Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das
Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 54
Abs. 1 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes vom 22. Juni 2007 [FINMAG, SR 956.1] i.V.m. Art. 31 f.
sowie Art. 33 Bst. e des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]).
Beim Beschwerdeführer handelt es sich um eine juristische Person in der Form eines Vereins nach
den Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember
1907 (ZGB, SR 210). Er hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch die angefochtene
Verfügung besonders berührt und hat als Verfügungsadressat ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]). Er ist somit zur Beschwerdeführung legitimiert.
Die Beschwerde ist im Übrigen frist- und formgerecht eingereicht worden, die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen
liegen vor (Art. 50 Abs. 1, Art. 52 Abs. 1 und Art. 44 ff. VwVG) und der
Vertreter hat sich rechtsgenüglich durch schriftliche Vollmacht ausgewiesen (Art. 11 Abs. 2
VwVG). Auf die Beschwerde ist somit - vorbehaltlich E. 2 und E. 10 nachfolgend -
einzutreten.
2.
2.1 Der
Beschwerdeführer macht geltend, die angefochtene Verfügung berühre die Rechte und Pflichten
seiner Mitglieder, weshalb diesen im
vorinstanzlichen Verfahren Parteistellung hätte
eingeräumt werden müssen. Weiter beantragt er in seiner Beschwerde sinngemäss und anlässlich
der Instruktionsverhandlung vom 21. April 2015 nunmehr ausdrücklich, dass seinen Mitgliedern
auch im Beschwerdeverfahren Parteistellung einzuräumen sei.
2.2 Der
Beschwerdeführer hat die Beschwerde in eigenem Namen erhoben. Weder in seiner Beschwerde noch im
schriftlichen Instruktionsverfahren hat er vorgebracht, stellvertretend ebenfalls im Interesse seiner
Mitglieder Beschwerde erheben zu wollen. Dies hat er lediglich anlässlich der mündlichen Instruktionsverhandlung
in Bezug auf die Parteistellung seiner Mitglieder geltend gemacht. Soweit der Beschwerdeführer sich
gegen materielle Punkte der angefochtenen Verfügung wendet, ist er nach Art. 48 Abs. 1
VwVG legitimiert, auch die Interessen seiner Mitglieder geltend zu machen (vgl. statt vieler Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts
B-6113/2007 vom 5. März 2008 E. 3 m.w.H.). Hingegen
ist er ohne Grundlage in den Vereinsstatuten oder in einem Vereinsbeschluss nicht berechtigt, prozessuale
Verfahrensrechte Dritter - wie die Parteistellung - geltend zu machen, da diese höchstpersönlicher
Natur sind und die Dritten namentlich finanziell verpflichten können. Die fehlende Berechtigung
zur Beschwerde in dieser Frage ergibt sich auch aus Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG,
da nicht ersichtlich ist, dass der Beschwerdeführer durch die Parteifrage seiner Mitglieder besonders
berührt wäre (Bst. b) bzw. ein schutzwürdiges Interesse an einer Änderung oder
Aufhebung der angefochtenen Verfügung (Bst. c) wegen Verletzung von Art. 6 VwVG hätte.
Damit ist auf die Beschwerde in diesem Punkt nicht einzutreten.
3.
Der
Beschwerdeführer rügt im Wesentlichen, die Vorinstanz habe ihre Kompetenzen überschritten
und damit Bundesrecht verletzt, indem sie unter anderem festgestellt habe, dass der Beschwerdeführer
über kein gesetzmässiges Reglement verfüge und zur Wiederherstellung des ordnungsgemässen
Zustands für die Finanzintermediäre und Personen, die dem Geltungsbereich von § 2
des Reglements des Beschwerdeführers vom 4. November 2009 unterstehen, eine Übergangsregelung
in Kraft setzte. Bevor auf die einzelnen Rügen eingegangen wird, soll nachfolgend der rechtliche
Rahmen dargelegt werden.
3.1 Verletzt
ein Beaufsichtigter die Bestimmungen des FINMAG oder eines der Finanzmarktgesetze nach Art. 1 FINMAG
oder bestehen sonstige Missstände, so sorgt die FINMA gemäss Art. 31 FINMAG für die
Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustandes (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_30/2011 und
2C_543/2011 vom 12. Januar 2012 E. 4.1). Das Bundesgesetz über die Bekämpfung der
Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung im Finanzsektor vom 10. Oktober 1997 (Geldwäschereigesetz,
GwG, SR 955.0) ist eines der Finanzmarktgesetze nach Art. 1 FINMAG und gilt für Finanzintermediäre
(vgl. Art. 2 Abs. 1 GwG und die in den Abs. 2-4 der Norm enthaltene Definition des Begriffs).
In seinem zweiten Kapitel (Art. 3-11a GwG) regelt das Gesetz die Pflichten der Finanzintermediäre.
Im dritten Kapitel ("Aufsicht") wird in Art. 12 Bst. c GwG bestimmt, dass die Aufsicht
über die Einhaltung der Pflichten nach dem zweiten Kapitel für die in Art. 2 Abs. 3
GwG genannten Finanzintermediäre bei den anerkannten SRO (Art. 24 GwG) liegt; sofern diese
Finanzintermediäre keiner SRO angeschlossen sind, obliegt die Aufsicht direkt der FINMA (sogenannt
direkt unterstellte Finanzintermediäre oder DUFI). Bei den in Art. 2 Abs. 3 GwG genannten
Finanzintermediären handelt es sich um Personen, die berufsmässig fremde Vermögenswerte
annehmen oder aufbewahren oder helfen, sie anzulegen oder zu übertragen; darunter fallen insbesondere
Personen, die das Kreditgeschäft (namentlich durch Konsum- oder Hypothekarkredite, Factoring, Handelsfinanzierungen
oder Finanzierungsleasing) betreiben (Bst. a), Dienstleistungen für den Zahlungsverkehr erbringen,
namentlich für Dritte elektronische Überweisungen vornehmen oder Zahlungsmittel wie Kreditkarten
und Reisechecks ausgeben oder verwalten (Bst. b), für eigene oder fremde Rechnung mit Banknoten
und Münzen, Geldmarktinstrumenten, Devisen, Edelmetallen, Rohwaren und Effekten (Wertpapiere und
Wertrechte) sowie deren Derivaten handeln (Bst. c), Vermögen verwalten (Bst. e), als Anlageberater
Anlagen tätigen (Bst. f) sowie Effekten aufbewahren oder verwalten (Bst. g).
3.2 Die
FINMA übt über die einer SRO angeschlossenen Finanzintermediäre eine Art indirekte Aufsicht
aus, deren Einzelheiten in Art. 18 GwG geregelt sind. Die FINMA hat im Rahmen der Aufsicht über
die Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 3 GwG unter anderem folgende Aufgaben (Art. 18
Abs. 1 GwG): Sie anerkennt die SRO oder entzieht ihnen die Anerkennung (Bst. a), sie beaufsichtigt
die SRO und die ihr direkt unterstellten Finanzintermediäre (Bst. b), sie genehmigt die von
den SRO erlassenen Reglemente nach Art. 25 GwG sowie deren Änderungen (Bst. c), sie sorgt
dafür, dass die SRO ihre Reglemente durchsetzen (Bst. d) und sie konkretisiert für die
ihr direkt unterstellten Finanzintermediäre die Sorgfaltspflichten nach dem zweiten Kapitel und
legt fest, wie diese zu erfüllen sind (Bst. e).
3.3 Gemäss
Art. 17 GwG konkretisieren die FINMA und die Eidgenössische Spielbankenkommission ESBK für
die ihnen unterstellten Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 2 GwG die Sorgfaltspflichten
nach dem zweiten Kapitel und legen fest, wie diese zu erfüllen sind, soweit nicht eine SRO diese
Sorgfaltspflichten und ihre Erfüllung regeln. Diese Bestimmung ergänzt Art. 18 Abs. 1
Bst. e GwG. Beide Normen räumen der FINMA die Kompetenz ein, Ausführungsvorschriften zu
den gesetzlichen Sorgfaltspflichten für alle ihr unterstellten Finanzintermediäre zu erlassen;
von dieser Verordnungsgebungskompetenz sind allein die einer SRO angeschlossenen Finanzintermediäre
nach Art. 2 Abs. 3 GwG ausgenommen. Nach Art. 25 Abs. 2 GwG konkretisieren die Reglemente
der SRO die Sorgfaltspflichten der angeschlossenen Finanzintermediäre nach dem zweiten Kapitel des
GwG und legen fest, wie diese zu erfüllen sind.
3.4 Der
Gesetzgeber hat sich in Bezug auf die Finanzintermediäre im Sinne von Art. 2 Abs. 3 GwG
zu einer im internationalen Vergleich singulären dualistischen Regelung entschieden, die den einer
SRO angeschlossenen Finanzintermediären bzw. den SRO eine grosse Autonomie bei der Umsetzung der
Art. 3-11a GwG lässt. Der Gesetzgeber hat mit Art. 17 und Art. 18 Abs. 1 Bst. e
GwG der FINMA (nur) die Kompetenz eingeräumt, Ausführungsvorschriften für die ihr direkt
unterstellten Finanzintermediäre und die Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 2 GwG
zu erlassen. Entsprechend ist die Verordnung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht über die
Verhinderung von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung vom 8. Dezember 2010 (Geldwäschereiverordnung-FINMA,
GwV-FINMA, SR 955.033.0) nicht direkt auf die einer SRO angeschlossenen Finanzintermediäre
anwendbar (so auch die Botschaft des Bundesrates zur Umsetzung der 2012 revidierten Empfehlungen des
Groupe d'action financière [GAFI] vom 13. Dezember 2013 [nachfolgend: Botschaft zur Umsetzung
der GAFI-Empfehlungen 2012], BBl 2014 621). Bei den Finanzintermediären, die einer SRO angeschlossen
sind, kann die FINMA die Konkretisierung der gesetzlichen Sorgfaltspflichten nur indirekt über die
Aufsicht über die SRO beeinflussen. Es fehlt eine Norm, die es der FINMA erlauben würde, die
in der GwV-FINMA konkretisierten Sorgfaltspflichten einheitlich für alle Finanzintermediäre
verbindlich zu erklären.
3.5 In
der Botschaft zur Umsetzung der GAFI-Empfehlungen 2012 hat der Bundesrat den für ihn unbefriedigenden
Zustand angesprochen, dass für die Finanzintermediäre unterschiedliche Standards gelten, je
nachdem, ob sie einer SRO angeschlossen oder der FINMA direkt unterstellt sind: "Derzeit sind die
Vorgaben zu PEP [politisch exponierte Personen] in der GwV-FINMA geregelt. Die Geldwäscherei-Verordnung
ESBK vom
12. Juni 2007 (GwV ESBK) enthält diesbezüglich auch gewisse Bestimmungen.
Diese Ausgangslage ist insofern unbefriedigend, als sich die GwV-FINMA ausschliesslich an Banken, Fondsleitungen,
KAG-Investmentgesellschaften, KAG-Vermögensverwalter, Versicherungseinrichtungen und Effektenhändler
(Finanzintermediäre gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. a-d GwG) sowie sogenannte direkt
unterstellte Finanzintermediäre (DUFI) gemäss Art. 2 Abs. 3 GwG richtet. Die GwV
ESBK ist ihrerseits nur auf Spielbanken (Art. 2 Abs. 2 Bst. e GwG) anwendbar. Demgegenüber
sind die Vorgaben zu PEP in der GwV-FINMA beziehungsweise in der GwV ESBK für Mitglieder von Selbstregulierungsorganisationen
nicht anwendbar, da diese nicht vom Geltungsbereich der GwV-FINMA beziehungsweise der GwV ESBK erfasst
sind. Aus Gründen der Rechtssicherheit und zur Vermeidung der unterschiedlichen Behandlung von PEP
ist es ratsam, die Vorgaben zu PEP einheitlich zu regeln. Mit einer Regelung auf gesetzlicher Stufe wird
sichergestellt, dass verbindliche Vorgaben im Bereich PEP im gleichen Umfang für alle Finanzintermediäre
gelten" (Botschaft zur Umsetzung der GAFI-Empfehlungen 2012, BBl 2014 621).
3.6 Der
Bundesrat hat sich nur sehr punktuell dafür entschieden, die Sorgfaltspflichten im Gesetz einheitlich
zu konkretisieren. Auch bei der Revision des GwG im Rahmen des Bundesgesetzes zur Umsetzung der 2012
revidierten Empfehlungen der Groupe d'action financière vom 12. Dezember 2014, welches in Bezug
auf die Änderungen im GwG voraussichtlich auf den 1. Januar 2016 in Kraft treten wird (vgl. Medienmitteilung
des Bundesrates zur Inkraftsetzung des Bundesgesetzes zur Umsetzung der 2012 revidierten GAFI-Empfehlungen
vom 29. April 2015), hat der Bundesrat am geltenden Dualismus festgehalten. Obschon aus der Botschaft
des Bundesrates hervorgeht, dass er letztlich eine möglichst einheitliche Umsetzung der erwähnten
Empfehlungen in der Schweiz anstrebe (vgl. bspw. Botschaft zur Umsetzung der GAFI-Empfehlungen 2012,
BBl 2014 621 f.), hat der Gesetzgeber auch im künftigen Recht die Kompetenzen der FINMA zum
Erlass von Verordnungsbestimmungen bzw. in Bezug auf die Aufsicht über die SRO nicht erweitert.
Anders als für die direkt unterstellten Finanzintermediäre (Art. 18 Abs. 1 Bst. e
GwG) fehlt für die einer SRO angeschlossenen Finanzintermediäre eine Kompetenz der FINMA zum
Erlass von Ausführungsvorschriften und somit erst recht von gesetzesvertretenden Bestimmungen. Etwas
im Widerspruch zu den in der erwähnten Botschaft formulierten Zielen einer möglichst einheitlichen
Umsetzung der Empfehlungen der GAFI führte der Bundesrat in seinem Bericht "Die FINMA und ihre
Regulierungs- und Aufsichtstätigkeit" vom 18. Dezember 2014, der in Erfüllung der
Postulate 12.4095 Graber Konrad, 12.4121 de Courten, 12.4122 Schneeberger und 13.3282 de Buman erging,
Folgendes aus (S. 47): "In der Branche besteht zuweilen die Besorgnis, dass Verordnungen und
Rundschreiben der FINMA durch das übergeordnete Gesetzes- oder Verordnungsrecht nicht gedeckt sind.
[...] In der Vergangenheit wurde diese Besorgnis nur vereinzelt bestätigt und die kritisierten Regelungen
der FINMA wurden in der Folge - da materiell gerechtfertigt - auf Gesetzesstufe verankert.
Dennoch empfiehlt der Bundesrat der FINMA, mit geeigneten Massnahmen sicherzustellen, dass Verordnungen
und Rundschreiben eine genügende rechtliche Grundlage im übergeordneten Gesetzes- oder Verordnungsrecht
haben."
3.7 Gemäss
Art. 41 GwG erlässt der Bundesrat die zur Umsetzung des Gesetzes notwendigen Bestimmungen (Abs. 1).
Er kann die FINMA sowie die Eidgenössische Spielbankenkommission ermächtigen, in Belangen von
beschränkter Tragweite, namentlich in vorwiegend technischen Angelegenheiten, Ausführungsbestimmungen
zu erlassen (Abs. 2). Aus Art. 41 Abs. 2 GwG ergibt sich, dass die Befugnis der FINMA,
selbständig Ausführungsbestimmungen zu erlassen, auf Belange von beschränkter bzw. geringer
Tragweite begrenzt ist und zudem der ausdrücklichen Bewilligung des Bundesrates bedarf. Die Vorinstanz
beruft sich in ihrer Verfügung zu Recht nicht auf diese Norm.
3.8 Der
Bundesrat hielt in der Botschaft zur Umsetzung der 2012 revidierten GAFI-Empfehlungen zu deren Rechtsnatur
fest, dass diese zwar nicht zwingendes Recht (wie ein ratifiziertes internationales Übereinkommen)
darstellten, aber jeder Staat, der sie gutheisse, politisch gehalten sei, sich für ihre Umsetzung
im eigenen Recht einzusetzen. Der GAFI sei bewusst, dass die einzelnen Länder unterschiedliche Rechts-
und Finanzsysteme hätten und somit nicht alle gleich vorgehen könnten, um das gemeinsame Ziel
zu erreichen. Die Empfehlungen würden dementsprechend Mindeststandards darstellen, die in den einzelnen
Ländern durch geeignete
Massnahmen unter Berücksichtigung der jeweiligen
Gegebenheiten und Verfassungsvorgaben umzusetzen seien. Die GAFI-Empfehlungen seien auch von Nichtmitgliedern
umgesetzt und vom Internationalen Währungsfonds und der Weltbank als internationale Normen zur Bekämpfung
der Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung anerkannt worden. Die Schweiz habe, wie andere GAFI-Mitgliedsländer,
die revidierten Empfehlungen angenommen und sei deshalb gehalten, diese innerstaatlich umzusetzen, um
ihren internationalen Verpflichtungen nachzukommen. Diese Umsetzung solle namentlich mit dem Bundesgesetz
zur Umsetzung der 2012 revidierten Empfehlungen der Groupe d'action financière erreicht werden (vgl.
Botschaft zur Umsetzung der GAFI-Empfehlungen 2012, BBl 2014 650 f.). Der Bundesrat hat in der Folge
(weiterhin) darauf verzichtet, die Empfehlungen der GAFI - weitergehend als sie über die formelle
Gesetzgebung Eingang ins GwG gefunden haben - im Sinne von Mindeststandards per se für verbindlich
zu erklären.
4.
Vorliegend
stellt sich die Frage, wie weit die der FINMA in Art. 18 Abs. 1 Bst. a-d GwG eingeräumten
Kompetenzen gehen. Zu klären ist, ob bzw. inwieweit die FINMA durch die (indirekte) Aufsicht über
die SRO bzw. die diesen angeschlossenen Finanzintermediäre, die Genehmigung der Reglemente und dessen
Änderungen sowie die allfällige Androhung des Entzugs der Anerkennung den SRO Vorgaben machen
darf, wie diese einzelne Fragen in ihren Reglementen zu regeln haben.
4.1 Die
Vorinstanz führt in ihrer Verfügung vom 21. März 2014 aus, sie übernehme gegenüber
den SRO eine eingreifende Kontrollfunktion, die über die Kontrolle der Organisation der SRO und
die bloss formelle Reglementsgenehmigung nach Art. 25 GwG hinausgehe. Der Fokus der Aufsicht gegenüber
den SRO liege auf der Sicherstellung der Gleichwertigkeit der Aufsicht über die Finanzintermediäre
und der konsequenten Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben unter Beachtung der internationalen Standards
sowie der daraus resultierenden geltungszeitlichen Auslegung des 2. Kapitels des GwG. Erschienen
die von einer SRO vorgesehenen Erleichterungen als zu weitgehend, habe die Vorinstanz korrigierend einzugreifen.
Die Bekämpfung von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung habe sich in den letzten Jahren
durch die Globalisierung der Finanzströme stark internationalisiert und sei mehrheitlich durch internationale
Vorgaben geprägt. Im Bereich der Geldwäschereibekämpfung sei insbesondere die GAFI zu
erwähnen, welche seit dem Inkrafttreten des GwG eine immer prägendere Rolle einnehme und die
Standards kontinuierlich weiterentwickle, dem geltungszeitlichen Verständnis anpasse und vereinheitliche.
Gegenüber den DUFI habe die Vorinstanz die entsprechende Konkretisierung der Sorgfalts- und Verhaltenspflichten
mit dem Erlass der GwV-FINMA vorgenommen. Die GwV-FINMA sei auf die Finanzintermediäre einer SRO
zwar nicht direkt anwendbar, bilde im Zusammenhang mit der Aufsicht über die SRO jedoch ein Referenzwerk,
das die im GwG gesetzlich verankerten Pflichten der Finanzintermediäre und die internationalen Standards
der Geldwäschereibekämpfung festhalte. An diesen Vorgaben habe sich eine SRO beim Erlass und
bei der periodischen Überprüfung ihrer Reglemente zu orientieren.
4.2 Der
Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, dass sich die Beurteilung, welchen Anforderungen
sein Reglement genügen müsse, ausschliesslich nach dem GwG bemesse. Die GAFI-Empfehlungen fänden
dabei nur insoweit Berücksichtigung, als sie über die schweizerische formelle Gesetzgebung
Eingang ins GwG gefunden hätten. Ebenso wenig sei die Verordnungstätigkeit der Vorinstanz zu
berücksichtigen, welche zum einen nicht den autonomen Bereich der Reglementsetzung durch die SRO
berühren könne und zum anderen auch nicht massgeblicher Ausdruck des gesetzgeberischen Willens
sei. Einerseits überschreite die Vorinstanz das GwG und damit den Gestaltungsspielraum des Beschwerdeführers
als SRO, andererseits könne sich die Vorinstanz entgegen ihren Ausführungen auch nicht auf
als verbindlich verstandene Erklärungen der GAFI stützen, sondern überinterpretiere diese
oder verstehe sie gar falsch.
4.3 Die
Sorgfaltspflichten der Finanzintermediäre nach den Art. 3-11a GwG bedürfen unstreitig
der Konkretisierung durch die Reglemente der SRO (für die angeschlossenen Finanzintermediäre)
oder durch die
FINMA (für die DUFI und die Finanzintermediäre nach Art. 2
Abs. 2 GwG). Ob die Reglemente der SRO die Sorgfaltspflichten nach den Art. 3-11a GwG korrekt
konkretisieren, steht namentlich angesichts der unbestimmten Rechtsbegriffe im Gesetz im pflichtgemässen
(technischen) Ermessen der Vorinstanz. Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt sich insoweit Zurückhaltung
(vgl. BVGE 2013/59 E. 9.3.6 m.H.). Die Vorinstanz darf den SRO aber keine Vorgaben machen, die sich
nicht bzw. nicht sinngemäss aus den einschlägigen Bestimmungen im GwG ergeben. Umgekehrt sind
die SRO verpflichtet, die gesetzlichen Sorgfaltspflichten in ihren Reglementen so zu konkretisieren,
dass die Geldwäschereivorschriften effektiv umgesetzt werden.
4.4 Die
Grenzen der Aufsichtskompetenzen der FINMA im Bereich der Geldwäscherei gibt das GwG vor, das freilich
seinerseits konkretisierungsbedürftig ist. Dabei wird man insbesondere die anerkannten Mindeststandards
bei der Geldwäschereibekämpfung berücksichtigen müssen. Die GAFI-Empfehlungen entfalten
für die Schweiz zwar keine direkte Verbindlichkeit (vgl. E. 3.8), doch können sie bis
zu einem gewissen Grad bei der Auslegung der Art. 3-11a GwG und damit der Beurteilung der Aufsichtskompetenzen
der FINMA über die SRO beigezogen werden.
4.5 Wie
bereits ausgeführt, hat der Gesetzgeber den SRO bei der Umsetzung der gesetzlichen Sorgfaltspflichten
eine nicht unbedeutende Autonomie eingeräumt. Damit hat er bewusst in Kauf genommen, dass Finanzintermediäre
unterschiedlich konkretisierten Sorgfaltsstandards bei der Geldwäschereibekämpfung unterstehen
können und die GAFI-Empfehlungen somit nicht identisch bzw. einheitlich durchgesetzt werden. Dies
gilt natürlich nur innerhalb des vom GwG vorgegebenen Rahmens, wobei für dessen Klärung
die GAFI-Empfehlungen eine Auslegungshilfe bilden. Der erwähnte Grundsatzentscheid des Gesetzgebers
schränkt die Kompetenzen der FINMA in ihrer Ausübung der Aufsicht über die SRO unter Umständen
ein. Die FINMA darf zwar die gesetzlichen Sorgfaltspflichten für die Finanzintermediäre nach
Art. 2 Abs. 2 GwG und die DUFI detailliert in der GwV-FINMA konkretisieren, doch ist sie nicht
berechtigt, diese Regelungen generell bzw. in überwiegendem
Umfang pauschal zum schweizerischen Standard für die Finanzintermediäre zu erheben und, über
inhaltliche Vorgaben zu den Reglementen der SRO, auch für diese verbindlich zu erklären. Sie
darf aber unter Umständen die SRO verpflichten, Vorschriften der GwV-FINMA, die ohne weiteres den
Zielsetzungen der Art. 3-11a GwG entsprechen und keine neuen Pflichten von grösserer Tragweite
einführen, die eine Regelung im formellen Recht erfordern, in deren Reglemente aufzunehmen. Die
Grenzziehung zwischen erlaubten und vom Gesetz nicht mehr gedeckten Vorgaben (durch die FINMA) bleibt
dabei jedoch, mangels klarer Entscheide durch den Gesetzgeber, unklar; sie ist entsprechend nur beschränkt
justiziabel.
4.6 Die
Vorinstanz hat festgestellt, dass das Reglement des Beschwerdeführers den Vorgaben einer Reihe von
Bestimmungen der GwV-FINMA widerspreche, den Beschwerdeführer verpflichtet, diese Bestimmungen in
sein Reglement zu übernehmen und eine Übergangsregelung verfügt, die eine sofortige Übernahme
der betreffenden Verordnungsbestimmungen bewirkte. Sie bezweckte damit eine vollständige oder jedenfalls
sehr weitgehende Angleichung der Sorgfaltsmassstäbe der DUFI und der dem Beschwerdeführer angeschlossenen
Finanzintermediäre, insbesondere aus Gründen der einheitlichen Umsetzung der GAFI-Empfehlungen.
Wie dieses Vorgehen bzw. die entsprechende Begründung der angefochtenen Verfügung bundesrechtlich
zu beurteilen ist, kann hier offen bleiben. Entscheidend und nachfolgend zu prüfen ist nur, ob die
angefochtenen Vorgaben der Vorinstanz an den Beschwerdeführer je für sich genommen durch das
GwG gedeckt sind.
4.7 Weil
das Bundesverwaltungsgericht die Begründung einer Vorinstanz durch eine andere ersetzen kann (vgl.
zur sog. Motivsubstitution BVGE 2007/41 E. 2 m.H.), ist nachfolgend zu prüfen, ob die einzelnen
Bestimmungen der GwV-FINMA der effektiven Durchsetzung der Art. 3-11a GwG nach den vom Gesetz definierten
Zielen dienen und sich ohne weiteres aus diesen ergeben. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es nicht
die Aufgabe des Bundesverwaltungsgerichts sein kann, sein Ermessen an die Stelle des technischen Ermessens
bzw. des Beurteilungsspielraums der Vorinstanz im Rahmen der Ausübung ihrer Aufsicht über die
SRO zu setzen. Zu beachten gilt auch, dass der Beschwerdeführer sein Reglement ohnehin an das revidierte,
voraussichtlich am 1. Januar 2016 in Kraft tretende Recht wird anpassen und der Vorinstanz erneut zur
Genehmigung vorlegen müssen. Ferner ist zu berücksichtigen, dass die von der Vorinstanz
verfügte Übergangsregelung seit nunmehr rund eineinhalb Jahren gilt und sich der Beschwerdeführer
an die entsprechenden Bestimmungen der GwV-FINMA gehalten hat.
5.
Die
Vorinstanz hat den Beschwerdeführer dazu verpflichtet, Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA und dabei
insbesondere Bst. h in sein Reglement zu übertragen.
5.1 Gemäss
Art. 6 GwG ist der Finanzintermediär verpflichtet, Art und Zweck der vom Vertragspartner gewünschten
Geschäftsbeziehung zu identifizieren. Der Umfang der einzuholenden Informationen richtet sich nach
dem Risiko, das der Vertragspartner darstellt (Abs. 1). Der Finanzintermediär muss die wirtschaftlichen
Hintergründe und den Zweck einer Transaktion oder einer Geschäftsbeziehung abklären, wenn
diese ungewöhnlich erscheinen, es sei denn, ihre Rechtmässigkeit sei erkennbar (Art. 6
Abs. 2 Bst. a GwG) bzw. Anhaltspunkte vorliegen, dass Vermögenswerte aus einem Verbrechen
herrühren, der Verfügungsmacht einer kriminellen Organisation (Art. 260ter
Ziff. 1 des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 [StGB, SR 311.0])
unterliegen oder der Terrorismusfinanzierung (Art. 260quinquies
Abs. 1 StGB) dienen (Art. 6 Abs. 2 Bst. b GwG).
Nach Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA kommen je nach Geschäftsaktivität des Finanzintermediärs
als Kriterien, welche auf Geschäftsbeziehungen mit erhöhten Risiken hinweisen, insbesondere
in Frage: Sitz oder Wohnsitz der Vertragspartei und/oder der wirtschaftlich berechtigten Person oder
deren Staatsangehörigkeit (Bst. a); Art und Ort der Geschäftstätigkeit der Vertragspartei
und/oder der wirtschaftlich berechtigten Person (Bst. b); Fehlen eines persönlichen Kontakts
zur Vertragspartei sowie zur wirtschaftlich berechtigten Person (Bst. c); Art der verlangten Dienstleistungen
oder Produkte (Bst. d); Höhe der eingebrachten Vermögenswerte (Bst. e); Höhe
der Zu- und Abflüsse von Vermögenswerten (Bst. f); Herkunfts- oder Zielland häufiger
Zahlungen (Bst. g); Komplexität von Strukturen, insbesondere durch Verwendung von Sitzgesellschaften
(Bst. h). Wobei als Sitzgesellschaften im Sinne von Art. 6 Abs. 2 der Verordnung über
die berufsmässige Ausübung der Finanzintermediation vom 18. November 2009 (VBF, SR 955.071)
juristische Personen, Gesellschaften, Anstalten, Stiftungen, Trusts, Treuhandunternehmungen und ähnliche
Verbindungen, die kein Handels-, Fabrikations- oder anderes nach kaufmännischer Art geführtes
Gewerbe betreiben, gelten. Nach Art. 12 Abs. 3 GwV-FINMA gelten Geschäftsbeziehungen mit
politisch exponierten Personen sowie Geschäftsbeziehungen mit ausländischen Banken, für
die ein Schweizer Finanzintermediär Korrespondenzbankgeschäfte abwickelt, in jedem Fall als
Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko.
5.2 In
seinem Reglement vom 3. August 2009 regelt der Beschwerdeführer in § 31 die "Besondere
Abklärungspflicht" (Titel). Die Bestimmung enthält folgende Regelung:
"Der Finanzintermediär muss in den folgenden Fällen die wirtschaftlichen Hintergründe
und den Zweck einer Transaktion oder einer Geschäftsbeziehung abklären:
a) wenn eine Geschäftsbeziehung oder Transaktion als ungewöhnlich erscheint, es sei denn,
ihre Rechtmässigkeit sei erkennbar;
b) wenn Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass Vermögenswerte aus einem Verbrechen herrühren
oder der Verfügungsmacht einer kriminellen Organisation unterliegen (Art. 260ter
Ziff. 1 StGB) oder der Terrorismusfinanzierung dienen;
c) bei einer Geschäftsbeziehung oder einer Transaktion mit erhöhtem Risiko nach §§
32 oder 33."
Diese Bestimmung wiederholt nur das, was sich bereits aus Art. 6 GwG ergibt. Konkretisierungen
dieser Gesetzesbestimmung können sich aber gegebenenfalls aus § 32 des Reglements ergeben,
der wie Art. 12 GwV-FINMA den Titel "Geschäftsbeziehung mit erhöhtem Risiko"
trägt (während § 33 des Reglements analog Art. 13 GwV-FINMA den Titel "Transaktionen
mit erhöhtem Risiko" trägt).
§ 32 des Reglements des Beschwerdeführers lautet wie folgt:
"1 Eine Geschäftsbeziehung
enthält ein erhöhtes Risiko, wenn:
a) Sitz, Wohnsitz oder Ort der Geschäftstätigkeit der Vertragspartei oder der wirtschaftlich
berechtigten Person oder Staatsangehörigkeit derselben in Beziehung zu einem Land stehen, welches
keine wirksamen Massnahmen zur Bekämpfung der Geldwäscherei getroffen hat;
b) die Höhe der Vermögenswerte oder der Umfang der Transaktionen in Anbetracht des Kundenprofils
oder der Umstände als ungewöhnlich erscheint;
c) die Geschäftsbeziehung mit politisch exponierten Personen eingegangen wird.
2 Der Finanzintermediär kann in
Konkretisierung von Absatz 1 für seinen Bereich und seinen Kundenkreis selbständig detaillierte
Kriterien für Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko festlegen. Er muss diese Kriterien
der Geschäftsstelle der SRO X._______ zur Kenntnisnahme einreichen."
5.3 Die
Vorinstanz führt zur Übernahme von Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA aus, dass die Erkennung
von Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko ein Eckpfeiler der Geldwäschereibekämpfung
sei. Die rechtzeitige Erkennung solcher Risiken minimiere die Gefahr für Finanzintermediäre,
überhaupt mit kontaminierten Vermögenswerten in Kontakt zu geraten. Art. 12 Abs. 2
GwV-FINMA basiere auf den "best-practice"-Grundsätzen der GAFI. Insbesondere komplexe
Strukturen seien geeignet, den effektiv wirtschaftlich Berechtigten oder den die Struktur letztlich Kontrollierenden
zu identifizieren. Um im Bereich Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko die erforderliche
Rechtssicherheit gewährleisten und die Risiken für die einzelnen Institute wie auch den Finanzplatz
Schweiz erfassen und überwachen zu können, sei es erforderlich, die Systematik der GAFI zu
übernehmen und das Reglement des Beschwerdeführers um den gesamten Kriterienkatalog von Art. 12
Abs. 2 GwV-FINMA zu ergänzen.
5.4 Der
Beschwerdeführer bringt im Wesentlichen dagegen vor, dass Art. 6 GwG den SRO die Konkretisierung
der erhöhten Risiken überlasse und er dieser Verpflichtung insbesondere durch die von ihm formulierte
Ungewöhnlichkeitsregel in § 31 seines Reglements nachgekommen sei. Er wendet sich insbesondere
gegen die Übernahme von Art. 12 Abs. 2 Bst. h GwV-FINMA.
5.5 Die
gesetzliche Grundlage von Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA ergibt sich ohne weiteres aus Art. 6
GwG. Die Kriterien in Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA, welche insbesondere in Frage kommen, um auf
Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko hinzuweisen, sind sachlich nachvollziehbar und lassen
Finanzintermediären zudem einen wesentlichen Ermessensspielraum bei der Beurteilung, ob die Ungewöhnlichkeitsregel
von Art. 6 GwG greift, womit die Regelung dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz hinreichend
Rechnung trägt und innerhalb des gesetzlichen Rahmens liegt. Soweit der Beschwerdeführer ferner
geltend macht, Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA sei bereits von der Ungewöhnlichkeitsregelung
in § 31 seines Reglements umfasst, ist zu prüfen, ob der tatsächlich einschlägige
§ 32 des Reglements inhaltlich dem Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA entspricht. Wie der Vergleich
beider Bestimmungen zeigt, trifft dies nicht zu.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass § 32 des Reglements einen abschliessenden Katalog
an Fallgruppen für Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko aufstellt, während Art. 12
Abs. 2 GwV-FINMA nur Beispielsfälle enthält. Daran vermag nichts zu ändern, dass
die dem Beschwerdeführer angeschlossenen Finanzintermediäre in Konkretisierung von § 32
des Reglements für ihren Bereich und ihren Kundenkreis selbständig detaillierte Kriterien festlegen
können. Abgesehen davon entspricht § 32 Abs. 1 Bst. a des Reglements weitgehend
Art. 12 Abs. 2 Bst. a GwV-FINMA; allerdings ist jener eingeschränkter als dieser
formuliert, weil er sich auf Länder beschränkt, die keine wirksamen Massnahmen zur Bekämpfung
der Geldwäscherei getroffen haben. Da zudem unklar bleibt, was mit "wirksamen Massnahmen"
gemeint ist, erscheint die Reglementsbestimmung nicht nur als zu eng gefasst, sondern sie dürfte
darüber hinaus kaum praktikabel sein bzw. für die Finanzintermediäre als hilfreiche Leitlinie
dienen. Was § 32 Abs. 1 Bst. b des Reglements betrifft, dürfte er sich mit Art. 12
Abs. 2 Bst. e und f GwV-FINMA ganz oder jedenfalls weitgehend decken. Alle übrigen Regelungen
in Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA sind in § 32 des Reglements nicht ansatzweise angesprochen,
obschon sie offensichtlich geeignet sind, Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko zu identifizieren.
Das soll exemplarisch anhand des zwischen den Parteien besonders strittigen Art. 12 Abs. 2
Bst. h GwV-FINMA dargelegt werden. Insoweit ist gerichtsnotorisch, dass Geldwäscher sich häufig
oder gar in der Regel komplexer Gesellschafts- bzw. Finanzstrukturen zu bedienen pflegen, um den illegalen
Ursprung der Finanzquellen bzw. die Identität des wirtschaftlich Berechtigten zu verschleiern. Damit
ist gesagt, dass komplexe Strukturen einen sachlich begründeten Anlass für die Pflicht bilden,
die wirtschaftlichen Hintergründe und den Zweck einer Transaktion näher abzuklären. Komplexe
Strukturen, deren gesellschaftsrechtliche, wirtschaftliche, erbrechtliche oder anderweitige Berechtigung
nicht offensichtlich ist, erweisen sich ohne weiteres als "ungewöhnlich" im Sinne von
Art. 6 Abs. 2 Bst. a GwG. Die Abklärungspflicht entfällt bei komplexen Strukturen
nur, wenn die Rechtmässigkeit der Transaktion offensichtlich ist. Ferner ist darauf hinzuweisen,
dass eine Geschäftsbeziehung mit einer Sitzgesellschaft für sich genommen keine Abklärungspflicht
auslöst, sondern darüber hinaus komplexe Strukturen vorliegen müssen. Das Vorliegen einer
Sitzgesellschaft ist nur ein Beispiel für eine komplexe Struktur bzw. eine solche, bei welcher erhöhte
Risiken von Geldwäscherei bestehen. Bei Sitzgesellschaften, die kein Handels-, Fabrikations- oder
anderes nach kaufmännischer Art geführtes Gewerbe betreiben, stellt sich zwangsläufig
die Frage nach der Herkunft von Vermögenswerten.
5.6 Aus
dem Gesagten ergibt sich, dass § 31 bzw. § 32 des Reglements in Bezug auf Geschäftsbeziehungen
mit erhöhtem Risiko stark lückenhafte und teilweise zu eng gefasste bzw. schwer umsetzbare
Bestimmungen enthält. Auch wenn sich diese Bestimmungen in einigen wenigen Punkten mit Art. 12
Abs. 2 GwV-FINMA decken mögen, war die Vorinstanz berechtigt, dem Beschwerdeführer die
Übernahme der erwähnten Verordnungsbestimmung vorzuschreiben, zumal diese umfassend, sachlich
präzise und in verhältnismässiger Weise die Ungewöhnlichkeitsregel von Art. 6
GwG konkretisiert. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.
6.
Die
Vorinstanz hat den Beschwerdeführer ferner verpflichtet, Art. 61 Abs. 2 GwV-FINMA in sein
Reglement zu übernehmen. Diese Bestimmung schreibt vor, dass bei Geld- und Wertübertragungen
der Name und die Adresse des Finanzintermediärs auf der Einzahlungsquittung ersichtlich sein müssen.
6.1 Die
Vorinstanz führt dazu aus, diese Norm sei notwendig, um Editionsbegehren der Strafverfolgungsbehörden
nachkommen zu können, wobei der Nachweis über die Bezahlung insbesondere für Agenten von
Franchisegebern relevant sei, da diese Zahlungen über elektronische Plattformen tätigen würden.
Durch Art. 61 Abs. 2 GwV-FINMA sei sichergestellt, dass Editionsbegehren zügig dem richtigen
Adressaten zugestellt werden könnten, womit die Effizienz der Strafverfolgungsbehörden nachhaltig
gesteigert werde. Da der Beschwerdeführer sämtlichen Finanzintermediären offenstehe, zeige
Art. 61 Abs. 2 GwV-FINMA Relevanz und sei entsprechend analog in seinem Reglement zu verankern.
6.2 Der
Beschwerdeführer wendet dagegen ein, das Verhältnis zu den Strafverfolgungsbehörden sei
in Art. 7 GwG bezüglich der Dokumentationspflicht abschliessend geregelt. Mit Art. 61
Abs. 2 GwV-FINMA werde eine neue Sorgfaltspflicht eingeführt, welche keine Grundlage im zweiten
Kapitel des GwG finde; die Auferlegung einer neuen Verpflichtung bedürfe einer formell-gesetzlichen
Grundlage.
6.3 Gemäss
Art. 7 GwG muss der Finanzintermediär über die getätigten Transaktionen und über
die nach diesem Gesetz erforderlichen Abklärungen Belege so erstellen, dass fachkundige Dritte sich
ein zuverlässiges Urteil über die Transaktionen und Geschäftsbeziehungen sowie über
die Einhaltung der Bestimmungen dieses Gesetzes bilden können (Abs. 1). Er bewahrt die Belege
so auf, dass er allfälligen Auskunfts- und Beschlagnahmebegehren der Strafverfolgungsbehörden
innert angemessener Frist nachkommen kann (Abs. 2).
6.4 Art. 7
GwG regelt die Dokumentationspflicht der Finanzintermediäre über die von ihnen getätigten
Transaktionen, damit diese von "fachkundigen Dritten" bzw. Strafverfolgungsbehörden nachvollzogen
werden können. Zur Nachvollziehbarkeit von Transaktionen gehört auch, dass der involvierte
Finanzintermediär identifiziert werden kann, damit gegebenenfalls bei ihm bzw. von ihm die vollständigen
Unterlagen eingesehen werden können. Damit konkretisiert Art. 61 Abs. 2 GwV-FINMA in geradezu
selbstverständlicher Weise Art. 7 GwG. Soweit die angefochtene Verfügung den Beschwerdeführer
verpflichtet, Art. 61 Abs. 2 GwV-FINMA in sein Reglement zu übertragen, hält sie
vor Bundesrecht stand.
7.
Die
Vorinstanz hat den Beschwerdeführer weiter verpflichtet, Art. 45 Abs. 3 und Art. 51
Abs. 3 GwV-FINMA in sein Reglement zu übernehmen.
7.1 Nach
Art. 45 Abs. 1 GwV-FINMA muss der DUFI eine Vertragspartei identifizieren, wenn eine oder mehrere
Transaktionen, die miteinander verbunden erscheinen, folgenden Betrag erreichen oder übersteigen:
Fr. 5'000.- bei Geldwechselgeschäften (Bst. a) bzw. Fr. 25'000.- bei
allen anderen Kassageschäften (Bst. b). Bei nicht wiederaufladbaren Datenträgern im Bereich
von elektronischen Zahlungsmitteln kann der DUFI gemäss Art. 45 Abs. 3 GwV-FINMA auf die
Identifizierung verzichten, wenn: das elektronisch gespeicherte Geld ausschliesslich dazu dient, dass
die Kundin oder der Kunde damit erworbene Dienstleistungen und Waren elektronisch bezahlen kann (Bst. a),
pro Datenträger nicht mehr als Fr. 250.- elektronisch verfügbar gemacht werden (Bst. b),
pro Geschäft und pro Kundin oder Kunde nicht mehr als Fr. 1'500.- verfügbar gemacht
werden (Bst. c). Art. 51 Abs. 1 GwV-FINMA regelt, dass ein DUFI von der Vertragspartei
eine schriftliche Erklärung darüber einholen muss, wer die wirtschaftlich berechtigte Person
ist, wenn eine oder mehrere Transaktionen, die miteinander verbunden erscheinen, dieselben Schwellenwerte
erreichen oder übersteigen wie in Art. 45 Abs. 1 GwV-FINMA. Unter denselben Voraussetzungen,
wie sie in Art. 45 Abs. 3 GwV-FINMA festgelegt sind, ist für nicht wiederaufladbare Datenträger
im Bereich von elektronischen Zahlungsmitteln ein Verzicht auf die Feststellung der wirtschaftlich berechtigten
Person möglich (Art. 51 Abs. 3 GwV-FINMA).
7.2 Die
Vorinstanz führt diesbezüglich aus, im Reglement des Beschwerdeführers finde sich keine
der verschärfenden Herabsetzung der Schwellenwerte bei nicht wiederaufladbaren Datenträgern
im Bereich von elektronischen Zahlungsmitteln entsprechende Regelung. Im Bereich von elektronischen Zahlungsmitteln
bestünden erhöhte Geldwäscherei- und Terrorismusfinanzierungsrisiken. Systeme, die es
ermöglichen würden, Geld zwischen zwei Parteien ohne Kauf einer Ware im Sinne eines Scheingeschäfts
zu transferieren, hätten ein hohes immanentes Geldwäschereirisiko und dies rechtfertige es,
im Bereich von einmaligen Geschäften mit Laufkunden nicht auf den generellen Schwellenwert von Fr. 25'000.-
abzustellen, sondern eine strengere Abstufung vorzunehmen. Die in Art. 45 Abs. 3 und Art. 51
Abs. 3 GwV-FINMA eingefügten Grenzwerte entsprächen denjenigen der Europäischen Union
(Art. 11 Abs. 5 Bst. d EU-Richtlinie 2005/60/EG).
7.3 Der
Beschwerdeführer wendet dagegen ein, nicht wiederaufladbare Prepaid-Karten, die zum Zweck des Bezugs
von Waren und Dienstleistungen ausgegeben würden, stellten ein weit kleineres Geldwäschereirisiko
dar als die anderen Kassageschäfte, da sie bloss akzessorisch zum Handelsverkehr hinzuträten,
welcher dem GwG überhaupt nicht unterstellt sei. Somit führe die Vorinstanz mit Art. 45
Abs. 3 sowie Art. 51 Abs. 3 GwV-FINMA eine Verschärfung für Prepaid-Karten gegenüber
Kassageschäften ein, die sich sachlich nicht rechtfertigen liesse und zudem die Kompetenz der Vorinstanz
sprenge. Daran ändere auch der Verweis auf eine für die Schweiz nicht massgebliche EU-Richtlinie
nichts, da dieser zudem auch inhaltlich falsch sei. Ferner schliesse eine neuere GAFI-Publikation Prepaid-Karten
gänzlich von den weiteren Betrachtungen aus, da diese kaum ein nennenswertes Geldwäschereirisiko
darstellen würden. Schliesslich stünden die Regeln in Widerspruch zu Art. 7a GwG; diese
Bestimmung beziehe sich allgemein auf alle Geschäfte von geringem Wert, nicht nur auf diejenigen
mit einem wieder aufladbaren Datenträger oder Kassageschäfte.
7.4 Die
verschärften Schwellenwerte für die Identifikation des Kunden bei nicht wiederaufladbaren Datenträgern
ergeben sich nicht aus dem GwG. Die Begründung der Vorinstanz für die Wahl der Höhe der
Schwellenwerte vermag zudem nicht zu überzeugen, zumal die Werte denkbar tief angesetzt wurden und
auch höhere Beträge noch als "geringe Werte" im Sinne des Art. 7a GwG, wonach
der Finanzintermediär auf die Einhaltung der Sorgfaltspflichten (Art. 3-7 GwG) verzichten kann,
wenn die Geschäftsbeziehung nur Vermögenswerte von geringem Wert betrifft und keine Verdachtsmomente
für mögliche Geldwäscherei oder Terrorismusfinanzierung vorliegen, gelten können.
Es ist insoweit bezüglich Kassageschäfte auf Art. 3 Abs. 2 und Abs. 5 GwG zu
verweisen, wobei Abs. 5 den SRO einen Ermessensspielraum einräumt. Die Vorinstanz ist zwar
berechtigt, den SRO gewisse Vorgaben bei der Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe des "geringen"
bzw. "erheblichen" Werts von Transaktionen im Sinne von Art. 7a, Art. 3 Abs. 2
und Abs. 5 GwG zu machen, doch müssen die Schwellenwerte nachvollziehbar sein und den praktischen
Bedürfnissen der Mitglieder der SRO angemessen Rechnung tragen. Der Verweis der Vorinstanz allein
auf GAFI-Empfehlungen sowie die EU-Richtlinie 2005/60/EG genügt für sich genommen nicht. Die
Beschwerde ist deshalb in diesem Punkt gutzuheissen. Auf eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz
zu neuer Beurteilung wird verzichtet, zumal es der Vorinstanz jederzeit freisteht, dem Beschwerdeführer
neue Vorgaben zu machen, und dem Beschwerdeführer dagegen der Rechtsweg an das Bundesverwaltungsgericht
offensteht.
8.
Der
Beschwerdeführer wendet sich ferner gegen die Pflicht, Art. 17 und Art. 18 GwV-FINMA in
sein Reglement zu übernehmen, ohne seine pauschalen Einwände näher zu konkretisieren.
8.1 Gemäss
Art. 8 GwG treffen die Finanzintermediäre in ihrem Bereich die Massnahmen, die zur Verhinderung
von Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung notwendig sind; sie sorgen namentlich für
genügende Ausbildung des Personals und für Kontrollen.
8.2 Die
Aufnahme von Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko bedarf gemäss Art. 17 GwV-FINMA
der Zustimmung einer vorgesetzten Person oder Stelle oder der Geschäftsführung. Nach Art. 18
Abs. 1 GwV-FINMA entscheidet das oberste Geschäftsführungsorgan oder mindestens eines
seiner Mitglieder über die Aufnahme von Geschäftsbeziehungen mit PEP und alljährlich über
deren Weiterführung (Bst. a) bzw. die Anordnung regelmässiger Kontrollen aller Geschäftsbeziehungen
mit erhöhtem Risiko und ihrer Überwachung und Auswertung (Bst. b). Finanzintermediäre
mit einem sehr umfangreichen Vermögensverwaltungsgeschäft und mehrstufigen hierarchischen Strukturen
können diese Verantwortung der Leitung einer Unternehmenseinheit übertragen (Art. 18 Abs. 2
GwV-FINMA).
8.3 Die
Vorinstanz führt diesbezüglich im Wesentlichen aus, Art. 17 und Art. 18 GwV-FINMA
basierten auf den internationalen Vorgaben der GAFI, wobei es um die Definition von Verantwortlichkeiten
innerhalb eines Unternehmens gehe, welche sowohl bei Klein- als auch bei Grossunternehmen gleichermassen
bestimmt und für die Aufsicht nachvollziehbar sein müssten. Das Reglement des Beschwerdeführers
sei folglich entsprechend Art. 17 und Art. 18 GwV-FINMA zu ergänzen.
8.4 Der
Beschwerdeführer bringt dagegen im Wesentlichen vor, nach den gesetzlichen Vorgaben sowie seinem
Reglement führe eine Geschäftsbeziehung mit erhöhtem Risiko dazu, dass die besondere Abklärungspflicht
auf allen Stufen wahrgenommen werden müsse und die Sorgfaltspflichten folglich auf jeder Stufe zu
beachten seien. Deshalb mache eine spezielle Regelung bezüglich des Einbezugs von vorgesetzten Personen
oder der Verantwortung der obersten Geschäftsführungsorgane bereits unter diesem Blickwinkel
keinen Sinn. Eine Delegation nach oben könne je nach Branche zwar von nachvollziehbaren Überlegungen
begleitet sein, doch führe die in Art. 17 und Art. 18 GwV-FINMA getroffene Regelung zu
wenig zweckmässigen Ergebnissen und sei für viele Fälle nicht praktikabel.
8.5 Die
gesetzliche Grundlage für Art. 17 und Art. 18 GwV-FINMA ergibt sich ansatzweise aus Art. 8
GwG sowie aus der Gesamtheit der GwG-Bestimmungen, namentlich der Meldepflicht. Diese setzt eine klar
identifizierbare Verantwortlichkeit bei den Finanzintermediären voraus. Dass Kontrollen auf einer
höchsten Hierarchieebene durchgeführt werden sollen, ist geradezu selbstverständlich;
gleiches gilt für die Aufnahme und Weiterführung von Beziehungen mit PEP. Die Regelungen in
Art. 17 und Art. 18 GwV-FINMA sind sachlich berechtigt, erforderlich und ohne weiteres umsetzbar.
Es ist denn auch nicht ersichtlich, inwiefern die Regelungen die Geschäftstätigkeit der Mitglieder
des Beschwerdeführers nennenswert beeinträchtigen würden. Die Beschwerde ist in diesem
Punkt folglich abzuweisen.
8.6 Zu
erwähnen ist schliesslich das künftige Recht. Art. 6 Abs. 1 GwG in der Fassung gemäss
Bundesgesetz zur Umsetzung der 2012 revidierten Empfehlungen der Groupe d'action financière spricht
von der "Hierarchiestufe, auf der der Entscheid, eine Geschäftsbeziehung einzugehen oder weiterzuführen,
getroffen werden muss". Der Gesetzgeber wollte damit eine sich sinngemäss bereits aus Art. 8
GwG ergebende Verpflichtung explizit auf Gesetzesstufe verankern. Aus Gründen der Rechtssicherheit
und der Vermeidung der unterschiedlichen Behandlung von PEP sei es ratsam, die diesbezüglichen Vorgaben
einheitlich zu regeln. Mit einer Regelung auf gesetzlicher Stufe werde sichergestellt, dass verbindliche
Vorgaben im Bereich PEP im gleichen Umfang für alle Finanzintermediäre gelten würden (vgl.
Botschaft zur Umsetzung der GAFI-Empfehlungen 2012, BBl 2014 621 f.).
9.
Der
Beschwerdeführer wendet sich schliesslich gegen die Pflicht zur Übernahme von Art. 22,
Art. 23 sowie Art. 63 GwV-FINMA, wonach die Finanzintermediäre Geldwäschereifachstellen
zu bezeichnen haben, welche bei mehr als 20 beschäftigten Personen die in Art. 23 GwV-FINMA
aufgelisteten Aufgaben zu erfüllen haben.
9.1 Art. 22
Abs. 1 GwV-FINMA bestimmt, dass ein Finanzintermediär eine oder mehrere qualifizierte Personen
als Geldwäschereifachstelle zu bezeichnen hat und diese die Linienverantwortlichen und die Geschäftsleitung
bei der Umsetzung der GwV-FINMA unterstützt und berät, ohne ihnen die Verantwortung dafür
abzunehmen. Die Geldwäschereifachstelle bereitet die internen Weisungen zur Bekämpfung der
Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung vor und plant und überwacht diesbezüglich die
interne Ausbildung (Art. 22 Abs. 2 GwV-FINMA). Art. 23 Abs. 1 GwV-FINMA auferlegt
der Gelwäschereifachstelle zusätzlich die Überwachung der Einhaltung der Pflichten zur
Verhinderung von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung, insbesondere: überwacht sie in
Absprache mit der internen Revision, der Prüfgesellschaft und den Linienverantwortlichen den Vollzug
der internen Weisungen zur Bekämpfung der Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung (Bst. a),
legt sie die Parameter für das System zur Transaktionsüberwachung nach Art. 19 GwV-FINMA
fest (Bst. b), veranlasst sie die Auswertung der durch das Transaktionsüberwachungssystem erzeugten
Meldungen (Bst. c), veranlasst sie zusätzliche Abklärungen nach Art. 14 GwV-FINMA
oder führt sie selbst durch (Bst. d) und stellt sie sicher, dass das verantwortliche Geschäftsführungsorgan
die für seinen Entscheid über die Aufnahme oder Weiterführung von Geschäftsbeziehungen
nach Art. 18 GwV-FINMA nötigen Entscheidgrundlagen erhält (Bst. e). Dabei darf eine
für die Überwachung im Sinne von Abs. 1 zuständige interne Person keine Geschäftsbeziehungen
kontrollieren, für welche sie direkt geschäftsverantwortlich ist (Art. 23 Abs. 2
GwV-FINMA). Der Finanzintermediär kann unter seiner Verantwortung auch fachkundige externe Personen
als Geldwäschereifachstelle bezeichnen, wenn er von seiner Grösse oder Organisation her nicht
in der Lage ist, eine eigene Fachstelle einzurichten oder die Einrichtung einer solchen unverhältnismässig
wäre (Art. 23 Abs. 3 GwV-FINMA). Schliesslich muss eine Geldwäschereifachstelle eines
DUFI, der bis zu 20 Personen beschäftigt, die eine dem GwG unterstellte Tätigkeit ausüben,
nur die Aufgaben nach Art. 22 GwV-FINMA erfüllen, wobei die
FINMA von einem
solchen DUFI verlangen kann, dass die Geldwäschereifachstelle auch die Aufgaben nach Art. 23
GwG erfüllt, wenn es zur Überwachung der Einhaltung der Pflichten zur Verhinderung von Geldwäscherei
und Terrorismusfinanzierung notwendig ist (Art. 63 GwG-FINMA).
9.2 Die
Vorinstanz führt dazu aus, das Reglement des Beschwerdeführers sehe die Errichtung einer Geldwäschereifachstelle
nicht vor. Gemäss Art. 8 GwG würden die Finanzintermediäre in ihrem Bereich die Massnahmen
treffen, die zur Verhinderung der Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung notwendig seien, was
ebenfalls in den GAFI-Empfehlungen verankert sei. Die Anforderungen in diesem Bereich seien in den vergangenen
Jahren stark gestiegen; die Einhaltung der Vorgaben könne heute nur noch über eine zentral
agierende Fachstelle wahrgenommen werden, die über das entsprechende Know-how verfüge. Eine
zentrale Konzentration des Know-hows innerhalb des Unternehmens sorge nicht nur für mehr Effizienz,
sondern auch für die erforderliche Sicherheit im Bereich der Geldwäschereibekämpfung.
Der Begriff der Geldwäschereifachstelle sei dabei nicht als absolute Grösse zu verstehen, sondern
sei je nach Unternehmen unterschiedlich ausgestaltet. Im Aussenverhältnis habe das Unternehmen eine
verantwortliche Stelle zu bezeichnen, die diesen Bereich ausfülle und als Ansprechpartner figuriere.
Das Reglement des Beschwerdeführers sei daher um die Vorschriften zur Errichtung einer Geldwäschereifachstelle
und den entsprechenden Ausgestaltungsvorschriften zu ergänzen.
9.3 Der
Beschwerdeführer rügt im Wesentlichen, die Vorinstanz gehe auch hier über die angerufenen
GAFI-Empfehlungen hinaus und überschreite das GwG, auch wenn eine gewisse Grundlage in Art. 8
GwG gesehen werden könne. Dieser lasse jedoch einen grossen Gestaltungsspielraum zu, der nicht zwingend
eine Geldwäschereifachstelle bedinge, sondern andere Massnahmen zulasse. Mit der Verpflichtung,
eine Geldwäschereifachstelle einzurichten, greife die Vorinstanz in seinen Regelungsspielraum als
SRO ein. Er kenne seit dem 1. April 2000 ein System, dass die Bezeichnung entsprechender Funktionen
vorsehe und die klare Zuweisung der Verantwortlichkeiten enthalte. Die bezeichneten Personen müssten
schriftlich bestätigen, dass sie die Funktion übernehmen.
9.4 Gemäss
§ 41 des Reglements des Beschwerdeführers hat der Finanzintermediär mit mehr als
fünf Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, die eine dem GwG unterstellte Tätigkeit ausüben,
in schriftlicher Form ein Konzept zur Kontrolle der betriebsinternen Abläufe zu erstellen. Dieses
enthält insbesondere Weisungen und Informationen: in welchen Fällen der Beschwerdeführer
zu informieren ist (Bst. a); über das Vorgehen bei der Eröffnung neuer Geschäftsbeziehungen
(Bst. b); wer über die Aufnahme und Weiterführung von Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem
Risiko entscheidet (Bst. c); über den Inhalt und die Führung der GwG-Dossiers (Bst. d);
über die Archivierung und Aufbewahrung von Dokumenten (Bst. e); über die interne Aufgabenteilung
und die Zuständigkeiten (Bst. f).
9.5 § 41
des Reglements des Beschwerdeführers enthält keine konkrete Verpflichtung für die ihm
angeschlossenen Finanzintermediäre, einen
oder mehrere Geldwäschereiverantwortliche
zu bezeichnen. Dies obschon ohne eine solche Organisationsform, nicht nur in grösseren Strukturen,
die effektive Durchsetzung der Sorgfaltspflichten des GwG bei den Finanzintermediären und die Klärung
von Verantwortlichkeiten im Einzelfall zumindest als erschwert erscheinen. Die Verpflichtung zur Übernahme
von Art. 22 GwV-FINMA in das Reglement des Beschwerdeführers kann sich auf die gesamte Zielsetzung
des GwG, insbesondere auch auf die in Art. 8 GwG verankerte Organisationspflicht stützen. Sie
ist sachlich begründet und insbesondere unter Berücksichtigung von Art. 63 GwV-FINMA,
welcher für DUFI bzw. Finanzintermediäre, die bis zu 20 Personen beschäftigen, Erleichterungen
vorsieht, verhältnismässig. Die Bezeichnung als Geldwäschereifachstelle hindert den Beschwerdeführer
nicht, den ihm angeschlossenen Finanzintermediären andere Bezeichnungen zu erlauben und auch -
entgegen der möglicherweise unglücklich gewählten Bezeichnung "Fachstelle" -
schlanke Organisationsformen vorzusehen.
9.6 Fragwürdig
erscheint hingegen Art. 23 GwV-FINMA, der die Aufgaben der Geldwäschereifachstelle überaus
detailliert regelt und damit den Regelungsspielraum, den Art. 8 GwG den SRO lässt, beschneidet.
Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass sich der Beschwerdeführer diese Beschränkung seiner
Autonomie teilweise selbst zuzuschreiben hat, da er Art. 22 GwV-FINMA nicht von sich aus sinngemäss
in sein Reglement aufgenommen hat. Die Regelung von Art. 23 GwV-FINMA ist sachlich gerechtfertigt
und verhältnismässig. Allerdings verweisen Art. 23 Abs. 1 Bst. b und Bst. d
GwV-FINMA auf andere Bestimmungen der Verordnung, die auf den Beschwerdeführer nicht direkt anwendbar
sind. Insoweit erweist sich die Verpflichtung, die Bestimmung wörtlich in das Reglement aufzunehmen,
jedenfalls als unangemessen. Daher ist die Beschwerde insofern gutzuheissen, als sie die Übernahme
von Art. 23 Abs. 1 Bst. b und Bst. d GwV-FINMA in das Reglement des Beschwerdeführers
betrifft; im übrigen Umfang ist sie betreffend die Übernahme von Art. 22, Art. 23 sowie
Art. 63 GwV-FINMA abzuweisen.
9.7 Als
Zwischenfazit ist die Beschwerde insoweit gutzuheissen, als sie die Übernahme von Art. 23 Abs. 1
Bst. b und Bst. d, Art. 45 Abs. 3 und Art. 51 Abs. 3 GwV-FINMA in das Reglement
des Beschwerdeführers betrifft. Bezüglich der weitergehend verfügten Übernahme von
Bestimmungen der GwV-FINMA in das Reglement des Beschwerdeführers ist die Beschwerde abzuweisen.
10.
Der
Beschwerdeführer wendet sich ferner gegen den in Dispositiv-Ziff. 7 der angefochtenen Verfügung
angedrohten Entzug der Bewilligung für den Fall der Widerhandlung gegen die Verfügung. Diese
Androhung sei zum einen verfrüht und damit unverhältnismässig, da die Rechtswidrigkeit
der Nichtanpassung des Reglements noch der gerichtlichen Klärung harre. Zum anderen sei die Androhung
verfassungswidrig, da sie es dem Beschwerdeführer bereits verbiete, sich mit dem vorliegenden Verfahren
zur Wehr zu setzen und den Entzug der aufschiebenden Wirkung zu verlangen; damit werde der Zugang zum
Rechtsschutz hoheitlich verboten.
10.1 Die
Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer in der Verfügung vom 21. März 2014 für den
Fall der Widerhandlung gegen die Verfügung, namentlich die Nichteihaltung der Anordnungen in Rz. 80
und Rz. 81 den Entzug der Anerkennung als SRO im Sinne von Art. 28 GwG i.V.m. Art. 37
FINMAG angedroht.
10.2 Die
FINMA entzieht einem Beaufsichtigten die Bewilligung bzw. Anerkennung, wenn dieser die Voraussetzungen
für die Tätigkeit nicht mehr erfüllt oder aufsichtsrechtliche Bestimmungen schwer verletzt,
wobei sie einer SRO die Anerkennung nicht ohne vorgängige Androhung entzieht (Art. 28 Abs. 1
GwG i.V.m. Art. 37 Abs. 1 FINMAG). Sodann kommt der FINMA gemäss Art. 18 Abs. 1
Bst. a GwG im Rahmen der Aufsicht über die Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 3
GwG die Aufgabe zu, SRO zu anerkennen bzw. ihnen die Anerkennung zu entziehen. Durch die umstrittene
Androhung hat die Vorinstanz dem Beschwerdeführer lediglich mitgeteilt, dass sie den Entzug seiner
Anerkennung prüfen werde, wenn er der Verfügung nicht nachkomme. Da die Vorinstanz zur Überprüfung
der Anerkennung bei Zweifeln an den Voraussetzungen für ihre Erteilung verpflichtet ist, hat sie
den Beschwerdeführer nur auf die möglichen rechtlichen Folgen einer Verweigerung hingewiesen.
Damit wurden die Rechte und Pflichten des Beschwerdeführers nicht berührt, weshalb es an einem
schutzwürdigen Interesse im Sinne von Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG fehlt. Mangels Berechtigung
zur Beschwerde in diesem Punkt kann diesbezüglich auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
11.
Die
Vorinstanz auferlegte dem Beschwerdeführer die nach dem Zeitaufwand und der Bedeutung der Sache
bemessenen Gesamtkosten von Fr. 50'000.- (Dispositiv-Ziff. 9).
11.1 Der
Beschwerdeführer wendet sich gegen die Höhe der ihm auferlegten Kosten, da es sich vorliegend
um eine Mutation handle und die Gebührenverordnung der FINMA bei Mutationen einen Kostenrahmen von
max. Fr. 10'000.- vorsehe. Selbst wenn dieser Argumentation nicht gefolgt werde, sei die Kostenauflage
infolge mangelnder nachvollziehbarer Begründung aufzuheben, da daraus nicht hervorgehe, wie sich
der Zeitaufwand berechne und dem Beschwerdeführer zur Ermittlung der Kostenhöhe daher nie das
rechtliche Gehör gewährt worden sei. Ferner erscheine auch bei objektiver Betrachtung ein grobes
Missverhältnis zwischen der Höhe der Kostenauflage und dem zu erwartenden Aufwand, der mit
der erlassenen Verfügung betrieben worden sei, zu bestehen, unabhängig vom effektiven Aufwand,
zu welchem der Beschwerdeführer zudem konkrete Ungereimtheiten auflistet.
11.2 Die
Vorinstanz äusserte sich mit Vernehmlassung vom 12. Juni 2014 zu den gesetzlichen Grundlagen
der auferlegten Kosten und reichte die Kostenzusammenstellung am 18. Juni 2014 sowie eine ergänzende
Stellungnahme betreffend die erstinstanzlichen Kosten mit Eingabe vom 16. Dezember 2014 nach. Der
Beschwerdeführer nahm sodann mit Replik vom 10. Juli 2014 zur nachgereichten Kostenzusammenstellung
der Vorinstanz Stellung. Eine allfällige Verletzung der Begründungspflicht in der angefochtenen
Verfügung wäre somit im vorliegenden Beschwerdeverfahren geheilt worden (vgl. BGE 137 I 195
E. 2.3.2 m.H.).
11.3 Gemäss
Art. 5 Abs. 1 Bst. a der Verordnung über die Erhebung von Gebühren und Abgaben
durch die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA-Gebühren- und Abgabenverordnung, FINMA-GebV,
SR 956.122) ist gebührenpflichtig, wer eine Verfügung veranlasst, wobei für die Gebührenbemessung
die Ansätze im Anhang der Verordnung gelten (Art. 8 Abs. 1 FINMA-GebV). Ist im Anhang
ein Rahmen festgelegt, so setzt die FINMA die konkret zu bezahlende Gebühr innerhalb des Rahmens
anhand des durchschnittlichen Zeitaufwandes für gleichartige Verrichtungen und der Bedeutung der
Sache für die gebührenpflichtige Person fest (Art. 8 Abs. 2 FINMA-GebV). Gemäss
Ziff. 5.2 des Anhangs FINMA-GebV beträgt der Rahmentarif bei Mutationen (Art. 24 f. GwG)
im Bereich der SRO Fr. 200.- - Fr. 10'000.-. Für Verfügungen, Aufsichtsverfahren
und Dienstleistungen, für die im Anhang kein Ansatz festgelegt ist, bemisst sich die Gebühr
nach dem Zeitaufwand und der Bedeutung der Sache für die gebührenpflichtige Person, wobei der
Stundenansatz für die Gebühren je nach Funktionsstufe der ausführenden Person innerhalb
der
FINMA und Bedeutung der Sache für die gebührenpflichtige Person Fr. 100.-
- Fr. 500.- beträgt (Art. 8 Abs. 3 und 4 FINMA-GebV).
11.4 Wie
die Vorinstanz zu Recht ausführt, unterscheidet sich das vorliegende Verfahren von einer Reglementsmutation
im Rahmen der ordentlichen Aufsicht über die SRO. Beim vorliegenden Verfahren handelt es sich vielmehr
um ein Enforcementverfahren, in welchem die Vorinstanz mittels Verfügung vom 21. März
2014 feststellte, dass der Beschwerdeführer über kein den Anerkennungsvoraussetzungen gemäss
Art. 24 ff. GwG genügendes Reglement mehr verfüge und in dessen Zusammenhang Massnahmen
zwecks Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands erlassen hat. Die von der Vorinstanz gestützt
auf Art. 8 Abs. 3 und Abs. 4 FINMA-GebV angewandten Stundenansätze zwischen Fr. 140.-
und Fr. 340.- sind daher grundsätzlich nicht zu beanstanden. Die von der Vorinstanz eingereichte
und einen Zeitaufwand im Umfang von 1771/4 Stunden
ausweisende Kostenzusammenstellung ist jedoch nicht durchwegs nachvollziehbar, beispielsweise bezüglich
des vom Beschwerdeführer in seiner Replik vom 10. Juli 2014 mehrfach monierten Aufwands für
Rechtsabklärungen und Redaktionelles zum provisorischen Sachverhalt im Umfang von rund 30 Stunden
im September 2013. Soweit der Beschwerdeführer obsiegt hat, könnten ihm für das vorinstanzliche
Verfahren ohnehin keine Kosten auferlegt werden. Für das Bundesverwaltungsgericht ist nicht ersichtlich,
welche Leistungen Fragen betreffen, in denen die Beschwerde gutgeheissen wird. Entsprechend ist es dem
Gericht aktuell nicht möglich, die angemessenen, aufgrund des Ausgangs des Beschwerdeverfahrens
reduzierten Kosten der Vorinstanz zu beziffern. Die Sache ist deshalb in diesem Punkt ausnahmsweise (vgl.
Art. 61 Abs. 1 VwVG) an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese die Kosten ihres Verfahrens
entsprechend dem Ausgang dieses Verfahrens neu berechnet und dem Beschwerdeführer in der Form einer
neuen Verfügung eröffnet.
12.
Zusammenfassend
ergibt sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen ist, soweit darauf einzutreten ist. Die Dispositiv-Ziff. 2,
4a und 6 der angefochtenen Verfügung vom 21. März 2014 werden aufgehoben, soweit sie Art. 23
Abs. 1 Bst. b und Bst. d, Art. 45 Abs. 3 und Art. 51 Abs. 3 GwV-FINMA
betreffen; insofern erweisen sich die Feststellungsverfügung der Vorinstanz und die von ihr angeordneten
Massnahmen als bundesrechtswidrig. Dispositiv-Ziff. 9 der angefochtenen Verfügung betreffend
die Verfahrenskosten ist ebenfalls aufzuheben und der Kostenpunkt ist an die Vorinstanz zurückzuweisen,
damit diese die Kosten entsprechend dem Ausgang des vorliegenden Verfahrens neu berechnet und dem Beschwerdeführer
in einer weiteren Verfügung eröffnet. Im Übrigen wird die Vorinstanz dem Beschwerdeführer
eine neue Frist für die Reglementsanpassung setzen, da die verfügte Frist während des
Beschwerdeverfahrens abgelaufen ist. Im weiteren Umfang ist die Beschwerde abzuweisen.
13.
13.1 Die
Gerichtsgebühren sind aufgrund des besonderen Aufwandes (Zwischenverfügung betreffend Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung sowie Durchführung einer Instruktionsverhandlung) und der Schwierigkeit
des Falls auf Fr. 10'000.- festzusetzen. Entsprechend dem Verfahrensausgang (unter Berücksichtigung
der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung) obsiegt der Beschwerdeführer im Umfang von etwas
weniger als ¼, weshalb ihm reduzierte Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 8'000.-
aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar
2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils wird der vom Beschwerdeführer am 2. Mai
2014 einbezahlte Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 3'000.- diesem Betrag angerechnet. Der
Beschwerdeführer hat die den geleisteten Kostenvorschuss übersteigenden Verfahrenskosten in
der Höhe von Fr. 5'000.- innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden
Urteils zuhanden der Gerichtskasse zu überweisen. Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und
unterliegenden Bundesbehörden werden keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2
VwVG).
13.2 Als
teilweise obsiegende Partei hat der Beschwerdeführer Anspruch auf eine gekürzte Parteientschädigung
für die ihm erwachsenen notwendigen Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 2
VGKE). Diese umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der
Parteien (Art. 8 ff. VGKE). Das Anwaltshonorar wird nach dem notwendigen Zeitaufwand des Vertreters
bemessen. Der Stundenansatz beträgt für Anwälte mindestens Fr. 200.- und höchstens
Fr. 400.- (Art. 10 VGKE). Die Partei, die Anspruch auf Parteientschädigung erhebt,
hat dem Gericht vor dem Entscheid eine detaillierte Kostennote einzureichen, wobei das Gericht die Parteientschädigung
auf Grund der Kostennote bzw. falls keine eingereicht wird, auf Grund der Akten festsetzt (Art. 14
VGKE). Keinen Anspruch auf Parteientschädigung haben Bundesbehörden und, in der Regel, andere
Behörden, die als Parteien auftreten (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Der Vertreter des Beschwerdeführers hat mit Eingabe vom 26. Mai 2015 eine Kostennote über
einen Aufwand von 52.25 Stunden eingereicht, ohne dabei detaillierte Angaben zu den einzelnen Positionen
aufzuführen und ohne Nennung eines Stundenansatzes. Der vom Vertreter des Beschwerdeführers
geltend gemachte Aufwand vom 19. September 2013 bis 25. November 2013. - und damit bis zu
einem halben Jahr vor der Eröffnung der angefochtenen Verfügung am 21. März 2014
- im Umfang von rund 4.5 Stunden ist vorliegend ohnehin nicht zu berücksichtigen. Mangels
einer detaillierten Kostennote erscheint auf Grund der Akten bei einem Stundenansatz von Fr. 400.-
angesichts des Obsiegens des Beschwerdeführers zu etwa 1/4,
eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 5'000.- (darin enthalten ist der Mehrwertsteuerzuschlag
i.S.v. Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) insgesamt als angemessen. Die Parteientschädigung
wird der Vorinstanz in ihrer Funktion als verfügende Behörde auferlegt (Art. 64 Abs. 2
VwVG).
Versand: 24. August 2015