2010 vom 3. März 2011 E. 4.4.5 und B-4362/2009
vom 23. Juli 2010 E. 1.2.2; Vera Marantelli-Sonanini/Said
Huber, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich/Basel/Genf 2009,
N. 28 zu Art. 48 VwVG; Häner, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.],
a.a.O., N. 15 zu Art. 48 VwVG). Eine derartige spezielle wirtschaftsverwaltungsrechtliche Zulassungs-
oder Kontingentierungsordnung, die eine qualifizierte Beziehungsnähe zwischen den Konkurrenten begründet,
liegt dann vor, wenn kantonal- oder bundesrechtliche Vorschriften die Konkurrenz im betreffenden Bereich
beschränken oder ausschliessen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C.191/2011 vom 7. September
2011 E. 2.5). Dies ist etwa der Fall bei Zulassungsbeschränkungen von Marktteilnehmern in der Absicht,
das Angebot zu reduzieren (vgl. z. B. den sog. "Ärztestopp"), bei eigentlichen Kontingentierungen
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.253/2005 vom 17. Februar 2006 E. 2.1.1 mit Hinweisen), bei Bedürfnisklauseln
oder bei der Erteilung von Konzessionen (vgl. auch Waldmann, in: Niggli/Uebersax/Wi-prächtiger
[Hrsg.], a.a.O., N. 23-25 zu Art. 89 BGG; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C- 8305/2010 vom 12. September
2011 E. 2.2.3.4).
Demgegenüber begründet nach ständiger bundesgerichtlicher
Rechtsprechung das Interesse an der richtigen Anwendung und Durchsetzung des objektiven Rechts keine
Beschwerdelegitimation (Urteil des Bundesgerichts U 519/06 vom 28. September 2007 E. 3.2, BGE 133 V 188
E. 4.3.3, BGE 123 II 371 E. 2d, BGE 123 II 542 E. 2e; ebenso Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-8305/2010 vom 12. September 2011 E. 2.2.3.4). Das blosse Interesse an der Wahrung des Qualitätsstandards
einer Berufsbranche vermag die Beschwerdelegitimation nicht zu begründen (vgl. BGE 125 I 7 E. 3
f. mit Hinweisen). Ebenso wenig reicht die Verfolgung der Interessen der Aufsichtsbehörde aus, um
einem Dritten Parteistellung zu gewähren, da die Aufsichtsbehörde grundsätzlich allein
zur Vertretung der im öffentlichen Interesse enthaltenen privaten Interessen zuständig ist
(vgl. Teilentscheid des Bundesverwaltungsgerichts
B-1299/2006 vom 23. Januar 2008
E. 3.2.3). Eine besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung zum Streitgegenstand ergibt sich auch nicht
bereits daraus, dass sich der Beschwerdeführer aus ideellen Gründen für eine Frage besonders
interessiert oder aus persönlicher Überzeugung für oder gegen eine Sache engagiert (vgl.
BGE 123 II 376 E. 4a; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-6540/2010 vom 3. März 2011 E. 4.4.5,
BVGE 2007/20 E. 2.4.1 mit Hinweisen).
2.4. Unbestritten
ist, dass die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 Konkurrenten der Beschwerdegegnerin sind.
Der Beschwerdeführer 1 ist die Dachorganisation der
privaten Versicherungswirtschaft in der Schweiz und als Verein nach Art. 60 ff. des Zivilgesetzbuches
vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) organisiert.
Einem Verband steht die Beschwerdelegitimation nach Art.
48 Abs. 1 Bst. a VwVG zur Wahrung der Interessen seiner Mitglieder zu, wenn er als juristische Person
konstituiert ist, die einzelnen Mitglieder zur Beschwerde legitimiert wären, die Wahrung der Interessen
der Mitglieder zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und er tatsächlich ein Interesse der
Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl seiner Mitglieder vertritt (BGE 136 II 539 E. 1.1 mit Hinweisen).
Hauptziel des Beschwerdeführers 1 ist die Wahrung der
gemeinsamen Interessen der Verbandsmitglieder sowie die Förderung optimaler Rahmenbedingungen für
den Assekuranz-Standort Schweiz (Art. 2 Statuten). Gemäss den Angaben auf der Website des Beschwerdeführers
1 bewirtschaften seine Mitgliedgesellschaften in der Lebens- und Schadenversicherung einen Anteil von
über 90 Prozent des Prämienvolumens in der Schweiz. Nach dem Gesagten ist davon auszugehen,
dass der Beschwerdeführer 1 statutarisch und tatsächlich die Interessen der Mehrheit seiner
Mitglieder vertritt.
Zu prüfen ist daher in der Folge, ob die Mitglieder
des Beschwerdeführers 1 und die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 zur Beschwerde gegen die vorliegend
angefochtene Verfügung legitimiert sind.
2.5. Die
Beschwerdeführenden rügen, die Bewilligungserteilung an die Beschwerdegegnerin führe zu
einer Ungleichbehandlung bzw. Privilegierung der Beschwerdegegnerin, dies u.a. aufgrund der Vermischung
des Produktangebots auf Seiten der Beschwerdegegnerin und der Gebäudeversicherung Bern. Die Beschwerdeführenden
seien dadurch in ihren schutzwürdigen Interessen unmittelbar betroffen. Ihre tatsächliche und/oder
rechtliche Situation werde durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst. Daher seien die Beschwerdeführerinnen
2 und 3 als Drittbeschwerdeführende materiell beschwert.
Zur Begründung führen die Beschwerdeführenden
aus, die Beschwerdegegnerin besitze eine regulatorische Sonderstellung, welche ihr erlaube, u.a. bezüglich
Vertrieb, Marke und Werbung sowie der kombinierten Monopol- und VVG-Versicherungsangebote auf die Geschäftstätigkeit
ihrer dem Monopolbereich zugehörenden Muttergesellschaft zurückzugreifen. Die Quersubventionierung
sei so angelegt, dass die Beschwerdegegnerin in ihrer praktischen Tätigkeit zumindest faktisch davon
profitiere (bestehender "Brand", langjährige Kundenbeziehungen der GVB, Kommunikationsmittel
und Datenmaterial aus dem Monopolbereich, Übernahme von Mitarbeitenden der GVB-Monopolanstalt mit
entsprechendem Know-how-Transfer etc.). Diese Auffassung der Beschwerdeführenden würden durch
die Vernehmlassungsergebnisse zur Revision des Gebäudeversicherungsgesetzes des Kantons Bern gestützt.
Verschiedene Seite hätten hierbei Bedenken zur Frage angemeldet, ob die Geschäftsbereiche ausreichend
klar voneinander getrennt würden und ob nicht Unklarheiten zwischen kantonalrechtlicher Monopoltätigkeit
und der dem Bundesrecht unterstehenden privaten Zusatzversicherungstätigkeit entstehen könnten.
Selbst Branchenverbände der Beschwerdegegnerin hätten die Ausdehnung der Geschäftstätigkeit
durch die GVB und die damit verbundenen Abgrenzungsschwierigkeiten sowie die fehlende Kompatibilität
mit dem Versicherungsabkommen Schweiz/EU kritisiert. Diese Bedenken seien im Gesetzgebungsverfahren nicht
ausgeräumt worden. Weil den Beschwerdeführenden die erwähnten Wettbewerbsvorteile nicht
zu teil würden, seien sie in ihrer Geschäftstätigkeit benachteiligt. Indem die Vorinstanz
der Beschwerdegegnerin gestattet habe, die Produktion, Bestandesverwaltung, Schadenregulierung und Grosskundenbetreuung
der Monopolversicherung für die GVB zu übernehmen, habe sie der Beschwerdegegnerin eine regulatorische
Sonderstellung und Privilegierung zugestanden, die keinem andern privaten Bewilligungsträger zukomme.
Durch dieses "Outsourcing" bzw. "Insourcing" aus Sicht der Beschwerdegegnerin werde
letzterer der Monopolbestand der GVB samt sämtlichen Vertragsdaten zugänglich gemacht. Es sei
davon auszugehen, dass die Beschwerdeführenden im Bereich der Gebäudezusatzversicherungen wegen
des privilegierten Markteintritts der Beschwerdegegnerin erhebliche Prämienvolumen verloren gehen.
Somit seien sie in ihren schutzwürdigen Interessen unmittelbar betroffen. Vor diesem Hintergrund
sei die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache gegeben. Die Beschwerdeführenden würden
durch den angefochtenen Entscheid persönlich und unmittelbar einen Nachteil erleiden. Ihre tatsächliche
und rechtliche Situation werde durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst.
Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin bestreiten dagegen,
dass eine Privilegierung vorliege.
Die Beschwerdegegnerin führt aus, es gebe die von den
Beschwerdeführenden behaupteten "Monopolzusatzversicherungen" nicht, sondern nur die obligatorische
Grunddeckung, die bei der GVB verbleibe, und die freiwilligen Zusatzversicherungen nach VVG, die an die
Beschwerdegegnerin ausgegliedert würden. Die heutigen freiwilligen Zusatzversicherungen müssten
künftig separat und unabhängig von der obligatorischen Grunddeckung angeboten werden. Die Behauptung
der Beschwerdeführenden, mit der angefochtenen Bewilligungsverfügung würden auch Monopolaufgaben
auf die Beschwerdegegnerin übertragen, sei sowohl neu als auch offensichtlich falsch. Als reine
Polizeibewilligung habe die Betriebsbewilligung rein feststellenden Charakter und 'übertrage' keine
Aufgaben. Zudem würden auch mit der in einem separaten Verfahren der Vorinstanz zu beurteilenden,
nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildenden Bestandesübertragung keine "Monopolaufgaben"
übertragen. Diese würden von Gesetzes wegen zwingend bei der Gebäudeversicherung Bern
verbleiben.
Die Vorinstanz bringt vor, sie habe im Rahmen der Prüfung
den besonderen Umständen des konkreten Falls Rechnung getragen. Sie habe die Beschwerdegegnerin
wie jede andere Marktteilnehmerin bzw. Gesuchstellerin behandelt. Eine Privilegierung der Beschwerdegegnerin
liege daher nicht vor. Die Bewilligung gemäss Art. 3 des Versicherungsaufsichtsgesetzes stellt eine
Polizeibewilligung dar, die potentiellen Marktteilnehmern erteilt werde, welche die vorgegebenen gesetzlichen
Anforderungen erfüllten, und sei nicht an die Bedingung eines verfügbaren Kontingents oder
eines nachweisbaren Bedürfnisses geknüpft. Sie stelle daher keine wirtschaftspolitische Bewilligung
dar.
2.6. Allein
aus der Tatsache, dass ein Markt beaufsichtigt wird, kann nicht auf eine wirtschaftspolitische Sonderordnung
geschlossen werden, die eine besondere Beziehungsnähe zwischen den Konkurrenten begründen würde.
Es ist daher vorab zu untersuchen, ob das Versicherungsaufsichtsgesetz vom 17. Dezember 2004 (VAG,
SR 961.01) eine derartige Sonderordnung begründet.
2.6.1. Jedes Versicherungsunternehmen,
das der Aufsicht untersteht, bedarf zur Aufnahme der Versicherungstätigkeit einer Bewilligung der
Vorinstanz (Art. 3 Abs. 1 des Versicherungsaufsichtsgesetzes vom 17. Dezember 2004 [VAG, SR 961.01]).
Die Bewilligung wird erteilt, wenn die gesetzlichen Anforderungen erfüllt und die Interessen der
Versicherten gewahrt sind (Art. 6 Abs. 1 VAG).
2.6.2. Diese Bestimmungen
stützen sich auf Art. 98 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV, SR 101). Diese Bestimmung ermächtigt den Bund zum Erlass von Vorschriften über das
Privatversicherungswesen. Sie geht über die Rechtfertigung, mit Bezug auf die klassischen Polizeigüter
legiferierend tätig zu werden, hinaus, und begründet auch die Zuständigkeit für gesetzliche
Anordnungen zum Funktionsschutz, weil ein funktionierendes und vertrauenswürdiges Versicherungssystem
eine wichtige Voraussetzung für die wirtschaftliche Wohlfahrt ist und der Schutz des Systems gleichzeitig
auch dem Individualschutz dient. In der Lehre wird die Auffassung vertreten, dass Art. 98 Abs. 3 BV keine
Ermächtigung darstelle, vom Prinzip der Wirtschaftsfreiheit (vgl. Art. 27 BV) abzuweichen, vielmehr
seien gestützt auf diese Kompetenznorm lediglich grundsatzkonforme Massnahmen zulässig (Rolf
H. Weber/Patrick Umbach, Versicherungsaufsichtsrecht, Bern 2006, § 3 Rz. 4-5). In der Botschaft
zum Versicherungsaufsichtsgesetz führte der Bundesrat denn auch explizit aus, dass das Versicherungsaufsichtsgesetz
nicht konkurrenzausgleichende, wirtschaftspolitische oder konjunkturpolitische Zielsetzungen verfolge
(vgl. Botschaft zum Versicherungsaufsichtsgesetz vom 9. Mai 2003 [BBl 2003 3789 ff. 3808]).
2.6.3. Art. 6 VAG
hält ausdrücklich fest, dass die Bewilligung erteilt wird, wenn die gesetzlichen Anforderungen
erfüllt und die Interessen der Versicherten gewahrt sind. Angesichts dieses klaren Wortlauts ist
davon auszugehen, dass andere als diese Gesichtspunkte beim Entscheid über die Erteilung der Bewilligung
keine Rolle spielen dürfen. Die Aufsichtsbehörde muss die Bewilligung erteilen, sofern der
Gesuchsteller die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt (vgl. Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli/Markus Müller, Allg. Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 44 Rz. 29 f.,
Weber/Umbach, a.a.O., § 5 Rz. 56). Demnach liegt die Entscheidung darüber,
ob die Erlaubnis erteilt wird oder nicht, in der Regel nicht im Ermessen der Bewilligungsbehörde
(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2534). Aufgrund der mit dem
Gesuch einzureichenden Unterlagen sowie allfälligen von der Aufsichtsbehörde zusätzlich
verlangten Unterlagen hat die Aufsichtsbehörde zu untersuchen, ob die gesetzlichen Voraussetzungen
für eine Aufnahme der Versicherungstätigkeit im entsprechenden Versicherungszweig erfüllt
sind. Ist dies der Fall, steht es der Aufsichtsbehörde nicht zu, weitere Voraussetzungen zu definieren
(vgl. Weber/Umbach, a.a.O., § 5 Rz. 56). Die Bewilligung um Ausübung
der Versicherungstätigkeit stellt demnach eine Polizeibewilligung dar.
Das Bewilligungserfordernis bezweckt demnach nicht die Beschränkung
des Marktzutritts oder die Regulierung des Marktes, sondern verfolgt allein polizeiliche Zwecke und dient
dem Schutz des Geschäftsverkehrs. Die Interessen konkurrierender Versicherer schützt das Versicherungsaufsichtsgesetz
nur mittelbar und insoweit, als eine geordnete Bewilligungs- und Aufsichtspraxis die Funktionsfähigkeit
des Versicherungs- und Finanzplatzes Schweiz gewährleistet (vgl. Art. 5 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes
vom 22. Juni 2007 [FINMAG, SR 956.1]).
2.6.4. Das Bewilligungsverfahren
nach Versicherungsaufsichtsgesetz schafft damit keine wirtschaftspolitische Ordnung oder Kontingentierung,
die eine besondere Beziehungsnähe zwischen den Beschwerdeführenden und der Beschwerdegegnerin
begründen würde.
2.7. Liegt
keine wirtschaftsverwaltungsrechtliche Zulassungs- oder Kontingentierungsordnung vor, der die Konkurrenten
gemeinsam unterworfen sind, so ist ein Konkurrent zur Beschwerde nur legitimiert, soweit er geltend macht,
sein Konkurrent würde rechtsungleich bzw. privilegiert behandelt (vgl. E. 2.3 hiervor).
2.7.1. Die Beschwerdeführenden
behaupten dies zwar, indem sie geltend machen, die Vorinstanz habe der Beschwerdegegnerin eine regulatorische
Sonderstellung und Privilegierung zugestanden, die keinem andern privaten Bewilligungsträger zukomme.
Sie legen indessen nicht dar, dass die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin etwas bewilligt habe, was sie
einem Mitglied des Beschwerdeführers 1 oder den Beschwerdeführerinnen 2 und 3 verweigert hätte.
Eine genaue Betrachtung ihrer Rügen zeigt, dass die
behauptete Privilegierung der Beschwerdegegnerin ausschliesslich auf Umstände zurückzuführen
ist, die - auch nach der Darlegung der Beschwerdeführenden - ihre Ursachen nicht im
Verantwortungsbereich der Vorinstanz sondern in der Gesetzgebung des Kantons Bern bzw. in der Monopolstellung
der GVB hinsichtlich der Grundversicherung haben. Alle Rügen der Beschwerdeführenden laufen
letztlich darauf hinaus, dass sie der Vorinstanz vorwerfen, sie habe diese aufgrund anderer Umstände
vorbestehende faktische Privilegierung der Beschwerdegegnerin nicht durch geeignete Auflagen oder gar
eine Bewilligungsverweigerung neutralisiert, sondern ihr durch die Bewilligung gestattet, diese Vorzugsstellung
auf dem Versicherungsmarkt ungehindert auszunutzen, was zu einer Marktverzerrung führe.
2.7.2. Dies zeigt
exemplarisch die wichtigste Rüge der Beschwerdeführenden bezüglich des Dienstleistungsvertrags
der Beschwerdegegnerin mit der GVB:
In diesem Vertrag ist vorgesehen, dass die Beschwerdegegnerin
die Produktion, Bestandesverwaltung, Schadenregulierung und Grosskundenbetreuung der Monopolversicherung
für die GVB übernimmt. Nach Darstellung der Beschwerdeführenden wird der Beschwerdegegnerin
durch dieses "Outsourcing" seitens der GVB bzw. "Insourcing" aus der Perspektive
der Beschwerdegegnerin der Monopolbestand der GVB samt sämtlichen Kundenadressen und Vertragsdaten
zugänglich gemacht. Dass diese Art der Zusammenarbeit der Beschwerdegegnerin einen erheblichen Wettbewerbsvorteil
verschaffen kann, ist an sich nachvollziehbar.
Die Beschwerdeführenden rügen in diesem Zusammenhang
sinngemäss, die Vorinstanz wäre verpflichtet gewesen, durch geeignete Auflagen oder gar eine
Bewilligungsverweigerung zu verhindern, dass die Beschwerdegegnerin die aufgrund ihrer Verbindung mit
der GVB vorbestehende Vorzugsstellung in wettbewerbsverzerrender Weise auf dem Versicherungsmarkt ausnutzen
könne. Die Vorinstanz ihrerseits vertritt die Auffassung, die Prüfung derartiger wettbewerbsrechtlicher
Fragen falle nicht in den Anwendungsbereich des Versicherungsaufsichtsgesetzes und damit auch nicht in
ihren Zuständigkeitsbereich.
Ob die Vorinstanz verpflichtet ist, die notwendigen Massnahmen
zu treffen, damit auf dem Privatversicherungsmarkt ein wirksamer Wettbewerb herrscht, und zu diesem Zweck
bei drohenden Marktverzerrungen wegen Synergien aus dem Monopolbereich allfällige Bewilligungen
verweigern oder nur unter Auflagen erteilen könnte, ist eine Frage, die nicht bei der Prüfung
der Beschwerdelegitimation, sondern erst bei der materiellen Prüfung der vorliegenden Beschwerde
zu beantworten wäre. Die Rüge, eine Aufsichtsbehörde wende das Recht nicht korrekt an,
begründet an sich noch keine Legitimation eines Drittbeschwerdeführers, solange dieser keine
eigentliche Ungleichbehandlung zu seinen Ungunsten geltend machen kann.
Selbst wenn die dargelegte Auffassung der Vorinstanz unzutreffend
wäre und sie verpflichtet wäre, bei drohenden Marktverzerrungen allfällige Bewilligungen
zu verweigern oder nur unter Auflagen erteilen, wäre die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden
als Konkurrenten daher nur gegeben, wenn sie geltend machen könnten, die Vorinstanz als Aufsichtsbehörde
übe diesbezüglich eine ungleiche Praxis aus bzw. sie behandle die Mitglieder des Beschwerdeführers
1 oder die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 strenger als die Beschwerdegegnerin.
Im vorliegenden Fall haben die Beschwerdeführenden
indessen nicht dargetan, dass die Vorinstanz einem Mitglied des Beschwerdeführers 1 oder den Beschwerdeführerinnen
2 und 3 einen vergleichbaren Dienstleistungsvertrag verweigert oder ihnen gegenüber wettbewerbsrechtliche
Auflagen gemacht hat oder dass - etwa aufgrund einschlägiger Bestimmungen in einem Rundschreiben
der Vorinstanz - Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sie dies in einem vergleichbaren Fall
tun würde.
2.7.3. Die gleichen
Einwände bestehen bezüglich der Rügen der Beschwerdeführenden, die Zusammenarbeit
zwischen der Beschwerdegegnerin und der GVB verstosse gegen das Versicherungsaufsichtsgesetz und dessen
Hauptzielsetzung, den Schutz der Versicherungsnehmer sowie gegen das kantonale Gebäudeversicherungsgesetz,
gegen das Binnenmarktgesetz vom 6. Oktober 1995 (BGBM, SR 943.02) und gegen das Abkommen zwischen
der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft betreffend die
Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung vom 10. Oktober 1989 (SR 0.961.1). Ob diese Rügen
begründet sind oder nicht, kann im vorliegenden Verfahren offen gelassen werden, denn auch in Bezug
auf diese Fragen haben die Beschwerdeführenden nicht substantiiert, dass die Vorinstanz diesbezüglich
eine unterschiedliche Praxis gegenüber den Mitgliedern des Beschwerdeführers 1 oder den Beschwerdeführerinnen
2 und 3 einerseits und der Beschwerdegegnerin andererseits anwende.
2.7.4. Das Vorliegen
der Beschwerdelegitimation ist als Prozessvoraussetzung zwar von Amtes wegen zu prüfen. Den
Beschwerdeführenden obliegt indessen die Beweislast, und damit auch die Behauptungs- und Substantiierungslast,
dafür, dass sie zur Beschwerdeführung legitimiert sind (vgl. BGE 134
II 45 E. 2.2.3). Die Rüge, die Aufsichtsbehörde habe in diesem oder jenem Punkt das massgebliche
Recht nicht korrekt angewandt, erfüllt die diesbezüglichen Anforderungen an eine Konkurrentenbeschwerde
nicht, solange die Beschwerdeführenden nicht auch substantiiert darlegen, inwiefern die Vorinstanz
sie selbst diesbezüglich benachteilige. Andernfalls müsste jeder Konkurrent als beschwerdelegitimiert
anerkannt werden, sobald er geltend macht, die Aufsichtsbehörde habe eine Polizeibewilligung zu
Unrecht erteilt, und die in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung skizzierte Abgrenzung zwischen der
zulässigen und der unzulässigen Konkurrentenbeschwerde würde faktisch aufgehoben.
2.8. Die
Rügen der Beschwerdeführenden haben somit keine Privilegierung der Beschwerdegegnerin gegenüber
den Mitgliedern des Beschwerdeführers 1 oder den Beschwerdeführerinnen 2 und 3 durch die Vorinstanz
zum Gegenstand.
Die Voraussetzungen dafür, dass die Beschwerdeführenden
als Drittbeschwerdeführer zur Beschwerde gegen die angefochtene Verfügung legitimiert wären,
sind daher nicht gegeben.
3.
Auf die Beschwerde der Beschwerdeführenden ist demnach nicht einzutreten.
4.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die Beschwerdeführenden die Verfahrenskosten
zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der
Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis
Bst. b VwVG und Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass
der Streitwert mehrere Millionen beträgt, auch wenn er für das Bundesverwaltungsgericht nicht
klar zu beziffern ist. Andererseits ist die Gerichtsgebühr für Nichteintretensentscheide praxisgemäss
wesentlich niedriger anzusetzen als die Gebühr für einen materiellen Entscheid. Die Gerichtsgebühr
ist daher auf 15'000. festzulegen, wovon den Beschwerdeführenden je ein Drittel aufzuerlegen
ist.
Die Verfahrenskosten von 1'000.- für die Zwischenverfügung
in Bezug auf den Antrag auf Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde sind der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen, da sie diesbezüglich als unterliegend anzusehen ist.
5.
Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes
wegen oder auf Begehren eine Parteientschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig
hohe Kosten zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 2 VGKE). Die Beschwerdegegnerin war im vorliegenden
Verfahren nicht vertreten, weshalb ihr praxisgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen
ist (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 ff. VGKE).
Versand: 13. Dezember 2011