Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss
Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt
das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Das BAKOM gehört
zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts.
Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht
ist daher zuständig für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde.
1.2. Zur Beschwerde
ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine
Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin
ist formelle Adressatin der angefochtenen Verfügung und in Bezug auf die mit der vorliegenden Beschwerde
angefochtenen Dispositiv-Ziffern 2 und 4 auch materiell beschwert. Sie ist deshalb zur Erhebung der vorliegenden
Beschwerde legitimiert.
1.3. Auf die im
Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 Abs.1 und 52 Abs.1 VwVG)
ist demnach einzutreten.
2.
Streitgegenstand
in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der
angefochtenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt. Nicht die Verfügung selbst ist also
Streitgegenstand (sie bildet das Anfechtungsobjekt), sondern das in der Verfügung geregelte oder
zu regelnde, im Beschwerdeverfahren noch streitige Rechtsverhältnis. Die Rechtsmittelinstanz darf
im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens in der Regel die Verfügung nur insoweit überprüfen,
als sie angefochten ist. In der Verwaltungsverfügung festgelegte, aber aufgrund der Beschwerdebegehren
nicht mehr strittige Fragen prüft das Gericht nur, wenn die nicht beanstandeten Punkte in einem
engen Sachzusammenhang mit dem Streitgegenstand stehen (André Moser/Michael
Beusch/Lorenz Kneubühler,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.7 und 2.8).
Vorliegend hat die Beschwerdeführerin nur die Dispositiv-Ziffern
2 und 4 der vorinstanzlichen Verfügung angefochten, während die Beschwerdegegnerinnen ihrerseits
innerhalb der Rechtsmittelfrist keine Beschwerde gegen diese Verfügung erhoben haben. Im vorliegenden
Beschwerdeverfahren angefochten sind somit nur die Verlegung der vorinstanzlichen Verfahrenskosten und
die Tragung der Signalzuführungskosten durch die Programmveranstalter bzw. die Beschwerdeführerin,
nicht aber die Signalzuführung als solche oder die mit Dispositiv-Ziffer 1 verfügte Verbreitungspflicht
(vgl. Frank Seethaler/Kaspar
Plüss, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], VwVG Praxiskommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren [nachfolgend: VwVG Praxiskommentar], Zürich/Basel/Genf 2009,
Art. 57, Rz. 20). Wie bereits in der Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom
8. April 2011 dargelegt, besteht kein enger und unlösbarer Sachzusammenhang zwischen den
Dispositiv-Ziffern 1 und 2, weshalb die Pflicht zur Verbreitung des Programms nach Dispositiv-Ziffer
1 nicht zum Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens gehört. Dementsprechend ist auf
den Antrag der Beschwerdegegnerinnen, die Dispositiv-Ziffer 1 der vorinstanzlichen Verfügung
sei aufzuheben und die Sache zur Prüfung der Zumutbarkeit der Verbreitung bei Tragung der Signalzuführungskosten
durch die Fernmeldedienstanbieterinnen an die Vorinstanz zurückzuweisen, nicht einzutreten.
3.
Das
Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Es überprüft
die angefochtene Verfügung auf Verletzungen von Bundesrecht - einschliesslich unrichtiger
oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens - sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
4.
Im
Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht gilt der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen. Das
Bundesverwaltungsgericht ist nicht an die Begründung der Begehren gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
5.
Die
Beschwerdeführerin rügt in verfahrensrechtlicher Hinsicht, die Vorinstanz habe ihren Anspruch
auf rechtliches Gehör in verschiedener Hinsicht verletzt.
5.1.
5.1.1. So
macht die Beschwerdeführerin geltend, aus dem an die Beschwerdegegnerinnen gerichteten Schreiben
der Vorinstanz vom 16. März 2010 gehe hervor, dass diese bereits vor Erhalt der Gesuchsantwort
der Beschwerdegegnerinnen vom 31. März 2010, vor Erhalt der Replik der Beschwerdeführerin
vom 10. Mai 2010 und vor Erhalt der Duplik der Beschwerdegegnerinnen vom 18. Juni 2010
gewusst habe, wie sie die Frage der Zuführungskosten entscheiden werde. Im Übrigen habe die
Vorinstanz ihr Schreiben vom 16. März 2010 betreffend ihre Rechtsauffassung zu den Signalzuführungskosten
nur den Beschwerdegegnerinnen zugestellt. Diese hätten somit die Argumentation im vorinstanzlichen
Verfahren gewinnbringend nützen können. Die Beschwerdeführerin hingegen habe vom Schreiben
erst auf Intervention hin erfahren. Dieses Vorgehen der Vorinstanz zeige, dass die Argumente der Beschwerdeführerin
von vornherein keine Chance gehabt hätten, gehört und geprüft zu werden.
5.1.2. Die
Vorinstanz hält dem entgegen, es hätten zwar gewisse Schwächen in der Verfahrensführung
bestanden. Die Versäumnisse seien aber bereits während des erstinstanzlichen Verfahrens nachgeholt
worden. Alle Parteien seien vor Erlass der Verfügung vom 11. November 2010 über alle
Verfahrensschritte orientiert worden und hätten sich zu allen verfahrensrelevanten Punkten äussern
können. Auch habe sie sich in der Verfügung intensiv mit den Argumenten der Beschwerdeführerin
zu den Signalzuführungskosten auseinandergesetzt, für eine Praxisänderung habe aber im
vorliegenden Fall kein Anlass bestanden, weswegen es seinen erst kürzlich erlassenen Entscheid vom
4. März 2010 (sasag Kabelkommunikation AG und Partnernetze gegen Tele Top AG) bestätigt
habe.
5.1.3. Der
Anspruch auf rechtliches Gehör, welcher als selbständiges Grundrecht in der Bundesverfassung
verankert ist (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
[BV, SR 101]) und sich für das Bundesverwaltungsverfahren aus den Art. 26 ff. VwVG ergibt,
umfasst unter anderem das Recht der Parteien auf Orientierung (Art. 29 VwVG), vorgängige
Anhörung und Äusserung (Art. 30 Abs. 1 VwVG; Art. 31 VwVG) sowie das Recht,
dass die verfügende Behörde von diesen Äusserungen auch Kenntnis nimmt, sich damit auseinandersetzt
(Art. 32 VwVG) und ihre Verfügung begründet (Art. 35 Abs. 1 VwVG).
5.1.3.1 Der Anspruch
auf vorgängige Anhörung und Äusserung steht den Betroffenen primär in Bezug auf die
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts zu. Hingegen erwächst den Parteien kein allgemeiner
Anspruch auf vorgängige Anhörung zu Fragen der Rechtsanwendung. Ein Anhörungsrecht zu
Rechtsfragen besteht ausnahmsweise dann, wenn der Betroffene vor "überraschender Rechtsanwendung"
zu schützen ist. Ein Anhörungsrecht ist daher beispielsweise zu gewähren, wenn sich die
Rechtslage im Verlaufe des Verfahrens geändert hat. Die verfassungskonforme Gewährung des rechtlichen
Gehörs erfordert unter Umständen auch, dass die Behörde, bevor sie in Anwendung einer
unbestimmt gehaltenen Norm oder in Ausübung eines besonders grossen Ermessensspielraums einen Entscheid
von grosser Tragweite für die Betroffenen fällt, diese über ihre Rechtsauffassung orientiert
und ihnen Gelegenheit bietet, dazu Stellung zu nehmen (BGE 132 II 485 E. 3.2, BGE 129 II 497 E. 2.2,
BGE 128 V 272 E. 5b/dd, BGE 127 V 431 E. 2b/cc mit Hinweisen auf die Lehre; Bernhard
Waldmann / Jürg Bickel,
VwVG Praxiskommentar, Art. 30, Rz. 19 ff.).
Wird ein Verfahren auf Antrag der Partei eingeleitet, so
muss das Äusserungsrecht durch diese Partei grundsätzlich gleichzeitig mit der Verfahrenseinleitung
ausgeübt werden. Sofern der Antrag aus Gründen abgewiesen werden soll, die der Partei nicht
bekannt sind und zu denen sie sich nicht schon in der Antragsbegründung geäussert hat, ist
sie hierzu jedoch vorgängig anzuhören (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A 6682/2008
vom 17. September 2009 E. 3.3.1; Patrick Sutter,
in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
[nachfolgend: VwVG Kommentar], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 30, Rz. 7).
Vorliegend brachte die Vorinstanz bei der Beantwortung der
Frage, wer die Signalzuführungskosten zu tragen habe, Art. 60 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Bst. g
RTVG zur Anwendung (vgl. dazu auch unten E. 6 ff.). Die Beschwerdeführerin rügt nun, dass
die Vorinstanz die Frage der Zuführungskosten im vorinstanzlichen Verfahren bereits entschieden
habe, noch bevor sie ein einziges Argument der Beschwerdeführerin habe zur Kenntnis nehmen können.
Damit wird nicht die unterlassene Anhörung zu einer Sachverhaltsfrage, sondern zu einer Rechtsfrage
geltend gemacht, wozu grundsätzlich kein Äusserungsrecht besteht. Auch wäre es der Beschwerdeführerin
grundsätzlich unbenommen gewesen, bereits im Rahmen ihres Gesuchs vom 25. Januar 2010
zu den Zuführungskosten Stellung zu nehmen (act. 1). Allerdings erweist sich Art. 60 RTVG
hinsichtlich der Frage, wer die Signalzuführungskosten zu tragen habe, als auslegungsbedürftig
(vgl. dazu unten E. 6.2.5). Zudem hat die Vorinstanz während der Hängigkeit des erstinstanzlichen
Verfahrens in vorliegender Sache in einem anderen Verfahren mit anderen Parteien die Frage, wer im Falle
von konzessionierten Programmen mit Leistungsauftrag die Signalzuführungskosten zu tragen habe,
mit Verfügung vom 4. März 2010 (sasag Kabelkommunikation AG und Partnernetze gegen Tele Top
AG) (erstmals) ausdrücklich entschieden und dies den Beschwerdegegnerinnen bereits mit Schreiben
vom 16. März 2010 und damit noch vor der Gesuchsantwort der Beschwerdegegnerinnen vom
31. März 2010 bekannt gegeben (beschwerdeführerische Beilage 18d). Der Beschwerdeführerin
war somit zur Frage der Kostentragung im Zusammenhang mit der Signalzuführung im erstinstanzlichen
Verfahren ebenfalls ein Äusserungsrecht zuzugestehen und es ist im Folgenden zu prüfen, ob
ihr dies gewährt wurde.
Aus den Akten ergibt sich, dass die Vorinstanz der Beschwerdeführerin
zwar erst mit Schreiben vom 10. Juni 2010 das an die Beschwerdegegnerinnen gerichtete Schreiben vom 16.
März 2010 betreffend ihre Auffassung zur Kostentragung der Signalzuführung zugestellt hat (beschwerdeführerische
Beilage 18f). Hingegen hat die Vorinstanz bereits am 21. April 2010 in ihrer an die Beschwerdeführerin
gerichteten Aufforderung zur Einreichung der Replik diese unter Hinweis auf ihre noch nicht rechtskräftige
Verfügung vom 4. März 2010 (sasag Kabelkommunikation AG und Partnernetze gegen Tele
Top AG) unter Angabe der Fundstelle darauf hingewiesen, dass ihrer Auffassung nach der Programmveranstalter
die Signalzuführungskosten zu tragen habe (act. 11). Mit demselben Schreiben vom 21. April 2010
stellte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin auch die Gesuchsantwort der Beschwerdegegnerinnen
vom 31. März 2010 zu. Die Beschwerdeführerin hatte also Gelegenheit erhalten, im
Rahmen der Replik und damit noch vor dem Entscheid der Vorinstanz sowohl zu den Argumenten der Vorinstanz
wie auch der Beschwerdegegnerinnen betreffend der Frage der Signalzuführungskosten Stellung zu nehmen,
womit die Vorinstanz das Informations- und Äusserungsrecht in genügendem Mass gewährt
hat. Dieses Recht hat die Beschwerdeführerin in ihrer Replik vom 10. Mai 2010 dann auch
wahrgenommen und sich zur Tragung der Signalzuführungskosten eingehend geäussert (act. 12,
S. 6 f.).
5.1.3.2 Die Behörde
hat den Parteien nicht nur ein Äusserungsrecht zuzugestehen, sondern die tatsächlichen und
rechtlichen Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich zu
hören, zu prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen (Art. 29 Abs. 2 BV,
Art. 32 Abs. 1 VwVG; BGE 136 I 229 E. 5.2; Waldmann/Bickel,
VwVG Praxiskommentar, Art. 32, Rz. 1 ff. und 7). Damit zusammenhängt die Verpflichtung
der Behörde, ihren Entscheid zu begründen, da sich meistens nur anhand der Verfügungsbegründung
feststellen lässt, ob die Behörde ihrer Prüfungspflicht nachgekommen ist (Art. 29 Abs. 2 BV;
Art. 35 Abs. 1 VwVG; BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen;
Lorenz Kneubühler, VwVG Kommentar, Art. 35,
Rz. 4; vgl. auch Waldmann/Bickel, VwVG Praxiskommentar,
Art. 32, Rz. 21).
Welchen Anforderungen eine Begründung im Einzelnen
zu genügen hat, definiert Art. 35 Abs.1 VwVG nicht näher. Die Anforderungen
sind unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls sowie der Interessen der Betroffenen
festzulegen. Für hohe Begründungsanforderungen sprechen gemäss Rechtsprechung und Lehre
schwere Eingriffe, komplexe sachverhaltliche oder rechtliche Fragen, Entscheide von hoher gesellschaftlicher
Relevanz, eine beabsichtigte Praxisänderung der Behörde oder wenn der Behörde ein grosser
Entscheidungsspielraum zukommt. Dabei müssen Beschwerdeentscheide sorgfältiger begründet
sein als eine erstinstanzliche Verfügung. Die Begründung eines Entscheids muss jedenfalls so
abgefasst sein, dass ihn die Betroffenen gegebenenfalls sachgerecht anfechten können. Es müssen
wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und
auf welche sich der Entscheid stützt (BGE 136 I 229 E. 5.2; BGE 134 I 83 E. 4.1, BGE 129 I 232 E.
3.2, Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6682/2008 vom 17. September 2009 E. 3.3.3; Kneubühler,
VwVG Kommentar, Art. 35, Rz. 6 und 9 ff.; Lorenz Kneubühler,
Die Begründungspflicht, Bern 1998 S. 184 f., Felix Uhlmann
/ Alexandra Schwank, VwVG Praxiskommentar, Art.
35, Rz. 18).
Da vorliegend insbesondere auch die Signalzuführungskosten
im vorinstanzlichen Verfahren strittig waren und Art. 60 RTVG sich diesbezüglich
als auslegungsbedürftig erweist, war eine Begründung im Zusammenhang mit der Auferlegung der
Signalzuführungskosten auf alle Fälle notwendig. Es dürfen in diesem Fall aber auch keine
allzu hohen Anforderungen an die Begründungsdichte gestellt werden, denn es geht weder um einen
Entscheid von grosser gesellschaftlicher Relevanz, noch hat die Vorinstanz mit dem Entscheid eine Praxisänderung
vollzogen (E. 5.1.3.1). Zudem handelt es sich um einen erstinstanzlichen, bei einer Beschwerdeinstanz
anfechtbaren Entscheid. Dadurch, dass die Vorinstanz in ihrer Verfügung vom 11. November 2010
auf das Vorbringen der Beschwerdeführerin bezüglich der Signalzuführungskosten eingegangen
ist und unter Berücksichtigung verschiedener Auslegungsmethoden eine - wenn auch nicht allzu
ausführliche - Auslegung von Art. 60 RTVG vorgenommen hat, konnte die Beschwerdeführerin im
vorliegenden Fall die vorinstanzliche Verfügung sachgerecht anfechten. Die Vorinstanz ist somit
den Prüfungs- und Berücksichtigungs- wie auch den Begründungspflichten in genügender
Weise nachgekommen.
5.2.
5.2.1. Weiter
rügt die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe das rechtliche Gehör dadurch verletzt,
dass sie den Antrag der Beschwerdegegnerinnen um vorläufige Beschränkung des "Must-Carry"-Verfahrens
auf die Vorfrage der Kostenregelung betreffend Zuführung am 16. März 2010 ohne vorgängige
Anhörung der Beschwerdeführerin abgewiesen habe.
5.2.2. Die
Beschwerdegegnerinnen halten demgegenüber fest, die Signalzuführung und die damit zusammenhängende
Kostenfrage sei bereits vor Einleitung des vorinstanzlichen Verfahrens, nämlich während der
Vertragsverhandlungen im Frühling 2009, ein umstrittenes Thema gewesen.
5.2.3. Die
Behörde hört die Parteien an, bevor sie verfügt (Art. 30 Abs. 1 VwVG).
Einer Partei darf das Anhörungsrecht allerdings verweigert werden, wenn ein gesetzlich sanktionierter
Verweigerungsgrund vorliegt, wie er im Verfahren in Bundesverwaltungssachen in Art. 30 Abs. 2
Bst. a bis e VwVG verankert ist. Zusätzlich muss eine Interessenabwägung vorgenommen
werden - das Verweigerungsinteresse wie beispielsweise das Interesse an einem geordneten Verfahren und
der Vermeidung von prozessualen Leerläufen muss das private Interesse an der Gehörsgewährung
im konkreten Fall überwiegen (Waldmann/Bickel,
VwVG Praxiskommentar, Art. 30, Rz. 48 ff.).
Nach Art. 30 Abs. 2 Bst. a VwVG
braucht die Behörde die Parteien nicht anzuhören vor Zwischenverfügungen, die nicht selbständig
durch Beschwerde anfechtbar sind. Im vorliegenden Fall stellt das Schreiben der Vorinstanz vom 16. März 2010
(act. 6) eine Verfügung dar, da damit in die Rechtsposition der Beschwerdeführerin eingegriffen
wird (vgl. zum materiellen Verfügungsbegriff Felix Uhlmann,
VwVG Praxiskommentar, Art. 5 VwVG, Rz.17 ff.). Dabei handelt es sich um eine nicht selbständig
anfechtbare Zwischenverfügung im Sinne von Art. 30 Abs. 2 Bst. a VwVG,
da sie weder die Zuständigkeit, noch ein Ausstandsbegehren betrifft, noch einen nicht wieder gutzumachenden
Nachteil bewirkt oder sonst ein Fall einer selbständig eröffneten Zwischenverfügung vorliegt
(Art. 45 und Art. 46 VwVG). Ein gesetzlicher Verweigerungsgrund ist somit gegeben.
Was die Interessenabwägung betrifft, so ist das private
Interesse der Beschwerdeführerin an der Gehörsgewährung in diesem Fall sehr gering zu
gewichten. So ist der Beschwerdeführerin durch die unterbliebene Anhörung zur vorläufigen
Beschränkung des vorinstanzlichen Verfahrens auf die Vorfrage der Kostenregelung kein Nachteil entstanden.
Im Gegenteil wurde das Verfahren aufgrund der Zwischenverfügung vom 16. März 2010
genauso weitergeführt, wie die Beschwerdeführerin es in ihrem Gesuch vom 25. Januar 2010
verlangt hatte (vgl. act. 1). Dass sie kein Interesse an einer vorläufigen Beschränkung
auf die Kostenfrage hatte, zeigt sich vor allem auch daran, dass sie die Anfrage der Beschwerdegegnerinnen
vom 10. Februar 2010, aus prozessökonomischen Gründen vorab die umstrittene Frage
der Zuführungskosten in Form eines gemeinsamen Gesprächs zu klären, ablehnte (beschwerdeführerische
Beilagen 18a und 18b). Diese Tatsache wurde der Vorinstanz durch die Beschwerdegegnerinnen in ihrem
am 18. Februar 2010 gestellten Antrag auf die Beschränkung des Verfahrens auf die Kostenfrage
zur Kenntnis gebracht (beschwerdeführerische Beilage 18c). Selbst als die Beschwerdeführerin
im Verlauf des Verfahrens - nämlich im Zusammenhang mit der Lektüre der Gesuchsantwort
der Beschwerdegegnerinnen vom 31. März 2010 - vom Antrag der Beschwerdegegnerinnen auf
vorfrageweise Beschränkung des Verfahrens auf die Kostenfrage Kenntnis erhielt (vgl. act. 20), hielt
sie in ihrer Replik vom 10. Mai 2010 an der gesamthaften Behandlung ihres Gesuchs vom 25. Januar 2010
fest (act. 12 und 18), was sie in ihrem Schreiben vom 31. Mai 2010 an die Vorinstanz nochmals
ausdrücklich bestätigte (act. 20). Das Interesse an der Prozessökonomie überwiegt
in diesem Fall deshalb das Interesse an der Gehörsgewährung und die Vorinstanz konnte zu Recht
davon absehen, die Beschwerdeführerin vorgängig zur Beschränkung des Verfahrens auf die
Kostenfrage anzuhören.
5.3. Abschliessend
ist daher festzuhalten, dass die Vorinstanz ihre Anhörungs-, Prüfungs- und Begründungspflichten
in genügender Weise wahrgenommen und somit den Anspruch auf rechtliches Gehör nicht verletzt
hat.
6.
In
materiellrechtlicher Hinsicht ist strittig, ob die Kosten für die Zuführung des Programmsignals
vom Standort eines TV-Veranstalters (Studio) oder über Dritte (sog. Signaldistributoren) bis zu
den Kopfstationen der Kabelnetze der Fernmeldedienstanbieterinnen von den Programmveranstaltern bzw.
der Beschwerdeführerin oder von den Fernmeldedienstanbieterinnen bzw. den Beschwerdegegnerinnen
zu tragen sind (vgl. auch oben E. 2). Diese Frage ist im Folgenden gestützt auf eine Auslegung
von Art. 60 RTVG zu beantworten.
6.1. Als Ausgangspunkt
jeder Auslegung ist der Wortlaut einer Gesetzesbestimmung zu betrachten. Ist dieser nicht klar, so ist
auf die übrigen Auslegungsmethoden zurückzugreifen. Dabei gilt der Grundsatz, dass keine Hierarchie
der Auslegungsmethoden besteht. Es findet nicht eine bestimmte Methode vorrangig oder gar ausschliesslich
Anwendung. Vielmehr werden die verschiedenen Auslegungsmethoden kombiniert, d.h. nebeneinander berücksichtigt.
Es muss dann im Einzelfall abgewogen werden, welche Methode oder Methodenkombination geeignet ist, den
wahren Sinn der Norm wiederzugeben (sog. Methodenpluralismus) (BGE 131 II 697 E. 4.1; Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 25
Rz. 3 f.; Ulrich Häfelin/Walter
Haller/Helen Keller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 90 ff.).
6.2.
6.2.1. Die
Beschwerdeführerin bringt vor, die Vorinstanz stütze sich bei der Auslegung von Art. 60 Abs. 1 RTVG
massgeblich auf die grammatikalische Auslegungsmethode. Im RTVG finde sich aber nur der Begriff der "Verbreitung".
Der Begriff der "Zuführung" bzw. die Zuführungskosten würden weder in Art. 60
oder einer anderen Stelle im RTVG erwähnt. Aus diesem Grund könne die Vorinstanz nicht argumentieren,
angesichts der Wortwahl der "leitungsgebundenen Verbreitung" in Art. 60 Abs. 1 RTVG würde
das Gesetz lediglich von der Kostenlosigkeit der Verbreitung, nicht aber der Kostenlosigkeit der Zuführung
ausgehen. Im Übrigen erwähne weder Art. 60 RTVG noch Art. 2 Bst. g RTVG
die Kostenlosigkeit ausdrücklich, weswegen eine grammatikalische Auslegung auch aus diesem Grund
nicht zielführend sei.
6.2.2. Die
Vorinstanz hält dem entgegen, im Wortlaut von Art. 60 Abs.1 RTVG sei von der Pflicht
zur "leitungsgebundenen Verbreitung" die Rede, wobei unter "Verbreitung" gemäss
der in Art. 2 Bst. g RTVG vorgenommenen Begriffsdefinition die "für die Allgemeinheit
bestimmte fernmeldetechnische Übertragung" gemeint sei. E contrario nicht zur Verbreitung gehöre
demnach die Zuführung des Signals vom Studio des Programmveranstalters zur Sendanlage.
6.2.3. Die
Beschwerdegegnerinnen weisen darauf hin, der Wortlaut lasse keine Zweifel über den Umfang der Must-Carry-Verpflichtung
für Programme gemäss Art. 60 RTVG aufkommen. Die Zulieferung des Signals vom Programmveranstalter
zum Headend (Kopfstationen) der Fernmeldedienstanbieterin sei keine an die Allgemeinheit gerichtete Übertragung
und falle somit nicht in den Verantwortungsbereich der Fernmeldedienstanbieterin.
6.2.4. Massgebliches
Element der grammatikalischen Auslegung ist der Gesetzestext, wobei die Formulierungen einer Gesetzesnorm
in den Amtssprachen Deutsch, Französisch und Italienisch gleichwertig sind.
Nach dem Wortlaut von Art. 60 Abs. 1 RTVG
verpflichtet das Bundesamt auf Gesuch eines Programmveranstalters hin eine Fernmeldedienstanbieterin
für eine bestimmte Dauer zur leitungsgebundenen Verbreitung eines Programms in einem bestimmten
Gebiet, sofern das Programm in besonderem Mass zur Erfüllung des verfassungsrechtlichen Auftrags
beiträgt und der Fernmeldedienstanbieterin die Verbreitung unter Berücksichtigung der verfügbaren
Übertragungskapazitäten sowie der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zumutbar ist (Art.
60 Abs. 1 RTVG). Die weiteren Absätze von Art. 60 RTVG regeln die Festlegung der Höchstzahl
der zu verbreitenden Programme durch den Bundesrat (Abs. 2), die Ermächtigung des Bundesrats zum
Entzug des Verbreitungsrechts unter bestimmten Voraussetzungen (Abs. 3) und die Ausdehnung der Verbreitungspflicht
auf mit zugangsberechtigten Programmen gekoppelte Dienste (Abs. 4).
Da Art. 60 RTVG an den Begriff der "Verbreitung"
anknüpft, hängt der Umfang der in Art. 60 RTVG geregelten Verbreitungspflicht massgeblich
davon ab, was unter "Verbreitung" im RTVG zu verstehen ist. Gemäss den im RTVG vorgenommenen
Begriffsdefinitionen (vgl. dazu unten E. 6.3.4.1) bezeichnet die "Verbreitung" die für
die Allgemeinheit bestimmte fernmeldetechnische Übertragung (Art. 2 Bst. g RTVG).
Den Begriff der "fernmeldetechnischen Übertragung" wiederum definiert das RTVG als elektrisches,
magnetisches, optisches oder anderes elektromagnetisches Senden oder Empfangen von Informationen über
Leitungen oder Funk (Art. 2 Bst. f RTVG). Der Begriff der "Zuführung" oder
"Signalzuführung" wird im RTVG hingegen nicht definiert.
Unter Berücksichtigung dieser Begriffsdefinitionen
kann sich somit die in Art. 60 RTVG erwähnte Verbreitungspflicht nur auf die Phase der
fernmeldetechnischen Übertragung beziehen, in welcher das Programm von den Kopfstationen der Kabelnetze
der Fernmeldedienstanbieterinnen zu den Empfangsgeräten der Empfänger transportiert wird. Die
zeitlich vorangehende Übertragungsphase der Zuführung des Signals vom Standort eines TV-Veranstalters
(Studio) oder über Dritte (sog. Signaldistributoren) bis zu den Kopfstationen der Kabelnetze der
Fernmeldedienstanbieterinnen kann hingegen nicht unter den Begriff der "Verbreitung" fallen.
Erstens richtet sich dieser Übertragungsschritt nicht an die Allgemeinheit, sondern die individuelle
Fernmeldedienstanbieterin. Zudem würde andernfalls die im RTVG vorgenommene Unterscheidung zwischen
der fernmeldetechnischen "Übertragung", sprich dem gesamten Übertragungsvorgang einerseits
und der auf die Allgemeinheit beschränkten Übertragungsphase der "Verbreitung" andererseits
keinen Sinn machen (vgl. dazu auch systematische Auslegung unten E. 6.3.4.1).
Was die Kosten betrifft, so enthält Art. 60 RTVG
in keiner der drei erwähnten Amtssprachen eine ausdrückliche Kostenregelung. Lediglich der
italienische Gesetzestext spricht in Art. 60 Abs. 3 RTVG im Zusammenhang mit der
Ermächtigung des Bundesrats, dem Programmveranstalter das (Verbreitungs-)Recht vor Ablauf der verfügten
Dauer zu entziehen vom "il diritto alla diffusione gratuita dei programmi". Dies ist ein Indiz
dafür, dass lediglich die Verbreitungskosten von den Fernmeldedienstanbieterinnen
zu tragen sind.
6.2.5. In
einem ersten Schritt kann daher festgehalten werden, dass gemäss dem Wortlaut von Art. 60 RTVG
die Fernmeldedienstanbieterinnen dazu verpflichtet werden, das Programmsignal von ihren Sendeanlagen
aus an die Programmempfänger zu verbreiten. Der Wortlaut von Art. 60 RTVG regelt aber
weder die Zuführung des Signals zum Kabelnetz der Fernmeldedienstanbieterinnen noch auferlegt er
den Fernmeldedienstanbieterinnen die dabei entstehenden Signalzuführungskosten. Um über die
Tragung der Signalzuführungskosten mehr Klarheit zu erhalten, sind daher die weiteren Auslegungsmethoden
heranzuziehen.
6.3.
6.3.1. Mit
Blick auf die Systematik des RTVG legt die Beschwerdeführerin zu den verschiedenen im dritten Kapitel
des RTVG erwähnten Veranstalterkategorien dar, das RTVG kenne für jede Veranstalterkategorie
eigene Gesetzesbestimmungen. Der Gesetzgeber habe mit den Must-Carry-Veranstaltern in Art. 60 RTVG
eine dritte Kategorie von Veranstaltern geschaffen, für die ein eigenes auf sie zugeschnittenes
Regulierungssystem gelte. Die Must-Carry-Veranstalter könnten nicht tel quel mit den konzessionierten
und den gemeldeten Veranstaltern gleichgesetzt und aus der Tragung der Zuführungskosten durch die
konzessionierten TV Veranstalter aufgrund der Verfügung der Vorinstanz vom 4. März 2010 (sasag
Kabelkommunikation AG und Partnernetze gegen Tele Top AG) keine Schlüsse für die Must-Carry-Veranstalter
gezogen werden. Vielmehr würden hinsichtlich Leistungsauftrag, Finanzierung und Rechtsgrundlage
erhebliche Unterschiede zwischen den Veranstaltern nach Art. 60 RTVG und konzessionierten TV-Veranstaltern
bestehen.
6.3.2. Die
Vorinstanz hält dem entgegen, in den Art. 59 f. RTVG werde die Verbreitung über
Leitungen für alle zugangsberechtigten Veranstalter - ob per Konzession oder per Aufschaltverfügung
- gleich geregelt, nämlich auf die unentgeltliche Verbreitung beschränkt. Ein eigenes
Regulierungssystem für "Must-Carry"-Veranstalter mit Aufschaltverfügung bestehe betreffend
Zuführung bzw. Verbreitung über Leitungen entgegen der Aussage der Beschwerdeführerin
nicht. Stattdessen würde Art. 60 RTVG, der keine spezielle Kostenregelung zur Aufschaltung
enthält, eine Ergänzung zu Art. 59 RTVG darstellen, weswegen auch für Must-Carry-Veranstalter
die Kostenlosigkeit der Verbreitung im Sinne von Art. 59 Abs. 3 RTVG i.V.m. Art. 2 Bst. g RTVG
gelte.
6.3.3. Die
Beschwerdegegnerinnen halten fest, aus der Systematik des RTVG ergebe sich, dass die Begriffsdefinitionen
für alle folgenden Gesetzesbestimmungen Gültigkeit hätten, und zwar unabhängig davon,
ob es sich um ein konzessioniertes bzw. nichtkonzessioniertes Must-Carry-Programm handle. Anders als
von der Beschwerdeführerin behauptet, unterstünden die Veranstalter gemäss Art. 60 RTVG
nicht einem eigenständigen Regulierungssystem.
6.3.4. Bei
der systematischen Auslegung wird der Sinn einer Rechtsnorm bestimmt durch ihr Verhältnis zu anderen
Rechtsnormen und durch den systematischen Zusammenhang, in dem sie sich in einem Gesetz präsentiert.
6.3.4.1 Das in mehrere
Titel gegliederte RTVG legt unter seinem 1. Titel "Geltungsbereich und Begriffe" fest, dass
das RTVG die Veranstaltung, die Aufbereitung, die Übertragung und den Empfang von Radio- und Fernsehprogrammen
regelt und dass sich die fernmelderechtliche Übertragung von Programmen nach dem Fernmeldegesetz
vom 30. April 1997 [FMG, SR 784.10] richtet, soweit im RTVG nichts anderes vorgesehen
ist (Art. 1 Abs. 1 RTVG). Zudem werden in Art. 2 RTVG für das ganze Gesetz die Begriffsdefinitionen
vorgenommen.
Unter dem 3. Titel "Übertragung und Aufbereitung
von Programmen" wird im 1. Kapitel "Allgemeine Regeln" als Grundsatz festgehalten, dass
Programmveranstalter ihre Programme gestützt auf die Bestimmungen des Fernmelderechts selber verbreiten
oder eine Fernmeldedienstanbieterin beauftragen, die Programme zu verbreiten
(Art. 51 Abs. 1 RTVG). Die Verbreitungsdienstleistungen werden chancengleich, angemessen und nicht diskriminierend
angeboten (Art. 51 Abs. 2 RTVG). Gemäss Art. 52 RTVG kann das Bundesamt die fernmeldetechnische
Übertragung eines Programms unter gewissen Voraussetzungen einschränken
oder untersagen. Gegen diese Verfügung des Bundesamts kann sich sowohl der Veranstalter des betreffenden
Programms als auch die Fernmeldedienstanbieterin beschweren, welche das Programm verbreitet
oder der Verbreitung zuführt (Art. 52 Abs. 2 RTVG; vgl. dazu auch
Botschaft des Bundesrats zur Totalrevision des RTVG [BBl 2003 1715], wonach in Art. 52 bewusst nicht
von "Verbreitung", sondern "Übertragung" gesprochen wird, weil bereits bei der
Zuführung des Signals die Interventionsmöglichkeit bestehen soll).
Als Zwischenergebnis lässt sich somit festhalten, dass
das RTVG in Übereinstimmung mit den für das ganze Gesetz geltenden Begriffsdefinitionen die
für die jeweilige Bestimmung bedeutsame Übertragungsphase genau bezeichnet. Es unterscheidet
zwischen der Übertragung als gesamtem Übertragungsvorgang (Art. 52 Abs. 1 RTVG),
der Verbreitung des Signals (Art. 51 RTVG) und der Zuführung des Signals (Art. 52 Abs. 2 RTVG).
Zudem kann Art. 51 Abs. 2 RTVG entnommen werden, dass als Grundsatz gilt, dass der
Infrastrukturbetreiber und der Programmveranstalter autonom über den Preis für die Verbreitungsdienstleistung
entscheiden, wobei die Verbreitungsdienstleistungen chancengleich, angemessen und nicht diskriminierend
angeboten werden müssen.
6.3.4.2 Art. 60 RTVG
gehört innerhalb des 3. Titels zum 3. Kapitel "Verbreitung über
Leitungen". In diesem Kapitel regelt das RTVG in den Art. 59 ff. RTVG den Zugang von Programmveranstaltern
zu den Verbreitungsinfrastrukturen und zwar unter Berücksichtigung des Beitrags des jeweiligen Programms
zur Erfüllung des Verfassungsauftrags. Die Verfassung beauftragt den Rundfunk als System, zur Bildung
und kulturellen Erhaltung, zur freien Meinungsbildung und zur Unterhaltung beizutragen (Art. 93 Abs. 2 BV).
Seit der Geltung des RTVG vom 24. März 2006 ist der Zutritt zum Rundfunkmarkt zwar frei
und ein Programmveranstalter muss nicht zwingend einen Leistungsauftrag erfüllen. Da der Rundfunk
den Verfassungsauftrag aber nur erfüllen kann, wenn die entsprechenden Programme von der Allgemeinheit
auch empfangen werden können, werden diejenigen Veranstalter bei der Verbreitung privilegiert, die
mit ihren Programmen in besonderem Masse zur Erfüllung dieses Leistungsauftrags beitragen (vgl.
Art. 3 Bst. b RTVG; vgl. dazu auch Amtliches Bulletin der Bundesversammlung [AB] 2004
N 50; vgl. auch Matthias Ramsauer, Die Verbreitung
von Rundfunkprogrammen nach dem revidierten Radio- und Fernsehgesetz, in: Jusletter 11. Mai 2009,
www.jusletter.ch., S. 14).
Dabei unterscheidet das RTVG die folgenden Kategorien von
Programmveranstaltern:
Zugangsberechtigt sind zum einen die Programme der Schweizerischen
Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG), die den verfassungsrechtlichen Auftrag im Bereich von Radio und
Fernsehen auf der sprachregionalen, nationalen und internationalen Ebene zu erfüllen hat (Art. 23
ff. RTVG). Die Programme der SRG sind von Gesetzes wegen in ihrem Versorgungsgebiet im Rahmen der Konzession
über Leitungen zu verbreiten (Art. 59 Abs. 1 Bst. a RTVG; Ramsauer, a.a.O.,
S. 14).
Ebenfalls von Gesetzes wegen in ihrem Versorgungsgebiet
- hier auf regionaler oder lokaler Ebene - zu verbreiten sind Programme, für die eine
Konzession mit Leistungsauftrag besteht (Art. 38 ff. RTVG, Art. 59 Abs. 1 Bst. b RTVG).
Massgeblich ist, dass das Programm für das entsprechende Gebiet konzessioniert ist und somit einen
Beitrag zur Erfüllung des verfassungsrechtlichen Leistungsauftrags erbringt (Rolf
H. Weber, Rundfunkrecht, Bern 2008, Art. 59,
Rz. 5, Ramsauer, a.a.O., S.14).
Weiter kann neuerdings seit der Geltung des RTVG vom 24. März 2006
der Bundesrat Programme ausländischer Veranstalter bestimmen, die wegen ihres besonderen Beitrags
zur Bildung, zur kulturellen Entfaltung oder zur freien Meinungsbildung über Leitungen zu verbreiten
sind (Art. 59 Abs. 2 RTVG). Im Gegensatz zu den Veranstaltern der Schweiz muss der Beitrag
der ausländischen Programmveranstalter "besonders" sein, was hierzulande nicht eine Konzessionsvoraussetzung
darstellt (Weber, a.a.O., Art. 59, Rz. 6).
Zudem kann auf Gesuch eines (nicht konzessionierten) Programmveranstalters
hin das BAKOM eine Fernmeldedienstanbieterin für eine bestimmte Dauer zur leitungsgebundenen Verbreitung
eines Programms in einem bestimmten Gebiet verpflichten, wenn die Verbreitung der Programme auf dem Verhandlungsweg
(privatautonom) nicht zustande kommt. Voraussetzung ist, dass das Programm in besonderem Mass zur Erfüllung
des verfassungsrechtlichen Auftrags beiträgt (Art. 60 Abs. 1 RTVG). Auch hier liegt
der Grund des Zugangs zu Leitungen (in Form einer konkreten Aufschaltungsverfügung) darin, dass
auch nicht konzessionierte Programme einen wesentlichen Beitrag zur Erfüllung des verfassungsrechtlichen
Leistungsauftrags leisten (Weber, a.a.O., Art. 60 RTVG, Rz. 4; Ramsauer,
a.a.O., S.14).
Bei Programmen, die keinen Beitrag zur Erfüllung des
verfassungsrechtlichen Auftrags leisten, entscheidet hingegen die Fernmeldedienstanbieterin nach Massgabe
der Kapazitäten, die ihr für die Programmverarbeitung zur Verfügung stehen, über
den Zugang zu ihrer Verbreitungsinfrastruktur (Art. 61 RTVG).
In Übereinstimmung mit der Beschwerdeführerin
ist daher festzuhalten, dass das RTVG in Bezug auf den Zugang zu Verbreitungsinfrastrukturen verschiedene
Kategorien von Programmen bzw. Programmveranstaltern unterscheidet. Um das Regulierungssystem im Zusammenhang
mit dem Zugang zu den Verbreitungsinfrastrukturen und damit auch die Zugangsbedingungen in finanzieller
Hinsicht im Detail zu erfassen, ist aber im Folgenden auf die Systematik der Art. 59 ff. RTVG
im Besonderen einzugehen.
6.3.4.3 Der dem Art. 60 RTVG
vorangehende Art. 59 RTVG trägt den Titel "Zugangsberechtigte und ausländische
Programme" und regelt das gesetzliche Zugangsrecht für die Programme der SRG, die konzessionierten
Veranstalter mit Leistungsauftrag und die ausländischen Programmveranstalter (vgl. oben E. 6.3.4.2).
Die Zugangsberechtigung knüpft einzig an die Erfüllung des verfassungsrechtlichen Auftrags
durch den Programmveranstalter an. Art. 59 RTVG enthält zudem eine ausdrückliche
Regelung zu den Kosten. Art. 59 Abs. 3 RTVG hält nämlich in Abweichung des Grundsatzes
von Art. 51 RTVG fest, dass diese zugangsberechtigten Programme in ausreichender Qualität
unentgeltlich zu verbreiten sind. Nur für
den Fall, dass die Erfüllung dieser Pflicht zu einer unzumutbaren Belastung der verpflichteten Fernmeldedienstanbieterin
führt, verpflichtet das Bundesamt die berechtigten Programmveranstalter zur angemessenen Entschädigung
(Art. 59 Abs. 5 RTVG). Auch in Art. 59 RTVG gibt es jedoch keinen Hinweis
darauf, dass auch die Zuführungskosten von den Fernmeldedienstanbieterinnen
zu tragen wären.
Art. 60 RTVG trägt den Titel "Weitere
Aufschaltpflichten" und nimmt damit Bezug auf Art. 59 RTVG. So weist bereits der
Titel darauf hin, dass Art. 60 RTVG keinen Gegensatz, sondern vielmehr eine Ergänzung
zu Art. 59 RTVG darstellt. Art. 60 RTVG regelt die konkrete Aufschaltung eines (nicht
konzessionierten) Programms auf Gesuch hin im Einzelfall (vgl. oben E. 6.3.4.2). Dabei knüpft
er nicht nur an den Beitrag zum verfassungsrechtlichen Auftrag durch den Programmveranstalter an, sondern
verlangt als weitere Voraussetzung für den Zugang, dass der Fernmeldedienstanbieterin die Verbreitung
unter Berücksichtigung der verfügbaren Übertragungskapazitäten sowie der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit zumutbar ist. Das wirtschaftliche Interesse der Fernmeldedienstanbieterin wird
hier also stärker gewichtet als in Art. 59 RTVG, der nur eine angemessene Entschädigung im
"Notfall" vorsieht. Art. 60 RTVG enthält im Gesetzestext keine ausdrückliche
Kostenregelung (vgl. auch oben E. 6.2.4). Abgesehen von der in diesem Artikel enthaltenen Doppelbedingung
für den Zugang und der fehlenden Kostenregelung ist der Artikel jedoch sehr ähnlich strukturiert
wie Art. 59 RTVG. So entsprechen die Anordnungen von Art. 60 Abs. 2 und 4 RTVG betreffend Festlegung
der Höchstzahl der Programme und der Ausdehnung der Verbreitungspflicht auf mit zugangsberechtigte
Programme gekoppelte Dienste den sachgleichen Bestimmungen in Art. 59 RTVG (vgl. auch Weber,
a.a.O., Art. 60, Rz. 5 f.).
Der auf den Art. 60 RTVG folgende Art. 61 RTVG
tritt bereits mit seinem Titel "Leitungsgebundene Verbreitung anderer
Programme" in Gegensatz zu den Art. 59 und 60 RTVG. Dieser Gegensatz setzt sich im Wortlaut
der Bestimmung fort, wonach bei Programmen deren Verbreitung nicht nach den Artikeln 59 und 60 RTVG
geregelt ist, die Fernmeldedienstanbieterin nach Massgabe der Kapazitäten entscheidet, die ihr für
die Programmverbreitung zur Verfügung stehen. Was die Kosten betrifft, so hält Art. 61 RTVG
in Ergänzung zu dem in Art. 51 Abs. 2 RTVG festgelegten Grundsatz fest, dass bei der Abgeltung
des Aufwands für die Verbreitung insbesondere auch der wirtschaftliche Nutzen der Verbreitungsdienstleistung
für den Programmveranstalter berücksichtigt werden kann (Weber,
a.a.O., Art. 61, Rz. 2 und zur Kritik in der Lehre Rz. 4). In diesem Fall haben also die Programmveranstalter
die Verbreitungskosten zu bezahlen.
Die Systematik des RTVG spricht somit dafür, dass die
Veranstalter nach Art. 60 RTVG kostenmässig gleich behandelt werden sollen wie die Veranstalter
nach Art. 59 RTVG, mithin dass auch im Fall von Art. 60 RTVG die Programme unentgeltlich zu
verbreiten sind. Diese Vermutung wird durch die Betrachtung der gestützt auf das RTVG erlassenen
Radio- und Fernsehverordnung vom 9. März 2007 (RTVV, SR 784.401) noch bestärkt:
Die RTVV enthält in Art. 52 ff. konkretisierende Bestimmungen zur Verbreitung von Programmen über
Leitungen. Art. 53 RTVV mit dem Titel "Höchstzahl der zugangsberechtigten Programme"
hält wortwörtlich fest, dass "Die Höchstzahl der nach den Artikeln 59 und 60 RTVG
in einem bestimmten Gebiet unentgeltlich über Leitungen zu verbreitenden
Programme beträgt:...". Er sieht somit für zugangsberechtigte und ausländische
Programme nach Art. 59 RTVG und für die weiteren Aufschaltungspflichten nach Art. 60 RTVG
die gleiche Regelung vor.
6.3.5. Zur
systematischen Auslegung ist daher festzuhalten, dass das RTVG grundsätzlich den gesamten Übertragungsvorgang
des Programmsignals zum Regelungsgegenstand hat. Das RTVG enthält rundfunkrechtliche (und somit
dem FMG vorgehende) Spezialregeln zur Übertragung von Programmen, wobei es in den einzelnen Gesetzesbestimmungen
zwischen den einzelnen Übertragungsphasen unterscheidet. Die Zuführung als solche wird zwar
nicht definiert und im Gegensatz zur Verbreitung auch nicht detailliert geregelt. Die Übertragungsphase
der Zuführung ist dem RTVG aber nicht fremd, sondern wird ausdrücklich erwähnt und kann
nicht als der Verbreitung zugehörig betrachtet werden.
In Bezug auf den Übertragungsvorgang der "Verbreitung"
über Leitungen wird zwischen verschiedenen Kategorien von Programmveranstaltern unterschieden. Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführerin kann jedoch mit Blick auf Art. 60 RTVG nicht von
einem eigenen Regulierungssystem gesprochen werden, welches im Gegensatz zu den Programmen nach Art. 59 RTVG
die Übernahme der Signalzuführungskosten durch die Fernmeldedienstanbieterinnen verlangen würde.
Aufgrund der Systematik ergibt sich vielmehr, dass Art. 60 RTVG eine Ergänzung zu Art. 59 RTVG
darstellt und sicherlich nicht in Gegensatz zu dieser Bestimmung tritt. Die systematische Auslegung spricht
deswegen dafür, dass wie für die Programme in Art. 59 RTVG die Unentgeltlichkeit
der Verbreitung gilt, nicht aber die Unentgeltlichkeit der Zuführung.
Auch wenn man aber wie die Beschwerdeführerin die Unterschiedlichkeit der Kategorien von Art. 59
RTVG und Art. 60 RTVG betonen wollte, würde dies nicht für die Tragung der Zuführungskosten
durch die Fernmeldedienstanbietern im Falle von Art. 60 RTVG sprechen. So ist nicht einleuchtend,
dass die konzessionierten Programmveranstalter in Art. 59 RTVG die Zuführungskosten zu
tragen haben, die Veranstalter nach Art. 60 RTVG jedoch nicht, obwohl im Art. 60 RTVG dem wirtschaftlichen
Interesse der Fernmeldedienstanbieterin ein stärkeres Gewicht zukommt als in Art. 59 RTVG.
6.4.
6.4.1. In
Bezug auf die historische Auslegung führt die Beschwerdeführerin an, es widerspreche dem klaren
Willen des Gesetzgebers, inländischen "Must-Carry"-Veranstaltern wie der Beschwerdeführerin
die Zuführungskosten überbinden zu wollen. Der bundesrätliche Entwurf für ein revidiertes
Radio- und Fernsehgesetz habe noch ausdrücklich vorgesehen, dass die Zuführungskosten von den
Veranstaltern zu tragen seien. Da bereits die Botschaft die Zuführungskosten neben dem technischen
und personellen Mehraufwand explizit erwähnt habe, sei klar, dass die Räte in der Folge stets
über beide in der Botschaft erwähnten Kostenposten diskutiert hätten. Wie aus den Voten
von Maximilian Reimann, Rolf Escher, Filippo Lombardi und Moritz Leuenberger hervorgehe, habe das Parlament
argumentiert, dass Zuführungskosten den Veranstaltern nicht überbunden werden dürften,
insbesondere um inländische "Must-Carry"-Veranstalter gegenüber ausländischen
"Must-Carry-Veranstaltern, die keinerlei Zuführungskosten bezahlen würden, nicht zu diskriminieren.
In der Folge sei die Bestimmung zur Kostenüberwälzung auf die Programmveranstalter ohne politischen
Widerstand aus dem RTVG bewusst gestrichen worden.
6.4.2. Die
Vorinstanz hingegen weist darauf hin, die Zuführungskosten seien als solche gar nie Gegenstand des
in der Botschaft enthaltenen Art. 69 des Entwurfs zum RTVG (E-RTVG, BBl 2003 1779
ff., 1803) gewesen. Die Regelung von Art. 69 E-RTVG sei vom Sinn und Zweck her identisch mit
derjenigen in Art. 47 Abs. 1 Bst. d des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991
über Radio und Fernsehen (aRTVG, AS 1992 601 ff. und nachfolgende Fassungen) und habe
sich auf die Verbreitungskosten beschränkt. Zwar seien in der Botschaft bei Art. 69 E-RTVG
die Zuführungskosten erwähnt worden, was aber nicht bedeute, dass diese von Art. 69 Abs. 2 E-RTVG
miterfasst worden seien, da in diesem Artikel nur die Verbreitung geregelt werden sollte. Die Erwähnung
der Kosten habe vielmehr dazu dienen sollen, ein vollständiges Bild über die Kosten abzugeben,
welche bei den Veranstaltern für die Programmverbreitung anfallen. Dass der Ständerat auch
die Zuführungskosten den Fernmeldedienstanbieterinnen habe überbinden wollen, könne aus
den Materialien an keiner Stelle abgeleitet werden. Stattdessen habe das Parlament die Ungleichbehandlung
nur in Bezug auf die Verbreitungskosten diskutiert und darum Art. 69 Abs. 2 E-RTVG gestrichen.
6.4.3. Die
Beschwerdegegnerinnen halten fest, die im Zusammenhang mit Art. 69 E-RTVG diskutierte und später
fallen gelassene Abgeltung von Aufwand habe sich ausschliesslich auf die Verbreitung gemäss Art. 2 Bst.
g RTVG bezogen, nicht aber auf die Signalzuführung. An keiner Stelle der Materialien zum revidierten
RTVG finde sich ein Hinweis, die Weiterverbreiter hätten neu die Pflicht, Programme auch zuzuführen,
welche sie bereits unentgeltlich verbreiten müssten.
6.4.4. Die
historische Auslegung stellt auf den Sinn ab, den man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab und fällt
dementsprechend vor allem bei neueren Erlassen wie dem RTVG ins Gewicht. Bei der subjektiv-historischen
Auslegung - und diese steht hier im Vordergrund - ist der subjektive Wille des konkreten
historischen Gesetzgebers das massgebliche Element. Es ist allerdings oft sehr schwierig, diesen Willen
festzustellen, da es sich bei den rechtsetzenden Organen um Kollektivorgane handelt. Bei Bundesgesetzen
stehen die Botschaft des Bundesrates - soweit die Räte ihr folgen - und die Voten der
Berichterstatter der vorberatenden Kommissionen im National- und Ständerat im Vordergrund, während
sonstige Einzelvoten von Ratsmitgliedern in der Regel nur geringes Gewicht haben. Der subjektiv-historischen
Methode sind allerdings Schranken gesetzt. Sie ist nur dort angezeigt, wo eine bestimmte Vorstellung
klar als herrschender Wille des Gesetzgebers beim Erlass der Norm nachgewiesen werden kann (Häfelin/Haller/Keller,
a.a.O., Rz. 101 ff.).
6.4.4.1 Im bundesrätlichen
Entwurf zum RTVG enthielt Art. 69 E-RTVG (heute Art. 60 RTVG) noch eine eindeutige Kostenregelung.
Art. 69 Abs. 2 E-RTVG lautete nämlich: "Der berechtigte Programmveranstalter
muss der Fernmeldedienstanbieterin den Aufwand abgelten." (BBl 2003 1803). Der Bundesrat
führte in der Botschaft zur Totalrevision des RTVG in Bezug auf Art. 69 E-RTVG aus, die
Bestimmung finde ihr Vorbild im geltenden RTVG (Art. 47 aRTVG). Art. 69 E-RTVG habe
den Vorteil, dass ein Veranstalter, der Qualitätsprogramme anbieten wolle, auch Zugang zu Leitungsinfrastrukturen
erhalten könne, wenn er erst in den Markt eintrete, nachdem die Konzessionen mit Leistungsauftrag
bereits vergeben worden seien. Zum Schutze der Verbreiter gehe aber die Begünstigung weniger weit
als bei konzessionierten Programmen und aus diesem Grund müsse der begünstigte Programmveranstalter
den beim Verbreiter anfallenden Aufwand abgelten (BBl 2003 1637). Zum "Aufwand" in Absatz 2
hält die Botschaft präzisierend wortwörtlich Folgendes fest: "Das BAKOM hat in Auslegung
von Art. 47 Abs.1 Bst. d aRTVG festgehalten, dass dem berechtigten Programmveranstalter
nicht eine Überwälzung der anteilsmässigen Vollkosten für die gesamte Netzinfrastruktur
in Rechnung gestellt werden darf, da Kabelnetzbetreiber ihre Kosten in der Regel nicht aus finanziellen
Leistungen der Programmveranstalter, sondern aus Beiträgen ihrer Abonnenten decken. Die Programmveranstalter
müssen daher dem Kabelnetzbetreiber in erster Linie die entstehenden Zusatzkosten (technischer und
personeller Mehraufwand für die Einspeisung des Programmsignals ins Leitungsnetz) abgelten und die
Zuführung des Signals zu den Kopfstationen der Kabelnetze bezahlen. Diese Überlegungen haben
auch für die Anwendung der neuen Vorschrift Gültigkeit." (BBl 2003 1720 f.).
Die Botschaft hält zum heutigen Art. 59 RTVG
(Art. 68 E-RTVG) weiter fest, diese Vorschrift führe die im bisherigen Recht enthaltene
Pflicht zur unentgeltlichen (Weiter-)Verbreitung bestimmter Programme weiter, knüpfe aber neuerdings
den kostenlosen Zugang zur leitungsgebundenen Verbreitung an die Voraussetzung, dass das Programm für
das entsprechende Gebiet konzessioniert sei und somit einen Beitrag zur Erfüllung des verfassungsrechtlichen
Leistungsauftrags erbringen müsse. Zu Abs. 5 betreffend die Entschädigung der Fernmeldedienstanbieterinnen
führt sie aus, diese Bestimmung werde nur in seltenen Ausnahmefällen Anwendung finden und dürfe
nicht dazu führen, dass der Grundsatz der unentgeltlichen Verbreitung leer laufe (BBl 2003 1718
ff.).
Zudem enthält die Botschaft in Erläuterung der
Begriffsdefinition der "Verbreitung" in Art. 2 Bst. g E-RTVG, welcher vom Parlament
diskussionslos unverändert übernommen wurde, eine klare Aussage zur Zuführung. Gemäss
Botschaft gehört die Zuführung des Signals vom Studio des Programmveranstalters zur Sendeanlage
(oder der Uplink auf einen Satelliten) unter neuem Recht nicht mehr zur Verbreitung (BBl 2003 1665).
6.4.4.2 Im Rahmen
der parlamentarischen Beratungen wurde - nachdem der Nationalrat als Erstrat den Absatz 2 von Art. 69 E-RTVG
betreffend Abgeltung des Aufwands durch den Programmveranstalter diskussionslos angenommen hatte (AB
2004 N 138) - im Ständerat der Absatz 2 von Art. 69 E-RTVG auf einstimmigen Antrag der
ständerätlichen Kommission hin gestrichen (AB 2005 S 98). Rolf Escher hatte zuvor als Berichterstatter
dieser Kommission im Zusammenhang mit der beantragten Streichung von Absatz 2 des Art. 69 E-RTVG
ohne weitere Ausführungen zu machen auf die Diskussion zu Art. 68 E-RTVG im Ständerat
verwiesen (AB 2005 S 98). In der ständerätlichen Diskussion zu Art. 68 E-RTVG wiederum
hatte Rolf Escher ausgeführt, für Art. 68 E-RTVG herrsche die Regel "Verbreitung
ohne Gesuch und unentgeltlich", während Art. 69 E-RTVG die Verbreitung mit Gesuch
und in der bundesrätlichen Fassung die Entgeltlichkeit vorsehe. Die ständerätliche Kommission
werde aber bei Art. 69 E-RTVG die Unentgeltlichkeit vorschlagen (AB 2005 S 97). Auch in der
Diskussion zu Art. 68 E-RTVG führte er aber nicht näher aus, was die Kommission unter
"Entgeltlichkeit" oder "Unentgeltlichkeit" genau versteht. In der Folge nahm Maximilian
Reimann das Problem der "Entgeltlichkeit" in der Diskussion zu Art. 68 E-RTVG mit
der Frage, "ob in den Artikeln 68 und 69 Inländer und Ausländer bezüglich Entgeltlichkeit
oder Unentgeltlichkeit gleichgestellt sind" (AB 2005 S 97), nochmals auf. Auf diese Frage hin machte
Bundesrat Moritz Leuenberger zuerst Ausführungen dazu, dass im Gegensatz zu den ausländischen
Veranstaltern die inländischen Veranstalter (ohne Leistungsauftrag) ein formelles Gesuch auf Zugang
stellen dürften, während man den ausländischen Sendern dieses mit einer Parteistellung
verbundene Recht nicht geben wolle. Erst ganz am Schluss seiner Ausführungen hielt er knapp fest:
"Aber was ihre Frage zur Entgeltlichkeit betrifft, kann ich ihnen versichern, dass hier gemäss
dem Antrag Ihrer Kommission Gleichbehandlung vorliegt" (AB 2005 S 97). Maximilian Reimann wollte
aber auch nach diesen Ausführungen gesetzgeberisch doch noch mehr Klarheit erhalten und hielt deswegen
an seinem Antrag fest, die inländischen Veranstalter (ohne Leistungsauftrag) auch in den Art. 68 Abs. 2 E-RTVG
aufzunehmen, um sie mit den ausländischen Veranstaltern gleichzustellen. Dieser Vorschlag wurde
vom Ständerat aber nicht angenommen (AB 2005 S 97 f.). Stattdessen wurde die Regelung der Verbreitung
der nicht konzessionierten Programme mit Beitrag zum Verfassungsauftrag in einem separaten Artikel (Art. 69 E-RTVG
bzw. heute Art. 60 RTVG) beibehalten, wobei die Gründe für die Ablehnung des Antrags
von Maximilian Reimann aus der ständerätlichen Diskussion ebenfalls nicht ersichtlich sind
(AB 2005 S 97 f.).
In der Differenzbereinigung wurde der vom Ständerat
beschlossene Art. 69 E-RTVG, sprich die Streichung von dessen Absatz 2, durch den Nationalrat
ohne Ausführungen der Kommission oder weiteren Diskussionen angenommen, allerdings neu mit dem Titel
"weitere Aufschaltungspflichten" anstatt wie bisher "Aufschaltung anderer Programme"
(AB 2005 N 1279). Dem geänderten Titel stimmte in der Folge auch der Ständerat zu. Dabei ging
es offenbar darum, mit dem neuen Titel den Unterschied zwischen den privilegierten Programmen nach Art. 69
E-RTVG (und Art. 68 E-RTVG) einerseits und den sonstigen nicht privilegierten, neu in Art. 69a E-RTVG
(heute Art. 61 RTVG) geregelten anderen Programmen andererseits hervorzuheben (vgl. Votum Rolf
Escher, AB 2005 S 938).
6.4.5. Zur
historischen Auslegung ist daher festzuhalten, dass die Botschaft zwar neben dem technischen und personellen
Mehraufwand für die Einspeisung des Programmsignals ins Leitungsnetz auch die Zuführungskosten
im Zusammenhang mit dem vom Programmveranstalter abzugeltenden "Aufwand" in Art. 69 Abs. 2 E-RTVG
erwähnt. Die Botschaft ist aber missverständlich, weil sie gleichzeitig als Vorbild für
Art. 69 E-RTVG den Art. 47 aRTVG und die dazu ergangene Rechtsprechung des BAKOM anführt,
obwohl das BAKOM damals in der Verfügung vom 26. November 2001 betreffend Radio
105 Classic zu Art. 47 aRTVG klar festgehalten hatte, dass die Zuführung des Signals zu
den Kopfstationen der Kabelnetze ausschliesslich Sache der Programmveranstalter ist und die Zuführungskosten
somit von Art. 47 aRTVG gar nicht erfasst werden (Beilage 1 der Vorinstanz).
Selbst wenn man aber davon ausgehen wollte, dass die Zuführungskosten
zum "Aufwand" nach Art. 69 Abs. 2 E-RTVG gehörten, kann entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführerin aus der Streichung von Art. 69 Abs. 2 E-RTVG nicht abgeleitet
werden, dass die Räte in der Folge die Zuführungskosten den Fernmeldedienstanbieter überbinden
wollten. Erstens werden die Zuführungskosten in der parlamentarischen Diskussion nirgends erwähnt.
Zweitens sollte mit der Streichung von Absatz 2 vielmehr erreicht werden, dass auch die in Art. 69
E-RTVG genannten Programme wie die Programme in Art. 68 E-RTVG "unentgeltlich" zu
verbreiten sind. Der gesetzgeberische Wille ist nur insofern klar, als dass der Gesetzgeber für
alle privilegierten Programmveranstalter in Art. 68 und 69 E-RTVG die Unentgeltlichkeit der Verbreitung
wollte, wobei gemäss der bundesrätlichen Botschaft die Zuführung klar nicht zur Verbreitung
gehört. Was der Begriff der "Unentgeltlichkeit" genau erfasst, geht aber aus den Voten
der Berichterstatter und des Bundesrates nicht klar hervor. Es ist jedenfalls kein klarer Wille des Gesetzgebers
feststellbar, wonach die "Unentgeltlichkeit" auch die Übernahme der Zuführungskosten
durch die Fernmeldedienstanbieter meint.
6.5.
6.5.1. Im
Zusammenhang mit der teleologischen Auslegung macht die Beschwerdeführerin geltend, der Zweck von
Art. 60 RTVG bestehe in einer Privilegierung der "Must-Carry"-Veranstalter. Die Auferlegung
der Zuführungskosten an die Beschwerdeführerin hätte zur Folge, dass das "Must-Carry"-Privileg
des Art. 60 RTVG in sein Gegenteil verkehrt würde. Die Privilegierung, die zugunsten eines
an einen Leistungsauftrag gebundenen qualitativ hochstehenden Programms erfolge, würde so aus den
Angeln gehoben, weil insbesondere sprachnationale Veranstalter wie die Beschwerdeführerin erhebliche
Zuführungskosten zu tragen hätten. Auf diese Weise würde den "Must-Carry"-Veranstaltern
jeglicher Anreiz genommen, Programme zu produzieren, die dem Leistungsauftrag gerecht werden.
6.5.2. Die
Vorinstanz weist darauf hin, Sinn und Zweck von Art. 60 RTVG sei eine Privilegierung von nicht-konzessionierten
Veranstaltern, deren Programm in besonderem Mass zur Erfüllung des verfassungsrechtlichen Auftrags
beitrage. Die Privilegierung bestehe darin, dass deren Programm in einem bestimmten Gebiet für eine
gewisse Dauer von den Fernmeldedienstanbietern unentgeltlich verbreitet werden müsse. Auch wenn
die Prorammveranstalter die Zuführungskosten zu tragen hätten, bestehe diese Privilegierung
entgegen der Behauptungen der Beschwerdeführerin weiterhin: Neben dem Zugangsrecht als solches,
also dem unentgeltlich zur Verfügung zu stellenden Kanalplatz, müssten die Fernmeldedienstanbieter
seit Inkrafttreten des neuen RTVG auch die Verbreitungskosten übernehmen.
6.5.3. Die
Beschwerdegegnerinnen halten in diesem Zusammenhang fest, bei Art. 60 RTVG gehe es darum, einerseits
das Zugangsrecht der aufschaltwürdigen Programme zu den gleichen Bedingungen wie die konzessionierten
Programme zu gewährleisten, während die gegen ihren Willen verbreitungspflichtigen Fernmeldedienstanbieterinnen
vor übermässigem Eingriff in ihre Wirtschaftsfreiheit bewahrt werden sollen.
6.5.4. Die
teleologische Auslegung stellt ab auf die Zweckvorstellung, die mit einer Rechtsnorm verbunden ist. Der
Wortlaut einer Norm soll nicht isoliert, sondern im Zusammenhang mit den Zielvorstellungen des Gesetzgebers
betrachtet werden. Auch bei der teleologischen Auslegung ist der Ausgangspunkt stets der Wortlaut der
auszulegenden Norm und immer muss der Zweck in der Norm selber enthalten sein. Vom Wortlaut kann nur
abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die Annahme vorliegen, dass der Wortlaut nicht
dem Sinn der Norm entspricht (Häfelin/Haller/Keller,
a.a.O., Rz. 121 ff.).
Sinn und Zweck von Art. 60 RTVG besteht darin,
dass auch nicht konzessionierte Programmveranstalter, die einen Beitrag zur Erfüllung des Verfassungsauftrags
leisten, gegenüber Veranstaltern von anderen Programmen ohne Beitrag zur Erfüllung des Verfassungsauftrags
(Art. 61 RTVG) privilegiert werden. Dementsprechend sieht Art. 60 RTVG ausdrücklich
eine Verbreitungspflicht der Fernmeldedienstanbieterinnen zugunsten eines solchen Programmveranstalters
vor. Eine weitere Privilegierung ergibt sich daraus, dass der Programmveranstalter keine Verbreitungskosten
zu bezahlen hat, da die Verbreitung - wie im Gesetzestext von Art. 59 RTVG für die
übrigen privilegierten Programmveranstalter explizit vorgesehen - unentgeltlich zu erfolgen
hat (vgl. dazu oben E. 6.3.4.3). Der Sinn von Art. 60 RTVG besteht jedoch nicht darin,
die Programmveranstalter zulasten der Fernmeldedienstanbieterinnen grenzenlos zu privilegieren. Vielmehr
soll mit Art. 60 Abs. 1 Bst. b RTVG auch den wirtschaftlichen Interessen der
Fernmeldedienstanbieterinnen Rechnung getragen werden. So soll eine Fernmeldedienstanbieterin nur dann
zur leitungsgebundenen Verbreitung eines Programms verpflichtet werden, wenn ihr die Verbreitung unter
Berücksichtigung der verfügbaren Übertragungskapazitäten sowie der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit zumutbar ist. Art. 60 RTVG stellt damit einen Ausgleich zwischen den
Interessen des Publikums am Empfang von qualitativ hochstehenden Programmen sowie den wirtschaftlichen
Interessen der Fernmeldedienstanbieterinnen andererseits dar. Es ist daher mit Sinn und Zweck von Art. 60 RTVG
durchaus vereinbar, dass die Programmveranstalter, die durch das Zugangsrecht und die Befreiung von der
Zahlung der Verbreitungskosten im Vergleich zu den anderen Programmveranstaltern in Art. 61 RTVG
bereits massgeblich privilegiert werden, die Zuführungskosten selbst zu tragen haben (vgl. auch
Weber, a.a.O., Art. 60, Rz. 4; vgl. auch Ramsauer,
a.a.O., S. 15).
6.6. Als Fazit
der Auslegung kann demnach Folgendes festgehalten werden: Die grammatikalischen Auslegung gibt Hinweise,
dass die Fernmeldedienstanbieterinnen (nur) die Verbreitungskosten zu bezahlen haben. Gemäss der
systematischen Auslegung haben die Fernmeldedienstanbieterinnen eindeutig nur die Verbreitungskosten
zu übernehmen, während die historischen Auslegung keine Klarheit bringt - jedenfalls
lässt sich den Gesetzesmaterialien zu den Zuführungskosten nichts Eindeutiges entnehmen. Die
teleologische Auslegung schliesslich spricht für die Übernahme nur der Verbreitungskosten durch
die Fernmeldedienstanbieterinnen. Die Kombination der verschiedenen Auslegungsmethoden führt zum
Resultat, dass der Programmveranstalter mit Art. 60 RTVG ein Zugangsrecht zu den Verbreitungsinfrastrukturen
erhalten soll und die Fernmeldedienstanbieterinnen zwar die Verbreitungskosten, nicht aber die Signalzuführungskosten
zu übernehmen haben.
6.7. Selbst wenn
man sich auf den Standpunkt stellen wollte, dass die Auslegung von Art. 60 RTVG zu keinem eindeutigen
Resultat bezüglich der Kostenfrage führt, ist die Überwälzung der Zuführungskosten
auf die Fernmeldedienstanbieterinnen dennoch unzulässig. So bedarf die Überwälzung der
Zuführungskosten auf die Fernmeldedienstanbieterin als schwerer Eingriff in deren Wirtschaftsfreiheit
(Art. 94 BV) einer genügenden gesetzlichen Grundlage (Art. 36 BV). Die Überwälzung
der Zuführungskosten müsste sich somit auf eine generell-abstrakte Rechtsnorm abstützen,
die hinreichend bestimmt ist (Art. 36 Abs. 1 BV; Häfelin/Haller/Keller,
a.a.O., Rz. 308). Wie die Auslegung gezeigt hat, spricht nun aber keine der Auslegungsmethoden für
eine Überwälzung der Zuführungskosten auf die Fernmeldedienstanbieterinnen. Es geht somit
nicht mit hinreichender Bestimmtheit aus Art. 60 RTVG hervor, dass die Wirtschaftsfreiheit
der Fernmeldedienstanbieterin auch dahingehend eingeschränkt werden soll, dass sie ebenfalls die
Zuführungskosten zu tragen hat. Für eine solche zusätzliche Verpflichtung fehlt deshalb
auch eine genügende gesetzliche Grundlage.
6.8.
6.8.1. Gegen
die Tragung der Signalzuführungskosten durch die Beschwerdeführerin in diesem Fall führt
diese als Argument auch die Höhe der Signalzuführungskosten an und legt dar, dass die Zuführungskosten
in ihrer Gesamtsumme (jährlich Fr. 2.5 Mio bei einer deutschschweizerischen Abdeckung bzw.
jährlich Fr. 3.44 Mio bei einer gesamtschweizerischen Abdeckung) sie erheblich belasten würden.
6.8.2. Die
Vorinstanz hält demgegenüber fest, dass die von der Beschwerdeführerin berechneten Kosten
aussergewöhnlich hoch erschienen. Die Höhe der Signalzuführungskosten sei aber für
die Beantwortung der Frage, ob die Signalzuführungskosten durch die Beschwerdeführerin zu tragen
sei, ohnehin unbeachtlich.
6.8.3. Art. 60 RTVG
sieht nur auf Seiten der Fernmeldedienstanbieterinnen die Berücksichtigung der wirtschaftlichen
Situation vor, indem die Verbreitung für die Fernmeldedienstanbieterin hinsichtlich ihrer wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit zumutbar sein muss. Der Programmveranstalter hingegen hat die Zuführungskosten
zu tragen, ohne dass Art. 60 RTVG eine Verhältnismässigkeitsprüfung vorgesehen
hätte. Die Signalzuführungskosten sind daher ungeachtet ihrer Höhe vom Programmveranstalter
und somit im vorliegenden Fall von der Beschwerdeführerin zu übernehmen, weshalb ihre Rüge
ungehört bleiben muss.
7.
7.1. Die Beschwerdeführerin
rügt zudem, es sei willkürlich, die Signalzuführungskosten den Programmveranstaltern aufzuerlegen.
Jede Veranstalterkategorie habe mit Blick auf das Willkürverbot Anspruch darauf, gestützt auf
die für sie geschaffenen Normen im RTVG behandelt bzw. reguliert zu werden. Für die Beschwerdeführerin
bedeute dies, dass bei der Frage der Zuführungskosten nicht ein Vergleich mit anderen inländischen
Veranstaltern massgeblich sei, sondern einzig Art. 60 Abs. 1 RTVG. Die Auslegung
von Art. 60 RTVG sei klar und besage, dass inländische "Must-Carry"-Veranstalter
gegenüber ausländischen "Must-Carry"-Veranstaltern nicht benachteiligt werden dürften,
sich also das "Must-Carry"-Privileg auch auf die Zuführung beziehe.
7.2. Ein Verstoss
gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV), sprich willkürliche Rechtsanwendung liegt unter
anderem vor bei offensichtlicher Gesetzesverletzung oder bei offensichtlicher Missachtung des tragenden
Grundsatzes eines Gesetzes (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 524 ff.).
Wie oben dargelegt, ergibt sich aufgrund der Auslegung von
Art. 60 RTVG, dass die nichtkonzessionierten Veranstalter in Art. 60 RTVG gleich
wie die SRG, die konzessionierten inländischen Veranstalter und die ausländischen Veranstalter
in Art. 59 RTVG wegen ihres Beitrags zur Erfüllung des Verfassungsauftrags dadurch zu
privilegieren sind, dass die Verbreitungskosten von den Fernmeldedienstanbieterinnen zu tragen sind.
Die Auslegung von Art. 60 RTVG führt aber eben gerade nicht zum Resultat, dass sich das
Privileg von inländischen Veranstaltern nach Art. 60 RTVG aufgrund eines Vergleichs mit
ausländischen "Must-Carry"-Veranstaltern auch auf die Zuführung bezieht (vgl. oben
E. 6.4.5 historische Auslegung und E. 6.6). Art. 60 RTVG stellt keine genügend
bestimmte gesetzliche Grundlage dar, um die Signalzuführungskosten auf die Fernmeldedienstanbieterinnen
zu überwälzen (vgl. oben E. 6.7). Es verstösst somit weder gegen Art. 60 RTVG,
noch den tragenden Grundsatz des RTVG, wenn die Programmveranstalter die Signalzuführungskosten
selber zu bezahlen haben. Die Vorinstanz hat folglich nicht gegen das Willkürverbot verstossen,
als sie in Anwendung von Art. 60 RTVG die Zuführungskosten der Beschwerdeführerin
auferlegt hat.
8.
8.1. Die Beschwerdeführerin
rügt weiter eine Verletzung des Vertrauensschutzes. Sie macht geltend, ihr Programm sei bereits
anlässlich des "Must-Carry"-Verfahrens betreffend Cablecom geprüft worden. In keinem
ihrer zahlreichen Dokumente, die sie der Vorinstanz mit dem Gesuch um Aufschaltung des Programms durch
die Cablecom wie auch mit dem vorliegenden Gesuch der Vorinstanz vorgelegt habe, seien die Zuführungskosten
erwähnt oder sonstwie, z.B. im Businessplan oder der Bilanz, berücksichtigt. Mit dem Erlass
der Verfügung vom 24. Februar 2009 (United Sport Production USP TV AG - Schweizer
Sportfernsehen gegen Cablecom GmbH) habe die Vorinstanz eine Vertrauensgrundlage geschaffen und die Beschwerdeführerin
in guten Treuen in ihrer Meinung bestärkt, dass sie aufgrund des Leistungsauftrags von einem umfassenden
Verbreitungsprivileg (d.h. einschliesslich Zuführung) profitieren werde und sie als "Must-Carry"-Veranstalterin
keine Zuführungskosten zu tragen habe. Dadurch, dass sich die Vorinstanz (nun) von dieser Rechtsauffassung
distanziere, verletze sie den Anspruch auf öffentlich-rechtlichen Vertrauensschutz.
8.2. Die Vorinstanz
hält dem entgegen, mit der Verfügung vom 24. Februar 2009 betreffend Aufschaltverpflichtung
gegenüber der Cablecom habe sie lediglich eine Aufschaltung angeordnet, währenddem die Zuführungskosten
im Verfahren gegenüber der Cablecom kein Thema gewesen seien und in der damaligen Verfügung
diesbezüglich auch keine Regelung getroffen worden sei. Somit sei in Bezug darauf auch keinerlei
Vertrauensgrundlage geschaffen worden. Auch könne in der Aufschaltverpflichtung keine Garantie
und damit keine abschliessende und verbindliche Zusicherung des BAKOM hinsichtlich der im Gesuch dargelegten
Kostenerwartung, wie sie SSF für sich in Anspruch nehmen wolle, erblickt werden.
8.3. Der Grundsatz
des Vertrauensschutzes (Art. 9 BV) bedeutet, dass die Privaten Anspruch darauf haben, in ihrem
berechtigten Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes
Verhalten der Behörden geschützt zu werden (vgl. statt vieler BGE 131 II 627 E. 6.1;
Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 626 ff.).
Vertrauensschutz setzt erstens einen Vertrauenstatbestand,
bzw. eine Vertrauensgrundlage voraus, wobei Präjudizien unter Umständen eine Grundlage des
Vertrauensschutzes bilden. Von Bedeutung sind in diesem Zusammenhang vor allem Grundsatzentscheide, deren
Ziel es unter anderem ist, in einer umstrittenen Frage Sicherheit und Gewissheit zu schaffen. Kein Verlass
ist dagegen auf eine schwankende Praxis, die es vermeidet, sich bezüglich einer Streitfrage eindeutig
zu äussern (BGE 117 Ia 119 E. 2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-985/2009 vom 27. August
2009 E. 8.2; Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 638; Beatrice Weber-Dürler,
Vertrauensschutz, Basel
1983, S. 242 ff.).
Im Verfahren vor der Vorinstanz, welches mit der Verfügung
vom 24. Februar 2009 (United Sport Production USP TV AG - Schweizer Sportfernsehen gegen Cablecom
GmbH) abgeschlossen wurde, stellte die Beschwerdeführerin damals lediglich ein Gesuch um Zugangs-
bzw. Aufschaltverpflichtung gemäss Art. 60 Abs. 1 RTVG und im Gegensatz zum
vorliegenden Verfahren war die Tragung der Signalzuführungskosten während des ganzen Verfahrens
nie strittig. Zu den Modalitäten in finanzieller Hinsicht hielt die Vorinstanz in jener Verfügung
daher lediglich fest, dass die Aufschaltung nach Art. 60 RTVG zur Folge habe, dass die Fernmeldedienstanbieterin
das betreffende Programm unentgeltlich verbreiten müsse, während nach Art. 47 aRTVG der Programmveranstalter
die Aufwendungen abzugelten gehabt habe (beschwerdeführerische Beilage 7, S. 3). Die Verfügung
enthält jedoch weder Ausführungen zu den Zuführungskosten in den Erwägungen, noch
wurden im Dispositiv einer Partei Zuführungskosten auferlegt. Stattdessen wurde lediglich das Gesuch
der damaligen United Sport Production USP TV AG gutgeheissen und die Cablecom verpflichtet, das Programm
zu verbreiten. Die Vorinstanz war im Übrigen auch nicht verpflichtet, im Rahmen der Prüfung
des Aufschaltgesuchs auf die Tragung der Zuführungskosten hinzuweisen, da gemäss Art. 60 RTVG
nur auf Seiten der Fernmeldedienstanbieterinnen (im Zusammenhang mit der Übernahme der Verbreitungskosten)
die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zu berücksichtigen ist (vgl. dazu oben E. 6.8.3).
8.4. Es kann somit
festgehalten werden, dass die Verfügung vom 24. Februar 2009 (United Sport Production USP TV
AG - Schweizer Sportfernsehen gegen Cablecom GmbH) kein Präjudiz betreffend Tragung von Signalzuführungskosten
darstellt und es somit bereits an einer Vertrauensgrundlage fehlt. Die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes
sind daher nicht erfüllt und die Vorinstanz hat nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes
verstossen.
9.
9.1. Die Beschwerdeführerin
beantragt weiter, es sei Herr Peter Weigelt, ehemaliger Nationalrat und Kommissionssprecher der parlamentarischen
Kommission des Nationalrats als Zeuge/Auskunftsperson zum Willen des Gesetzgebers zu befragen. Zudem
sei Herr Peter Canale, technischer Leiter TeleZüri zur Frage der analogen und digitalen Übertragungstechnologie
als Zeuge einzuvernehmen.
9.2. Zeugen oder
Auskunftspersonen sind nötigenfalls zur Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts heranzuziehen,
nicht aber zur Klärung einer Rechtsfrage (vgl. Art. 12 und 14 ff. VwVG; vgl. Weissenberger/Waldmann,
VwVG Praxiskommentar, Art. 14, Rz. 5 und 16 ff.).
9.2.1. Zur
Befragung von Herrn Peter Weigelt ist festzuhalten, dass diese nicht zur Ermittlung des rechtserheblichen
Sachverhalts beantragt wird, sondern zur Klärung einer Rechtsfrage, nämlich der Auslegung von
Art. 60 RTVG. Um den konkreten Willen des Gesetzgebers zu ermitteln, sind nicht die Kommissionssprecher
zu befragen, sondern die Gesetzesmaterialien heranzuziehen (vgl. oben zur historischen Auslegung E. 6.4.4).
Bei der hier vorgenommenen historischen Auslegung von Art. 60 RTVG wurden alle Gesetzesmaterialien
berücksichtigt. Dabei wurde auch dargelegt, dass sich die parlamentarische Kommission des Nationalrats,
bzw. Peter Weigelt als deren Sprecher, nicht zur Streichung von Art. 69 Abs. 2 E-RTVG
durch den Ständerat geäussert, sondern diesen - lediglich unter Abänderung des Titels
- kommentarlos zur Annahme empfohlen hat (AB 2005 N 1279; vgl. auch oben E. 6.4.4.2). Der
Standpunkt der parlamentarischen Kommission des Nationalrats wurde also bei der Auslegung berücksichtigt
und es gibt keinen Grund, deren Sprecher nachträglich und ausserhalb des Gesetzgebungsverfahrens
zu befragen. Der Antrag auf Befragung von Herrn Peter Weigelt ist somit abzuweisen.
9.2.2. Was
die Befragung von Herrn Peter Canale betrifft, so bezieht sich die beantragte Befragung zwar auf eine
Sachverhaltsfrage. Die Frage, ob die Fernmeldedienstanbieterinnen aufgrund der digitalen Verbreitung
eines Programms auch in der Lage sind, dieses analog zu verbreiten, weil sie faktisch bereits über
das Programmsignal verfügen, ist jedoch für die Auslegung von Art. 60 RTVG und die
Frage der Tragung der Signalzuführungskosten unbeachtlich. Diese Sachverhaltsfrage ist damit nicht
rechtserheblich und der Antrag auf die Befragung von Herrn Peter Canale daher ebenfalls abzuweisen.
10.
Aufgrund
der obigen Erwägungen ist daher abschliessend festzuhalten, dass die Signalzuführungskosten
gemäss Art. 60 RTVG nicht von den Fernmeldedienstanbieterinnen zu tragen sind und die
Vorinstanz die Signalzuführungskosten zu Recht der Beschwerdeführerin als Programmveranstalterin
auferlegt hat. Der Antrag der Beschwerdeführerin, die Dispositiv-Ziffer 2 der vorinstanzlichen
Verfügung sei aufzuheben und die Signalzuführungskosten den Beschwerdegegnerinnen aufzuerlegen,
ist daher abzuweisen.
11.
11.1. Weiter stellt
die Beschwerdeführerin den Antrag, die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens
seien den Beschwerdegegnerinnen aufzuerlegen. Sie begründet dies damit, dass die Beschwerdegegnerinnen
nach dem klaren Willen des Gesetzgebers und nach Sinn und Zweck des Gesetzes die Zuführungskosten
zu tragen hätten, weshalb auch die Verfahrenskosten aller Instanzen nach dem Unterliegerprinzip
vollumfänglich den Beschwerdegegnerinnen aufzuerlegen seien.
11.2. Die Vorinstanz
weist darauf hin, dass die Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren bezüglich der Tragung
der Zuführungskosten unterlegen sei, weshalb ihr in Anwendung des Verursacherprinzips, welches durch
das Unterliegerprinzip konkretisiert werde, die Verfahrenskosten zur Hälfte auferlegt worden sei.
11.3. Nach der
gestützt auf Art. 46a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997
(RVOG; SR 172.010) erlassenen und hier zur Anwendung kommenden Allgemeinen Gebührenverordnung
vom 8. September 2004 (AllgGebV; SR 172.041.1) hat eine Gebühr zu bezahlen, wer eine
Verfügung veranlasst (Art. 2 Abs. 1 AllgGebV). Die Kostenverlegung folgt demnach
dem Verursacherprinzip. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung wird das Verursacherprinzip durch
das Unterliegerprinzip konkretisiert. Dieses ist zwar nur für das Beschwerdeverfahren in Art. 63 Abs. 1 VwVG
ausdrücklich vorgeschrieben, doch entspricht die Verlegung der Verwaltungsgebühr nach Massgabe
des Obsiegens und Unterliegens auf die Vefahrensparteien einem allgemeinen prozessualen Grundsatz, der
in zahlreichen kostenpflichtigen staatlichen Verfahren üblich sei (BGE 132 II 47 E. 3.3; Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-5979/2010 vom 9. Juni 2011 E. 4.2; Moser/Besuch/Kneubühler,
a.a.O., Rz. 4.39 f.).
Eine Partei gilt als unterlegen, wenn ihren Begehren aus
formellen oder materiellen Gründen nicht entsprochen wird. Verglichen werden die anhand der Begründung
ausgelegten Anträge der Beschwerde führenden oder wie vorliegend der Gesuch stellenden Partei
(vgl. Marcel Maillard, VwVG Praxiskommentar, Art. 63,
Rz. 14; Moser/Besuch/Kneubühler,
a.a.O., Rz. 4.39 f. und 4.44; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5979/2010 vom 9. Juni 2011
E. 4.3).
11.4. Wie oben
dargelegt, hat die Vorinstanz in richtiger Anwendung von Art. 60 RTVG die Signalzuführungskosten
der Beschwerdeführerin auferlegt. Da sich vorliegend die Beschwerdeführerin im Verfahren vor
der Vorinstanz im Rahmen ihrer Replik vom 10. Mai 2010 gegen die Übernahme der Zuführungskosten
ausgesprochen hat (act. 12, S. 6 ff.), diese ihr aber in der Folge auferlegt wurden, gilt
sie diesbezüglich als unterliegend. Die Vorinstanz hat damit zu Recht die Verfahrenskosten nicht
vollumfänglich den Beschwerdegegnerinnen auferlegt. Der Antrag der Beschwerdeführerin, Dispositiv-Ziffer 4
der vorinstanzlichen Verfügung aufzuheben und die vorinstanzlichen Verfahrenskosten vollumfänglich
den Beschwerdegegnerinnen aufzuerlegen, ist daher ebenfalls abzuweisen.
12.
Die
Verfahrenskosten für das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht werden in der Regel der unterliegenden
Partei auferlegt. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Kosten ermässigt, was bedeutet,
dass die Verfahrenskosten im Verhältnis des Unterliegens zu verteilen sind (Art. 63 Abs.1 VwVG;
Moser/Beusch/Kneubühler,
a.a.O., Rz. 4.39).
Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Streitwert
der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien. Sie beträgt bei
einer Streitigkeit mit Vermögensinteresse 100 - 50'000 Franken (Art. 63 Abs. 4bis
Bst. b VwVG und Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Für eine Qualifikation als Streitigkeit mit Vermögensinteresse ist es dabei unerheblich, ob
ein Anspruch in Geld ausgedrückt ist oder nicht und aus welchem Rechtsgebiet ein Anspruch entspringt.
Massgeblich ist vielmehr, ob der Rechtsgrund des streitigen Anspruchs letzten Endes im Vermögensrecht
ruht, mit dem Begehren letztlich und überwiegend ein wirtschaftlicher Zweck verfolgt wird (vgl.
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-7154/2008 vom 18. Februar 2010 E. 3 und A-7162/2008
vom 1. Februar 2010 E. 16; Beat Rudin,
in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008,
Art. 51, Rz. 12).
12.1. Vorliegend
ist von einer Streitigkeit mit Vermögensinteresse und einem Streitwert von Fr. 1'000'000.-
bis Fr. 5'000'000.- auszugehen. Die Verfahrenskosten sind anhand der oben genannten Kriterien (u.a.
mehrfacher Schriftenwechsel, Verfügung betreffend aufschiebende Wirkung) auf insgesamt Fr. 10'000.-
festzusetzen (vgl. Art. 4 VGKE).
12.2. Bei diesem
Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin mehrheitlich als unterliegend. Sie obsiegt nur
bezüglich der Verfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. April 2011 betreffend
aufschiebende Wirkung und des in der Duplik erhobenen Antrags der Beschwerdegegnerinnen auf Aufhebung
von Dispositiv-Ziffer 1 der vorinstanzlichen Verfügung, auf die das Bundesverwaltungsgericht
nicht eintritt. Daher sind die auf Fr. 10'000.- festzusetzenden Verfahrenskosten in der Höhe
von Fr. 9'000.- der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und mit dem Kostenvorschuss in der Höhe
von Fr. 2'000.- zu verrechnen. Den Beschwerdegegnerinnen sind Verfahrenskosten in der Höhe
von Fr. 1'000.- aufzuerlegen.
13.
Der
ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren hin eine Entschädigung
für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG
i.V.m. Art. 7 VGKE). Obsiegt die Partei nur teilweise, so ist die Parteientschädigung entsprechend
zu kürzen. Das Verhältnis zwischen Obsiegen und Unterliegen entspricht demjenigen bei den Gerichtskosten
(Maillard, VwVG Praxiskommentar, Art. 64, Rz. 17).
Die Rechtsvertreterinnen der Beschwerdegegnerinnen haben
keine Honorarnote eingereicht, weshalb die Entschädigung auf Grund der Akten festzusetzen ist (Art. 64 Abs. 2 VwVG
i.V.m. Art. 14 Abs. 2 VGKE). Angesichts der für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht
in Betracht zu ziehenden Bemessungsfaktoren (Art. 9-11 und 13 VGKE) und des aufgrund der Akten
als angemessen erscheinenden zeitlichen Aufwands der anwaltlichen Vertretung erscheint eine Parteientschädigung
in der Höhe von Fr. 10'000.- als angemessen. Entsprechend dem teilweisen Obsiegen hat die Beschwerdeführerin
den Beschwerdegegnerinnen Fr. 9'000.- zu entrichten.