Sachverhalt:
A.
Mit
Schreiben vom 30. Januar 2012 ersuchte die britische Financial Services Authority (FSA, seit 1. April
2013 neu die Financial Conduct Authority FCA) die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA, nachfolgend:
Vorinstanz) um Amtshilfe wegen Verdachts auf Ausübung einer unbewilligten Tätigkeit in Zusammenhang
mit der Errichtung, dem Betrieb und der Auflösung sowie der Bewerbung ("financial promotion")
einer kollektiven Kapitalanlage.
Zur Begründung führte die FSA aus, die A._______
Inc., Panama (nachfolgend: Beschwerdeführerin), unter Leitung von B._______ sowie C._______ und
D._______ habe unbebautes Land in ländlichen Gegenden Grossbritanniens gekauft, dieses in zahlreiche
kleinere Grundstücke unterteilt und an Investoren verkauft mit dem Versprechen, dass grosse Gewinne
erzielt werden könnten, sobald die entsprechenden Baubewilligungen zur Erschliessung des Landes
für Wohnbauten vorliegen würden. Die Investoren seien dabei im Glauben gelassen worden, die
Einholung der Baubewilligungen, der Weiterverkauf an ein Bauunternehmen sowie die Verteilung des Gewinns
an die Investoren würden allesamt durch die Beschwerdeführerin erledigt. Diese Elemente seien
typisch für eine kollektive Anlage, deren Aufbau und Betrieb ohne Bewilligung der FSA gesetzwidrig
sei. Jedenfalls dürften derartige kollektiven Anlagen ungeachtet dessen, ob die Bewilligung als
kollektive Anlage vorliege oder nicht, nicht öffentlich vertrieben werden. Weder die Beschwerdeführerin
noch die genannten Individuen besässen eine Bewilligung der FSA zur Ausübung einer regulierten
Tätigkeit, weshalb deren Aktivitäten eine Straftat darstellten. Bei der Vermarktung der Anlage
sei die Beschwerdeführerin von der E._______, einer in Grossbritannien eingetragenen Gesellschaft,
unterstützt worden. Die Investoren hätten einen Anfangsbetrag von GBP 1'000.- an die
E._______ via ein britisches Bankkonto bezahlt, seien jedoch angewiesen worden, den Restbetrag auf ein
auf die Beschwerdeführerin lautendes Konto bei der F._______, Isle of Man, einzuzahlen. Dies sei
so gehandhabt worden, bis die Beschwerdeführerin am 22. September 2012 zur G._______, (...)
gewechselt habe. Aus der erhaltenen Dokumentation betreffend das bei der F._______ gehaltene Konto gehe
hervor, dass zwischen (...) und (...) GBP (...) Mio. von Investoren auf dieses Konto einbezahlt
worden seien und dass von diesem Konto Überweisungen im Betrag von total GBP (...) Mio. auf
ein auf die Beschwerdeführerin lautendes Konto bei der G._______ (Schweiz) AG, erfolgt seien. Die
FSA vermutet, dass auf letzteres Konto die Einnahmen der Beschwerdeführerin aus ihrer unbewilligten
kriminellen Geschäftstätigkeit überwiesen worden sind.
Vor diesem Hintergrund möchte die FSA (bzw. nunmehr
die FCA) Informationen über dieses Konto bei der G._______ AG erhalten, um zu eruieren, (1) wer
über das Konto verfüge, (2) was der Zweck der Zahlungen gewesen sei, (3) wie hoch der Saldo
auf dem Konto sei und (4) wohin Geld von diesem Konto geflossen sei.
Die FSA ersuchte daher die Vorinstanz, ihr Informationen
und Dokumente betreffend das Konto Nr. (...) (Beneficiary Customer: [...]) zu beschaffen.
Darüber hinaus bat sie um Informationen und Dokumente betreffend allfällige weitere Konti bei
der G._______ AG, welche auf den Namen der Beschwerdeführerin lauten oder unter deren Kontrolle
stehen.
Die Vorinstanz setzte die G._______ AG mit Schreiben vom
14. Februar 2012 über das Amtshilfeersuchen der FSA in Kenntnis und verlangte von ihr die Übermittlung
der in Frage stehenden Informationen und Unterlagen.
Am 29. Februar 2012 übermittelte die G._______ AG
der Vorinstanz die verlangten Daten und Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass das auf die Beschwerdeführerin
lautende Konto mit der vermeintlichen Kontonummer (...) richtigerweise die Kontonummer (...)
hat. Wirtschaftlich Berechtigter ist Stuart Cohen. Die Transaktionsauflistung für den Zeitraum zwischen
dem (...) und dem (...) zeigt, dass sämtliche Transaktionen vom Konto (...) an zwei
Konten bei der H._______ Panama, lautend auf die Beschwerdeführerin und die I._______ Inc. getätigt
worden sind. Der Saldo des Kontos bei der G._______ AG betrug per 1. Februar 2012 GBP (...).
Mit Schreiben vom 10. Juli 2012 teilte die Vorinstanz
der G._______ AG die beabsichtigte Weiterleitung der Kundeninformationen mit. Sie wies die G._______
AG daher an, die Beschwerdeführerin einzuladen, ihr direkt oder durch eine(n) Bevollmächtigte(n)
bis zum 25. Juli 2012 mitzuteilen, ob sie auf eine formelle Verfügung betreffend die Übermittlung
ihrer Daten an die FSA verzichte.
Da ihr Notifikationsschreiben vom 10. Juli 2012 unbeantwortet
blieb, teilte die Vorinstanz der G._______ AG mit Schreiben vom 30. Juli 2012 mit, die Beschwerdeführerin
solle sich bis am 9. August 2012 bei ihr melden, ansonsten die im Gesuch der FSA verlangten Informationen
und Dokumente an diese übermittelt würden.
Mit Schreiben und vorab per Fax vom 17. August 2012 informierte
Rechtsanwalt David Santoro von der Rüd Winkler Partner AG, (...), die Vorinstanz darüber,
dass er die Beschwerdeführerin in der gegenständlichen Angelegenheit vertrete. Mit Schreiben
vom 20. August 2012 reichte die Beschwerdeführerin die durch J._______ unterzeichnete Vollmacht
ihres vorerwähnten Rechtsvertreters ein und ersuchte die Vorinstanz um Gewährung der Akteneinsicht.
Am 21. August 2012 stellte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin
eine Kopie des Verfahrensdossiers unter Ausschluss des Amtshilfeersuchens zu. Am 24. August 2012 bestätigte
die Beschwerdeführerin den Erhalt der restlichen Verfahrensakten und verlangte die umgehende Übermittlung
des Amtshilfegesuchs.
Mit Schreiben vom 12. September 2012 beantragte die Beschwerdeführerin,
dem Amtshilfeersuchen der FSA sei keine Folge zu leisten und die Amtshilfeverfahren Nr. (...) sowie
Nr. (...) seien unverzüglich einzustellen. Eventualiter sei eine anfechtbare Weiterleitungsverfügung
im Sinne von Art. 38 Abs. 6 des Börsengesetzes vom 24. März 1995 (BEHG, SR 954.1) zu erlassen.
Darüber hinaus stellte sie den Verfahrensantrag, es sei ihr Einsicht in das Amtshilfeersuchen der
FSA zu gewähren. Eventualiter sei deren Verweigerung rechtsgenüglich zu begründen. In
jedem Fall sei ihr nach der Einsichtsgewährung resp. einer abschlägigen Begründung betreffend
deren Verweigerung eine angemessene Frist zur Stellungnahme anzusetzen.
Mit - am 20. September 2012 - telefonisch eingeholter
Einwilligung der FSA stellte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin am 12. Oktober 2012 eine
Kopie des Amtshilfeersuchens der FSA zu und lud sie ein, ihr mitzuteilen, ob sie auf eine formelle Verfügung
betreffend die Übermittlung ihrer Daten an die FSA verzichte, was Letztere am 12. November 2012
telefonisch ablehnte.
B.
Mit
Verfügung vom 25. April 2013 gab die Vorinstanz dem Amtshilfeersuchen der FSA vollumfänglich
statt. Die Verfahrenskosten von Fr. 5'000.- wurden der Beschwerdeführerin auferlegt.
C.
Gegen
diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin am 13. Mai 2013 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht.
Darin stellt sie den Antrag, dass die Verfügung vom 25. April 2013 kostenfällig aufzuheben
und das Amtshilfeersuchen der FSA (bzw. neu der FCA) vollumfänglich abzuweisen sei; eventualiter
sei das Verfahren zwecks Ergänzung der Verfügung vom 25. April 2013 im Sinne der bundesgerichtlichen
Erwägungen an die FINMA zurückzuweisen.
D.
Mit
Instruktionsverfügung vom 22. Mai 2013 erging die Aufforderung an die Beschwerdeführerin, die
Handlungsbefugnis bzw. alleinige Zeichnungsbefugnis von J._______ mittels entsprechender Unterlagen zu
belegen. Innert erstreckter Frist reichte die Beschwerdeführerin am 7. Juni 2013 eine undatierte,
von B._______, dem Präsidenten der Beschwerdeführerin, unterzeichnete Bestätigung ein,
wonach J._______ für die Beschwerdeführerin vertretungsberechtigt sei.
E.
Mit
Vernehmlassung vom 3. Juni 2013 beantragt die Vorinstanz die kostenfällige Abweisung der Beschwerde.
F.
Auf
die Begründung der Anträge der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz wird, soweit notwendig,
in den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung gemäss
Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021).
Das Bundesverwaltungsgericht ist zuständig für die Beurteilung von Beschwerden gegen Amtshilfeverfügungen
der Vorinstanz (Art. 38 Abs. 5 des Börsengesetzes vom 24. März 1995 [BEHG, SR 954.1] und Art.
31 i.V.m. Art. 33 Bst. e des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]).
Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen (Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG), ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
(Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG) und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
(Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG). Sie ist daher zur Beschwerde legitimiert.
Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt
der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 38 Abs. 5 BEHG und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Der Vertreter hat sich
rechtsgenüglich durch schriftliche Vollmacht ausgewiesen (Art. 11 VwVG), der Kostenvorschuss wurde
fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen
ebenfalls vor (Art. 46 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Ein wichtiges Element der internationalen Behördenzusammenarbeit bildet
der Grundsatz, wonach - ausser bei offenbarem Rechtsmissbrauch oder bei berechtigten Fragen im Zusammenhang
mit dem Schutz des schweizerischen oder internationalen ordre public - grundsätzlich kein Anlass
besteht, an der Richtigkeit und Einhaltung der Sachverhaltsdarstellung und an Erklärungen anderer
Staaten zu zweifeln (sog. völkerrechtliches Vertrauensprinzip; vgl. BGE 128 II 407 E. 3.2, 4.3.1
und 4.3.3, BGE 126 II 409 E. 4; Urteil des Bundesgerichts 2A.153/2003 vom 26. August 2003 E. 3.1; BGVE
2011/14 E. 2; Christoph Peter, Zielkonflikte zwischen Rechtsschutz
und Effizienz im Recht der internationalen Amts- und Rechtshilfe, in: Bernhard Ehrenzeller [Hrsg.], Aktuelle
Fragen der internationalen Amts- und Rechtshilfe, St. Gallen 2005, S. 195 f., m.w.H.). Auf diesem Vertrauen
gründet letztlich das ganze Amtshilfeverfahren.
Die ersuchte Behörde ist demgemäss an die Darstellung
des Sachverhalts in einem Ersuchen insoweit gebunden, als diese nicht wegen offensichtlicher Fehler,
Lücken oder Widersprüche sofort entkräftet werden kann (vgl. BGE 129 II 484 E. 4.1, BGE
128 II 407 E. 5.2.1; BVGE 2010/26 E. 5.1). Erst eine solche Entkräftung könnte zum Anlass genommen
werden, die Vermutung des Vertrauens in eine ersuchende Behörde umzustossen und die Amtshilfepraxis
gegenüber dem entsprechenden Staat neu zu überdenken. So könnten Amtshilfeleistungen aufgrund
ihrer völkervertraglichen Rechtsnatur an weitere Bedingungen und Auflagen, wie beispielsweise an
eine zusätzliche beweisrechtliche Dokumentierung des Ersuchens, geknüpft oder die Übermittlung
vertraulicher Informationen verweigert werden (vgl. BGE 128 II 407 E. 3.2, 4.3.1 und 4.3.3, BGE 126 I
409E. 4, BGE 126 II 126 E. 6; BVGE 2008/33 E. 3; Stephan Breitenmoser,
Internationale Amts- und Rechtshilfe, in; Peter Uebersax/Beat Rudin/Thomas Hugi Yar/Thomas Geiser [Hrsg.],
Ausländerrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis, Bd. VIII, 2. Aufl., Basel 2009, Rz.
23.106 und 23.1110, m.w.H.). Von der ersuchenden Aufsichtsbehörde kann aber nicht verlangt werden,
dass sie den massgeblichen Sachverhalt jeweils bereits völlig lückenlos und widerspruchsfrei
darlegt, soll doch gerade das Amtshilfeverfahren zur Klärung dieser offenen Punkte im Rahmen des
ausländischen Verfahrens beitragen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.154/2003 E. 4.1). Bei Bedarf
darf die Vorinstanz im Einzelfall gleichwohl Präzisierungen und Ergänzungen verlangen (vgl.
Hans-Peter Schaad, in: Rolf Watter/Peter Vogt [Hrsg.], Basler
Kommentar Börsengesetz/Finanzmarktaufsichtsgesetz, 2. Aufl., Basel 2010, N 83 zu Art. 38 BEHG).
3.
Die zwangsweise Erhebung und Bearbeitung personenbezogener Informationen (z.B.
Bankdaten) gegen den ausdrücklichen Widerstand oder in Unkenntnis der davon Betroffenen stellen
Grundrechtseingriffe dar. Sie tangieren insbesondere das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und
damit das Recht auf Achtung der Privatsphäre gemäss Art. 13 Abs. 2 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sowie Art. 8 der Konvention zum
Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK, SR 0.101) und Art. 17 des
Internationalen Pakts vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt
II, SR 0.103.2; vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-1092/2009 vom 5. Januar 2010 E. 4 und 6.3.1,
m.w.H.). Die grenzüberschreitende Übermittlung solcher Informationen an ausländische Behörden
kann dabei auch ungeachtet des Prinzips des gleichwertigen Datenschutzes einen qualifizierten Eingriffstatbestand
darstellen, da mit dem Wechsel des Rechtssystems zugleich eine Änderung des Verfahrensrechts und
des Rechtsschutzes verbunden ist. Derartige Eingriffe in personenbezogene Daten bergen zudem eine latente
Missbrauchsgefahr, weshalb sie nicht uneingeschränkt und anlass-unabhängig zulässig sein
können. Sie müssen vielmehr den zentralen rechtsstaatlichen Anforderungen sowohl einer präzisen
gesetzlichen Grundlage im Sinne des Legalitätsprinzips als auch einer einzelfallbezogenen Verhältnismässigkeitsprüfung
standhalten. Diese sich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 5 Abs. 1 und 2 BV) ergebenden Anforderungen
bilden gleichsam die Voraussetzungen und Schranken für die grundrechtsbezogene Leistung internationaler
Amts- und Rechtshilfe (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-1092/2009 vom 5. Januar 2010 E. 5;
Breitenmoser, a.a.O., Rz. 23.88, m.w.H.).
Entsprechende Rechtsgrundlagen finden sich im BEHG sowie
im Bundesgesetz vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMAG, SR 956.1),
welche je eigene Regelungen über die Amtshilfe gegenüber ausländischen Finanzmarktaufsichtsbehörden
enthalten (Art. 38 BEHG und Art. 42 FINMAG). Die Bestimmungen des FINMAG sind dabei subsidiär gegenüber
denjenigen der anderen Finanzmarktgesetze (Art. 2 FINMAG; vgl. Botschaft des Bundesrats zum FINMAG vom
1. Februar 2006 [BBl 2006 2829, 2848]). Im vorliegenden Fall ist daher Art. 38 BEHG als lex specialis
anwendbar. Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung handelt es sich bei diesen Bestimmungen
über die internationale Amtshilfe um Verfahrensbestimmungen, weshalb in intertemporalrechtlicher
Hinsicht jeweils dasjenige Recht anwendbar ist, welches zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen
Verfügung in Geltung war, selbst wenn der zum Amtshilfeersuchen Anlass gebende Sachverhalt sich
vor der Rechtsänderung ereignet hat (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-3703/2009 vom 3.
August 2009 E. 2.1, m.w.H.).
4.
Gemäss Art. 38 Abs. 2 Bst. a und b BEHG darf die Vorinstanz ausländischen
Finanzmarktaufsichtsbehörden nicht-öffentlich zugängliche Auskünfte und sachbezogene
Unterlagen übermitteln, sofern die Informationen ausschliesslich zur Durchsetzung von Regulierungen
über Börsen, Effektenhandel und Effektenhändler verwendet oder zu diesem Zweck an andere
Behörden, Gerichte oder Organe weitergeleitet werden (sog. Spezialitätsprinzip) und die ersuchenden
Behörden an ein Amts- und Berufsgeheimnis gebunden sind; Vorschriften über die Öffentlichkeit
von Verfahren und die Orientierung der Öffentlichkeit über solche bleiben jedoch vorbehalten
(sog. Vertraulichkeitsprinzip).
Auch wenn die ersuchten Behörden die Vorbehalte der
Spezialität und der Vertraulichkeit in ihren Genehmigungs- und Vollzugsschreiben regelmässig
erwähnen, ergibt sich die Pflicht zu ihrer Berücksichtigung durch den ersuchenden Staat wegen
der vertragsrechtlichen Natur der völkerrechtlichen Amts- und Rechtshilfehandlungen nach ständiger
Rechtsprechung ebenfalls aus dem völkerrechtlichen Vertrauensprinzip (vgl. BGE 128 II 407 E. 3.2,
4.3.1 und 4.3.3, BGE 126 II 409 E. 4 und 6b/cc; für die internationale Rechtshilfe in Strafsachen
vgl. Urteile des Bundesgerichts 1A.225/2006 vom 6. März 2007 E. 1.5.2 und 1A.228/2003 vom 10. März
2004 E. 3.3.2).
Die Financial Services Authority FSA wurde per 1. April
2013 durch zwei Nachfolgebehörden abgelöst: die Financial Conduct Authority FCA, welche die
Kompetenzen der FSA im Bereich Marktaufsicht übernimmt, sowie die der Bank of England angegliederte
und für die prudentielle Aufsicht über die ihr unterstellten Institute zuständige Prudential
Regulation Authority PRA. Die FCA übt ihre Kompetenzen im Bereich der Marktaufsicht gestützt
auf dieselben Rechtsgrundlagen wie vormals die FSA aus. Sie stellt eine Aufsichtsbehörde dar, welcher
die Vorinstanz im Rahmen von Art. 38 Abs. 2 BEHG Amtshilfe leisten kann. Im Amtshilfeersuchen vom
30. Januar 2012 wird zugesichert, dass die erbetenen Informationen in Übereinstimmung mit den Bestimmungen
des Memorandums of Understanding vom 6. Juli 2004 zwischen der Eidgenössischen Bankenkommission
und der FSA (MoU), welches nunmehr im Verhältnis zwischen deren Nachfolgebehörden zur Anwendung
kommt, sowie den Bestimmungen des "Multilateral Memorandum of Understanding concerning Consultation
and Cooperation and the Exchange of Information" der International Organisation of Securities Commissions
(IOSCO-MMoU) verwendet werden. Der angefochtene Entscheid enthält in Ziff. 2 des Dispositivs die
Vorbehalte der Vertraulichkeit und der Spezialität. Wie die Vorinstanz darin darlegt, ist die FCA
Vollmitglied (A-Signatar) des IOSCO-MMoU, weshalb davon ausgegangen werden darf, dass sie die Anforderungen
an die Spezialität (Art. 10) und Vertraulichkeit (Art. 11) der übermittelten Information einhält,
was denn auch im Amtshilfeersuchen zugesichert wird. Aufgrund der völkervertraglichen Rechtsnatur
des Amts- und Rechtshilferechts (vgl. oben E. 2) ist auch diese ad-hoc-Zusicherung - im Gegensatz
zum IOSCO-MMoU als blosses sog. soft law - ein völkerrechtlicher Vertrag (vgl. Breitenmoser,
a.a.O., Rz. 23.4, m.wH.). Es bestehen deshalb keinerlei Anhaltspunkte, dass die FSA bzw. nunmehr die
FCA ihre eigenen Erklärungen und Zusicherungen missachte.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin rügt zunächst, das Amtshilfegesuch der FSA sei in Umgehung des Rechtshilfeweges
in Straf- (Rz. 7 ff. der Beschwerdeschrift) bzw. Zivilsachen (Rz. 14 ff. der Beschwerdeschrift) erfolgt.
Die FSA (bzw. nunmehr die FCA) übe Kompetenzen aus, welche gemäss hiesiger Rechtsauffassung
den Strafverfolgungsbehörden obliegen würden. Ihr Amtshilfeersuchen sei als verkappter Rechtshilfeantrag
abzuweisen. Rechtshilfeersuchen seien richtigerweise an das Bundesamt für Justiz zu richten, weshalb
es der Vorinstanz an der sachlichen oder funktionellen Zuständigkeit fehle. Sie bringt weiter vor,
die im IOSCO-MMoU stipulierten Geheimhaltungsverpflichtungen seien weder verbindlich noch erzwingbar,
weshalb dieses für die sich vorliegend stellende Frage der Geheimhaltungs- und Spezialitätsvorbehalte
unbeachtlich sei. Vor diesem Hintergrund dränge sich die Annahme einer Verletzung der Spezialität
geradezu auf.
Die Beschwerdeführerin rügt damit eine Verletzung
des in Art. 38 Abs. 2 Bst. a BEHG normierten Spezialitätsprinzips.
5.2
Indem
die Finanzmarktaufsichtsbehörden bei der Durchsetzung der Regulierungen über Börsen, Effektenhandel
und -händler schwergewichtig das Marktgeschehen auf mögliche Finanzmarktdelikte untersuchen,
treten sie in Konkurrenz mit den Untersuchungsfunktionen der Strafbehörden. Dabei beschaffen sie
sich die Informationen zur aufsichtsrechtlichen Ahndung von Finanzmarktdelikten und zur allfälligen
Weiterleitung an die Strafbehörden zur strafrechtlichen Verfolgung dieser Finanzmarktdelikte, sofern
nötig, auf dem Wege der Amtshilfe (vgl. Schaad, a.a.O.,
N 30 zu Art. 38 BEHG). Dadurch verliert bei der Verfolgung von Finanzmarktdelikten die Rechtshilfe in
Strafsachen an Bedeutung, weshalb eine klare Trennung der Amtshilfe von der Rechtshilfe in Strafsachen
in diesem Bereich nicht mehr möglich ist. Sind die jeweiligen Voraussetzungen erfüllt, stehen
vielmehr beide Türen zur Informationsbeschaffung offen (vgl. Christoph
Winzeler, Amts- und Rechtshilfe im Finanzmarktbereich, in: Bernhard Ehrenzeller [Hrsg.], Aktuelle
Fragen der internationalen Amts- und Rechtshilfe, St. Gallen 2005, S. 116). Dies ist insbesondere der
Fall, wenn - wie vorliegend - die ausländische Finanzmarktaufsichtsbehörde gleichzeitig Strafuntersuchungsbehörde
und als solche ermächtigt ist, Rechtshilfegesuche an die Schweiz zu richten (vgl. Schaad,
a.a.O, N 141 zu Art. 38 BEHG).
Finden Informationen, welche über die Amtshilfe ins
Ausland gelangten, Verwendung in einem Strafverfahren, so stellt sich die Frage einer allfälligen
Umgehung der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen. Art. 38 Abs. 2 Bst. a BEHG erlaubt zwar
eine derartige Verwendung explizit. Im Einzelfall gilt es allerdings abzugrenzen, ob die ausländische
Aufsichtsbehörde ein eigenes Interesse an den Angaben hat, was dann der Fall ist, wenn sie -
wie vorliegend die FCA - über eigene Untersuchungs- und Sanktionskompetenzen verfügt.
In diesem Fall muss die internationale Amtshilfe zulässig sein, selbst wenn bereits ein Strafverfahren
eröffnet wurde (vgl. Anette Althaus, Internationale Amtshilfe als Ersatz für die internationale
Rechtshilfe bei Insiderdelikten, AJP 1999, S. 945).
Werden zur Durchsetzung von Regulierungen über Börsen,
Effektenhandel und -händler bei bestehendem Verdacht auf Finanzmarktdelikte an eine ausländische
Finanzmarktaufsichtsbehörde übermittelte Informationen von dieser an die zuständigen Strafbehörden
(d.h. Strafuntersuchungsbehörden oder Strafgerichte) weitergeleitet, ist hierzu keine (zusätzliche)
Zustimmung der FINMA erforderlich (Art. 38 Abs. 2 Bst. a i.V.m. Art. 38 Abs. 6 BEHG). Es wäre nicht
zweckmässig und widerspräche dem Grundsatz der Verfahrensökonomie, wenn ausländische
Strafbehörden strafrechtlich relevante und bereits im Rahmen der Amtshilfe für Aufsichtszwecke
übermittelte Informationen nochmals mittels Rechtshilfe in der Schweiz beschaffen müssten (vgl.
Schaad, a.a.O., N 138 zu Art. 38 BEHG).
Art. 10(a) ii IOSCO-MMoU stipuliert, dass die übermittelten
Informationen in allen Verwaltungs-, Zivil- und Strafverfahren verwendet werden können, sofern sie
der Durchsetzung der Finanzmarktgesetze dienen. Hierbei handelt es sich praktisch um den international
anerkannten Standard der Aufsichtsbehörden (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 10. November 2004
zur Änderung der Bestimmung über die internationale Amtshilfe im Bundesgesetz über die
Börsen und den Effektenhandel, BBl 2004 6447, 6760).
Vorliegend ersuchte die FSA die Vorinstanz um internationale
Amtshilfe wegen des Verdachts auf Ausübung einer unbewilligten Tätigkeit im Zusammenhang mit
der Errichtung, dem Betrieb, der Auflösung sowie der Bewerbung ("financial promotion")
einer kollektiven Kapitalanlage gemäss Section 19 i.V.m. Section 235 sowie Section 21 des Financial
Services and Markets Act 2000 (FSMA). Nach diesen Bestimmungen des FSMA war die FSA bzw. ist nunmehr
ihre Nachfolgerbehörde im Bereich Marktaufsicht, die FCA, für die Regulierung kollektiver Kapitalanlagen
zuständig. Im Amtshilfegesuch vom 30. Januar 2012 wird dargelegt, dass die ersuchten Informationen
für die Zwecke der Untersuchung der FSA (bzw. nunmehr der FCA) dienen sollen und auch dazu, weitere
Aktivitäten der beschriebenen Art zu unterbinden. Damit bezweckt das Amtshilfegesuch nach der Darstellung
der FSA die Durchsetzung von Aufsichtsrecht.
Vor dem Hintergrund des völkerrechtlichen Vertrauensprinzips
(vgl. vorstehend E. 2), auf welchem letztlich das ganze Amtshilfeverfahren fusst, besteht vorliegend
für die Vorinstanz keinerlei Anlass, an der Richtigkeit der Sachverhaltsdarstellung durch die FCA
zu zweifeln. Da diese Sachverhaltsdarstellung nicht durch offensichtliche Fehler, Lücken oder Widersprüche,
welche die Vermutung des Vertrauens in die ersuchende Behörde hätten umzustossen vermögen,
entkräftet werden konnte, ist die Vorinstanz daran gebunden.
Der von der Beschwerdeführerin unter Berufung auf die
entsprechenden Kompetenzen der FCA erhobene Einwand, deren Gesuch diene strafrechtlichen oder zivilrechtlichen
Zwecken, vermag am aufsichtsrechtlichen Charakter der von dieser durchgeführten Untersuchung nichts
zu ändern. Aus der Tatsache, dass die durch die FCA durchgeführten Abklärungen in Strafverfahren
münden können, kann nicht geschlossen werden, die erbetenen Informationen würden nicht
ausschliesslich zur Durch-setzung von Regulierungen über Börsen, Effektenhandel und -händler
verwendet. Wie die Vorinstanz richtig festhält, kann auch daraus, dass die Illegalität des
von der Beschwerdeführerin betriebenen Systems zwischenzeitlich richterlich festgestellt wurde,
nicht gefolgert werden, dass die erbetenen Informationen nicht trotzdem noch für die aufsichtsrechtliche
Untersuchung der FCA von Nutzen sein werden. Es sind somit keinerlei Anzeichen ersichtlich, dass vorliegend
mit der informelleren Amtshilfe die formelleren Schranken der Rechtshilfe umgangen werden sollen.
Auch aus der Tatsache, dass dem IOSCO-MMoU als sog. soft
law keinerlei rechtliche Bindungswirkung zukommt, vermag die Beschwerdeführerin nichts zu ihren
Gunsten abzuleiten, ergibt sich doch die Pflicht zur Einhaltung der Zusicherung des Spezialitätsprinzips
aufgrund der vertragsrechtlichen Natur der völkerrechtlichen Amts- und Rechtshilfehandlungen nach
ständiger Rechtsprechung aus dem völkerrechtlichen Vertrauensprinzip (vgl. vorstehend E. 4).
Bis zum Beweis des Gegenteils darf die Vorinstanz daher davon ausgehen, dass die FCA sich im Interesse
einer funktionierenden Zusammenarbeit an ihre Zusicherungen betreffend die Einhaltung der Bestimmungen
von MoU und IOSCO-MMoU zum Schutze des Spezialitätsprinzips halten wird. Berechtigte Zweifel, welche
diese Vertrauensvermutung umzustossen vermöchten, liegen keine vor.
Nach dem Vorstehenden ist vorliegend eine Verletzung des
in Art. 38 Abs. 2 Bst. a BEHG normierten Spezialitätsprinzips durch die Vorinstanz nicht ersichtlich.
6.
Der
Grundsatz der Verhältnismässigkeit, welcher für die gesamte Verwaltungstätigkeit
gilt (Art. 5 Abs. 2 BV), ist in Art. 38 Abs. 4 BEHG ausdrücklich als Voraussetzung der Amtshilfegewährung
normiert. Er erlaubt es der Vorinstanz als ersuchter Behörde nicht, Informationen über Personen
zu übermitteln, welche offensichtlich nicht in die zu untersuchende Angelegenheit verwickelt sind.
In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur internationalen Amtshilfe wird die Verhältnismässigkeit
durch die Pflicht, sachbezogene, d.h. für die Abklärung des in Frage stehenden Verdachts potentiell
relevante Informationen zu übermitteln, konkretisiert (sog. Grundsätze der potentiellen Erheblichkeit,
der Sachbezogenheit und des Übermassverbots; vgl. BGE 126 II E. 5b/aa). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit
gebietet deshalb unter anderem auch, dass die Amtshilfe nicht gegen das Verbot der Beweisausforschung
("fishing expedition") verstösst. Eine verpönte und damit unrechtmässige Beweisausforschung
liegt namentlich vor, wenn zur Begründung oder Erhärtung eines (noch) fehlenden oder ungenügenden
Verdachts nach belastenden Beweismitteln gesucht wird, ohne dass zuvor bereits hinreichend konkrete Anhaltspunkte
für ein bestimmtes strafbares Verhalten bestehen (vgl. BGE 129 IV 141 E. 3.2, BGE 116 Ib 89 E. 4c,
BGE 113 Ib 257 E. 5c, BGE 103 Ia 211 E. 6; BVGE 2011/14 E. 5.2.2.1)
Im vorliegend angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz
keine Übermittlung von Informationen betreffend etwaige unbeteiligte Dritte angeordnet. Die FSA
hat in ihrem Amtshilfeersuchen den Sachverhalt, welchen ihren Verdacht auslöste, schlüssig
und substantiiert dargelegt, die gesetzlichen Grundlagen ihrer Untersuchung genannt und die benötigen
Informationen und Unterlagen aufgeführt. Eine verpönte Beweisausforschung ist daher nicht ersichtlich.
Es kann der Vorinstanz somit nicht vorgeworfen werden, die von ihr verfügte Amtshilfeleistung verletze
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
7.
Damit erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen.
8.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als unterliegende
Partei, weshalb ihr die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen sind (Art. 63 VwVG, Art. 1 ff. des Reglements
vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]).
Als unterliegender Partei ist der Beschwerdeführerin
auch keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE).
9.
Dieser Entscheid kann nicht mit Beschwerde an das Bundesgericht weitergezogen
werden (Art. 83 Bst. h des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Er ist somit
endgültig.
Versand: 4. Juli 2013