Sachverhalt:
A.
A.a
Die seit [...] bestehende R._______Kantonalbank (RKB) ist gemäss dem Gesetz über
die R._______ Kantonalbank vom [...] (...) eine selbstständige öffentlich-rechtliche
Anstalt nach kantonalem Recht und bildet zusammen mit der S. Bank den Konzern RKB. Der Bankrat ist das
oberste Organ der RKB; er besteht aus dem Bankratspräsidenten und zwölf Mitgliedern. Die Wahl
erfolgt alle vier Jahre durch den Grossen Rat des Kantons R._______(...). Der Bankrat übt die
Oberleitung über die RKB aus und ist für die Aufsicht und Kontrolle der Geschäftsführung
verantwortlich. Er legt die Strategie und die Organisation der RKB fest. Die Führung der laufenden
Geschäfte hat er an die Geschäftsleitung delegiert. Die Geschäftsleitung bestand vom 1.
Januar bis 31. Dezember 2007 aus dem Direktionspräsidenten (CEO),
der gleichzeitig Leiter des Präsidialbereichs war,
den Leitern Kommerzkunden, Privatkunden, Anlagekunden, Handel sowie Competence Center IT. Vom 1. Januar
2008 bis am 31. Dezember 2011 setzte sich die Geschäftsleitung wie folgt zusammen: aus dem Direktionspräsidenten
(CEO), der gleichzeitig auch Leiter des Präsidialbereichs war, sowie aus den Leitern der Bereiche
Firmenkunden und Institutionelle, Privatkunden und Private Banking, Handel und Competence Center IT,
wobei letzterer Bereich mehrfach umfirmiert wurde. Am 1. Juni 2012 kam Legal & Risk als eigener Geschäftsbereich
hinzu.
Die R._______KB betrieb Private Banking auch am ausserkantonalen
Standort in T._______. Der seit [...] bestehenden Organisationseinheit Private Banking T.______ (in
der Folge: PBT) stand vom 1. Januar 2007 bis 31. Januar 2013 B._______ vor und diese war bis Ende September
2011 dem Präsidialbereich unterstellt. Per 1. Oktober 2011 wurde das PBT dem Geschäftsbereich
Privatkunden und Private Banking (5412185 8A 22) unterstellt. Zwischenzeitlich wurden alle ausserkantonalen
Private Banking-Standorte der RKB geschlossen (vgl. [...]).
A.b Die U._______
AG (in der Folge: U.______), [...], eine externe Vermögensverwalterin (in der Folge auch: eVV),
war seit ihrer Gründung 1998 Kundin des PBT der RKB. Die RKB übernahm lediglich die technische
Verwaltung des Kontos und die Ausführung von Anweisungen des Kunden bzw. eVV (5412185 8A 33). Zuständig
für diese Geschäftsbeziehung war das Team "Devisen/eVV" des Beschwerdeführers.
Die RKB nahm - wie erwähnt - die Rolle der Depotbank wahr. Ansprechpartner der RKB bei
der U._______ war deren Verwaltungsrat und Geschäftsführer C._______. Durch die Geschäftsbeziehung
mit der U.______ generierte die RKB zwischen 2007 und Mitte 2012 Devisenerträge (abzüglich
Retrozessionen an die ASE) von Fr. 5'282'258.-, Zinserträge von Fr. 14'047'765.- und
Kommissionserträge von Fr. 971'993.-, d.h. einen Bruttoertrag von insgesamt Fr. 20'302'016.-.
Nach Anrechnung eines allgemeinen Geschäftsaufwands verblieb ein Reingewinn von Fr. 12'846'178.-.
Die erwirtschafteten Zinserträge wurden bankintern allerdings nicht dem PBT angerechnet, sondern
dem Bereich Firmenkunden und Institutionelle des Hauptsitzes. Die U._______ war gemäss eigenen Angaben
nahezu ausschliesslich im Devisenhandel tätig und betreute als externe Vermögensverwalterin
500 bis 600 Kunden bei der RKB, die in der Regel einen Betrag von Fr. 100'000.- bis Fr. 200'000.-
anlegten.
A.c Im Kreditgeschäft
gelangen auch sog. Blankolisten zum Einsatz. Dabei wird das Engagement eines Kunden den dafür vorhandenen
Sicherheiten gegenübergestellt. Für die Margenmankoliste wird für Geschäfte mit einem
Margenerfordernis - wie bspw. Devisengeschäfte - die von der Bank geforderte Marge mit
dem Nettovermögenswert verglichen. Ein Kunde gelangt auf die Margenmankoliste, wenn das Margenerfordernis
50 % der Nettovermögenwerte übersteigt (5412185 8A 73/74). Bereits ab Mai 2007 erschienen sowohl
U._______-Kunden als auch die U._______ selbst für ihre Konten regelmässig auf der Margenmanko-/Blankoliste.
Am [...] erschien in der Konsumentenzeitschrift "[...]"
ein Artikel, worin von einem U._______-Kunden berichtet wurde, der einen hohen Sollsaldo auf seinem in
[...] geführten Konto aufweise, doch ausgerechnet den diesbezüglichen Kontoauszug von der
U._______ nie erhalten habe.
Nach zahlreichen Sitzungen ab 4. August 2009 verschiedener
interner Gremien der RKB beschloss der Kreditausschuss am 9. September 2010, die Geschäftsbeziehung
mit der U.________ mit der Auflage fortzusetzen, dass alle ohne Kreditverträge bestehenden Sollbestände
bis am 15. Oktober 2010 eliminiert seien und jeder Einzelkunde der U._______ bis 31. März 2011 über
ein Nettovermögen von Fr. 50'000.- zu verfügen habe, welche Bedingungen Eingang in eine
Vereinbarung zwischen der RKB und der U._______ vom 21. September 2010/19. Oktober 2010 fanden.
A.d Am 28. Oktober
2010 meldete der Vorsteher des Stabs Kredite des PBT dem Stammhaus, dass bei der U._______-Gruppe nach
wie vor Sollpositionen von insgesamt Fr. 24 Mio. bestünden und dass laut Beschwerdeführer der
Abbau der Sollpositionen vom 15. Oktober 2010 auf den 31. Dezember 2010 verschoben worden sei. Seiner
Ansicht nach benötigten die Kunden mit Sollpositionen bis 31. Dezember 2010 Kreditlimiten. Der Leiter
des Geschäftsbereichs Firmenkunden und Institutionelle setzte sich daraufhin mit dem Direktionspräsidenten
der RKB in Verbindung, damit jener die Angelegenheit direkt mit dem Leiter des PBT angehe. In einer Aktennotiz
vom 10. November 2010 wies Letzterer den Beschwerdeführer an, bis am 10. Dezember 2010 für
sämtliche Kunden, welche über keine Kreditlimiten verfügten (GRL oder Lombard und GRL),
Limitenanträge zu erstellen und die bestehenden Überschreitungen abzubauen.
A.e Anfang 2011
betrugen die Sollpositionen der U._______-Kunden ohne Kreditlimiten Fr. 118 Mio. und die Blankopositionen
Fr. 2.3 Mio. Der Leiter Firmenkunden und Institutionelle teilte daraufhin dem Direktionspräsidenten
der RKB am 5. Januar 2011 mit, es bestünde Handlungsbedarf, den er mit ihm absprechen wolle. Die
U._______ halte die Vereinbarung vom 21. September 2010/19. Oktober 2010 offensichtlich nicht ein,
das PBT gehe die Problematik nicht an und habe stattdessen durch vorsätzliche Kompetenzüberschreitungen
neue Sollbestände in Millionenhöhe zugelassen. Gegen den Versand eines Mahnschreibens vom 6.
Januar 2011 an die U.________, mit dem der U._______ eine Frist bis Mitte Januar 2011 gesetzt werden
sollte, um die bestehenden Sollbestände abzubauen, wehrte sich der Beschwerdeführer. Auch der
Termin vom 31. März 2011 zum Aufbau eines Nettovermögens von mindestens Fr. 50'000.-
je Kunde verstrich ergebnislos. Am 19. Mai 2011 teilte der Leiter Firmenkunden und Institutionelle dem
Leiter des PBT mit, dass der U._______, die immerhin eine Vereinbarung abgeschlossen habe, nicht mehr
weiter entgegenzukommen sei, sondern dass es jetzt darum gehe, die Entscheide endlich umzusetzen. Die
U._______ reichte nun vermehrt Kreditanträge für ihre Kunden ein, welche jedoch von der RKB
zunächst nicht bearbeitet wurden, weil die betreffenden Kunden das erforderliche Nettovermögen
von mindestens Fr. 50'000.- nicht aufwiesen. Schliesslich entschied der Kreditausschuss am
14. Juli 2011, auf das Erfordernis eines Mindestnettovermögens von Fr. 50'000.- je Kunde zu
verzichten und stattdessen eine Bearbeitungsgebühr von Fr. 250.- je Kunde zu verlangen. Als
die Vereinbarung vom 21. September 2010/19. Oktober 2010 nach wie vor nicht umgesetzt wurde, drohte der
Leiter Firmenkunden und Institutionelle der U._______ im November 2011 und Dezember 2011 an, alle Kundenpositionen,
die per Ende 2011 noch Sollpositionen ohne Kreditlimite aufwiesen, zu schliessen. Am 30. Dezember 2011
vermeldete das PBT, die U._______ habe für alle Kunden, welche noch Sollpositionen aufwiesen, Kreditverträge
retourniert.
A.f Weil der Bankrat
der RKB spätestens Ende 2011 zur Auffassung gelangt war, dass das PBT gravierende Mängel
in der Geschäftstätigkeit aufwies, setzte er einen Sonderausschuss (...) ein. Die Führung,
die Organisation und das Weisungswesen des PBT wurden vollständig in den Geschäftsbereich Privatkunden
und Private Banking des Stammhauses integriert.
A.g Am 21. März
2012 wurde die RKB schliesslich von einem Kunden kontaktiert, der sein Guthaben von der U._______ verwalten
liess. Dem Kunden und anschliessend der RKB fiel auf, dass die Steuerbescheinigung für die RKB-Konten,
die der Kunde von der U._______ erhalten hatte, nicht mit den Dokumenten der RKB übereinstimmte.
Nachdem der Geschäftsführer der U._______ diese Diskrepanz nicht befriedigend und glaubhaft
erklären konnte, reichte die RKB umgehend bei der kantonalen Staatsanwaltschaft [...] eine Strafanzeige
gegen Unbekannt wegen Urkundenfälschung ein. Die Staatsanwaltschaft eröffnete ein Strafverfahren
und liess den Geschäftsführer und ein anderes Organ der U._______ wegen Urkundenfälschung
und Vermögensdelikten verhaften. Die RKB beteiligt sich als Privatklägerin und Geschädigte
am Strafverfahren. Die RKB hat unverzüglich auch die FINMA über den Fall informiert, welche
am 12. April 2012 durch eine superprovisorische Verfügung einen Untersuchungsbeauftragten bei der
U._______ einsetzte. Am 25. Mai 2012 ordnete die FINMA die Liquidation der U._______ an, über welche
am 19. Juni 2012 der Konkurs eröffnet wurde.
B.
B.a
Des Weiteren wurde die Anwaltskanzlei W._______ AG (in der
Folge: WAG) vom Sonderausschuss [...] des Bankrats der RKB am 11. Mai 2012 beauftragt, die vom
PBT betriebene Geschäftstätigkeit mit externen Vermögensverwaltern, insbesondere mit der
U._______, umfassend und unabhängig zu untersuchen.
B.b Am 3. Juli 2012
erging ein Zwischenbericht der WAG an die RKB (5421285 2 146).
B.c Am 27. September
2012 erstattete die WAG den Abschlussbericht zuhanden des Bankrats der RKB (5412185 8A 1 ff.). Aufgrund
der Erkenntnisse dieser Untersuchung wurde am 16. Oktober 2012 dem Leiter des PBT, dem Seniorkundenberater
Devisen/eVV sowie dem Beschwerdeführer unter Einhaltung der entsprechenden Kündigungsfristen
ordentlich gekündigt; wobei der Beschwerdeführer bereits seit 4. Mai 2012 freigestellt war.
Sodann entschied sich der CEO der RKB im Hinblick auf die Gesamtverantwortung für das operative
Geschäft der Bank, per Ende 2012 von seiner Funktion zurückzutreten (5412185, Beilage 7 zur
Stellungnahme der X._______AG vom 13. Februar 2013). Drei Mitarbeiter und eine Mitarbeiterin wurden gleichentags
verwarnt, wobei drei Mitarbeitende dem Team des Beschwerdeführers angehörten.
C.
C.a
Am 19. Oktober 2012 zeigte die Vorinstanz der RKB die Eröffnung eines eingreifenden Verwaltungsverfahrens
gemäss Art. 30 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes vom 22. Juni 2007 i.V.m. Art. 53 FINMAG (FINMAG,
SR 956.1) mit der Begründung an, der Abschlussbericht der WAG enthalte Hinweise auf aufsichtsrechtlich
relevante Pflichtverletzungen der RKB, verlangte mit Schreiben vom 6. November 2012 verschiedene Informationen
und Unterlagen, welche ihr mit Schreiben vom 23. November 2012 von der Bank zur Verfügung gestellt
wurden. Ferner ersuchte sie die RKB am 14. Dezember 2012 um eine Stellungnahme zu ihrem Sachverhaltsentwurf
vom 14. Dezember 2012, welche am 13. Februar 2013 erfolgte.
C.b Mit Verfügung
vom 25. März 2013 stellte die Vorinstanz fest, dass die RKB im Zusammenhang mit der am Private Banking-Standort
T.______ betreuten Geschäftsbeziehung zur U._______ die bankengesetzlichen Organisations- und Gewährserfordernisse
schwer verletzt habe. Der RKB wurde ferner die Schliessung der ausserkantonalen Standorte bzw. ein Verbot
der Zusammenarbeit mit externen Vermögensverwaltern angedroht für den Fall einer erneuten schweren
Verletzung von Aufsichtsrecht an einem ausserkantonalen Standort bzw. im Zusammenhang mit einer Geschäftsbeziehung
zu einem externen Vermögensverwalter. Die RKB wurde sodann angewiesen, bezüglich der Zusammenarbeit
mit externen Vermögensverwaltern die Entscheidung über die Geschäftsaufnahme, die Fachführung
sowie die Überwachung und Kontrolle an eine zentrale Organisationseinheit am Hauptsitz in Y._______
zu übertragen. Schliesslich ordnete die Vorinstanz die Einsetzung eines Prüfbeauftragten ein,
welcher (a) die erfolgte Integration der Führung, der Organisation und des Weisungswesens des Private
Banking-Standorts T._______ in den Bereich Privatkunden und Private Banking und (b) die erfolgte Überarbeitung
der Zusammenarbeit der RKB mit externen Vermögensverwaltern zu überprüfen und zuhanden
der Vorinstanz Bericht zu erstatten hatte. Die Verfahrenskosten von Fr. 95'000.- wurden der RKB
auferlegt.
D.
D.a
Am 28. März 2013 zeigte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer gemäss Art. 30 FINMAG die
Eröffnung eines Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 53 FINMAG an und bot ihn zu einer Einvernahme
am 13. Juni 2013 auf. Mit E-Mail vom 27. Mai 2013 zeigte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer zudem
an, dass die Akten i.S. RKB für das vorliegende Verfahren beigezogen würden (G01007526 2 20).
D.b Mit Verfügung
vom 23. Mai 2014 untersagte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer eine leitende Tätigkeit im
Finanzmarktbereich für die Dauer von fünf Jahren. Ferner wies sie den Beschwerdeführer
für den Fall der Widerhandlung auf die Strafandrohung von Art. 48 FINMAG hin und auferlegte ihm
die Verfahrenskosten im Umfang von Fr. 28'000.-. Zur Begründung machte sie im Wesentlichen
geltend, gemäss Art. 6 Abs. 2 Bst. a Geldwäschereigesetz vom 10. Oktober 1997 (GwG, SR 955.0)
müsse eine Bank die wirtschaftlichen Hintergründe und den Zweck einer Geschäftsbeziehung
abklären, wenn sie ungewöhnlich erscheine und ihre Rechtsmässigkeit nicht erkennbar sei.
Zu den dauernd einzuhaltenden Bewilligungsvoraussetzungen einer Bank gehöre, dass die mit der Verwaltung
und Geschäftsführung betrauten Personen einen guten Ruf genössen und Gewähr für
eine einwandfreie Geschäftstätigkeit böten (Art. 3 Abs. 2 Bst. c Bankengesetz vom 8. November
1934 [BankG, SR 952.0]). Eine einwandfreie Geschäftstätigkeit im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Bst.
c BankG erfordere fachliche Kompetenz und ein korrektes Verhalten im Geschäftsverkehr. Unter korrektem
Verhalten im Geschäftsverkehr sei in erster Linie die Beachtung der Rechtsordnung, d.h. der Gesetze
und der Verordnungen, namentlich im Bankenrecht, sowie der Statuten und des internen Regelwerks der Bank
zu verstehen. Mit dem Gebot einwandfreier Geschäftstätigkeit nicht zu vereinbaren sei, wenn
das Geschäftsgebaren gegen einschlägige Rechtsnormen, internes Regelwerk, Standesregeln oder
vertragliche Vereinbarungen mit Kunden verstosse. Die Kundin U._______ des Beschwerdeführers sei
in verschiedener Hinsicht auffällig und höchst ungewöhnlich gewesen. Es hätten Hinweise
darauf bestanden, dass die U._______ ihre mehrere hundert Kunden nicht über die mit ihren Geldern
getätigten Geschäfte informiert habe. Der Beschwerdeführer habe Kenntnis davon gehabt,
dass bei der RKB einbezahlte Kundengelder durch eine Überweisung auf ein Konto der U._______ verschoben
worden seien. Für ihn sei daher ersichtlich gewesen, dass systematische Durchlauftransaktionen stattgefunden
hätten und dass die U.________ Kundengelder gesammelt habe, was bei ihm die Frage nach einer bewilligungspflichtigen
Entgegennahme von Publikumseinlagen durch die U._______ hätte auslösen müssen. Der Beschwerdeführer
habe sodann gewusst, dass die U._______ kurz vor dem Erscheinen eines Medienberichts, wonach Sollsalden
auf in [...] geführten Konten von U._______-Kunden nicht ausgewiesen würden, für alle
Kunden ein zweites [...]-Konto eröffnet habe. Der Beschwerdeführer hätte erkennen
müssen, dass die U._______ damit versucht habe, die Sollbestände zu verheimlichen. Als zuständiger
Kundenberater und Teamleiter sei in erster Linie der Beschwerdeführer dafür verantwortlich
gewesen, die Hintergründe der auffälligen und höchst ungewöhnlichen Geschäftsbeziehung
mit Anzeichen auf rechtswidrige Handlungen abzuklären und dafür zu sorgen, dass sich die RKB
nicht der Gefahr einer Teilnahme an deliktischen Tätigkeiten aussetze. Der Beschwerdeführer
hätte von der U._______ schriftliche Erklärungen über ihre Geschäftstätigkeit
verlangen und sich über den Wahrheitsgehalt dieser Erklärungen vergewissern müssen. Zudem
wäre erforderlich gewesen, einzelne U.______-Kunden direkt zu kontaktieren, um festzustellen, ob
diese über die Sollpositionen, die zu bezahlenden Sollzinsen und den Abfluss ihrer Gelder informiert
gewesen seien. Die erforderlichen Abklärungen habe der Beschwerdeführer jahrelang nicht vorgenommen.
Den im August 2009 vom Kreditausschuss erteilten Auftrag, Klarheit über das Geschäftsmodell
der U._______ zu verschaffen, habe er weitgehend ignoriert. Der Beschwerdeführer habe Umstände,
die für die Vorgesetzten und den Leiter Firmenkunden und Institutionelle alarmierend gewesen wären,
nicht weitergeleitet, und stattdessen von vermeintlichen Geschehnissen berichtet, die den Eindruck erweckt
hätten, die Geschäftsbeziehung verlaufe normal. Zusätzlich falle ins Gewicht, dass der
Beschwerdeführer die Mitarbeiter seines Teams unzureichend über ihre Auskunftspflichten gegenüber
Kunden instruiert habe. Er habe es unterlassen, darauf hinzuwirken, dass die Kontostände durch seine
Mitarbeiter kommuniziert würden. Schliesslich vermöge den Beschwerdeführer nicht zu entlasten,
dass auch andere Personen in der RKB die erforderlichen Abklärungspflichten nicht bzw. ungenügend
vorgenommen hätten. Es sei nicht ersichtlich, wie diese Pflichtverletzungen am Fehlverhalten des
Beschwerdeführers etwas zu ändern vermöchten. Der Beschwerdeführer habe Art. 6 Abs.
2 und Art. 7 GwG schwer verletzt und sei verantwortlich für über mehrere Jahre andauernde,
schwere Verletzungen von Art. 3 Abs. 2 Bst. a und c BankG und Art. 9 Abs. 2 der Bankenverordnung vom
17. Mai 1972 (aBankV, AS 1972 821).
E.
Mit
Beschwerde vom 27. Juni 2014 liess der Beschwerdeführer beim Bundesverwaltungsgericht die Aufhebung
der Verfügung beantragen. Eventualiter sei eine Feststellungsverfügung im Sinne von Art. 32
FINMAG und subeventualiter ein Berufsverbot von maximal 6 Monaten gemäss Art. 33 FINMAG auszusprechen.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zu Lasten der Vorinstanz. Im Einzelnen
bringt er vor, dass höchstrichterlich nicht geklärt sei, ob es sich beim Berufsverbot gemäss
Art. 33 FINMAG um eine Strafe im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK handle, was zur Folge hätte, dass
die Garantien des Strafverfahrens zur Anwendung gelangten (in dubio pro
reo sowie ne bis in idem).
Von den Machenschaften von C._______ habe er nicht ansatzweise Kenntnis gehabt bzw. haben können.
Der Bruttoertrag aus der Geschäftsbeziehung mit der U._______ habe sich auf Fr. 20'302'016.-
beziffert, wovon die Zinserträge in der Höhe von Fr. 14'047'765.- dem Bereich Firmenkunden
und Institutionelle des Hauptsitzes zugeflossen seien. Hieraus sei ersichtlich, dass nicht das PBT, sondern
das Stammhaus das grösste Interesse an der Fortsetzung der Kundenbeziehung mit der U._______ gehabt
habe. Ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die Zahlungsaufträge der U.________-Kunden mit gefälschten
Unterschriften versehen gewesen seien, ergebe sich weder aus der Verfügung noch aus den Akten. Selbst
wenn dem so gewesen sein sollte, sei nicht dargetan, dass er dies unter Berücksichtigung der anzuwendenden
pflichtgemässen Sorgfalt hätte erkennen müssen. Unzutreffend sei sodann, dass die U._______
für jeden Kunden erst im Nachgang ein [...]-Konto habe eröffnen lassen; entsprechend habe
für die involvierten Parteien kein Anlass bestanden, von einem ungewöhnlichen Muster auszugehen.
Dass die Vermögensverschiebungen der U._______-Kunden auf andere Banken zwecks Investition in Aktien
eines zum IPO bestimmten Unternehmens unredlich gewesen seien, möge aus heutiger Sicht erkennbar
sein, damals sei dies aber nicht erkennbar gewesen. Es treffe nicht zu, dass der Leiter des Geschäftsbereichs
Firmenkunden und Institutionelle ausschliesslich für das Kreditwesen verantwortlich gewesen sei.
Jener sei vielmehr für sämtliche Belange von Firmenkunden und Institutionelle in sämtlichen
Bereichen zuständig gewesen. Die U._______ sei ein solcher Kunde gewesen. Weder im Bericht der WAG
noch in der Verfügung finde sich eine Grundlage für die angebliche eingeschränkte Weisungs-
und Durchgriffskompetenz des Leiters Firmenkunden und Institutionelle. Es falle auf, dass die Vorinstanz
hinsichtlich der Tatsachen vornehmlich, wenn nicht sogar ausschliesslich, auf den Bericht der WAG referenziere,
welcher aber vom RKB-Sonderausschuss [...] in Auftrag gegeben worden sei. Die WAG habe die nötige
Distanz zum Führungsgremium der RKB, insbesondere auch zu möglichen Verantwortungsträgern
in der U._______-Affäre wie z.B. zu D._______, nicht gehabt. Beim Bericht der WAG handle es sich
somit nicht um ein Gutachten, sondern um eine reine Parteibehauptung. Die Ablage der Zahlungsaufträge
habe nie zum Aufgabenbereich des Beschwerdeführers gehört. Die Sichtung, Prüfung und Ausführung
sowie elektronische Ablage der Zahlungsaufträge habe bis ca. 2009 zum Aufgabenbereich von E._______
gehört. Danach sei diese Aufgabe vom Backoffice an die Herren F._______ und G._______ übertragen
worden. Entgegen der vorinstanzlichen Behauptungen gehe ferner aus Ziff. 4.2 der massgebenden Weisung
hervor, dass keine Telefax-Vereinbarung notwendig gewesen sei, soweit der Kunde auf gewisse Risiken aufmerksam
gemacht worden sei. Wenn die Vorinstanz dem PBT unterstelle, es habe Devisengeschäfte ausgeführt,
obwohl die U.______-Kunden den Zusatz B der Vermögensverwaltungsvollmacht nicht unterzeichnet
hätten, die U._______ mithin nicht zur Kreditaufnahme bevollmächtigt gewesen sei, sei dem zu
entgegnen, dass das PBT im Rahmen von Devisengeschäften bei einzelnen Kontoüberziehungen, aber
nach wie vor positivem Totalsaldo, gerade nicht von einem Kreditverhältnis ausgegangen sei (Totalsaldobetrachtung;
"Netting"). Schliesslich sei der Beschwerdeführer für die Kundenbetreuung zuständig
gewesen; die diversifizierte Risikoüberwachung habe nicht zu seinen Aufgaben gehört. Bis zum
Entscheid des Kreditausschusses vom 9. September 2010, welcher die Netting-Betrachtung nicht mehr zugelassen
habe, habe der Beschwerdeführer in guten Treuen davon ausgehen dürfen, dass Überschreitungen
nicht als Kreditgewährungen zu qualifizieren seien. Das Erscheinen der U._______-Kunden auf den
Blanko- und Margenmankolisten habe nicht aus einer Verletzung von Vorschriften gerührt, sondern
sei vielmehr Ausfluss des Entscheids der RKB gewesen, die Netting-Betrachtung zuzulassen. Sowohl die
Blanko- als auch die Margenmankoliste hätten den Schutz der RKB und nicht denjenigen des U._______-Kunden
zum Ziel gehabt. Direkte Empfänger beider Listen seien der Bereichsleiter Kommerz bzw. Firmenkunden
und Institutionelle, das Credit Office, der Leiter des PBT sowie die jeweiligen Kundenbetreuer gewesen.
Weitere Adressaten seien der Direktionspräsident und der Leiter Stab/Kredite des PBT gewesen. Die
Thematik sei somit auf sämtlichen Stufen transparent adressiert worden. Es sei primär Aufgabe
des Teamleiters Stab/Kredite des PBT gewesen, die Kredite zu überwachen. Der Beschwerdeführer
habe sodann beim Kreditausschuss nicht lediglich beantragt, bei den U._______-Kunden auf das Erfordernis
von Kreditlimiten zu verzichten, sondern habe diesen Antrag mit Auflagen verknüpft. Es treffe zu,
dass die Zeitschrift [...] am [...] auf Anfrage eines Anlegers hin, ob er in Fremdwährung
investieren solle, einen allgemein gehaltenen Artikel zum Thema Devisenhandel publiziert habe. Zu diesem
Zeitpunkt sei jedoch überhaupt nicht Gegenstand der Diskussion gewesen, dass die U._______ Konten
mit hohen Verlusten nicht ausweise. Richtig sei, dass die U._______ vom 17. bis 19. Dezember 2009, zu
einem Zeitpunkt, an dem die "vorenthaltenen Konten" noch kein Thema gewesen seien, für
420 U._______-Kunden die Eröffnung eines zweiten [...]-Kontos unter der Rubrik "Handel"
in Auftrag gegeben habe. Gemäss dem Bericht der WAG habe nicht abschliessend eruiert werden können,
ob die U._________-Kunden von der Existenz dieses zweiten [...]-Kontos gewusst hätten. Die RKB
habe sich vertraglich verpflichtet, nicht ins Vermögensverwaltungsgeschäft einzugreifen. Zudem
sei ihr keine Pflicht zur aktiven Überwachung der Beziehung U._______ und U.______-Kunden zugekommen.
Erst der zweite Artikel der Zeitschrift [...] vom [...] habe die Verheimlichung des ersten [...]-Kontos
thematisiert. Grundsätzlich habe der Beschwerdeführer die Kunden stets transparent informiert.
Fehler seines Teams, z.B. von G._______, könnten nicht ihm zum Vorwurf gereichen. Ob der Nettovermögensstand
lediglich bei 46 U._______-Kunden über Fr. 50'000.- betragen habe, könne mangels eines
entsprechenden Belegs nicht eruiert werden. Für die Affäre U._______ sei nicht der Beschwerdeführer,
sondern der Leiter Firmenkunden und Institutionelle sowie der Leiter des PBT in erster Linie verantwortlich
gewesen.
F.
Mit
Vernehmlassung vom 24. September 2014 beantragt die Vorinstanz die kostenfällige Abweisung der Beschwerde.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die Ausführungen, dass sie sich überwiegend
auf die Ergebnisse der internen Untersuchungen der RKB abstütze und dass es sich beim Untersuchungsbericht
der WAG um ein Parteigutachten handle, seien unzutreffend. Sie habe die interne Untersuchung, welche
die RKB initiiert habe, eng begleitet. Zudem habe sie bereits im Gewährsverfahren gegen die RKB
eigene Abklärungen getroffen und umfangreiche Dokumente bei der RKB einverlangt. Die Verfügung
stütze sich denn auch nur an wenigen Stellen direkt auf den Bericht der WAG, sondern in viel stärkerem
Ausmass auf dessen Beilagen sowie auf ihre eigenen Abklärungen. Vorliegend sei nur die Verantwortung
des Beschwerdeführers als zuständiger Leiter jener Abteilung, welche die U.______ betreut habe,
das Verfahrensthema. Ausserdem könne der Beschwerdeführer aus möglichen Fehlverhalten
anderer Personen nichts zu seinen Gunsten ableiten. Er trage als Abteilungsleiter persönlich die
Verantwortung dafür, seine Mitarbeiter korrekt zu instruieren, die Erfüllung der delegierten
Aufgaben zu überwachen und die organisatorischen Prozesse zu überprüfen, welcher Pflicht
er vorliegend nicht nachgekommen sei. Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens sei ihm ein ausformulierter
Sachverhalt zur Stellungnahme unterbreitet worden, zu welchem er sich am 4. März 2014 geäussert
habe, wobei er keine stichhaltigen Einwände vorgebracht und keinen einzigen Beweisantrag gestellt
habe. Die Vorwürfe gegen die Sachverhaltserhebung erschienen vor diesem Hintergrund nachgeschoben.
Weder das Berufsverbot noch die Verfahrenskosten seien unverhältnismässig. Bei der Bemessung
der Dauer eines Berufsverbots seien neben der Schwere der Aufsichtsrechtsverletzung auch die Wiederholungsgefahr
sowie die fehlende Eignung für eine leitende Position zu berücksichtigen. Gerade Letzteres
fehle beim Beschwerdeführer. Ihm gehe jegliches Sensorium für Geschäftsrisiken und Verantwortlichkeit
ab. Ausserdem stünden dem Beschwerdeführer Stellen im Bereich des Finanzmarktes in nicht leitender
Stellung zur Genüge weiterhin offen.
G.
Mit
Replik vom 27. November 2014 liess der Beschwerdeführer an seinen Prinzipalanträgen in der
Beschwerde festhalten.
H.
Mit
Duplik vom 8. Januar 2015 hielt die Vorinstanz an ihren Prinzipalanträgen in der Vernehmlassung
fest.
I.
Am
22. Januar 2015 liess der Beschwerdeführer eine (unaufgeforderte) Stellungnahme einreichen, wozu
sich die Vorinstanz mit Eingabe vom 12. Februar 2015 äusserte. Zur Eingabe der Vorinstanz vom
12. Februar 2015 liess sich der Beschwerdeführer am 11. März 2015 vernehmen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1
Der Entscheid der Vorinstanz vom 23. Mai 2014 bildet eine Verfügung im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerdeinstanz gegen Verfügungen gemäss Art. 5 VwVG,
die u.a. von den Anstalten und Betrieben des Bundes erlassen werden (vgl. Art. 33 Bst. e VGG). Darunter
fällt die vorliegende, von der FINMA erlassene Verfügung (Art. 54 Abs. 1 FINMAG). Das Bundesverwaltungsgericht
ist damit zur Behandlung der Beschwerde gegen die vorinstanzliche Verfügung zuständig.
1.2 Der Beschwerdeführer
ist als Adressat der angefochtenen Verfügung im Sinne von Art. 48 Abs. 1 VwVG beschwerdeberechtigt.
Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Vertreter hat
sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgerecht geleistet
(Art. 63 Abs. 4 VwVG). Damit ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Das
Bundesverwaltungsgericht entscheidet mit uneingeschränkter Kognition und überprüft die
angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen
- einschliesslich unrichtiger
und unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts - sowie auf Angemessenheit
hin (Art. 49 VwVG). Bei der Prüfung der Angemessenheit auferlegt es sich indes eine gewisse Zurückhaltung,
soweit es um fachtechnische Fragen geht und weicht nicht leichthin vom Entscheid der Vorinstanz ab und
setzt sein eigenes Ermessen nicht an deren Stelle (vgl. Urteile des BVGer
A-2121/2013
vom 27. Januar 2015 E. 2, A-73/2014 vom 14. Juli 2014
E. 2.1 und A-5859/2012 vom 15.
Mai 2013 E. 2; MOSER/BEUSCH/
KNEUBÜHLER,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Auflage 2013, Rz. 2.154 ff.).
3.
3.1 Der Beschwerdeführer rügt
eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, soweit die Vorinstanz die massgebenden Verletzungen aufsichtsrechtlicher
Bestimmungen nicht weiter begründe, sondern unter Verweis auf die Verfügung vom 25. März
2013 betreffend die RKB als erstellt erachte.
3.2
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist als selbstständiges Grundrecht in Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankert und
wird für das Verwaltungsverfahren in den Art. 29 ff. VwVG konkretisiert. Er umfasst im Wesentlichen
das Recht einer Partei auf Teilnahme am Verfahren und auf Einflussnahme auf den Prozess der Entscheidfindung.
In diesem Sinne dient das rechtliche Gehör einerseits der Sachaufklärung und stellt andererseits
aber auch ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass von Verfügungen dar, die
in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreifen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht
mithin alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie ihren Standpunkt in einem Verfahren
wirksam zur Geltung bringen kann (Urteil des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 2 m.w.H).
Aus
Inhalt und Funktion des Akteneinsichtsrechts als Teil des Anspruchs auf rechtliches Gehör folgt
nach der Rechtsprechung, dass grundsätzlich sämtliche beweiserheblichen Akten den Beteiligten
gezeigt werden müssen, sofern in der sie unmittelbar betreffenden Verfügung darauf abgestellt
wird. Denn es gehört zum Kerngehalt des rechtlichen Gehörs, dass der Verfügungsadressat
vor Erlass eines für ihn nachteiligen Verwaltungsaktes zum Beweisergebnis Stellung nehmen kann.
Das Akteneinsichtsrecht ist somit eng mit dem Äusserungsrecht verbunden, gleichsam dessen Vorbedingung.
Der Betreffende kann sich nur dann wirksam zur Sache äussern und geeignete Beweise führen oder
bezeichnen, wenn ihm die Möglichkeit eingeräumt wird, die Unterlagen einzusehen, auf welche
sich die Behörde bei ihrer Verfügung gestützt hat. Daraus ergibt sich, dass die Behörde,
welche Akten aus einem anderen Verfahren beizieht, auf die sie sich in seiner Verfügung zu stützen
gedenkt, grundsätzlich verpflichtet ist, die Beteiligten über den Aktenbeizug zu informieren
(BGE 115 V 297 E. 2e).
3.3
Nachdem die Vorinstanz dem Beschwerdeführer den Aktenbeizug i.S. RKB am 27. Mai 2013 und
damit rund ein Jahr vor Erlass der angefochtenen Verfügung (vgl. Bst. D.a hiervor) angezeigt hat,
genügte sie mit ihrem Vorgehen den Anforderungen der höchstrichterlichen Rechtsprechung, weshalb
die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs unbegründet ist.
4.
4.1
Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe das Verfahren in voreingenommener Weise
geführt, indem sie sich vornehmlich bezüglich des Sachverhalts auf den von der RKB in Auftrag
gegebenen Untersuchungsbericht der WAG stütze. Dieser Bericht beleuchte die Geschehnisse einseitig
und sei letztlich merkbar eine Untersuchung zugunsten der heutigen Führungsriege der RKB. Es handle
sich bei diesem Bericht lediglich um ein Parteigutachten bzw. lediglich um eine Parteiauskunft.
Dem hält die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung entgegen,
sie habe die Untersuchung, die zwar von der RKB initiiert worden sei, eng begleitet. Zusätzlich
habe sie im Gewährsverfahren gegen die RKB eigene Abklärungen getroffen und umfangreiche Dokumente
bei der RKB einverlangt. Schliesslich habe sie im vorliegenden Verfahren mehrere Einvernahmen durchgeführt,
und die Verfügung stütze sich denn auch nur an wenigen Stellen direkt auf den Untersuchungsbericht
der WAG, sondern in viel stärkerem Ausmass auf dessen Beilagen.
4.2 Interne Untersuchungen
sind private Sonderermittlungen (vgl. hierzu und zum Folgenden: Zulauf et al.,
Finanzmarktenforcement, 2. Aufl. 2014, S. 161 f.). Dabei greifen die Organe von Beaufsichtigten oder
anderer Unternehmen Hinweise auf Regelverletzungen oder sonstige Unregelmässigkeiten auf und lassen
die zugrunde liegenden Fakten aufarbeiten. Aus Sicht der FINMA stellt sich zunächst die Frage, ob
sie verlangen kann und soll, dass ein Beaufsichtigter eine interne Untersuchung durchführt. Sodann
interessiert, ob und unter welchen Bedingungen die FINMA auf interne Untersuchungen und deren Ergebnisse
abstellen kann, ob sie eigene Enforcementverfahren ergänzen oder sogar ersetzen können. Der
Gesetzgeber hat diese Fragen nicht explizit geregelt. So gibt das Gesetz der FINMA keine explizite Kompetenz,
von Beaufsichtigten die Durchführung interner Untersuchungen zu verlangen. Diese Befugnis lässt
sich aber aus verschiedenen Normen herleiten. Beaufsichtigte sind verpflichtet, der FINMA alle Auskünfte
zu erteilen und alle Unterlagen herauszugeben, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben als dienlich
erachtet. Das Erteilen vorsätzlich oder fahrlässig falscher Auskünfte ist bei Strafe untersagt.
Können Beaufsichtigte die Fragen der FINMA nicht ohne Abklärungen beantworten, so sind sie
allenfalls durch eine interne Untersuchung zu klären. Sie sind zudem gegenüber der FINMA verpflichtet,
an der Erhebung des rechtserheblichen Sachverhalts mitzuwirken. Diese Mitwirkungspflicht kann auch eine
Pflicht zu einer internen Untersuchung umfassen. Hinzu kommt, dass die FINMA für die Wiederherstellung
des ordnungsmässigen Zustandes sorgen muss. Es kann nötig und verhältnismässig sein,
dass die FINMA von Beaufsichtigten die Aufarbeitung eines bestimmten Sachverhalts in einer internen Untersuchung
unter ausschliesslicher Vorlage eines Berichts sowie eines Massnahmenplans zur Korrektur festgestellter
Defizite verlangt. Schliesslich folgt auch aus den aufsichts- und gesellschaftsrechtlichen Anforderungen
an eine gute Organisation und Führung, dass Verwaltungsrat und Geschäftsleitung einer Gesellschaft
Hinweisen auf Gesetzesverletzungen nachgeht. Je nach den Umständen kann dies eine interne Untersuchung
erfordern. Die Interessen der FINMA können sich mit denjenigen des Beaufsichtigten decken oder auch
nicht. Es kann für die FINMA allerdings unter bestimmten Umständen sinnvoll sein, auf eigene
Sachverhaltsermittlungen vorläufig oder, aufgrund der Ergebnisse der internen Untersuchung, sogar
ganz zu verzichten. Die FINMA kann für sie relevante Unterlagen aus internen Untersuchungen für
die laufende Aufsicht aber auch im Enforcement unter Berufung auf die Auskunfts- und Mitwirkungspflicht
beiziehen. Solche Unterlagen sind grundsätzlich zulässige Beweismittel in Enforcementverfahren.
Ob der Untersuchungsbericht oder allfällige Präsentationen eher Parteiauskünfte oder Parteigutachten
darstellen, hängt davon ab, unter welchen Rahmenbedingungen diese Dokumente entstanden. Wurden sie
vom Beaufsichtigten selbst erstellt und verantwortet, sind sie als Parteiauskünfte zu verstehen.
Wurden sie aber durch externe Dienstleister (z.B. Rechtsanwälte, Wirtschaftsprüfer etc.) weitgehend
unabhängig erarbeitet, liegt die Annahme eines Parteigutachtens nahe. Dieses liegt punkto Glaubwürdigkeit
und Beweiskraft zwischen der blossen Parteiauskunft und dem behördlich in Auftrag gegebenen Bericht
des Untersuchungsbeauftragten. Hat der externe Dienstleister den Beaufsichtigten lediglich unterstützt
und ihm zugedient, sind seine Feststellungen dem Klienten bzw. der Verfahrenspartei zuzurechnen. Infolgedessen
liegt eine Parteiauskunft vor. Letztlich sind diese Qualifikationen nicht absolut entscheidend. Sämtliche
Unterlagen unterliegen der freien Beweiswürdigung durch die FINMA bzw. das Bundesverwaltungsgericht.
4.3 Im Verwaltungsverfahren
gilt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung (Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 des Bundesgesetzes vom
4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess [BZP, SR 273]). Frei ist die Beweiswürdigung darin,
dass sie nicht an bestimmte, starre Beweisregeln gebunden ist, welche der Behörde genau vorschreiben,
wie ein gültiger Beweis zustande kommt und welchen Beweiswert die einzelnen Beweismittel im Verhältnis
zueinander haben. Der Grundsatz der freien Beweiswürdigung verlangt, dass sich die urteilende Instanz
sorgfältig, gewissenhaft und unvoreingenommen ihre Meinung darüber bildet, ob der zu beweisende
Sachumstand als wahr zu gelten hat oder nicht. Der Beweis ist geleistet, wenn der Richter gestützt
auf die Beweiswürdigung zur Überzeugung gelangt ist, dass sich der rechtserhebliche Sachumstand
verwirklicht hat. Die Beweiswürdigung endet mit dem richterlichen Entscheid darüber, ob eine
rechtserhebliche Tatsache als erwiesen zu gelten hat oder nicht. Der Beweis ist geleistet, wenn der Richter
gestützt auf die freie Beweiswürdigung zur Überzeugung gelangt ist, dass sich der rechtserhebliche
Sachumstand verwirklicht hat (vgl. BVGE 2012/33 E. 6.2.1; BVGE 2008/23 E. 4.1. f. mit zahlreichen Hinweisen
auf Lehre und Rechtsprechung).
4.4 Dass die Vorinstanz,
die Untersuchung durch die WAG eng begleitet hat, ist aktenkundig. Die Rüge des Beschwerdeführers,
dass der Untersuchungsbericht der WAG die Geschehnisse einseitig beleuchte und merkbar eine Untersuchung
zugunsten der heutigen Führungsriege der RKB darstelle, ist insofern unzutreffend, als es sich vielmehr
so verhält, dass diejenigen Mitarbeiter, wie z.B. der ab 1. Oktober 2010 zuständige Leiter
Firmenkunden und Institutionelle, aufgrund ihres damaligen energischen Durchgreifens in der Folge befördert
worden sind und infolgedessen zur Führungsriege der RKB zählen. Abgesehen davon war es naheliegend,
dass die RKB aufgrund der Komplexität des Sachverhalts und in Erfüllung ihrer Mitwirkungspflicht
(Art. 13 VwVG) ein spezialisiertes Anwaltsbüro beizog. Beim Gutachten der WAG handelt es sich um
ein Gutachten durch einen externen Dienstleister, so dass nach dem vorstehend Gesagten ein Parteigutachten
und nicht lediglich eine Parteiauskunft vorliegt, welches punkto Glaubwürdigkeit und Beweiskraft
über der Parteiauskunft liegt.
5.
Der
Beschwerdeführer wendet sich gegen das ihm gemäss Art. 33
FINMAG auferlegte
Berufsverbot von fünf Jahren. Er macht Mängel bezüglich der Sachverhaltsfeststellung geltend
und rügt eine fehlerhafte rechtliche Würdigung des Sachverhalts durch die Vorinstanz.
Im Folgenden ist zunächst zu prüfen, ob die Vorinstanz
zu Recht davon ausgegangen ist, dass sich der Beschwerdeführer schwere Pflichtverletzungen hat zu
Schulden kommen lassen. In diesem Zusammenhang wird zunächst die Regelung bezüglich der dem
Beschwerdeführer zum Vorwurf gereichenden Verletzungen von Art. 6 und 7 GwG, Art. 3 BankG und Art.
9 Abs. 2 aBankV sowie der massgeblichen internen Regelwerke dargestellt. Schliesslich wird auch die Regelung
bezüglich des Berufsverbots gemäss Art. 33 FINMAG näher beleuchtet (E. 6). Im Anschluss
daran ist zu prüfen, ob der Vorinstanz Fehler unterlaufen sind bei der sachverhaltlichen Feststellung
und rechtlichen Würdigung des Verhaltens des Beschwerdeführers (E. 7 und 8). Sodann ist zu
prüfen, ob es zulässig war, gegenüber dem Beschwerdeführer ein Berufsverbot gemäss
Art. 33
FINMAG auszusprechen (E. 9). Schliesslich ist der Frage nachzugehen, ob das
von der Vorinstanz gegenüber dem Beschwerdeführer auferlegte Berufsverbot und dessen Dauer
verhältnismässig sind (E. 10). Zuletzt ist der Frage nach der Verhältnismässigkeit
der Höhe der auferlegten Kosten nachzugehen (E.11).
6.
Dem
Beschwerdeführer werden Verstösse gegen interne Regelwerke, Art. 6 und 7 GwG sowie Art. 3 BankG
und Art. 9 Abs. 2 aBankV zur Last gelegt.
6.1
Verletzung interner Regelwerke
Ziff. 4 der Weisung G.0.00.10D (Verwendung von Telefax in
der RKB) in den Fassungen vom 25. Januar 2005 und 9. März 2007 (Beilagen 20-22 zur Stellungnahme
der X._______ AG vom 13. Februar 2013) sieht was folgt vor:
"4. Zahlungsaufträge
per Fax
Trotz Überwälzung
des Missbrauchsrisikos auf den Kunden beinhalten per Fax erteilte Zahlungsaufträge für den
Kunden und die Bank ein erhöhtes Risiko und für die Bank auch einen gewissen Mehraufwand. Sie
dürfen nur unter folgenden Voraussetzungen ausgeführt werden:
4.1 [...]
4.2 Aufträge von Kunden,
welche bei Inkrafttreten dieser Weisung noch keine Fax-Vereinbarung unterzeichnet haben:
Bei erstmaliger Auftragserteilung
sind sie aufmerksam zu machen auf:
·
die mit dem Fax-Verkehr verbundenen Risiken,
·
die Tatsache, dass nicht die Bank diese Risiken trage, sondern gemäss
Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Bank der Kunde,
·
Fax-Aufträge aufgrund des erhöhten Aufwandes auch höheren
Kosten unterliegen,
·
die Bank deshalb den Kunden als Alternative den Verkehr via RKB-direct
empfehle.
Wenn der Kunde trotz alldem
auch künftig per Fax Aufträge erteilen möchte, ist dies auf geeignete Art und Weise festzuhalten
(KUBA, STAR, ...) [...].
Erklärt sich der Kunde
ausdrücklich oder implizit nicht bereit, die Risiken zu tragen (indem er z.B. sagt, er erwarte von
der Bank eine gesteigerte Vorsicht, oder nach Möglichkeiten der Risikobegrenzung fragt), hat er
eine Fax-Vereinbarung [...] zu unterzeichnen. Danach dürfen Aufträge nur noch nach Massgabe
der Vereinbarung ausgeführt werden."
Ziff. 4.1 der Weisung G.0.00.09D (Weitergabe von via Fax/Telefon
entgegengenommenen Kunden- sowie bankeigenen Zahlungsaufträgen) in den Fassungen vom 30. Juni 2006,
30. Juni 2008, 12. Februar 2010 und 6. Mai 2011 (5412185 2 337-350) bestimmt, dass per Fax erteilte
Zahlungsaufträge nur entgegengenommen werden dürfen, sofern die Voraussetzungen gemäss
Weisung Nr. G.0.00.10D, Verwendung von Telefax in der RKB, erfüllt sind (Fax-Vereinbarung oder dokumentierte
Risikoaufklärung/-übernahme) [...].
Ziff. 1.1 der Weisung G.0.05.46D (Elektronische Aufbewahrung
von Dokumenten) in den Fassungen vom 1. Juni 2005, 1. August 2007 sowie vom 1. April 2009 (5412185 2
322-336) lautet wie folgt:
"1.1
Aktenaufbewahrungspflicht
Gemäss den Bestimmungen
des Obligationenrechts betreffend die kaufmännische Buchführung (Art. 957-965) ist die Bank
unter anderem verpflichtet, die Bücher, Buchungsbelege und Geschäftskorrespondenz aufzubewahren.
Mit Ausnahme der Betriebsrechnung und der Bilanz können sämtliche Dokumente ausschliesslich
in elektronischer Form aufbewahrt werden, wenn sie jederzeit lesbar gemacht werden können. Die RKB
erfüllt die ihr vom Gesetz auferlegte Aufbewahrungspflicht grundsätzlich mittels elektronischer
Ablage, so dass die Aufbewahrung der Originaldokumente (in physischer Form) mit wenigen Ausnahmen hinfällig
ist (vgl. Weisung G.0.05.47D "Physische Aufbewahrung von Dokumenten"). Die vorliegende Weisung
regelt das Verfahren und die entsprechenden Verantwortlichkeiten bezüglich der elektronischen Aufbewahrung
von Dokumenten."
6.2 Verletzung von Art. 6
und 7 GwG
6.2.1 Gemäss
GwG unterstehen die Finanzintermediäre u.a. folgenden Pflichten: Pflicht zur Identifizierung der
Vertragspartei (Art. 3 GwG), Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Person (Art. 4 GwG), erneute
Identifizierung der Vertragspartei oder Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Person (Art. 5 GwG),
besondere Abklärungspflichten bei ungewöhnlichen Transaktionen oder bei Verdachtsmomenten (Art.
6 GwG) sowie Dokumentationspflicht (Art. 7 GwG). Das GwG gilt für alle Finanzintermediäre,
soweit sie nicht ausdrücklich davon ausgenommen sind. Nach Massgabe der Aufsicht können die
Finanzintermediäre in zwei Kategorien unterteilt werden: Die erste Kategorie umfasst jene Teilnehmer
im Finanzbereich, welche bereits einer spezialgesetzlichen Aufsicht des Bundes unterstellt sind wie Banken,
Effektenhändler, Anlagefondsleitungen und Versicherungseinrichtungen (Art. 2 Abs. 2 GwG). Die zweite
Kategorie erfasst alle weiteren Personen, die gemäss Art. 2 Abs. 3 GwG berufsmässig fremde
Vermögenswerte annehmen oder aufbewahren oder helfen, sie anzulegen oder zu übertragen.
Der Gesetzgeber verwendete den Begriff des Finanzintermediärs
bisher nicht. Das GwG liefert nun in Art. 2 Abs. 3 eine Definition und übernimmt dabei die Umschreibung
des Täterbegriffs von Art. 305ter StGB,
der folgendes bestimmt: Wer berufsmässig fremde Vermögenswerte annimmt, aufbewahrt, anlegen
oder übertragen hilft und es unterlässt, mit der nach den Umständen gebotenen Sorgfalt
die Identität des wirtschaftlich Berechtigten festzustellen, wird mit Gefängnis bis zu einem
Jahr, mit Haft oder Busse bestraft. Die Botschaft hat ausdrücklich festgehalten, dass mit der praktisch
identischen Formulierung in Art. 2 Abs. 3 GwG und
Art. 305ter
StGB eine Übereinstimmung des GwG mit dem Anwendungsbereich von Art. 305ter
StGB erreicht werden soll. Bei der Auslegung des Begriffs der berufsmässigen Tätigkeit ist
daher von Art. 305ter StGB auszugehen, welches
als echtes Sonderdelikt ausgestaltet ist. Bei einer oberflächlichen Betrachtung würde Art.
305ter StGB den Täterkreis sehr weit
fassen und scheinbar jeden Handels- und Gewerbetreibenden erfassen. Der Bundesrat wollte jedoch mit Art.
305ter StGB "die im Finanzsektor tätigen
Personen als Branche erfassen". Er meinte dabei neben Banken und Finanzinstituten auch die Treuhänder,
Anlageberater, Finanzverwalter usw. Missbrauchsgefährdet sind gemäss Bundesrat diejenigen Geschäfte,
welche liquide oder zumindest sehr leicht liquidierbare Werte zum Gegenstand haben und dem Geldwäscher
die Integration des "schmutzigen" Geldes in den legalen Wirtschaftskreislauf ermöglichen
sollen. Als Täter kommen damit u.a. Mitarbeiter von Banken in Frage (Matthias
Kuster, Wer ist Finanzintermediär nach dem Geldwäschereigesetz?, SZW 1999 S. 233 ff.).
6.2.2 Art. 6 Abs.
1 GwG verpflichtet den Finanzintermediär, Art und Zweck der vom Vertragspartner gewünschten
Geschäftsbeziehung zu identifizieren. Der Umfang der einzuholenden Informationen richtet sich nach
dem Risiko, das der Vertragspartner darstellt. Gemäss Art. 6 Abs. 2 Bst. a GwG muss der Finanzintermediär
die wirtschaftlichen Hintergründe und den Zweck einer Transaktion oder einer Geschäftsbeziehung
abklären, wenn sie ungewöhnlich erscheinen, es sei denn, ihre Rechtmässigkeit sei erkennbar.
Abzuklären sind unter den Voraussetzungen von Art. 6 Abs. 2 Bst. a GwG einerseits die wirtschaftlichen
Hintergründe und andererseits der Zweck sowohl von Transaktionen als auch Geschäftsbeziehungen.
Daraus lassen sich rein logisch vier mögliche Abklärungspflichten konstruieren, was jedoch
kaum der Absicht des Gesetzgebers entspricht. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die begriffliche Kumulation
von wirtschaftlichem Hintergrund und Zweck letztlich bezweckt, dass - vereinfacht ausgedrückt
- der Finanzintermediär die Geschäftsbeziehung oder Transaktion versteht und somit ihre
Bedeutung im Lichte der Sorgfaltspflichten und der Geldwäschereibekämpfung erkennen kann. Aus
der Pflicht zum schlichten Verständnis der fraglichen Transaktion oder Geschäftsbeziehung ergibt
sich auch das Mass der notwendigen Abklärungspflicht. Wird diese ausgelöst, ist sie mit den
dem Finanzintermediär zur Verfügung stehenden legalen Möglichkeiten soweit und solange
durchzuführen, bis der Finanzintermediär die Transaktion oder Geschäftsbeziehung versteht.
Zusätzlich hat er in diesem Zusammenhang eine Dokumentation zu erstellen, die Art. 7 GwG genügt,
mithin auch einem fachkundigen Dritten ein zuverlässiges Urteil über die abgeklärte Transaktion
oder Geschäftsbeziehung erlaubt. Die Abklärungspflicht besteht nicht dauernd, sondern muss
durch eine Ungewöhnlichkeit (Bst. a) ausgelöst werden. Wird eine Ungewöhnlichkeit nach
Bst. a festgestellt, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob ihre Rechtmässigkeit erkennbar
ist. Der Begriff der Rechtmässigkeit ist so zu verstehen, mithin dann zu bejahen, wenn der Finanzintermediär
im Rahmen seiner vorhandenen Kenntnisse und ohne Abklärungen für fachkundige Dritte nachvollziehbar
zum Schluss kommt, dass trotz der entdeckten Ungewöhnlichkeit im Lichte der Sorgfaltspflichten und
der Geldwäschereibekämpfung kein Handlungsbedarf besteht. Welches Mass an Rechtmässigkeit
vorliegen muss, damit sie erkennbar im Sinne von Bst. a wird, lässt sich ebenfalls nur unscharf
beantworten. Gefordert ist eine Plausibilitätsprüfung, welche wiederum von einem fachkundigen
Dritten - unter Berücksichtigung der zusätzlichen subjektiven Kenntnisse des Finanzintermediärs
- nachvollzogen werden kann. Die Rechtmässigkeit muss jedenfalls so deutlich erkennbar sein,
dass im Zeitpunkt der Beurteilung eine zusätzliche Abklärung als offensichtlich sinnlos erscheinen
muss. Dies kann jedoch nur dann der Fall sein, wenn der Finanzintermediär die fragliche Transaktion
oder Geschäftsbeziehung vollständig versteht (Ralph Wyss, in: GwG
Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 6 N. 3 ff.).
6.2.3
Gestützt auf Art. 7 Abs. 1 GwG muss der Finanzintermediär über die getätigten
Transaktionen und über die nach diesem Gesetz erforderlichen Abklärungen Belege so erstellen,
dass fachkundige Dritte sich ein zuverlässiges Urteil über die Transaktionen und Geschäftsbeziehungen
sowie über die Einhaltung der Bestimmungen dieses Gesetzes bilden können. Das Gesetz verlangt
Belege über "getätigte Transaktionen" sowie "über die nach diesem Gesetz
erforderlichen Abklärungen". Es verlangt dies jedoch so, dass ein zuverlässiges Urteil
über die Transaktionen und Geschäftsbeziehungen möglich ist. Schon dadurch wird klar,
dass Gegenstand der Dokumentationspflicht mindestens die als Ausfluss der Pflichten von Art. 3 bis 6
GwG zu erhebenden Informationen und zu ergreifenden Massnahmen sind (Wyss, a.a.O.,
Art. 7 N. 3).
6.3
Verletzung von Art. 3 BankG und
Art. 9 Abs. 2 aBankV
6.3.1
Art. 3 Abs. 2 Bst. a BankG unterstellt die Banktätigkeit dem Erfordernis einer Bewilligung, auf
die Anspruch hat, wer ihre gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt (Grundsatz der Polizeierlaubnis).
Das Gesetz verlangt die ständige Einhaltung der Bewilligungsvoraussetzungen, solange die Banktätigkeit
andauert. Die Organisation der Bank ist im Zusammenhang mit ihrem Geschäftskreis zu beurteilen.
Das Gesetz schreibt eine funktionelle wie personelle Trennung der strategischen Aufsicht und Leitung
von der operationellen Führung vor. Das operationelle Führungsorgan, die Geschäftsleitung,
muss in den Statuten verankert sein und ist neben dem Verwaltungsrat einer AG - bzw. in casu dem
Bankrat - selbstständiges Organ. Ihm obliegen ausser der Führung des Bankbetriebs und
-geschäfts auch gewisse Kontrollaufgaben. Dazu gehört, eingerichtet und regelmässig
überprüft durch den Verwaltungsrat, die Interne Kontrolle. Sie ist ein "zentrales Element
des modernen Bankmanagements und eine wichtige Voraussetzung für ein angemessenes Risikomanagement".
Ihre Umsetzung obliegt der Geschäftsleitung als operationellem Führungsorgan der Bank. Sodann
ist das operationelle Führungsorgan für die Wahrnehmung und Umsetzung der Compliance
zuständig, wobei dem Verwaltungsrat gemäss Aktienrecht eine oberste Verantwortung zukommt.
Die Compliance unterscheidet sich von herkömmlichen Kontroll- und Revisionsmitteln v.a. durch ihre
proaktive Ausrichtung. Sie umfasst einerseits die Rechtstreue der Bank bei ihrer Geschäftstätigkeit,
wozu das Befolgen der Selbstregulierungen der Branche gehört, andererseits die Selbstreflexion des
eigenen Verhaltens unter Gesichtspunkten von Ethik und Risiko. Jedes Institut unterhält eine Compliance-Funktion,
die im Rahmen ihrer Aufgaben ein uneingeschränktes Auskunfts-, Zugangs- und Einsichtsrecht hat und
von ertragsorientierten Geschäftsaktivitäten unabhängig in die Gesamtorganisation einzugliedern
ist. Sodann gewinnt zusehends das Risikomanagement als Schlüsselkategorie des Bankaufsichtsrechts
an Bedeutung. Es ist, analog der internen Kontrolle, dem Zuständigkeitsbereich des operationellen
Führungsorgans zugeordnet und hängt eng mit dem Gläubigerschutz zusammen. Es prägt
neben der finanziellen mehr und mehr die organisatorische Ausstattung einer Bank. Das Risikomanagement
bezweckt die umfassende und systematische Steuerung und Lenkung von Risiken auf der Grundlage wirtschaftlicher
und statistischer Kenntnisse. Risikomanagement umfasst die Identifikation, Messung, Beurteilung, Steuerung
und Berichterstattung über einzelne wie auch über aggregierte Risikopositionen (FINMA-Rundschreiben
2008/24, "Überwachung und interne Kontrolle Banken", vom 20. November 2008; Christoph
Winzeler, in: Basler Kommentar zum Bankengesetz, 2. Aufl. 2013, N. 1 ff. zu Art. 3).
6.3.2 Die in leitender
Funktion bei der Bank tätigen Personen müssen einen guten Ruf geniessen und Gewähr für
eine einwandfreie Geschäftstätigkeit bieten (Art. 3 Abs. 2 Bst. c BankG). Gewährsträger
ist jede Person, die kraft ihrer Zuständigkeit in der Bank deren Fortbestand gefährden könnte.
Das trifft auf alle Mitglieder des strategischen Aufsichts- und Leitungsorgans wie auch des operationellen
Führungsorgans zu, beschränkt sich jedoch nicht auf diese. Gängige Sanktion der FINMA
ist die Anordnung der Entfernung eines fehlbaren Gewährsträgers von der Bank
(Art.
31 FINMAG [Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustandes] bzw. Art. 33 FINMAG [Berufsverbot]).
Im Sinn der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2, Art. 36 Abs. 3 BV) sind auch weniger einschneidende
Massnahmen wie z.B. eine Verwarnung oder bankinterne Versetzung denkbar (Winzeler,
a.a.O., N. 16 ff. zu Art. 3).
6.3.3 Gestützt
auf Art. 9 Abs. 2 aBankV regelt die Bank die Grundzüge des
Risikomanagements sowie die Zuständigkeit und das Verfahren für die Bewilligung von risikobehafteten
Geschäften in einem Reglement
oder in internen Richtlinien. Sie muss insbesondere
Markt-, Kredit-, Ausfall-, Abwicklungs-, Liquiditäts- und Imagerisiken sowie operationelle und rechtliche
Risiken erfassen, begrenzen und überwachen. Vorliegend strittig sind Vorkommnisse, die auf den Zeitraum
vom 1. Januar 2007 bis 31. Dezember 2011 (Untersuchungszeitraum) zurückgehen. Seit 1. Januar
2015 steht die total revidierte Bankenverordnung vom 30. April 2014 in Kraft (BankV, SR 952.02). Auf
diesen Zeitpunkt wurde auch die aBankV aufgehoben. Es fragt sich daher, ob - wie die Vorinstanz
angenommen hat - die aBankV zur Anwendung kommt.
Grundsätzlich sind diejenigen materiellen Rechtssätze
anwendbar, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden
Sachverhalts Geltung haben (vgl. Urteil des Bger 2C_833/2014 vom 29. Mai 2015 E. 2.1 mit Hinweis
u.a. auf BGE 126 II 522 E. 3b/aa sowie Urteil des BVGer B-976/2012 vom 29. Oktober 2012 E. 3), es sei
denn, das Übergangsrecht sehe etwas Anderes vor. Dies ist vorliegend nicht der Fall (vgl. Art. 69
BankV). Damit kommt Art. 9 Abs. 2 aBankV zur Anwendung. Nur der Ergänzung halber sei erwähnt,
dass Art. 9 Abs. 2 aBankV neu in Art. 12 Abs. 2 BankV geregelt ist und die BankV diesbezüglich keine
materiellrechtliche Änderung erfahren hat, so dass die Frage des zeitlich anwendbaren Rechts grundsätzlich
offen bleiben könnte.
6.4 Berufsverbot
gemäss Art. 33 FINMAG
Mit Erlass des FINMAG hat der Bundesgesetzgeber unter dem
Abschnitt "Weitere Aufsichtsinstrumente" (Art. 29 ff. FINMAG) nebst anderem ein Berufsverbot
(Art. 33 FINMAG) ins Gesetz aufgenommen. In der vorliegenden, allgemeinen Form war ein solches Aufsichtsinstrument
dem Finanzmarktrecht nicht bekannt. Von Bedeutung ist die Frage, wie die neuen Instrumente gegenüber
dem zentralen Erfordernis der Gewähr nach Art. 3 Abs. 2 Bst. c und cbis
BankG und gemäss weiteren Erlassen abzugrenzen sein werden. Exekutorische Sanktionen bezwecken die
unmittelbare Durchsetzung von verwaltungsrechtlichen Pflichten. Repressive Sanktionen sollen dagegen
nicht direkt den rechtmässigen Zustand herstellen, sondern mittels Druck auf den Pflichtigen künftige
Rechtsverletzungen verhindern. Ein erster Blick auf den Geltungsbereich lässt erkennen, dass sich
das Berufsverbot von der Gewährsprüfung unterscheidet. Auffallend ist, dass das Berufsverbot
einen weiteren persönlichen Geltungsbereich hat als die Gewährsprüfung, hinsichtlich des
sachlichen Geltungsbereichs aber enger gefasst ist. Vom Berufsverbot werden grundsätzlich alle Personen
in leitender Stellung erfasst sowie Personen an der Schwelle zur Übernahme einer leitenden Funktion.
Klar scheint in jedem Fall, dass der persönliche Geltungsbereich weiter gefasst ist als bei der
Gewährsprüfung, die in persönlicher Hinsicht zunächst auf die Beaufsichtigten zugeschnitten
ist und mittelbar nur deren oberste Organe betrifft. Umgekehrt ist der sachliche Geltungsbereich bei
der Gewährsprüfung weiter. Um die Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit
in Frage zu ziehen, bedarf es nicht einer besonders schweren Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen;
vielmehr zielt die Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit darauf ab, dass
die aufsichtsrechtlichen Bestimmungen in ihrer Gesamtheit eingehalten werden.
Beim Berufsverbot besteht ein wesentlicher Unterschied zur
Gewährsprüfung, welche im Wesentlichen eine dauernd zu erfüllende Voraussetzung für
die Bewilligung zum Geschäftsbetrieb nach Art. 3 ff. BankG (und weiterer Erlasse) bildet. Das Berufsverbot
richtet sich gegen Personen, deren Tätigkeit in der Regel vorher nicht bewilligt worden ist. Zum
Charakter der Gewährsprüfung ist festzuhalten, dass diese eine typisch exekutorische Massnahme
(oder: "prudentiell motivierte Massnahme") darstellt, indem sie darauf gerichtet ist, den verwaltungsrechtlich
korrekten Zustand direkt herzustellen (vgl. Urteil des BVGer B-1360/2009 vom 11. Mai 2010 E. 3.2.1).
In der Botschaft zum FINMAG vom 1. Februar 2006 (BBl 2006
2829 ff.) wird die Notwendigkeit der neuen Bestimmung damit begründet, dass insbesondere bei grösseren
Unternehmen eine Gewährsprüfung nach den einschlägigen Finanzmarktgesetzen nicht ausreichend
sei, da die Verantwortung für einen möglichen Missstand nicht zwingend bei einer Vertreterin
oder bei einem Vertreter des oberen Leitungsorgans liege. Dabei wird davon ausgegangen, dass das Berufsverbot
von der Gewährsprüfung zu unterscheiden sei und dass die FINMA diese Prüfung und die damit
verbundenen Massnahmen "weiterhin" vornehme. Aus den Ausführungen aus der Botschaft wird
zunächst klar, dass das Berufsverbot neben der Gewährsprüfung zur Anwendung kommen soll.
Weiter bestätigt die Botschaft den vorne dargestellten Geltungsbereich, wonach das Berufsverbot
in persönlicher Hinsicht weiter (Personen in leitender Stellung), sachlich aber enger (schwere Verletzung
aufsichtsrechtlicher Bestimmungen) gefasst ist.
Das Berufsverbot nach Art. 33 FINMAG und die Gewährsprüfung
nach Art. 3 Abs. 2 lit. c und cbis BankG
(und weiteren Finanzmarktgesetzen) haben offensichtlich unterschiedliche persönliche und sachliche
Geltungsbereiche. Nach den Intentionen der Botschaft sollen beide Aufsichtsinstrumente nebeneinander
zur Anwendung kommen. Da sich die persönlichen und sachlichen Geltungsbereiche entgegengesetzt überlappen,
kommt es je nach finanzmarktrechtlicher Pflichtwidrigkeit zu einer doppelten oder zu gar keiner Anwendung
der beiden Aufsichtsinstrumente.
Anwendbare
Bestimmungen
Oberste
Organe
Personen in leitender Stellung
Schwere
Verletzung
Art. 3 Abs. 2 lit. c BankG
Art. 33 FINMAG
aufsichtsrechtlicher
Art. 33 FINMAG
Bestimmungen
Allgemeine
Verletzung
Art. 3 Abs. 2 lit. c BankG
keine Sanktion
aufsichtsrechtlicher
Bestimmungen
(Gewährsverletzung)
Entsprechend dieser Darstellung kann ein Verstoss gegen
die aufsichtsrechtlichen Bestimmungen eine doppelte Sanktion nach sich ziehen: Lässt sich ein oberstes
Organ eine schwere Pflichtverletzung zu Schulden kommen, stellt dies einerseits die Gewähr der oder
des Beaufsichtigten in Frage; andererseits kann ein entsprechender Verstoss gegenüber den direkt
Verantwortlichen zur Aussprechung eines Berufsverbots führen. Eine schwere Verletzung durch Personen
in leitender Stellung führt (nur) zu einem Berufsverbot, nicht hingegen zu einem Gewährsverfahren,
sofern die obersten Organe nicht mitverantwortlich sind. Werden aufsichtsrechtliche Pflichten verletzt,
ohne dass es sich dabei um eine schwere Pflichtverletzung handelt, kann der aufsichtsrechtlich korrekte
Zustand nur indirekt, nämlich mit Blick auf die Aufsichtspflichten der obersten Organe und damit
deren Gewähr durchgesetzt werden (vgl.
Felix Uhlmann,
Berufsverbot nach Art. 33 FINMAG, SZW 2011, S. 437 ff.).
Das Berufsverbot
gemäss Art. 33 FINMAG darf nur im Falle einer schweren Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen
auferlegt werden. An die Klarheit und Bestimmtheit der im konkreten Fall verletzten Bestimmungen bzw.
der sich aus diesen ergebenden Pflichten für die Beaufsichtigten sind aufgrund des Legalitätsprinzips
hohe Anforderungen zu stellen, damit die Massnahme bzw. Sanktion für die potentiell durch ein Berufsverbot
betroffenen Personen voraussehbar ist. Die bisherige Praxis zum Gewährserfordernis der Finanzmarktgesetze
wird neben dem neuen Berufsverbot relevant bleiben, wobei der Kreis der einzuhaltenden Regeln von Vorgängerbehörden
der FINMA weit gezogen wurde. Es werden nicht nur Verstösse gegen aufsichtsrechtliche Bestimmungen
in den Finanzmarktgesetzen als gewährsrelevant betrachtet, sondern auch schwere Widerhandlungen
gegen die Rechtsordnung im Allgemeinen, mithin gegen das Zivil- und Strafrecht sowie standesrechtliche
Bestimmungen, in Gesellschaftsstatuten verankerte Vorschriften und interne Regelwerke sowie auch Verstösse
gegen vertragliche Vereinbarungen mit Kunden sowie gegen den Grundsatz von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr.
Die Praxis zur Gewähr für eine einwandfreie Geschäftsführung darf nicht unbesehen
auf potentielle Berufsverbotsfälle übertragen werden. In jedem Fall sollte das Berufsverbot
des FINMAG nicht strenger gehandhabt werden als die bisherige Gewährspraxis (Hsu/Bahar/Flühmann,
in: Basler Kommentar zum Börsengesetz und Finanzmarktaufsichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 14
ff. zu Art. 33). Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Art. 33 FINMAG ist insbesondere auch, ob
der betreffenden Person eine individuelle Verantwortlichkeit für eine schwere Verletzung aufsichtsrechtlicher
Bestimmungen nachgewiesen werden kann, d.h. ob ein schuldhaftes Verhalten vorliegt. Ein solches kann
sowohl bei entsprechendem Vorsatz als auch bei blosser Fahrlässigkeit gegeben sein. Mit Blick auf
Zwischenhierarchien soll Art. 33 FINMAG nicht nur den im Einzelfall Ausführenden erfassen, sondern
gegebenenfalls auch die für dessen Handeln in vorgesetzter oder überwachender Funktion Verantwortlichen
(Hsu/Bahar/Flühmann, a.a.O., N. 13 zu Art. 33).
7.
Vorliegend
bestreitet der Beschwerdeführer nicht, dass die U.______ mutmasslich Anlagegelder in Millionenhöhe
veruntreut hat und dass die RKB ihren Kontrollpflichten nicht nachgekommen ist. Er ist aber im Wesentlichen
der Auffassung, dass er für die ihm zum Vorwurf gereichenden unterlassenen Handlungen nicht verantwortlich
sei, dass das Vorgehen der U._______ aus damaliger Sicht weder auffällig noch ungewöhnlich
gewesen sei und dass es insbesondere Sache der dem Beschwerdeführer vorgesetzten Personen/Stellen
gewesen wäre, die Machenschaften der U._______ zu erkennen und gegebenenfalls die Konsequenzen zu
ziehen. Zusammenfassend habe man ein Bauernopfer gesucht und in ihm gefunden. Die mit der Geschäftsbeziehung
zur U._______ generierten Zinserträge hätten aber das Stammhaus davon abgehalten, die an sich
notwendigen Konsequenzen zu ziehen. Die Vorinstanz sei offenbar zu einem anderen Schluss gekommen, wobei
sie den Sachverhalt nur verzerrt wiedergegeben habe und es insbesondere an einer klaren Darstellung der
zentralen Tatsachen fehle. Dementsprechend sei auch die rechtliche Würdigung der Vor-instanz nicht
korrekt erfolgt.
7.1
7.1.1 Die Vorinstanz
begründete die Verletzungen von Art. 6 Abs. 2 Bst. a und Art. 7 GwG, Art. 3 Abs. 2 Bst. a und c
BankG sowie Art. 9 Abs. 2 aBankV des Beschwerdeführers wie folgt: Die U.______ sei eine Kundin des
Beschwerdeführers und die Geschäftsbeziehung mit ihr sei in verschiedener Hinsicht auffällig
und höchst ungewöhnlich gewesen. So hätten Hinweise darauf bestanden, dass die U._______ihre
mehrere hundert Kunden nicht über die mit ihren Geldern getätigten Geschäfte informiert
habe. Der Beschwerdeführer habe zudem Kenntnis davon gehabt, dass einbezahlte Kundengelder durch
eine Überweisung auf ein Konto der U._______ verschoben worden seien. Für ihn sei damit ersichtlich
gewesen, dass Durchlauftransaktionen stattgefunden hätten und die U.________ Kundengelder gesammelt
habe. Ebenfalls habe der Beschwerdeführer gewusst, dass die U._______ kurz vor dem Erscheinen eines
Medienberichts, wonach Sollsalden auf dem [...]-Konto nicht ausgewiesen würden, für alle
Kundenbeziehungen ein zweites [...]-Konto eröffnet habe. Der Beschwerdeführer hätte
damit erkennen müssen, dass die U._______ versucht habe, die Sollbestände zu verheimlichen.
Schliesslich hätte er sich ausserdem die Frage stellen müssen, ob die U.______ gegen den Willen
des Kunden Geschäfte durchgeführt habe und damit Teil eines rechtswidrigen Sachverhalts gewesen
sei. Als zuständiger Kundenberater und Teamleiter sei in erster Linie der Beschwerdeführer
dafür verantwortlich gewesen, die Hintergründe der auffälligen und höchst ungewöhnlichen
Geschäftsbeziehung mit Anzeichen auf rechtswidrige Handlungen abzuklären und dafür zu
sorgen, dass sich die RKB nicht der Gefahr einer Teilnahme an deliktischen Tätigkeiten aussetze.
So hätte der Beschwerdeführer von der U.________ schriftliche Erklärungen über ihre
Geschäftstätigkeit verlangen und sich über den Wahrheitsgehalt dieser Erklärungen
vergewissern müssen. Auch wäre erforderlich gewesen, einzelne U._______-Kunden direkt zu kontaktieren,
um festzustellen, ob diese über die Sollpositionen, die zu bezahlenden Sollzinsen und den Abfluss
ihrer Gelder informiert gewesen seien. Die erforderlichen Abklärungen in Bezug auf die U._______
habe der Beschwerdeführer während mehreren Jahren nicht vorgenommen. Den im August 2009 vom
Kreditausschuss erteilten Auftrag, Klarheit über das Geschäftsmodell der U.________ zu verschaffen,
habe er weitgehend ignoriert. Darüber hinaus habe es der Beschwerdeführer unterlassen, seine
vertieften Kenntnisse über höchst auffällige Vorkommnisse bezüglich der Geschäftsbeziehung
mit der U._______ seinen Vorgesetzten oder dem Leiter Firmenkunden und Institutionelle mitzuteilen. Stattdessen
habe der Beschwerdeführer in einem Antrag an den Kreditausschuss geschrieben, die Sollsalden seien
die normale Folge von Devisenkassageschäften. Die stattdessen zutreffende Information, dass die
Sollbestände ursprünglich durch Zahlungsüberweisungen von den Kundenkonten auf ein Konto
der U._______ entstanden seien, hätten beim Kreditausschuss womöglich andere Reaktionen ausgelöst.
Nach Erscheinen eines Medienberichts, durch welchen der U._______ vorgeworfen worden sei, Sollbestände
nicht auszuweisen, habe der Beschwerdeführer berichtet, rund 30 Kunden hätten ihn kontaktiert
und nach ihren Kontoständen gefragt, wobei die Kontostände bei diesen Kunden in Ordnung gewesen
seien, so dass sich weitere Abklärungen erübrigt hätten. Nach dem normalen Lauf der Dinge
sei es jedoch nicht möglich, dass die 30 Anrufe nur aus der Gruppe jener 46 Kunden erfolgt seien
- bei einer Anzahl von insgesamt 500 bis 600 U._______-Kunden -, welche noch über substantielle
Vermögenswerte bei der RKB verfügt hätten, die in etwa dem erwarteten Kontostand entsprochen
hätten. Kaum vorstellbar sei weiter, dass die 30 Anrufe immer gegen Abend erfolgt seien, als sich
der Beschwerdeführer im Einzelbüro aufgehalten habe und damit auch keine Aufzeichnung erfolgt
sei. Unglaubwürdig sei sodann, dass sich der Beschwerdeführer an keinen einzigen Namen der
30 Kunden mehr erinnern könne. Zusammenfassend sei festzuhalten, dass der Beschwerdeführer
Umstände, die für die Vorgesetzten und den Leiter Firmenkunden und Institutionelle alarmierend
gewesen wären, nicht weitergeleitet habe, und stattdessen von vermeintlichen Geschehnissen berichtet
habe, die den Eindruck vermittelt hätten, die Geschäftsbeziehung verlaufe normal. Zusätzlich
falle gravierend ins Gewicht, dass der Beschwerdeführer die Mitarbeiter seines Teams nur unzureichend
über ihre Auskunftspflichten gegenüber den Kunden instruiert habe. Entgegen dem sinngemässen
Vorbringen des Beschwerdeführers vermöge ihn nicht zu entlasten, dass auch andere Personen
in der RKB die erforderlichen Abklärungspflichten nicht bzw. nur ungenügend erfüllt hätten.
Es sei nicht ersichtlich wie diese Pflichtverletzungen am Fehlverhalten des Beschwerdeführers etwas
zu ändern vermöchten. Insbesondere bewirkten die ungenügenden Abklärungen nach dem
1. Juli 2010 durch den Leiter Firmenkunden und Institutionelle keine Entlastung des Beschwerdeführers,
weil sich die Kompetenzen des Ersteren auf den Kreditbereich bezogen hätten und er gegenüber
dem Beschwerdeführer kein Weisungsrecht besessen habe. Mit Verfügung vom 25. März 2013
habe die Vorinstanz festgestellt, dass die RKB die bankengesetzlichen Organisations- und Gewährserfordernisse
(Art. 3 Abs. 2 Bst. a und c BankG; Art. 9 Abs. 2 aBankV) schwer verletzt habe, indem sie die Geschäftstätigkeit
der U._______ nicht ausreichend abgeklärt habe und dass der Beschwerdeführer für diese
Aufsichtsrechtverletzungen verantwortlich sei. Es komme hinzu, dass der Beschwerdeführer durch sein
Verhalten Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 GwG schwer verletzt habe.
7.1.2 Weiter begründete
die Vorinstanz, der Beschwerdeführer habe seine Mitarbeiter zum Umgang mit per Telefax eingetroffenen
Zahlungsaufträgen nicht korrekt instruiert und auch nicht kontrolliert. Als Folge davon hätten
Mitarbeiter des Teams des Beschwerdeführers die per Telefax eingegangenen Zahlungsaufträge
ohne Nachfrage beim Kunden ausgeführt, obwohl die RKB mit manchen U._______-Kunden keine Telefaxvereinbarung
abgeschlossen habe. Zudem habe der Beschwerdeführer die Originale der zuvor per Telefax eingetroffenen
Zahlungsaufträge ohne Anordnung irgendwelcher weiterer Prüfungshandlungen entgegen genommen
und habe nicht einmal für deren Archivierung gesorgt. Dieses Vorgehen habe mehrfach und während
Jahren interne Weisungen verletzt: So sei gegen Ziff. 4.1 der bankinternen Weisung betreffend die Weitergabe
von via Fax/Telefon entgegengenommenen Kunden- sowie bankeigenen Zahlungsaufträgen und gegen Ziff.
4.2 der Weisung über die Verwendung von Telefax in der RKB verstossen worden. Die unterlassene Archivierung
von Originalzahlungsaufträgen habe Ziff. 1 der Weisung über die Elektronische Aufbewahrung
von Dokumenten verletzt. Als Folge von Devisengeschäften, welche die U.________ für die Kunden
in Auftrag gegeben habe, seien auf Konten der U._______-Kunden Sollpositionen entstanden. Da die U.______
gemäss der Vermögensverwaltungsvollmacht nicht zur Kreditaufnahme bevollmächtigt gewesen
sei, habe die Ausführung derartiger Devisengeschäfte unnötigerweise erhebliche Rechtsrisiken
generiert. Diese Vorgehensweise habe auch gegen Ziff. 4.2 der Weisung über die Zusammenarbeit mit
externen Vermögensverwaltern verstossen. Mit Beschluss des Kreditausschusses vom 9. September 2010
sei entschieden worden, ab 15. Oktober 2010 keine Sollbestände mehr zuzulassen. Dem Beschwerdeführer
sei bekannt gewesen, dass die Sollbestände der U.______ hätten abgebaut werden müssen
und keine neuen hätten eingegangen werden dürfen. Als für die U.________ zuständiger
Kundenberater habe er jedoch darauf verzichtet, das Eingehen neuer Sollbestände zu verhindern. Stattdessen
habe er zugelassen, dass die U._______ Anfang 2011 für ihre Kunden neue Sollbestände in der
Höhe von rund Fr. 118 Mio. eingegangen sei.
7.1.3 Als Zwischenergebnis
ist daher festzuhalten, dass die Vorinstanz dem Beschwerdeführer zum Vorwurf macht, der Abklärungs-
und Dokumentationspflicht nach Art. 6 und 7 GwG während vieler Jahre nicht nachgekommen zu sein,
obwohl die Auffälligkeiten in der Geschäftsbeziehung mit der U._______ für ihn augenfällig
gewesen seien (Entgegennahme und Sammlung von Kundengeldern und Verschiebung dieser auf andere Konten;
Eröffnung weiterer Konten zur Verheimlichung von Minus-Salden auf bestehenden Konten). Schliesslich
habe er die Informationspflicht gegenüber verschiedenen bankinternen (Aufsichts-)gremien verletzt
und diese gar mit Falschinformationen getäuscht und die Beschlüsse des Kreditausschusses vom
20. August 2009 und 9. September 2010 weitestgehend ignoriert. Zudem habe er sich während Jahren
nicht an die internen Telefaxweisungen und Archivierungsvorschriften gehalten und seine Mitarbeiter ungenügend
instruiert und überwacht (individuelle Verantwortung für schwere Verletzungen von Art. 3 Abs.
2 Bst. a und c BankG sowie Art. 9 Abs. 2 aBankV).
7.2 Der Beschwerdeführer
bestreitet die ihm vorgeworfenen rechtlichen Verpflichtungen bzw. die Verletzung der von der Vorinstanz
in diesem Zusammenhang genannten rechtlichen Vorschriften.
7.2.1 Die nachträgliche
Eröffnung des [...]-Kontos und mithin das Fehlen dieses Kontos auf der Kontoeröffnungsdokumentation
sei nicht Standard gewesen, sondern sei höchstens bei einer überwiegenden Zahl der U._______-Kunden
vorgekommen. Entsprechend habe für die involvierten Personen kein Anlass bestanden, von einem ungewöhnlichen
Muster auszugehen, welches gemäss Vorinstanz ins Auge hätte stechen müssen. Dafür,
dass die Zahlungsaufträge der U.______-Kunden mit gefälschten Unterschriften versehen gewesen
seien, habe kein Indiz bestanden. Richtig sei lediglich, dass nach der Transaktion der Saldo des CHF-Kontos
unverändert hoch und der Saldo des [...]-Kontos für fast denselben Wert im Minus gewesen
sei. Bekanntlich habe die U._______ geplant, Kundengelder in Aktien eines [...] Unternehmens zu investieren.
Vor diesem Hintergrund sei die seinerzeitige Eröffnung von [...]-Konten durch die U._______naheliegend
gewesen, weil damit das Währungsrisiko ausgeschaltet worden sei. Dass die U._______ unredliche Ziele
verfolgt habe, sei aufgrund des damaligen Vorgehens und des Geschäftsgangs nicht ersichtlich gewesen.
Es seien zahlreiche andere kompetente RKB-Mitarbeiter auch auf höherer Stufe in diese Geschäftsbeziehung
involviert gewesen, ohne dass diesen etwas aufgefallen wäre. Die ab Mai 2007 regelmässig auf
den Blanko- und Margenmankolisten erschienenen U.________-Kunden seien nicht Ausfluss einer Verletzung
von Vorschriften gewesen, sondern Ausfluss des RKB-Entscheids, die Netting-Methode zuzulassen. Falsch
sei, dass der Beschwerdeführer von der U._______ ab dem 14. Dezember 2009 darüber informiert
worden sei, ein Journalist werfe ihr vor, negative Salden nicht auszuweisen. Dies sei erst viel später
gekommen. Dass die U._______vor dem Jahresabschluss 2009 den Sollsaldo auf dem bestehenden [...]-Konto
durch einen Übertrag vom CHF-Konto ausgeglichen und das neue [...]-Konto "Handel"
mit einem Währungsgeschäft belastet habe, dessen Gegenwert dem CHF-Konto wieder gutgeschrieben
worden sei, zeige die Dreistigkeit der U._____-Drahtzieher. Die RKB habe sich vertraglich allerdings
verpflichtet, nicht ins Vermögensverwaltungsgeschäft der U.________ einzugreifen. Für
die Überwachung dieser Kontobeziehungen seien ohnehin das Controlling (Bereich Firmenkunden und
Institutionelle) und/oder die Abteilung Kredite des PBT und/oder Legal & Compliance (Präsidialbereich)
zuständig gewesen, welche auch über die entsprechenden "Tools" verfügt hätten,
um allfällige Auffälligkeiten rechtzeitig festzustellen. Nach dem Erscheinen des negativen
Presseberichts vom [...] hätten U.________-Kunden bei der RKB angerufen und seien vom Beschwerdeführer
transparent über ihre von der U._______verwalteten Guthaben informiert worden. Überdies habe
der Beschwerdeführer seine Vorgesetzten (H.________und I.________) sehr wohl informiert. Es sei
abstrus, dem Beschwerdeführer eine Globalverantwortung für die U.______-Affäre zu unterstellen,
zumal er seiner Informationspflicht nachgekommen sei und die ihm vorgesetzten Personen es nicht für
notwendig gehalten hätten, aktiv zu werden. Auf deren Nichtreagieren habe der Beschwerdeführer
keinen Einfluss gehabt. Zudem falle der Beschwerdeführer als Mitarbeiter nicht unter den persönlichen
Geltungsbereich von Art. 6 Abs. 2 GwG. Selbst wenn der Beschwerdeführer wider Erwarten doch als
Finanzintermediär i.S. von Art. 6 Abs. 2 GwG zu betrachten wäre, sei zu berücksichtigen,
dass der Finanzintermediär Auffälligkeiten in Geschäftsbeziehungen nur mit angemessenem
Aufwand abzuklären habe. Der Beschwerdeführer habe verschiedene Treffen mit C._______ veranlasst
und diverse Unterlagen beigebracht.
7.2.2 Was den Beschluss
des Kreditausschusses vom 20. August 2009 anbelange, sei festzuhalten, dass in erster Linie J.________
als Teamleiter des Stabs Kredite des PBT zuständig gewesen wäre, die Kredite zu überwachen.
Der effektive Antrag des Beschwerdeführers vom 12. August 2009 an den Kreditausschuss habe nicht
nur den Verzicht für U._______-Kunden auf das Erfordernis von Kreditlimiten beinhaltet, sondern
sei auch mit Auflagen versehen gewesen. Der Antrag des Beschwerdeführers vom 12. August 2009 sei
nicht wegen unsachgemässer Darlegungen oder fehlender Belege im eingereichten Antrag zurückgestellt
worden, sondern der Kreditausschuss habe vorerst eine konsolidierte Betrachtung der U._______-Anlagevehikel
gewünscht.
Unbestritten sei, dass der Leiter Firmenkunden und Institutionelle
am 13. April 2010 das PBT moniert habe, die vom Kreditausschuss am 20. August 2009 verlangten Unterlagen
nun umgehend zu besorgen, wobei das E-Mail an den Beschwerdeführer mit Kopie an den Leiter des PBT
gerichtet gewesen sei. Der Leiter des Stabs Kredite des PBT habe den Leiter Firmenkunden und Institutionelle
am 19. Mai 2010 darüber orientiert, dass ein Abbautermin der Sollsalden von U._____-Kunden erneut
nicht eingehalten worden sei, wobei die Massnahmen beim V-Betreuer pendent seien. K._______(Risikokontrolle
des PBT) habe am 19. Mai 2010 den Leiter des Präsidialbereichs ersucht, die Positionen so rasch
als möglich geordnet abzubauen. Letzterer wiederum habe diese Aufforderung gleichentags gegenüber
dem Leiter des PBT wiederholt. Der Beschwerdeführer sei weder Adressat des E-Mails von K._______,
noch Adressat des E-Mails des Leiters des Präsidialbereichs gewesen. Was die Beschaffung der vom
Kreditausschuss am 20. August 2009 verlangten Unterlagen anbelange, sehe der Beschwerdeführer ein,
dass er diese mit mehr Nachdruck und unter wiederholter Drohung der Eskalation an die Bankleitung im
Falle der Nichtlieferung hätte einfordern müssen. Bezeichnenderweise unterlasse es die Vorinstanz
zugunsten des Beschwerdeführers zu erwähnen, dass dieser seinem Antrag vom 28. Juni 2010 sämtliche
vom Kreditausschuss am 20. August 2009 (!) einverlangten Informationen beigelegt habe. Auch an der Sitzung
vom 1. Juli 2010 des Kreditausschusses sei wiederum nicht über den Antrag des Beschwerdeführers
vom 28. Juni 2010 entschieden worden, stattdessen seien eine Stellungnahme von Recht & Compliance,
die Erstellung eines Fragenkatalogs durch das Credit Office für eine Besprechung mit der U.________
sowie die Durchführung dieser Besprechung zwischen der U.________ und dem Leiter des Bereichs Firmenkunden
und Institutionelle verlangt worden. Die Stellungnahme von Legal & Compliance thematisiere im Wesentlichen
"Altbekanntes" von Neuem. Nachdem jedoch die Bankleitung und das Konzerninspektorat geschlossen
davon ausgegangen seien, dass den U.______-Kunden bei der Netting-Betrachtung eben gerade kein Kredit
gewährt worden sei, seien weder der Abschluss von Kreditvereinbarungen noch die Unterzeichnung der
Vollmacht B notwendig gewesen. Der Geschäftsleiter Firmenkunden und Institutionelle, der Leiter
des PBT und der Beschwerdeführer hätten C._______ am 4. August 2010 getroffen. Im Nachgang
dieses Treffens habe C._______dem Leiter Firmenkunden und Institutionelle drei Dokumente gesandt.
Am 9. September 2010 habe der Kreditausschuss beschlossen,
die Geschäftsbeziehung mit der U.________ unter der Auflage fortzusetzen, dass alle ohne Kreditverträge
bestehenden Sollbestände bis am 15. Oktober 2010 eliminiert würden und jeder Einzelkunde bis
am 31. März 2011 über ein Nettovermögen von Fr. 50'000.- verfüge. Es sei aber
nicht festgelegt worden, wer für die Umsetzung der Auflagen verantwortlich gewesen wäre. Die
Richtigkeit der Sollpositionen von Fr. 24 Mio. per 28. Oktober 2010 habe anhand der vorliegenden Beweismittel
nicht verifiziert werden können. Der Leiter Firmenkunden und Institutionelle sei für die Umsetzung
der Vereinbarung vom 19. Oktober 2010 zuständig gewesen. Ob es sich bei den Sollpositionen per 5.
Januar 2011 von Fr. 118 Mio. um Real- oder Buchwerte handle, sei unklar. Gegen den Versand des Mahnschreibens
vom 6. Januar 2011 der RKB an die U.______ habe sich der Beschwerdeführer weder gewehrt noch mit
seiner Kündigung gedroht. Das Schreiben von C.______ an den Beschwerdeführer vom 13. April
2011 zeige, dass die RKB-Verantwortlichen Druck auf die U.______ ausgeübt hätten. Das E-Mail
vom 19. Mai 2011 des Leiters Firmenkunden und Institutionelle an den Leiter des PBT zeige auf, wer für
die Umsetzung der Vereinbarung vom 21. September 2010/19. Oktober 2010 verantwortlich gewesen sei. Auch
aus dem E-Mail vom 20. Mai 2011 des Leiters des Präsidialbereichs an den Leiter des PBT, wonach
ersterer eine rasche Umsetzung der mit der U._______ vereinbarten Massnahmen erwarte, gehe hervor, dass
nicht der Beschwerdeführer für die Umsetzung der Vereinbarung vom 21. September 2010/19. Oktober
2010 verantwortlich gewesen sei, sondern der Leiter Firmenkunden und Institutionelle sowie der Leiter
des PBT. Dass am 14. Juli 2011 vom Kreditausschuss beschlossen worden sei, bei Nichterreichen des
vereinbarten Nettoanlagevermögens von Fr. 50'000.- dem Kunden eine Mindestbearbeitungsgebühr
von Fr. 250.- zu belasten, zeige, dass es dem Leiter Firmenkunden und Institutionelle alleine um
die Marge der Bank gegangen sei. Die E-Mails des Leiters Firmenkunden und Institutionelle vom 17. November
2011 und 19. Dezember 2011 erhellten, dass entweder dieser oder der Leiter des PBT die Kompetenz gehabt
hätten, die Kundenbeziehung mit der U.______ zu beenden. Der Beschwerdeführer habe diese Kompetenz
hingegen nicht gehabt. Art. 3 Abs. 2 Bst. a und Bst. c BankG und Art. 9 Abs. 2 aBankV seien auf den Beschwerdeführer
nicht anwendbar. Die Zahlungsaufträge seien vorab per Telefax auf der allgemeinen Nummer des PBT
bei E._______ oder im Handelsraum eingegangen. Nachträglich per Post zugegangene Zahlungsaufträge
habe der Beschwerdeführer vom Backoffice erhalten und diese jeweils gesamthaft an E._______übergeben.
Die Sichtung, Prüfung und Ausführung sowie elektronische Ablage der Zahlungsaufträge habe
bis ca. 2009 zu den Aufgaben von E.______ gehört. Danach sei diese Aufgabe vom Backoffice an die
Herren E.______ und G.______ übertragen worden. Aus Ziff. 4.2 der Weisung Verwendung von Telefax
in der RKB gehe hervor, dass keine Faxvereinbarung notwendig sei, wenn der Kunde auf die aufgeführten
Risiken aufmerksam gemacht worden sei. Dass die zuständigen Instanzen die U._______-Kunden nicht
auf diese Risiken hingewiesen und den Hinweis nicht auf geeignete Art und Weise festgehalten worden sei,
werde von der Vorinstanz zu Recht nicht behauptet. Dies sei aber mit einem bestimmten Code gemacht worden.
8.
8.1 Umstritten sind
folgende Sachverhaltskomplexe: Erstens, ob die Kundenbeziehung zur U.______ auffällig war und damit
Abklärungs- und Dokumentationspflichten seitens des Beschwerdeführers gemäss GwG hätte
auslösen müssen (vgl. hierzu E. 8.2.1 und 8.2.2 hernach). Zweitens, ob der Beschwerdeführer
sowohl seinen Informationspflichten gegenüber seinen Vorgesetzten als auch der Umsetzung des Beschlusses
des Kreditausschusses vom 20. August 2009 (8B II 561) vollumfänglich nachgekommen ist, indem er
die gewünschten Informationen dem Kreditausschuss zukommen liess (vgl. hierzu E. 8.3 und 8.5 hernach).
Drittens, ob, nachdem die Netting-Betrachtung von der Bankleitung und vom Konzerninspektorat abgesegnet
worden war, von den U.______-Kunden dennoch Kreditanträge einzuholen gewesen wären oder der
Zusatz B der Vollmacht hätte unterzeichnet werden müssen (vgl. hierzu E. 8.2.2 hernach). Viertens,
ob für die Umsetzung der Vereinbarung vom 21. September 2010/19. Oktober 2010 der Leiter Firmenkunden
und Institutionelle sowie der Leiter des PBT zuständig gewesen wären, was sich u.a. auch aus
dem entsprechenden E-Mail-Verkehr ergebe. Ebenso, ob diese Personen die Beziehung zur U.______ hätten
beenden können, welche Kompetenz dem Beschwerdeführer nicht zugestanden sei (vgl. hierzu E.
8.4 hernach). Fünftens, ob die Sichtung, Prüfung und Ausführung sowie elektronische Ablage
von Zahlungsaufträgen zum Pflichtenheft des Beschwerdeführers gehört hätten (vgl.
E. 8.6 hernach). Sechstens, ob die U._______-Kunden auf die Risiken des Gebrauchs von Telefax aufmerksam
gemacht worden sind, weshalb keine Telefaxvereinbarung notwendig war (vgl. E. 8.6 hernach).
8.2
8.2.1
Gemäss Bericht der WAG vom 27. September 2012 stellte diese fest, dass bei einer überwiegenden
Zahl der U.______-Kunden zuerst die Konten, welche auf CHF, EUR, USD und JPY lauteten, eröffnet
worden sind und erst zeitlich verzögert die jeweiligen auf [...] lautenden Konten. E.________
gab anlässlich der Befragung vom 10. August 2012 gegenüber der WAG an, dass die auf [...]
lautenden Konten auf Anweisung von C._______ einige Tage später eröffnet worden seien, was
auch mit dem Beschwerdeführer diskutiert und von ihm abgesegnet worden sei (5412185 8B 2121). Diese
Aussage stimmt mit den Aussagen in den Befragungen durch die WAG von G.______ (5412185 8B 1972 Ziff.
1.1.3.3) und F.________ (5412185 8B 1990 Ziff. 1.4.2 und 1.5) überein, so dass das Gericht die Tatsache
der nachträglichen Eröffnung der [...]-Konten bei einer überwiegenden Anzahl von U._______-Kunden
als erwiesen erachtet. Dass bei einer überwiegenden Anzahl von 500 bis 600 Kunden erst nachträglich
ein [...]-Konto eröffnet und dessen Dokumentation den Kunden nicht zur Kenntnis gebracht wurde,
obwohl zum Vornherein klar war, dass angeblich in einen Börsengang eines [...] Start-up-Unternehmens
investiert werden sollte, mutet selbst für einen Laien ungewöhnlich an, so dass der Beschwerdeführer
in der Tat verpflichtet gewesen wäre, nähere Abklärungen gemäss Art. 6 GwG zu tätigen
und diese gemäss Art. 7 GwG zu dokumentieren. Ungewöhnlich war sodann auch, dass ab Mai 2007
zahlreiche U.______-Kunden sowie die U.______ selber auf den Blanko- und Margenmankolisten erschienen
sind.
8.2.2 Der Beschwerdeführer
versucht, letztere Auffälligkeit mit der Zulassung der Netting-Methode zu entschärfen. Diese
Totalsaldobetrachtung, welche mit Beschluss des Kreditausschusses vom 9.
September 2010 ohne jeden Zweifel nicht mehr zulässig war, war indes bereits vor diesem Beschluss
heftig umstritten. So gab der Leiter des PBT anlässlich der Befragung durch die WAG vom 17. August
2012 an, die Netting-Betrachtung sei nur korrekt, wenn eine Limite bestehe, welche vom Kunden unterzeichnet
und von der Bank bewilligt werde. Im Ergebnis habe man aufgrund der Devisenkassageschäfte in der
jeweiligen Währung eine Sollposition gehabt, ohne dass hierfür eine Limite bestanden habe oder
ein Lombardkredit vereinbart worden wäre, was nicht in Ordnung gewesen sei (5412185 8B 2158). K._______
von der Risikokontrolle, die dem Präsidialbereich unterstellt war, äusserte sich in einer Aktennotiz
vom 18. August 2009 zuhanden des Credit Office (Bereich Firmenkunden und Institutionelle) dahingehend,
dass alle Überwachungen davon ausgingen, dass Kontoüberzüge durch Limiten begrenzt würden.
Die Verrechnung von Soll- mit Habensalden sei nicht vorgesehen und wäre insbesondere in casu nicht
sachgerecht, da Soll- und Habensalden in verschiedenen Währungen vorlägen und damit in diesen
Positionen beträchtliche Währungsrisiken schlummerten (5412185 8B 547/548). L._______ vom Bereich
Compliance Anti Money Laundering (Präsidialbereich) schrieb in einer Aktennotiz vom 6. Juli 2010
zuhanden des Leiters Firmenkunden und Institutionelle bezüglich der getätigten Stichprobe von
11 U._______-Kunden, dass weder schriftliche Kreditverträge vorlägen noch der Zusatz B der
Vermögenverwaltungsvollmacht der U._______-Kunden unterzeichnet sei. Aufgrund der vom Kunden bekannt
gegebenen Verwaltungsvollmacht für Vermögensverwalter bzw. der Streichung von Zusatz B (Ermächtigung
zur Kreditaufnahme) ergebe sich in einer für die RKB klar erkennbaren Weise, dass der Kunde die
U._______ nicht zur Kreditaufnahme auf Rechnung des Kunden habe ermächtigen wollen. Die RKB lasse
es zu, dass die U._______ in erheblichem Umfang Kredite in Fremdwährungen zu Lasten des Kunden aufnehme,
obwohl der Zusatz B regelmässig nicht unterzeichnet worden sei. Die den einzelnen Kunden gewährten
Kredite verstiessen gegen die Richtlinien zur Umsetzung der Kreditpolitik der RKB vom 1. Mai 2010. Die
Zusammenfassung der einzelnen Kunden in einer Gruppe entspreche mangels rechtlich relevanter Gruppenzugehörigkeit
nicht den banküblichen Usanzen (5412185 8B 626 ff.). M._______, Credit Office (Bereich Firmenkunden
und Institutionelle), bemerkte in seinem Kommentar vom 19. August 2009 bezüglich des Antrags des
Beschwerdeführers vom 12. August 2009, die U._______ tätige bei der RKB u.a. Devisenkassageschäfte,
bei welchen in der Regel die entsprechenden Währungstransaktionen im Rahmen von vorhandenem Guthaben
abgewickelt würden, was vorliegend jedoch nicht der Fall sei. Gemäss dem PBT werde ein Leverage
in mehrfacher Höhe akzeptiert, wobei ein Maximalleverage von 10 angepeilt werde. In etlichen Fällen
werde der Leverage Faktor 10 überschritten und die Nettovermögenswerte lägen deutlich
unter Fr. 50'000.-. Aufgrund dieses Transaktionsmodells entstünden währungsinkongruente
Guthaben und Sollsalden. Die Sollsalden könnten eine erhebliche Höhe erreichen (mehrere Fr.
Mio.). Die Tatsache, dass währungsinkongruente Soll- und Habenpositionen bestünden, sei mit
einem erhöhten Risiko behaftet. Aufgrund des hohen Leverages könnten Kursschwankungen unmittelbar
zu Nettosollpositionen führen, deren Ausmass seitens der RKB nicht direkt beeinflusst werden könne;
alleine eine Kursschwankung von 5 % könne eine Sollpositionserhöhung von Fr. 4 Mio. zur Folge
haben. Diese Volatilität werde dadurch verstärkt, dass bis dato keine Obergrenzen für
Sollsalden auf Einzelkonten definiert worden seien (5412185 8B 550). Diese Ausführungen überzeugen.
Was der Beschwerdeführer hiergegen vorbringt, ist nicht stichhaltig. Das Gericht gelangt daher zum
Schluss, dass der Beschwerdeführer Art. 6 und 7 GwG verletzt hat und sein zumindest grob fahrlässiges
Verhalten kausal für die schweren Verstösse gegen Art. 3 Abs. 2 Bst. a und c BankG und Art.
9 aBankV der RKB war, indem er ab 2007 Sollsalden im z.T. mehrstelligen Millionenbereich zugelassen hat
(vgl. Urteil des BVGer B-5041/2014 vom 29. Juni 2015 E. 3.6.12).
8.3
8.3.1 Es trifft zu,
dass die Bank grundsätzlich keine Pflicht zu einer aktiven Überwachung der Beziehung des Kunden
zu einem eVV hat (vgl. Weisungen der RKB betreffend die Zusammenarbeit mit externen Vermögensverwaltern
[EVV] vom 24. Juni 1999, Ziff. 3.3; 3. Juli 2002, Ziff. 3.3; 2. Dezember 2004, Ziff. 3.3; 2. Februar
2007, Ziff. 3.3; und vom 15. Juni 2009, Ziff. 3.3). Sie muss weder die Anlagepolitik des Kunden resp.
des für den Kunden handelnden eVV noch die Depotzusammensetzung des Kunden überprüfen.
Nachforschungen bezüglich der zwischen dem Kunden und dem Vermögensverwalter bestehenden Vertragsverhältnisse
oder Abmahnungen an den Kunden sind nur in Ausnahmefällen und nach Absprache
mit der Abteilung Recht & Compliance vorzunehmen. Solche Massnahmen kommen insbesondere in Frage,
wenn die vom Vermögensverwalter veranlassten Transaktionen offensichtlich den Interessen des Kunden
widersprechen. Unbestritten ist, dass die Bank in ihrer Depotfunktion eine Pflicht zur Werterhaltung
der einzelnen Depotwerte hat (vgl. hierzu und zum Folgenden: Rolf Watter,
Über die Pflichten der Bank bei externer Vermögensverwaltung - Standortbestimmung nach
dem BGE vom 29. Oktober 1997 [SJ 1998, S. 198 ff. = Pra. 1998 Nr. 89], AJP 1998 S. 1174). Diese Pflicht
erstreckt sich nicht nur auf die sachgerechte Aufbewahrung, sondern auch auf die Verbuchung im Kundendepot,
auf das Inkasso von Zinsen und Dividenden, auf den Titelumtausch bei Fusionen und Aktiensplits und auf
die Ausübung oder den Verkauf von Bezugsrechten. Hingegen bedeutet diese Pflicht nicht - was
das Bundesgericht bestätigt hat -, dass die Bank für die Erhaltung der wirtschaftlichen
Substanz des deponierten Kundenvermögens insgesamt zu sorgen hätte. Obliegenheiten können
sich demgegenüber aus dem Stellvertretungsrecht ergeben. Der Kunde, der einen externen Vermögenverwalter
beizieht, unterzeichnet in aller Regel gegenüber der Bank ein mit "Verwaltungsvollmacht",
"beschränkte Vollmacht" oder ähnlichen Wendungen betiteltes Formular ("beschränkt",
weil der Bevollmächtigte über das Guthaben nur mittels Investitionen verfügen kann). Diese
Vollmachtskundgabe verhindert, dass der externe Vermögensverwalter das Geld für Pferdewetten,
Immobiliengeschäfte oder andere Investitionen, deren Erwerb die Bank nicht anbietet, verwenden kann.
Die Bank hat aber auch die impliziten Schranken einer Vollmacht zu beachten, wobei sie allerdings (ohne
ihren guten Glauben nach Art. 33 Abs. 3 OR zu verlieren) davon ausgehen darf, dass der externe Vermögensverwalter
seine Befugnisse interessenkonform einsetzt. Wachsamkeit der Bank ist nur in zwei Konstellationen angezeigt:
a) zunächst dort, wo der externe Vermögensverwalter schwergewichtig Investitionen tätigt,
an denen er erkennbar selber interessiert ist, bspw. in Fonds, die er vertreibt und b) in Fällen,
in denen das Depot häufig "gedreht", d.h. sog. Churning betrieben wird und die Bank gleichzeitig
dem externen Vermögensverwalter Retrozessionen gewährt und damit selbst einen Anreiz setzt,
den der Kunde möglicherweise nicht kennt. In diesen Konstellationen genügt es aber, wenn die
Bank den Kunden (direkt) informiert.
Vorliegend lag erstere Konstellation vor, da für den
Beschwerdeführer ersichtlich war, dass das von den U.______-Kunden in CHF einbezahlte Kapital auf
[...]-Konten der U._______ abfloss, weshalb er die U.______-Kunden hätte orientieren müssen.
8.3.2 Obliegenheiten
der Bank ergeben sich zudem aus dem Stellvertretungsrecht; dieses verbietet es der Bank, Aufträge
entgegenzunehmen, die über den extern kommunizierten Vollmachtsumfang hinausgehen (wie Barbezüge
und damit Investitionen in Güter, die nicht von der Bank getätigt werden können). Aus
den Weisungen der RKB betreffend die Zusammenarbeit mit externen Vermögensverwaltern vom 24. Juni
1999 (Ziff. 3.1); 3. Juli 2002 (Ziff. 4.1); 2. Dezember 2004 (Ziff. 4.1); 2. Februar 2007 (Ziff. 4.1)
und vom 15. Juni 2009 (Ziff. 4.1) geht hervor, dass jeder Kunde zwingend das bankeigene Formular "Verwaltungsvollmacht
für Vermögensverwalter" unterzeichnen musste, und andere Drittverwaltungsvollmachten von
der RKB nicht akzeptiert wurden. Jeder einzelne der vom Kunden erwünschten Zusätze A-C hatte
vom Kunden, sofern erwünscht, unterzeichnet zu sein, insbesondere auch derjenige zur Ermächtigung
zur Kreditaufnahme (Zusatz B). Dieser Zusatz war unbestrittenermassen kaum je unterzeichnet. Der Argumentation
des Beschwerdeführers, wonach gemäss der Verwaltungsvollmacht für Vermögensverwalter
kurzfristige geringe Kontoüberziehungen aus Vermögensverwaltungs-Transaktionen oder wegen Honorar-/Spesenbezügen
des Bevollmächtigten zulässig seien, ist für das Gericht insofern nicht stichhaltig, als
bei Sollpositionen von Fr. 24 Mio. (28. Oktober 2010) und Fr. 118 Mio. (Anfang 2011) mit Sicherheit nicht
mehr von geringen Kontoüberziehungen gesprochen werden kann. Zu unterstreichen ist, dass die genannten
äusserst hohen Sollpositionen nach dem Beschluss des Kreditausschusses vom 9. September 2010, wonach
die Netting-Betrachtung ohne Wenn und Aber nicht mehr zulässig war, zustande kamen, so dass dahingestellt
bleiben kann, ob die U.______-Kunden vor diesem Beschluss den Zusatz B (Ermächtigung zur Kreditaufnahme)
zu unterzeichnen hatten oder nicht, solange der Totalsaldo noch (leicht) positiv war. Damit nahm die
RKB zumindest nach dem 9. September 2010 Aufträge entgegen, die in der Regel über den extern
kommunizierten Vollmachtsumfang hinausgingen und verletzte damit Obliegenheiten aus Stellvertretungsrecht.
Mit der Vor-instanz ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer spätestens nach dem Erscheinen
des [...]-Artikels vom [...] hätte abklären müssen, wie es sich mit den [...]-Konten,
von denen die U._______-Kunden nichts wussten, verhielt, unbesehen des Umstands, dass jeweils ein Vermögensverwaltungsvertrag
zwischen Kunde und eVV vorlag, in den der Beschwerdeführer grundsätzlich keinerlei Einsicht
hatte. Unter den erwähnten Umständen hätten sich nach Auffassung des Gerichts Nachforschungen
bezüglich der zwischen dem Kunden und dem Vermögensverwalter bestehenden Vertragsverhältnisse
nach Absprache mit dem Rechtsdienst aufgedrängt (5412185 8B 106). Nicht zu beanstanden ist sodann
die Beweiswürdigung der Vorinstanz, wonach die Wahrscheinlichkeit, dass sich unter den ca. 30 Anrufern,
die nach dem Erscheinen des Artikels im
[...] vom [...] den Beschwerdeführer
kontaktiert haben, ausschliesslich jene 10 % der U.______-Kunden befunden haben könnten, die zu
jenem Zeitpunkt effektiv noch Gelder auf ihren Konten hatten, äusserst gering war. Damit war das
Verhalten des Beschwerdeführers wiederum kausal für die Verletzung von Art. 3 Abs. 2 Bst. a
und c BankG sowie Art. 9 Abs. 2 aBankV, wobei sein Verhalten zumindest als grob fahrlässig
einzustufen ist.
8.4 Der Beschwerdeführer
vertritt die Auffassung, dass nicht er für die Umsetzung der Vereinbarung vom 21. September 2010/19.
Oktober 2010 zwischen der RKB und der U._______ zuständig gewesen sei, sondern - aufgrund
des einschlägigen E-Mail-Verkehrs - der Leiter des PBT oder der Leiter Firmenkunden und Institutionelle.
Auch mit diesem Argument dringt der Beschwerdeführer nach Auffassung des Gerichts nicht durch. Gemäss
Art. 1 der Weisung betreffend die Zusammenarbeit mit externen Vermögensverwaltern (eVV) in allen
massgebenden Fassungen werden Beziehungen zu eVV ausschliesslich bei der Abteilung Institutional Banking
und bei den ausserkantonalen Private-Banking-Vertretungen der RKB geführt. Aus diesem Artikel erhellt,
dass der Beschwerdeführer auch für die Umsetzung einer mit einem eVV abgeschlossenen Vereinbarung
zuständig war. Ausserdem geht bereits aus den Anträgen des Beschwerdeführers vom 12. August
2009 und 28. Juni 2010 zuhanden des Kreditausschusses hervor, dass sich der Beschwerdeführer durchaus
als für die Kundengruppe U._______ zuständige Person erachtete.
8.5 Der Beschwerdeführer
kann auch aus dem Fehlverhalten anderer Personen, insbesondere von ihm vorgesetzten Personen, nichts
zu seinen Gunsten ableiten. Es ist gerichtsnotorisch, dass die Vorinstanz auch gegen den Leiter des PBT
Massnahmen ergriffen hat (G01007526 040 ff.). Allfällige andere Gewährsverfahren sind allerdings
nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Gerichtsnotorisch ist ferner, dass sowohl der seinerzeitige
Leiter des Präsidialbereichs als auch der seinerzeitige Präsident des Bankrats nicht mehr in
ihren Ämtern sind.
8.6 Der Beschwerdeführer
macht sodann geltend, für die Sichtung, Prüfung und Ausführung sowie elektronische Ablage
der Zahlungsaufträge sei bis ca. 2009 E.________ zuständig gewesen. Danach sei dieser Aufgabenbereich
in die Zuständigkeit von G._______ und F._______ gefallen. Bei dieser Argumentation übersieht
der Beschwerdeführer, dass er als Teamleiter die drei genannten Mitarbeiter hätte instruieren
und kontrollieren müssen. Nachdem offenbar nicht geprüft wurde,
ob einem per Fax zugesandten Zahlungsauftrag ein Original folgte und sämtliche Originale, sofern
überhaupt vorhanden, in Absprache mit dem Beschwerdeführer 2009/2010 vernichtet wurden (vgl.
5412185 8B 2113), jedoch ohne dass diese vorher elektronisch abgelegt worden wären, wurde Ziff.
1 der Weisung über die Elektronische Aufbewahrung von Dokumenten verletzt (5412185 2 324, 328, 332,
336). Durch die Ausführung der per Fax zugestellten Zahlungsaufträge wurde Ziff. 4.1 der Weisung
betreffend die Weitergabe von via Fax/Telefon entgegengenommenen Kunden- sowie bankeigenen Zahlungsaufträgen
(in allen zeitlich massgebenden Fassungen) verletzt, welcher vorsieht, dass per Fax erteilte Zahlungsaufträge
nur entgegengenommen werden dürfen, sofern die Voraussetzungen gemäss der Weisung Nr. G.0.00.10D
- Verwendung von Telefax in der RKB -, die rund alle zwei Jahre revidiert wurde, erfüllt
sind (Fax-Vereinbarung oder dokumentierte Risikoaufklärung/-übernahme) oder wenn der Auftraggeber
zweifelsfrei identifiziert werden kann (5412185 2 351 ff). Der Beschwerdeführer macht zwar geltend,
die Vorinstanz habe nicht nachgewiesen, dass keine Risikoaufklärung stattgefunden habe und daher
eine Fax-Vereinbarung nicht notwendig gewesen sei. In der Bundesverwaltungsrechtspflege gilt -
wie hiervor erwähnt - der Grundsatz der freien Beweiswürdigung (Art. 19 VwVG i.V. Art.
40 BZP). Gemäss einem allgemeinen Rechtsgrundsatz hat, wo das Gesetz es nicht anders bestimmt, derjenige
das Vorhandensein einer behaupteten Tatsache zu beweisen, welcher aus ihr Rechte ableitet (vgl. Art.
8 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [ZGB, SR 210]; Urteile des BVGer
C-4192/2012
vom 29. April 2013 E. 5 und A-1700/2013 vom 13. Mai 2013 E. 4.4.2). Faxvereinbarungen liegen unbestrittenermassen
in den weitaus meisten Fällen nicht vor. Dass Risikoaufklärungen stattgefunden hätten,
ergibt sich jedoch eben so wenig aus den Akten. Mangels hinreichender gegenteiliger Anhaltspunkte ist
zu Ungunsten des Beschwerdeführers davon auszugehen, dass keine Risikoaufklärungen stattgefunden
haben und daher für die Ausführung der Zahlungsanweisungen Faxvereinbarungen notwendig gewesen
wären.
8.7 Im
Sinne einer Zusammenfassung ist daher festzuhalten, dass der Beschwerdeführer, wie auch die Vorinstanz
zu Recht erkannte, mit den vorstehend genannten Verfehlungen aufsichtsrechtliche Bestimmungen des GwG,
BankG und der aBankV schwer verletzte (vgl. E. 7.1.1 und E. 8.2.1 ff. hiervor)
9.
Der
Beschwerdeführer rügt das ihm auferlegte Berufsverbot von fünf Jahren als unverhältnismässig.
Bevor auf die Verhältnismässigkeit dieser Massnahme und deren Dauer einzugehen ist, ist deren
Übereinstimmung mit dem Legalitätsprinzip näher zu beleuchten.
9.1
9.1.1
Das Verwaltungsrecht auferlegt natürlichen und juristischen Personen zahlreiche Pflichten, die es
in Gesetzen und Verordnungen als Gebote und Verbote umschreibt (vgl. hierzu und zum Folgenden: B-3759/2014
E. 4 - 6.2; Tobias Jaag, Sanktionen, in: Fachhandbuch Verwaltungsrecht,
2015, S. 935 ff., m.w.H.). Gebote und Verbote machen indessen nur Sinn, wenn sie befolgt werden und gegebenenfalls
auch mit staatlichen Massnahmen durchgesetzt werden können. Solche Massnahmen sind präventiver,
repressiver und pönaler Natur, wobei die beiden letztgenannten Massnahmen als verwaltungsrechtliche
Sanktionen bezeichnet werden. Mit einer verwaltungsrechtlichen Sanktion soll eine Realerfüllung
wie bspw. die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands erzwungen werden können (sog. exekutorische
Massnahme), oder es soll - wie beim Berufsverbot - der Funktionsschutz der Finanzmärkte
und der Schutz der Gläubigerinnen und Gläubiger, der Anlegerinnen und der Anleger und der Versicherten
im Vordergrund stehen (vgl. Jaag, a.a.O.,
S. 936 f., Rz.
23.7 ff., m.w.H.).
9.1.2 Mögliche
Überschneidungen der genannten Kategorien, wie sie bspw. bei der Auferlegung eines Berufsverbots
vorliegen, sowie die Nähe der repressiven verwaltungsrechtlichen (pönalen) Sanktionen zu den
(verwaltungs-) strafrechtlichen Sanktionen, wie sie bspw. bei der Erhebung einer (hohen) Busse gegeben
sind, verlangen indessen namentlich mit Blick auf das Legalitätsprinzip und die Verfahrensgarantien
insbesondere der EMRK regelmässig eine differenzierte Betrachtungsweise.
So erwog das Bundesgericht mit Hinweis auf die sog. Menarini-Rechtsprechung
des EGMR, dass hohen Kartellbussen strafrechtlicher oder zumindest strafrechtsähnlicher Charakter
zukomme, und dass daher die Anforderungen von Art. 6 EMRK an die Rechtsgrundlagen (genügend bestimmter
Rechtssatz in einem formellen Gesetz) und an das Verfahren (volle Kognition einer gerichtlichen Behörde)
zu erfüllen seien (vgl. etwa BGE 139 I 72 ff., "Publigroupe", insb. S. 78 ff. E. 2, S.
80 ff. E. 4 ff. sowie S. 85 ff. E. 8 ff.; Jaag, a.a.O., S. 952 Rz. 23.58,
m.w.H.). Andererseits erachtete es in einem gegen eine Spielcasino-Betreiberin geführten Bussenverfahren
die absolute Geltung des Schweigerechts, wie es in
einem Strafverfahren besteht (sog.
"nemo-tenetur-Grundsatz"), mit Blick auf die Besonderheiten eines aufsichtsrechtlichen Verwaltungsverfahrens
als nicht sachgerecht und auch von der EMRK nicht verlangt (BGE 140 II 384 ff., insb. S. 390 ff. E. 3.3.2
ff.).
Dem Berufsverbot gemäss Art. 33 FINMAG kommt vorrangig
ein präventives Ziel zu (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVGE 2013/59 E. 9.4.1 sowie B-5041/2014
E. 3.2). Dies schliesst jedoch gewisse repressive Aspekte des Berufsverbots nicht aus, das künftige
Rechtsverletzungen im Finanzmarktbereich verhindern will.
Auch hier sind daher - wie bei den Bussen -
die hohen legislatorischen und verfahrensrechtlichen Vorgaben von Art. 6 EMRK einzuhalten (Jaag,
a.a.O., S. 957 Rz. 23.73, m.w.H.).
Weil mit dieser Sanktion zugleich in die Persönlichkeitsrechte
nach Art. 10 Abs. 2 BV und in die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV eingegriffen wird, kommt zugleich
das verfassungsrechtliche Schutzdispositiv von Art. 36 BV formell zum Tragen (für das gegen einen
Versicherungsmakler verhängte Berufsverbot vgl. nunmehr BVGE 2013/59, mit zahlreichen Hinweisen).
Es ist daher nachfolgend zu prüfen, ob im vorliegenden
Rechts- und Sachzusammenhang die Anforderungen an das Legalitätsprinzip und die Verfahrensgarantien
eingehalten sind.
9.2
9.2.1
Das Bundesverwaltungsgericht ist eine unabhängige, mit voller Kognition ausgestattete richterliche
Behörde (Art. 2 VGG sowie Art. 37 VGG i.V.m. Art. 49 VwVG), womit diese Verfahrensgarantie im Sinne
von Art. 6 EMRK vorliegend eingehalten ist.
9.2.2 Ebenso eingehalten
sind die Anforderungen an die gesetzlichen Grundlagen bzw. an die Normstufe. Die hier anwendbare Norm
findet sich im FINMAG, welcher Erlass ein Gesetz im formellen Sinn darstellt und in einem demokratischen
Verfahren erging.
9.2.3 Schliesslich
ist auch das Erfordernis der Normenklarheit erfüllt. Als verwaltungsrechtliche Sanktionen gegen
Personen, die aufsichtsrechtliche Bestimmungen schwer verletzt haben, nennt das FINMAG u.a. das Berufsverbot
(Art. 33 FINMAG).
9.3 Im Sinne eines
Zwischenergebnisses ist daher festzuhalten, dass die vom Beschwerdeführer beanstandete, gegen ihn
verfügte Sanktion ihre gesetzliche Grundlage in Art. 33 FINMAG hat, und dass das Legalitätsprinzip
bzw. die Anforderungen an die Normstufe und die Normenklarheit insoweit gewahrt sind. Ebenso erfüllt
sind die Verfahrensgarantien gemäss Art. 6 EMRK. Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz den Grundsatz
der Verhältnismässigkeit eingehalten hat.
10.
10.1
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) verlangt, dass die Massnahmen
zur Verwirklichung eines im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich sind
sowie zumutbar bleiben (vgl. statt vieler BGE 138 II 346 E. 9.2). Während sich das öffentliche
Interesse um die Berechtigung und Begrenzung staatlicher Handlungsmotive kümmert, rückt der
Verhältnismässigkeitsgrundsatz die Adäquanz staatlicher Handlungen in den Vordergrund
- "Adäquanz" verstanden als Ausdruck eines vernünftigen Ausgleichs zwischen
Handlungsziel, Handlungsumfeld und Handlungswirkung.
10.2
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BV
zerfällt traditionell in drei Teilgehalte. Diese Teilgehalte
sind: 1. das Gebot der Eignung; 2. das Gebot der Erforderlichkeit;
3. das Gebot der Zumutbarkeit, d.h. der Ausgewogenheit von Handlungszweck
und Handlungswirkung (Verhältnismässigkeit im engeren Sinn). Eine Verwaltungsmassnahme ist
erst dann verhältnismässig, wenn sie die genannten Gebote kumulativ erfüllt.
Mitunter konkretisiert das Sachgesetz den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zuhanden der rechtsanwendenden
Behörden ausdrücklich. In solchen Fällen wird man die Verhältnismässigkeit einer
Verwaltungsmassnahme primär anhand des
Gesetzes prüfen.
Es kann allerdings sein, dass die gesetzliche Konkretisierung nicht alle Teilgehalte des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes
abdeckt; für das Fehlende muss dann unmittelbar auf die Verfassung zurückgegriffen werden.
Letztlich bezeichnen Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit nur Aspekte ein und derselben
Frage: jener nach dem rechten Mass staatlicher Vorkehrungen (vgl. Urteil des BVGer B-5431/2013
vom 17. November 2014 E. 5 - 5.8 sowie Jaag, a.a.O., S. 945 Rz. 23.31
ff. sowie S. 959 Rz. 23.81, mit weiteren Hinweisen).
10.3 Eine
behördliche Anordnung - unabhängig davon, ob Eingriff oder Leistung - muss zunächst
geeignet sein, das angestrebte, im öffentlichen Interesse liegende Ziel zu erreichen oder zur Zielerreichung
einen nicht zu vernachlässigenden Beitrag zu leisten (sog. "Zwecktauglichkeit", "Zielkonformität").
Ungeeignet ist eine Anordnung, wenn sie mit Blick auf das angestrebte
Ziel keine nennenswerte Wirkung zeigt (vgl. BGE 129 II 331 E. 4.3; 116 Ia 355 E. 3c) oder der Eintritt
der Wirkung ungewiss ist (vgl. BGE 135 II 405 E. 4.3.4).
Staatliche
Anordnungen müssen unterbleiben, sofern sie für die Erreichung des angestrebten, im öffentlichen
Interesse stehenden Ziels nicht erforderlich sind (sog. "Übermassverbot").
Die Erforderlichkeit eines Eingriffs fehlt, wenn eine aus Sicht des
Bürgers weniger einschneidende Anordnung das angestrebte Ziel ebenso erreicht (vgl. BGE 136 II 457
E. 6.3; 135 I 176 E. 3.3) - und bei Leistungen entsprechend, wenn eine aus Sicht des Staats weniger
aufwendige Massnahme auch genügen würde.
10.4
Verwaltungsmassnahmen müssen schliesslich noch zumutbar sein. Verlangt ist eine angemessene Zweck-Mittel-Relation,
bei Eingriffen also ein vernünftiges Verhältnis zwischen konkretem Eingriffszweck und konkreter
Eingriffswirkung - man könnte auch sagen: zwischen öffentlichem Nutzen und privater Last.
Darum ist eine geeignete und erforderliche Massnahme gleichwohl unverhältnismässig, wenn der
damit verbundene Eingriff in die Rechtsstellung des betroffenen Bürgers im Vergleich zur Bedeutung
der verfolgten öffentlichen Interessen unvertretbar schwer wiegt (vgl. BGE 135 I 176 E. 8.1).
Ob man die Zumutbarkeit bejahen kann,
ist durch Abwägung aller berührten Interessen zu bestimmen. Das
Verhältnismässigkeitsprinzip hat seinen Ursprung im Polizeirecht. Mittlerweile erstreckt es
sich über alle Gebiete des öffentlichen Rechts (Art. 5 Abs. 2 BV; vgl. bereits BGE 94
I 392 E. 3 S. 397; Tschannen/
Zimmerli/Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 21 N 1 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 535 ff.).
10.5 In Anbetracht
der auch repressiven Elemente des Berufsverbots gemäss Art. 33 FINMAG sind zwar erhöhte Anforderungen
an die Verhältnismässigkeit der Massnahme zu stellen. Die Regelungszwecke des FINMAG -
die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte (sog. Funktionsschutz) einerseits
und die Gewährleistung des Schutzes der Gläubiger, der Anleger und der Versicherten andererseits
(Individualschutz) - müssen die Sanktion rechtfertigen und die dem Betroffenen daraus entstehenden
Nachteile in seinem wirtschaftlichen Fortkommen mit Blick auf die Schwere der aufsichtsrechtlichen Verletzung
überwiegen. Nachdem feststeht, dass den Beschwerdeführer eine individuelle Verantwortlichkeit
an den schweren Verletzungen des Aufsichtsrechts (Art. 3 BankG und Art. 9 Abs. 2 aBankV; Art. 6 und 7
GwG) der RKB trifft, können weitere Schädigungen und künftige Störungen des Finanzmarkts
nurmehr verhindert werden, indem dem Beschwerdeführer die Tätigkeit in leitender Stellung bei
einer oder einem von der Vorinstanz Beaufsichtigten grundsätzlich untersagt wird.
10.6 Aus dem Gesagten
ergibt sich, dass die gegen den Beschwerdeführer ausgesprochene Sanktion sowohl im öffentlichen
Interesse liegt und als zur Wahrung und Durchsetzung der öffentlichen Interessen geeignet erscheint.
Weil das durch die Vorinstanz auferlegte Berufsverbot einen schwerwiegenden Eingriff in die Sphäre
der persönlichen und wirtschaftlichen Freiheit des Beschwerdeführers darstellt, muss indessen
auch die ihm vorgeworfene Verletzung von Aufsichtsvorschriften entsprechend schwer wiegen, um diese Sanktion
zu rechtfertigen. Wie es sich damit verhält, ist nachfolgend zu untersuchen.
10.7
10.7.1
Beim Begriff der schweren Verletzung handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Dabei
kommt der Vorinstanz ein grosses Ermessen zu. Zu beachten ist allerdings, dass die Verfügung der
Vorinstanz, die ein Berufsverbot ausspricht, der Anfechtung an das Bundesverwaltungsgericht unterliegt
und diesem - im Rahmen seiner umfassenden Kognitionsbefugnis - nicht nur die Kontrolle der
Gesetzmässigkeit, sondern auch der Angemessenheit obliegt (Art. 49 VwVG). Das Gericht belässt
jedoch der Vorinstanz einen gewissen fachtechnischen Beurteilungsspielraum (vgl. BVGE 2013/59 E. 9.3.6
f., mit weiteren Hinweisen; Hsu/Bahar/Renninger, a.a.O., N. 22 zu Art. 34).
10.7.2 In der Rechtsprechung
des Bundesgerichts haben sich verschiedene Kriterien herausgebildet, die es bei der Beurteilung der Schwere
des Verstosses zu beachten gilt. Danach setzt die entsprechende verwaltungsrechtliche Massnahme eine
Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen von einer gewissen Schwere voraus und muss auch im Einzelfall
verhältnismässig sein. Eine einmalige, punktuelle und untergeordnete Verletzung finanzmarktrechtlicher
Pflichten genügt nicht (vgl. BVGE 2013/59 E. 9.3.7, mit weiteren Hinweisen).
10.8
10.8.1
Nach dem unter E. 8.2 - 8.6 hiervor Gesagten erachtet es das
Gericht als erwiesen, dass der Beschwerdeführer zumal in seiner Eigenschaft als Kundenbetreuer der
U._______ durch sein Wirken massgeblich zum - verpönten - Erfolg der U._______ beigetragen
hat. Damit hat er in schwerer Weise gegen aufsichtsrechtliche Vorschriften verstossen.
10.8.2
Entsprechend der Schwere seiner Verstösse gegen aufsichtsrechtliche Vorschriften und seines Verschuldens
verfügte die Vorinstanz die maximale Dauer des Berufsverbots gemäss Art. 33 FINMAG. Diese
Massnahme
erweist sich im Lichte der vorstehenden Ausführungen als rechtens und insbesondere auch als verhältnismässig.
Sie trägt in nachvollziehbarer Weise einerseits der Schwere und der Dauer der Verstösse gegen
aufsichtsrechtliche Vorschriften und des Verschuldens des Beschwerdeführers und andererseits dem
erheblichen öffentlichen Interesse an einem adäquaten Schutz des Publikums Rechnung.
11.
11.1
Der Beschwerdeführer beantragt schliesslich die Aufhebung von
Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung. Im Eventualstandpunkt beantragt er eine massive Reduktion
der Kosten auf Fr. 7'350.- bzw. auf maximal Fr. 14'350.-. Zur Begründung macht
er geltend, dass 80 % des Inhalts der angefochtenen Verfügung von der die RKB betreffenden Verfügung
übernommen worden sei. Schliesslich stütze sich die Vorinstanz fast ausschliesslich auf den
Bericht der WAG und habe den Sachverhalt nicht selber aufarbeiten müssen. Nach heutigem Kenntnisstand
seien noch weitere Verfahren der Vorinstanz gegen Mitarbeiter der RKB eingeleitet worden, so dass sich
die Kosten auf weitere Kostenträger verteilen liessen.
11.2 Die
Vorinstanz machte in ihrer Vernehmlassung vom 24. September 2014 geltend, das vorliegende Verfahren habe
14 Monate gedauert; es hätten eine Reihe von Einvernahmen durchgeführt und mehrere Auskunftsersuchen
bei der RKB gestellt und bearbeitet werden müssen. Bei einem Stundenansatz eines Fachspezialisten
von Fr. 285.- entsprächen die aufgelaufenen Kosten von Fr. 28'000.- einem Gesamtaufwand
von weniger als 100 Stunden. Mit Duplik vom 8. Januar 2015 reichte die Vorinstanz zudem den Report Leistungserfassung
ein.
11.3
Öffentliche Abgaben sind Geldleistungen, welche die Privaten kraft öffentlichen Rechts
dem Staat schulden. Werden die Abgaben als Entgelt für bestimmte staatliche Gegenleistungen erhoben,
handelt es sich um Kausalabgaben und nicht um Steuern, welche voraussetzungslos, d.h. ohne dass dem Abgabepflichtigen
eine individuell zurechenbare staatliche Gegenleistung erbracht wird, geschuldet sind (vgl. BGE 140 I
176 E. 5.2 sowie Urteil des BVGer B-2091/2014 vom 23. März 2015 E. 6). Aus der Rechtsnatur der Verwaltungsgebühr
als Entgelt für eine bezogene Leistung ergibt sich, dass bei der Bemessung vom Wert dieser auszugehen
ist. Auch wenn gesetzliche Gebührenrahmen (z.B. Art. 8 Abs. 1 FINMA-GebV) bestehen, muss die Angemessenheit
der im Einzelfall auferlegten Gebühren anhand der verfassungsmässigen Grundsätze der Kostendeckung
und der Äquivalenz überprüfbar sein; der Ermessensspielraum der FINMA darf nicht übermässig
sein (Urteile des BVGer B-3708/2007 vom 4. März 2008 E. 7, B-2322/2006 und
B-2334/2006,
je vom 6. September 2007; BGE 123 I 248, 252 E. 3d und 3f). Das Kostendeckungsprinzip bedeutet, dass
der Gesamtertrag aus Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht übersteigen
darf. Dies gilt für Verwaltungs- einschliesslich Kanzleigebühren uneingeschränkt (vgl.
BGE 106 Ia 241 E. 3). Bei den Verwaltungs- einschliesslich Kanzleigebühren handelt es sich um direkte
Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges. Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip
und das Willkürverbot (Art. 5 Abs. 2 sowie Art. 8 und 9 BV) für den Bereich der Kausalabgaben
(130 III 225 E. 2.3). Nach dem Äquivalenzprinzip muss die Höhe der Gebühr in einem vernünftigen
Verhältnis stehen zum Wert, den die staatliche Leistung für die Abgabepflichtigen hat (vgl.
BGE 106 Ia 241 E. 3). Das Aufsichtsverfahren im Einzelfall richtet sich nach den Bestimmungen des
VwVG und für die Verfahrenskosten gilt die FINMA-GebV. Soweit die FINMA-GebV keine besondere Regelung
enthält, gelten die Bestimmungen der Allgemeinen Gebührenverordnung vom 8. September 2004 (AllgGebV,
SR 172.041.1; Art. 6 FINMA-GebV).
Der Bundesrat
stützt sich bezüglich der Gebührenansätze auf Art. 46a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes
vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010), obwohl die FINMA nicht mehr zur Bundesverwaltung gehört.
Allerdings gibt auch Art. 55 Abs. 1 FINMAG dem Bundesrat allgemein die Kompetenz, Ausführungsbestimmungen
zum FINMAG zu erlassen; der Bundesrat hat auch gestützt auf diese Bestimmungen die FINMA-GebV erlassen;
Art. 8 FINMA-GebV verweist für die Gebührenbemessung auf die Ansätze (sog. Rahmentarife)
im Anhang. Für die Gebührenbemessung in den einzelnen Aufsichts-bereichen gelten die Rahmentarife
Ziffern 1-7 im Anhang der FINMA-GebV. Für Verfügungen, Aufsichtsverfahren und Dienstleistungen,
für die im Anhang - wie im vorliegenden Fall - kein Ansatz festgelegt ist, bemisst sich
die Gebühr nach Zeitaufwand und der Bedeutung der Sache für die gebührenpflichtige Person
(Art. 8 Abs. 3 FINMA-GebV). Dabei richtet sich der Stundenansatz für die Gebühren nach der
Funktionsstufe der ausführenden Person innerhalb der FINMA und bemisst sich nach Art. 8 Abs. 4 FINMA-GebV.
Dies setzt eine Zeiterfassung voraus. Der Aufwand der Vorinstanz ist durch
den Leistungsreport belegt.
12.
Die
Beschwerde erweist sich demnach in allen Teilen als unbegründet, weshalb sie vollumfänglich
abzuweisen ist. Auch den eventualiter und subeventualiter gestellten Anträgen kann keine Folge geleistet
werden.
13.
Entsprechend
dem Ausgang des Verfahrens sind dem Beschwerdeführer die Verfahrenskosten von Fr. 4'000.-
aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und der einbezahlte
Kostenvorschuss gleicher Höhe ist zur Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwenden.
Dem unterliegenden Beschwerdeführer
ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG,
Art. 7 Abs. 1 VGKE) und ebenso wenig der Vorinstanz (Art. 7 Abs. 3 VGKE).