Sachverhalt:
A.
Am
6. Februar 2013 stellte Joël Widmer (nachfolgend: Gesuchsteller) von der Sonntagszeitung beim
Eidgenössischen Personalamt (EPA) gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember
2004 (BGÖ, SR 152.3) ein Gesuch um Einsicht in die Liste aller bewilligten und gemeldeten,
im Personalinformationssystem der Bundesverwaltung (BV PLUS) vermerkten Nebenbeschäftigungen von
Bundesangestellten. Alternativ verlangte er einen möglichst ausführlichen statistischen Auszug
aus BV PLUS zu den Nebenbeschäftigungen von Bundesangestellten mit der Anzahl der verschiedenen
Kategorien der gemeldeten und bewilligten Nebenbeschäftigungen, aufgeschlüsselt nach Lohnklassen
und Bundesämtern.
B.
Mit
Stellungnahme vom 13. Februar 2013 verweigerte das EPA dem Gesuchsteller den Zugang zu den nachgesuchten
Dokumenten. Zur Begründung hielt es insbesondere fest, die verlangten Dokumente würden nicht
existieren. Dies gelte auch für die alternativ verlangten, weniger detaillierten Listen. Zwar würden
die Listen gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ auch dann als amtliches Dokument gelten, wenn
sie durch einen einfachen elektronischen Vorgang erstellt werden könnten. Interne Abklärungen
hätten aber ergeben, dass das Erstellen der Listen einen Arbeitsaufwand von ca. zwei Tagen erfordern
würde. Damit sei letztlich dem Erfordernis des einfachen elektronischen Vorgangs nicht Genüge
getan, so dass kein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ vorhanden sei. Auch ein direkter
Zugang auf ihr Personalinformationssystem könne nicht gewährt werden, da bei einer Konsultation
der gewünschten Datenbanken Personendaten ihrer Angestellten gesehen werden könnten.
C.
Am
20. Februar 2013 reichte der Gesuchsteller beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten
(EDÖB) einen Schlichtungsantrag ein, über welchen das EPA am 22. Februar 2013 informiert
und gleichzeitig aufgefordert wurde, alle relevanten Dokumente sowie eine Stellungnahme einzureichen.
Noch gleichentags liess das EPA dem EDÖB per E-mail eine Stellungnahme zukommen. Das EPA äusserte
sich zur Verweigerung des Zugangs zu den strittigen Dokumenten und stützte sich im Wesentlichen
auf die in der Stellungnahme vom 13. Februar 2013 aufgeführte Begründung. Es präzisierte,
dass der entscheidende Grund für die Ablehnung des Gesuchs der grosse Aufwand gewesen sei, der für
die Erstellung der gewünschten Listen notwendig gewesen wäre. Dazu gehörten das Erstellen
von Excel-Listen mit den Daten aus dem System [BV PLUS], die Aufbereitung dieser Daten zwecks Umwandlung
in lesbare Listen sowie der Aufwand der betroffenen Bundesämter für die notwendige Kontrolle
der Richtigkeit der im System [BV PLUS] enthaltenen Angaben.
D.
Mit
Empfehlung vom 5. Juni 2014 hielt der EDÖB fest, dass dem Gesuchsteller der Zugang zu den gemeldeten
und bewilligten Nebenbeschäftigungen der Bundesangestellten zu gewähren sei.
In seiner Begründung führte der EDÖB im
Wesentlichen aus, dass die verlangten Listen zwar noch nicht existieren würden, jedoch mittels eines
einfachen elektronischen Vorgangs gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ aus bereits aufzeichneten
Informationen erstellbar seien. Die Anzahl an erwarteten Arbeitsstunden zur Erstellung der Liste sei
nicht das entscheidende Kriterium zur Beantwortung der Frage, ob noch von einem einfachen elektronischen
Vorgang ausgegangen werden könne, sondern höchstens ein Indiz für eine Art Übermasskontrolle.
Da der Gesuchsteller sämtliche Nebenbeschäftigungen aller Bundesangestellten einsehen möchte,
sei ein erwarteter Aufwand von zwei Arbeitstagen mit Blick auf das grosse Volumen der Information noch
als einfacher elektronischer Vorgang zu bezeichnen. Die Offenlegung der gemeldeten und bewilligten Nebenbeschäftigungen
sei zudem nicht geeignet, die Privatsphäre der Betroffenen ernsthaft zu gefährden. Selbst wenn
dem so wäre, müsste - mit Blick auf die Möglichkeit einer minimalen Kontrolle von
Nebenbeschäftigungen durch die Öffentlichkeit - eine Interessenabwägung zugunsten
des öffentlichen Interessens ausfallen und müssten die verlangten Listen offengelegt werden.
E.
Nach
mehreren Verhandlungen bot das EPA dem Gesuchsteller mit E mail vom 19. August 2014 ohne präjudizielle
Wirkung an, eine Liste mit Namen der Angestellten mit bewilligten Nebenbeschäftigungen in den Lohnklassen
30 38 zu erstellen. Mit E-mail vom 27. August 2014 lehnte der Gesuchsteller den Vorschlag
des EPA ab und verlangte gestützt auf die Empfehlung des EDÖB die gesamte Liste mit den Nebenbeschäftigungen
aller Bundesangestellten heraus. Sodann weigerte er sich, die Kosten für die Anhörung gemäss
Art. 11 BGÖ zu übernehmen und erklärte, dass - falls das EPA mit seinem Antrag
nicht einverstanden sei - es eine anfechtbare Verfügung zu seinem ursprünglichen umfassenden
Gesuch vom 6. Februar 2013 erlassen solle.
F.
Nach
Gewährung des rechtlichen Gehörs mit Schreiben vom 18. September 2014 und dazu per E-mail
eingegangener Stellungnahme durch den Gesuchsteller vom 2. Oktober 2014 erliess das EPA am 13. Oktober
2014 eine Verfügung. Darin verweigerte es dem Gesuchsteller den Zugang zu den verlangten amtlichen
Dokumenten und erklärte sich bereit, ihm eine Liste mit den bewilligten Nebenbeschäftigungen
der Amtsdirektoren und -direktorinnen, der Staatssekretäre und sekretärinnen sowie
der Generalsekretäre und -sekretärinnen unter Auflage der entsprechenden Gebühr
inklusive Kosten für die Anhörung nach Art. 11 BGÖ bekannt zu geben. Das EPA begründete
dies insbesondere damit, dass - unter Berücksichtigung des zeitlichen Aufwandes für die
Erstellung der vom Gesuchsteller gewünschten Liste (inkl. Anhörungen gemäss Art. 11
BGÖ) - kein Dokument vorliege, welches mittels eines einfachen elektronischen Vorgangs gemäss
Art. 5 Abs. 2 BGÖ erstellt werden könne. Zudem fehle ein überwiegendes öffentliches
Interesse; ein solches einzig und alleine mit der Kontrollfunktion durch die Öffentlichkeit zu rechtfertigen,
käme einem "Freipass zur Veröffentlichung sämtlicher Personendaten" gleich.
Letztlich bestünde ein Interesse der Öffentlichkeit an der Bekanntgabe von Nebenbeschäftigungen
von Bundesangestellten auch nur bei den höchsten Angestellten der Bundesverwaltung. Ein solches
sei jedoch - in Anbetracht ihrer Aufgaben, der Tragweite ihrer Entscheidkompetenzen und der bereits
vorhandenen Kontrollinstanzen - nicht bei den Nebenbeschäftigungen aller weiteren Angestellten
auszumachen. Die Bekanntgabe der Nebenbeschäftigungen der höchsten Angestellten käme jedoch
nur nach einer Anhörung gemäss Art. 11 BGÖ in Frage. Hinsichtlich Gebühren sei
zu bemerken, dass diese auch die Kosten für die Anhörung enthalten würden.
G.
Mit
Beschwerde vom 17. November 2014 gelangt der Gesuchsteller (nachfolgend: Beschwerdeführer)
ans Bundesverwaltungsgericht und beantragt die Aufhebung der Verfügung des EPA vom 13. Oktober
2014. Weiter sei ihm Einsicht in die Liste aller bewilligten und gemeldeten, im BV PLUS vermerkten Nebenbeschäftigungen
der Bundesangestellten zu gewähren, ohne ihm die Kosten für eine allfällige Anhörung
nach Art. 11 BGÖ aufzuerlegen.
Der Beschwerdeführer begründet seine Eingabe
im Wesentlichen damit, mit dem Angebot, eine Liste mit den bewilligten Nebenbeschäftigungen der
höchsten Angestellten zu erstellen, bestätige das EPA, dass es in der Lage wäre, aus der
Datenbank BV PLUS mit verhältnismässigem Aufwand ein amtliches Dokument zu erstellen. Weiter
sei der Zugang zur gesamten Liste erforderlich, um zu kontrollieren, ob die Regelung zu den Nebenbeschäftigungen
in angemessener Weise und korrekt gehandhabt werde. Die Kosten für die Information der vermerkten
Bundesangestellten dürften ihm nicht überbunden werden, weil Letztere grundsätzlich davon
ausgehen müssten, dass ihre Nebenbeschäftigungen öffentlich zugänglich seien und
ihr Interesse am Schutz ihrer Privatsphäre letztlich zurücktreten müsse. Der von der EPA
in Aussicht gestellte Betrag für die Information von über Fr. 200'000.-- sei so unverhältnismässig
hoch, dass er einer Verweigerung des Zugangs zu den amtlichen Dokumenten gleich käme. Für die
weiteren rechtlichen Ausführungen verweist der Beschwerdeführer auf die Empfehlung des EDÖB
vom 5. Juni 2014.
H.
Das
EPA (nachfolgend: Vorinstanz) beantragt in seiner Vernehmlassung vom 21. Januar 2015 die Abweisung
der Beschwerde. Es verweist grundsätzlich auf die Begründung in ihrer Verfügung vom 13. Oktober
2014. Ergänzend führt die Vorinstanz aus, mit der notwendigen Anhörung sei ein erheblicher
Aufwand verbunden. Weiter ergäbe sich weder aus dem BGÖ noch aus dem Bundespersonalrecht, dass
Nebenbeschäftigungen grundsätzlich publik seien; vielmehr würden die Nebenbeschäftigungen
im BPG sogar unter den besonders schützenswerten Personendaten aufgeführt. Es brauche folglich
eine sorgfältige Abwägung zwischen der Interessen und eine vorgängige Anhörung gemäss
Art. 11 BGÖ sei unumgänglich. Zwar sähe Art. 15 Abs. 4 VBGÖ eine Reduktion
der Gebühr bei Zugangsgesuchen von Medienschaffenden um mindestens 50 % vor, dies würde
aber nur für Gesuche mit wenig Aufwand gelten. Sodann habe der Beschwerdeführer ein Angebot
von total Fr. 1'000.-- für die Publika-
tion einer Liste mit den höchsten
Kadern ausgeschlagen. Letztlich sei sie indessen - soweit es um Nebenbeschäftigungen von Angestellten
anderer Verwaltungseinheiten ginge - für den Erlass der angefochtenen Verfügung sachlich
gar nicht zuständig gewesen. Weil lediglich eine Liste aus bestehenden Daten aus dem BV PLUS automatisch
hätten generiert werden müssen, würde es am von der Rechtsprechung aufgestellten Erfordernis
einer gewissen geistigen Tätigkeit für die mögliche Erstellung eines amtlichen Dokuments
fehlen, weshalb diese Verwaltungseinheiten für entsprechende Zugangsgesuche zuständig blieben.
I.
Auf
die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird,
soweit entscheidwesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31
VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG.
Der angefochtene Entscheid stellt eine Verfügung im Sinn von Art. 5 Abs. 1 Bst. b
VwVG dar. Das EPA gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist somit eine
Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Anhang 1 B Ziff. V 1.4 der Regierungs-
und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]). Eine Ausnahme,
was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (vgl. Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist
demnach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich
nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde
ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder
keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung
besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat (Bst. c).
Der Beschwerdeführer ist im vorinstanzlichen Verfahren
mit seinem Gesuch um Einsicht in die Liste aller bewilligten und gemeldeten und im BV PLUS vermerkten
Nebenbeschäftigungen von Bundesangestellten nicht durchgedrungen und hat aus diesem Grund ein schutzwürdiges
Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Der Beschwerdeführer ist damit zur
Beschwerde berechtigt.
1.3 Auf die im Übrigen
frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1
VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Das
Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Verletzungen von Bundesrecht
- einschliesslich der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des Sachverhaltes und
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Begehren der Parteien
nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
Das
Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die
Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ), damit Bürgerinnen und Bürger
politische Abläufe erkennen und beurteilen können. Nebst Vertrauen soll das Verständnis
für die Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns
erhöht werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1;
BVGE 2011/52 E. 3; statt vieler:
BVGer A 1784/2014 vom 30. April 2015 E. 3.1). Zu diesem Zweck statuiert das BGÖ
das Prinzip der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt und verleiht jeder Person, die amtliche
Dokumente einsehen möchte, im persönlichen und sachlichen Anwendungsbereich des BGÖ einen
subjektiven, individuellen Anspruch hierauf, welchen sie gegebenenfalls gerichtlich durchsetzen kann
(Art. 2, Art. 3 und Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. BGE 136 II 399 E. 2.1, BGE
133 II 209 E. 2.1; statt vieler: Urteile BVGer A 1784/2014 vom 30. April 2015 E. 3.1
und A 931/2014 vom 9. Dezember 2014 E. 3).
Aufgrund des Öffentlichkeitsprinzips, wie es in Art. 6
Abs. 1 BGÖ verankert ist, besteht die Vermutung zu Gunsten des freien Zugangs zu amtlichen
Dokumenten. Es liegt somit seit Inkrafttreten des BGÖ nicht mehr im freien Ermessen der Behörde,
ob sie Informationen und amtliche Dokumente zugänglich machen will oder nicht (BVGE 2014/6 E. 4.2).
Das Öffentlichkeitsprinzip gilt allerdings nicht absolut. Die Bestimmungen von Art. 7 und Art. 8
BGÖ sehen Ausnahmetatbestände vor, bei deren Vorliegen der Zugang zu amtlichen Dokumenten abweichend
von Art. 6 Abs. 1 BGÖ einzuschränken, aufzuschieben oder ganz zu verweigern ist (Cottier/Schweizer/Widmer,
in: Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, 2008, [nachfolgend: Berner Kommentar BGÖ],
Art. 7 BGÖ Rz. 1 f.). Darüber hinaus ist dem Schutz der Persönlichkeit bzw.
der Privatsphäre Dritter Rechnung zu tragen; amtliche Dokumente, die Personendaten enthalten, sind
vor der Einsichtnahme grundsätzlich zu anonymisieren und die Bekanntgabe steht unter dem Vorbehalt
eines überwiegenden öffentlichen Interesses (Art. 9 BGÖ i.V.m. Art. 19 [Abs. 1bis]
des Bundesgesetzes über den Datenschutz [DSG, SR 235.1]). Die Vermutung des freien Zugangs
ist entsprechend widerlegbar. Allerdings führt das Öffentlichkeitsprinzip zu einer Umkehr der
objektiven Beweislast. Diese liegt bei der Behörde; die Behörde hat darzulegen, aus welchen
Gründen der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert wird (BVGE 2013/50 E. 8.1).
Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren (zum Ganzen: Urteil des
BVGer A 6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 3.2).
4.
4.1 Der Beschwerdeführer
verlangt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und den Zugang zu einer "Liste aller bewilligten
und gemeldeten im BV PLUS vermerkten Nebenbeschäftigungen der Bundesangestellten". Die Vorinstanz
hat das Gesuch abgewiesen. Sie erwog, es liege weder ein amtliches Dokument vor, noch bestehe am anbegehrten
Zugang ein überwiegendes öffentliches Interesse. Im Folgenden ist zunächst zu prüfen,
ob das streitbetroffene Zugangsgesuch in den persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des BGÖ
fällt (E. 4.2) und sich auf ein amtliches Dokument bezieht (E. 4.3).
4.2 Der Beschwerdeführer
hat sein Zugangsgesuch dem EPA eingereicht. Dieses ist eine Verwaltungseinheit der zentralen Bundesverwaltung
(E. 1.1) und untersteht somit dem BGÖ. Somit fällt der vorliegende Fall in den persönlichen
Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetz (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ; Urteil
des BVGer A-4962/2012 vom 22. April 2013 E. 5). Dasselbe gilt hinsichtlich des sachlichen Geltungsbereichs:
Eine besondere Verfahrensart zur Eingrenzung des sachlichen Geltungsbereichs gemäss Art. 3
Abs. 1 Bst. a Ziff. 1 6 BGÖ, bei welchen das Öffentlichkeitsgesetz keine
Anwendung fände, ist nicht auszumachen (Urteil des BVGer A 1784/2014 vom 30. April 2015
E. 3.2). Auch ein Vorbehalt von Spezialbestimmungen gemäss Art. 4 BGÖ ist nicht gegeben.
4.3
4.3.1 Der Grundsatz
der Öffentlichkeit der Verwaltung gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ bezieht sich nur
- aber immerhin - auf amtliche Dokumente. Ein amtliches Dokument ist gemäss Art. 5
Abs. 1 BGÖ jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet
ist (Bst. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt
worden ist (Bst. b) und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Bst. c;
eingehend: Urteil des BVGer A 2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 5). Zur Voraussetzung
gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a BGÖ, wonach die Information "auf einem beliebigen
Informationsträger aufgezeichnet" sein muss, führt der Bundesrat in seiner Botschaft aus,
dass sich das Einsichtsgesuch auf ein bereits existierendes amtliches Dokument beziehen müsse. Das
Öffentlichkeitsprinzip bezwecke nicht, die Verwaltung zur Erstellung eines noch nicht existierenden
Dokuments zu verpflichten (Botschaft des Bundesrates vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über
die Öffentlichkeit der Verwaltung, BBl 2003 1992 [nachfolgend: Botschaft zum BGÖ]; vgl. auch
Robert Bühler, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz,
Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., 2014, [nachfolgend: Basler Kommentar], Art. 5 BGÖ
Rz. 10). Als amtliche Dokumente gelten sodann gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ auch
solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden
können, welche die Anforderungen nach Art. 5 Abs. 1 Bst. b und c erfüllen (sog.
virtuelle Dokumente; Urteil des BVGer A 1784/2014 E. 4.1 mit weiterem Hinweis).
Unbestritten ist, dass es sich bei der zur Einsicht verlangten
Liste nicht um ein amtliches Dokumente i.S.v. Art. 5 Abs. 1 BGÖ handelt. Es ist somit
im Folgenden zunächst zu prüfen, ob es sich bei der "Liste aller bewilligten und gemeldeten
im BV PLUS vermerkten Nebenbeschäftigungen der Bundesangestellten" um ein virtuelles Dokument
handelt (E. 4.3.2 ff.). Danach ist darzulegen, an wen das Gesuch um Zugang zu dieser Liste
zu richten wäre (E. 4.4), da die Zuständigkeit der Vorinstanz von Amtes wegen abzuklären
ist. Sodann ist zu ermitteln, ob der Zugang zu dieser Liste zu gewähren ist (E. 5).
4.3.2 Der EDÖB
führt in seiner Empfehlung vom 5. Juni 2014 - auf welche sich der Beschwerdeführer
beruft - im Wesentlichen aus, dass die verlangten Listen zwar noch nicht existieren würden,
mittels eines einfachen elektronischen Vorgangs gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ aber aus
bereits aufgezeichneten Informationen erstellbar seien. Die Anzahl an erwarteten Arbeitsstunden sei höchstens
ein Indiz zur Beurteilung, ob noch von einem einfachen elektronischen Vorgang ausgegangen werden könne.
Vorliegend sei der erwartete Aufwand von zwei Arbeitstagen in Anbetracht des grossen Volumens an Informationen
nicht übermässig hoch und deshalb von einem einfachen elektronischen Vorgang auszugehen (vgl.
Sachverhalt Bst. D).
Die Vorinstanz erwog demgegenüber in ihrer Verfügung
vom 13. Oktober 2014, dass - unter Berücksichtigung des zeitlichen Aufwandes für
die Erstellung der vom Gesuchsteller gewünschten Liste und der Anhörungen gemäss Art. 11
BGÖ - die Kriterien für die Erstellung eines Dokuments mittels eines einfachen elektronischen
Vorgangs gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ nicht mehr erfüllt seien (vgl. Sachverhalt
Bst. F).
4.3.3 Der Gesetzgeber
hat Art. 5 Abs. 2 BGÖ mit der Absicht eingefügt, den Zugang zu amtlichen Dokumenten
zu ermöglichen, die durch elementare Computermanipulationen hergestellt werden können und in
diesem Sinne latent vorhanden sind (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1996). Gedacht hat er dabei in erster
Linie an elektronische Datenbanken, da in diesen Fällen der zur Einsicht verlangte Auszug als Dokument
nicht existiert, die vorhandene Software jedoch darauf ausgerichtet ist, solche Auszüge zu generieren.
Dass hierfür ein Knopfdruck genügen muss, lässt sich weder dem Wortlaut von Art. 5
Abs. 2 BGÖ noch den Materialien entnehmen. Der Bundesrat hat hierzu in seiner Botschaft zum
BGÖ lediglich festgehalten, der Begriff des einfachen elektronischen Vorgangs beziehe sich auf den
Gebrauch durch einen durchschnittlichen Benutzer und könne deshalb durch die fortschreitende technische
Entwicklung Änderungen erfahren (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1996; Kurt
Nuspliger, Berner Kommentar BGÖ, Art. 5
BGÖ Rz. 24). Daraus ist zu folgern, dass der für die Generierung eines Dokumentes im Sinne
von Art. 5 Abs. 2 BGÖ erforderliche Vorgang durchaus mehrere Arbeitsschritte umfassen
kann, solange ein gewöhnlicher Benutzer ohne spezielle Computerkenntnisse das gewünschte Dokument
hierdurch aus vorhandenen Informationen generieren kann (zum Ganzen: Urteil des BVGer A 3363/2012
vom 22. April 2013 E. 3.5.1).
Wie viel Zeit ein solcher Vorgang beanspruchen darf, um
noch von Art. 5 Abs. 2 BGÖ erfasst zu werden, beurteilt sich aufgrund der Zielsetzung
des Öffentlichkeitsgesetzes, das Vertrauen und das Verständnis der Öffentlichkeit für
die Verwaltung zu fördern, indem dem Einzelnen ein subjektives und durchsetzbares Recht auf Zugang
zu amtlichen Dokumenten gewährt wird (vgl. Art. 1 und 6 BGÖ; BVGE 2011/52 E. 3, BGVE
2011/53 E. 6; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1973 f.; Stephan
C. Brunner, Berner Kommentar BGÖ, Art. 1 BGÖ Rz. 7 ff.). Ansonsten ist jeweils
aufgrund der Umstände des Einzelfalles zu entscheiden, ob der Aufwand, um ein Dokument aus vorhandenen
elektronischen Daten zu generieren, als einfacher Vorgang im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ
einzustufen ist (zum Ganzen: Urteil des BVGer A 3363/2012 vom 22. April 2013 E. 3.5.2
mit weiteren Hinweisen).
4.3.4 Die Vorinstanz
geht davon aus, dass bei der Beurteilung, ob ein virtuelles Dokument gemäss Art. 5 Abs. 2
BGÖ vorliegt, auch der Aufwand für die (allenfalls) erforderliche Anhörung gemäss
Art. 11 BGÖ mit zu berücksichtigen ist. Beim einfachen elektronischen Vorgang handelt
es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der gemäss Botschaft zum BGÖ durch den Gesetzgeber
primär mit Blick auf elektronische Datenbanken eingefügt wurde (vgl. E. 4.3.3). Nach dem
klaren Wortlaut von Art. 5 Abs. 2 BGÖ ist jedoch einzig der Aufwand für das Erstellen
des Dokuments und nicht der (gesamte) Aufwand für die Beurteilung eines Zugangsgesuchs zu berücksichtigen;
die Rede ist vom Aufwand für die Erstellung des Dokumentes bzw. dem elektronischen Vorgang und nicht
vom Aufwand für eine allfällige Anhörung. Eine Anhörung hat gemäss Art. 11
BGÖ ja auch gerade erst zu erfolgen, wenn das Gesuch sich auf ein amtliches Dokument, das Personendaten
enthält, bezieht (Alexandre Flückiger, Berner
Kommentar BGÖ, Art. 11 BGÖ Rz. 5); ein amtliches Dokument muss demnach bereits bestehen.
Sodann ist die Anhörung nach Art. 11 BGÖ im dritten Abschnitt unter dem Titel «Verfahren
für den Zugang zu amtlichen Dokumenten» geregelt. Im Übrigen gibt die Vorinstanz in ihrer
Verfügung vom 13. Oktober 2014 selber an, dass die Zeit für die Bereinigung der Daten
nicht zum Aufwand für die Erstellung der Liste hinzugerechnet werden dürfe und somit letztlich
für die "reine Erstellung" der Liste aus dem BV PLUS lediglich ein Aufwand von ein bis
zwei Stunden nötig wäre (amtl. Akten Nr. 7, S. 4). Im Übrigen wird ohnehin -
wie in E. 4.4 und E. 5 zu zeigen sein wird - eine Anhörung nur in sehr beschränktem
Mass erforderlich sein. Die vom Beschwerdeführer verlangte Information liegt somit in Form eines
virtuellen Dokumentes nach Art. 5 Abs. 2 BGÖ vor.
4.4 Zu klären
ist sodann, ob der Beschwerdeführer das Gesuch um Zugang zum virtuellen Dokument zurecht an die
Vorinstanz richtete bzw. diese zum Entscheid zuständig war. In ihrer Vernehmlassung vom 21. Januar
2015 legt die Vorinstanz selber dar, soweit das Zugangsgesuch Daten von Angestellten anderer Verwaltungseinheiten
betreffe, sei sie dafür sachlich gar nicht zuständig gewesen.
4.4.1 Gemäss
Art. 10 Abs. 1 BGÖ ist das Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten an die Behörde
zu richten, die das Dokument erstellt oder von Dritten, die nicht dem BGÖ unterstehen, als Hauptadressatin
erhalten hat. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in seinem Urteil A 931/2014 vom 9. Dezember
2014 ausführlich zu der Frage geäussert, welche Behörde für die Beurteilung eines
Gesuchs um Einsicht in ein virtuelles Dokument zuständig ist. Die Auslegung des Begriffs "Erstellen"
eines Dokuments im Sinne von Art. 10 Abs. 1 BGÖ ergab, dass ein Mindestmass an geistiger
Tätigkeit der Mitarbeitenden der betreffenden Behörde und einen eigenen Inhalt erfordere und
nicht bloss einen technischen Vorgang voraussetze. Der Ausdruck einer Zusammenstellung von bereits vorhandenen
elektronischen Daten einer anderen Behörde oder deren automatische Generierung stelle nicht die
Erstellung eines amtlichen Dokuments in diesem Sinn dar. Das amtliche Dokument sei vielmehr bereits von
der anderen Behörde anlässlich der Aufzeichnung der Daten erstellt worden. Letztere bleibe
demnach - als Erstellerin des Dokuments im Sinn von Art. 10 Abs. 1 BGÖ - für
entsprechende Zugangsgesuche zuständig (vgl. hierzu ausführlich: Urteil des BVGer A 931/2014
vom 9. Dezember 2014 E. 5.2 mit weiteren Hinweisen).
4.4.2 Gemäss
Art. 10 Abs. 2 Bst. e der Organisationsverordnung vom 17. Februar 2010 für das
Eidgenössische Finanzdepartement (OV-EFD, SR 172.215.1) trägt das EPA die Verantwortung
für ein informatikgestütztes Personalinformations- und -bewirtschaftungssystem in der gesamten
Bundesverwaltung (BV PLUS). Laut Verordnung vom 26. Oktober 2011 über den Schutz von Personendaten
des Bundespersonals (BPDV, SR 172.220.111.4) ist das EPA für das BV PLUS verantwortlich, wobei
die Verwaltungseinheiten, die das BV PLUS anwenden, für die Bearbeitung der von diesem in ihrem
Zuständigkeitsbereich verwalteten Daten verantwortlich sind; vorbehalten bleibt die Verantwortung
der Departemente für ihre Fachdienstleistungszentren Personal. Die verantwortlichen Stellen sorgen
für die Richtigkeit der Daten (Art. 15 Abs. 1 und 2 BPDV). Die Personaldienste, die Fachdienstleistungszentren
Personal, die Finanzdienste und die für den technischen Support verantwortlichen Dienststellen bearbeiten
die Daten im BV PLUS für die Erfüllung ihrer Aufgaben nach Art. 27a Abs. 1 BPG (Art. 10
Abs. 1 BPDV). Die Daten bzgl. Nebentätigkeiten können jedoch lediglich von den Personaldiensten
und den Fachdienstleistungszentren Personal mutiert werden, wobei das EPA (genauer das Competence Center
Human Resources [CCHR]) nur den Support pflegt und allenfalls mit einem schriftlichen Auftrag der Verwaltungseinheit
solche Daten mutieren darf (Art. 8 i.V.m. Art. 10 Abs. 4 und Anhang 1 BPDV). Somit
ergibt sich, dass die Vorinstanz zwar für das BV PLUS verantwortlich ist und den Support pflegt,
die einzelnen Verwaltungseinheiten jedoch selber die Daten bearbeiten bzw. durch ihre Personaldienste
und die Fachdienstleistungszentren Personal für die Richtigkeit zu sorgen haben und diese letztlich
mutieren können.
4.4.3 Nach dem Gesagten
kann das blosse Generieren einer Liste mit den Nebenbeschäftigungen aller Bundesangestellten nicht
als Herstellen eines amtlichen Dokuments i.S.v. von Art. 10 Abs. 1 BGÖ verstanden werden.
Die Vorinstanz könnte die umstrittene Liste mit technischen Mitteln abrufen, ohne jedoch (mit Ausnahme
der Daten über die Mitarbeiter der Vorinstanz selber) einen eigenen Inhalt beizutragen. Vielmehr
ist davon auszugehen, dass die anderen Bundesämter bzw. die jeweils zuständigen Verwaltungseinheiten
die Herrschaft über diese Daten haben. Die Vorinstanz wäre vorliegend zudem kaum in der Lage,
Erklärungen zu den Daten abzugeben oder deren Überprüfung zu veranlassen (soweit es sich
nicht um Daten der Angestellten der Vorinstanz selbst handelt). Die Vorinstanz war somit nicht die zuständige
Behörde für die Beurteilung des Gesuchs um Zugang zu einer "Liste aller bewilligten und
gemeldeten im BV PLUS vermerkten Nebenbeschäftigungen der Bundesangestellten", soweit es sich
nicht um Daten der eigenen Angestellten handelt; es hätte insoweit auf das Zugangsgesuch bzgl. der
Daten anderer Bundesämter nicht eintreten dürfen (vgl. zum Ganzen: Urteil des BVGer A 931/2014
vom 9. Dezember 2014 E. 5.3 und E. 5.5).
Was die Daten der bewilligten und gemeldeten im BV PLUS
vermerkten Nebenbeschäftigungen der Angestellten des EPA selbst anbelangt, ist anzunehmen, dass
die Vorinstanz Daten bearbeitet bzw. durch ihren Personaldienst und das Dienstleistungszentrum Personal
überprüfen und mutieren hat lassen. In Bezug auf diese Daten ist unzweifelhaft, dass diese
Dokumente von der Vorinstanz im Sinne von Art. 10 BGÖ hergestellt worden sind und die Vorinstanz
deshalb für die Behandlung eines Gesuchs um Einsicht in die Liste zuständig war. Zusammenfassend
war die Vorinstanz somit zum Erlass der angefochtenen Verfügung nur teilweise sachlich zuständig.
4.4.4
4.4.4.1 Die (teilweise)
sachliche Unzuständigkeit einer Behörde stellt einen Nichtigkeitsgrund dar, es sei denn, der
verfügenden Behörde komme auf dem betreffenden Gebiet allgemeine Entscheidungsgewalt zu. Weiter
kann das Gebot der Rechtssicherheit der Annahme der Nichtigkeit entgegenstehen. Die Nichtigkeit eines
Verwaltungsakts ist jederzeit und von sämtlichen rechtsanwendenden Behörden von Amtes wegen
zu beachten (vgl. BGE 129 V 485 E. 2.3, BGE 127 II 32 E. 3g; Ulrich Häfelin
et al., Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage
2010, Rz. 961; vgl. auch BVGE 2008/59 E. 4.2; Urteil des BVGer A 11/2012 vom 26. März
2013 E. 4.4 ff.; zum Ganzen: Urteil des BVGer A-916/2014 vom 4. Dezember 2014 E. 1.4.3
mit weiterem Hinweis). Eine generelle Entscheidungsgewalt liegt dann vor, wenn die Behörde in der
betreffenden Materie regelmässig zum Erlass von Verfügungen befugt ist und deshalb die im konkreten
Fall fehlende Zuständigkeit nicht offensichtlich oder leicht erkennbar ist (Thomas
Flückiger, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über
das Verwaltungsverfahren, 2009, Art. 7 VwVG Rz. 43).
4.4.4.2 Die Vorinstanz
untersteht dem BGÖ und ist somit im betreffenden Sachbereich - also dem Zugang zu amtlichen
Dokumenten gemäss BGÖ - regelmässig zum Erlass von Verfügungen befugt. Sie
ist zudem für das BV PLUS verantwortlich (E. 4.4.2). Die vorliegend fehlende sachliche Zuständigkeit
für den Zugang zu den Daten aller Bundesangestellten war deshalb nicht offensichtlich oder leicht
erkennbar. Die angefochtene Verfügung erweist sich demnach nicht als (teilweise) nichtig.
4.4.5 Zusammenfassend
ist keine Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung gegeben. Die Vorinstanz hätte indessen mit
Bezug auf die Daten der anderen Bundesämter auf das Zugangsgesuch mangels Zuständigkeit nicht
eintreten dürfen. Die angefochtene Verfügung ist folglich betreffend die Zugangsverweigerung
hinsichtlich dieser Daten von Vornherein aufzuheben. Was den Zugang zu einer Liste aller Nebenbeschäftigungen
von Angestellten der Vorinstanz selbst anbelangt, hat die Vorinstanz ihre Zuständigkeit jedoch zu
Recht bejaht. Nachfolgend bleibt somit zu prüfen, ob die Vorinstanz das Gesuch insofern zu Recht
abgewiesen hat oder ob nicht vielmehr der Zugang zu den betreffenden Nebenbeschäftigungen der Angestellten
der Vorinstanz zu gewähren ist (E. 5).
5.
5.1 Im vorliegenden
Fall verlangt der Beschwerdeführer mit seiner Beschwerde Zugang zu Personendaten von Angestellten
der Bundesverwaltung. Zunächst ist deshalb auf die Besonderheiten im Zusammenhang mit dem Zugang
zu amtlichen Dokumenten, die Personendaten enthalten, einzugehen.
5.1.1 Amtliche Dokumente,
welche Personendaten enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9
Abs. 1 BGÖ). Dabei sind unter Personenangaben alle Angaben zu verstehen, die sich auf eine
bestimmte oder bestimmbare Person beziehen (vgl. Art. 3 Bst. a DSG). Anonymisierung bedeutet,
die Personendaten zu entfernen oder soweit unkenntlich zu machen, dass eine Reidentifizierung ohne unverhältnismässigen
Aufwand vernünftigerweise nicht mehr möglich ist (BVGE 2011/52 E. 7.1; Ammann/Lang,
in: Passadelis/Rosenthal/Thür [Hrsg.], Datenschutzrecht, 2015, § 25 Rz. 25.60; Isabelle
Häner, Basler Kommentar, Art. 9 BGÖ Rz. 5 mit Hinweisen; zum Ganzen: Urteil
des BVGer A 6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.1). Dabei ist die Anonymisierungspflicht
keine absolute: Amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, sind "nach Möglichkeit"
zu anonymisieren (hierzu ausführlich: Urteil des BVGer A 6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.1).
Bezieht sich ein Zugangsgesuch auf bestimmte Personendaten, ist eine Anonymisierung (bereits) in tatsächlicher
Hinsicht nicht möglich, da gerade der Zugang zu den betreffenden Personendaten verlangt wird, deren
Anonymisierung in Frage steht (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2016; Ammann/Lang,
a.a.O., § 25 Rz. 25.62 mit Hinweisen).
5.1.2 Zugangsgesuche,
die sich auf amtliche Dokumente beziehen, welche nicht anonymisiert werden können, sind nach Art. 19
DSG zu beurteilen. Dabei richtet sich gemäss Art. 9 Abs. 2 BGÖ das Zugangsverfahren
weiterhin nach dem BGÖ. Gemäss Art. 19 Abs. 1bis
DSG - es ist nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht, dass vorliegend die Voraussetzungen
für eine Bekanntgabe von Personendaten nach Art. 19 Abs. 1 DSG erfüllt sind -
darf die Behörde gestützt auf das BGÖ Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden
Daten im Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe stehen (Bst. a) und
an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b). Die erstgenannte
Voraussetzung trägt dem Zweckbindungsgebot Rechnung und ergibt sich für das Öffentlichkeitsprinzip
bereits aus der Definition des Begriffs "amtliches Dokument" in Art. 5 Abs. 1 Bst. c
BGÖ. Die zweite Voraussetzung verlangt nach einer Abwägung der berührten Interessen im
Rahmen einer Verhältnismässigkeitsprüfung (BVGE 2014/42 E. 7.1; Jennifer
Ehrensperger, Basler Kommentar, Art. 19 DSG Rz. 45; Markus
Schefer, Öffentlichkeit und Geheimhaltung in der Verwaltung, in: Epiney/Hobi [Hrsg.], Die
Revision des Datenschutzgesetzes, 2009, S. 88-90). Sodann dürfen Stammdaten, also Name,
Vorname, Adresse und Geburtsdatum einer Person auch bekannt gegeben werden, wenn die Voraussetzungen
von Art. 19 Abs. 1 DSG nicht erfüllt sind (Art. 19 Abs. 2 DSG). Ebenso wie die
Bekanntgabe von Personendaten gestützt auf Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19
Abs. 1bis DSG steht jedoch auch die
Bekanntgabe von Stammdaten unter dem Vorbehalt einer Interessenabwägung im Einzelfall (Art. 19
Abs. 4 Bst. a DSG; Ehrensperger, Basler Kommentar,
Art. 19 DSG Rz. 49). Für die Beurteilung des vorliegenden Zugangsgesuchs, welches sich
unter anderem auf die Namen von Mitarbeitenden des EPA bezieht, ergeben sich daher aus Art. 19 Abs. 2
DSG keine weitergehenden Ansprüche (zum Ganzen: Urteil des BVGer A 6054/2013 vom 18. Mai
2015 E. 4.2.2).
5.1.3
5.1.3.1 Im Rahmen
der Interessenabwägung gemäss Art. 19 Abs. 1bis
Bst. b DSG hat die Behörde - der Zweckbestimmung des DSG entsprechend - stets das
Interesse der betroffenen Person am Schutz ihrer Privatsphäre bzw. ihr Recht auf informationelle
Selbstbestimmung zu beachten. Diese privaten Interessen sind im Einzelfall zu gewichten und schliesslich
den öffentlichen Interessen an einer Bekanntgabe gegenüber zu stellen. Die Gewichtung hat hierbei
insbesondere anhand der Art der in Frage stehenden Daten, der Funktion bzw. Stellung der betroffenen
Person sowie möglicher Konsequenzen der Bekanntgabe zu erfolgen. Im Allgemeinen lässt sich
anhand der Rechtsprechung und in Übereinstimmung mit der Lehre festhalten, dass der Geheimhaltung
besonders schützenswerter Personendaten i.S.v. Art. 3 Bst. c DSG erhebliches Gewicht beikommt
und eine Bekanntgabe kaum je in Betracht kommen dürfte (zum Ganzen: Urteil des BVGer A 6054/2013
vom 18. Mai 2015 E. 4.2.2 mit weiteren Hinweisen).
Aus Gründen der Rechtssicherheit ist die Liste der besonders schützenswerten Personendaten
unter Art. 3 Bst. c DSG abschliessend und es gelten somit nur jene Nebenbeschäftigungen
mit Bezug auf eine bestimmte Person als besonders schützenswerte Daten i.S.d. DSG, welche solche
enthalten, die unter Art. 3 Bst. c DSG fallen. Es sind dies Daten über (1) die religiösen,
weltanschaulichen, politischen oder gewerkschaftlichen Ansichten oder Tätigkeiten; (2) die Gesundheit,
die Intimsphäre oder die Rassenzugehörigkeit; (3) Massnahmen der sozialen Hilfe; (4) administrative
oder strafrechtliche Verfolgungen und Sanktionen. Der Begriff der "besonders schützenswerten
Daten" ist insoweit formaler Natur, als die Frage, ob eine Information nach Datenschutzgesetz besonders
schützenswert sei, insbesondere nicht davon abhängt, ob sie allenfalls unter den Bestimmungen
anderer Gesetze besonders geschützt wird (Gabor P. Blechta,
Basler Kommentar, Art. 3 DSG Rz. 28 ff.). Der Umstand, dass Art. 27c Abs. 1 Bst. h
BPG Nebenbeschäftigungen grundsätzlich als besonders schützenswerte Personendaten aufführt,
ist deshalb für die Frage, ob Daten nach Art. 3 Bst. c DSG gegeben sind, nicht von Relevanz.
Hinsichtlich Funktion bzw. Stellung der betroffenen Person
ist zu unterscheiden zwischen Personen des öffentlichen Lebens bzw. Verwaltungsangestellten in höheren
Führungsfunktionen, hierarchisch nachgeordneten Verwaltungsangestellten und privaten Dritten. Verwaltungsangestellte
können sich mit Blick auf die öffentlichen Aufgaben, welche sie erfüllen oder an deren
Erfüllung sie mitwirken, grundsätzlich nicht im selben Mass auf ihr Recht auf informationelle
Selbstbestimmung berufen wie private Dritte; ihren, dem Zugang entgegenstehenden privaten Interessen
kommt grundsätzlich weniger Gewicht bei, als wenn die Personendaten privater Dritter in Frage stehen.
Es ist jedoch zu unterscheiden: Verwaltungsangestellte in höheren Führungsfunktionen müssen
sich - je nach Gewicht der öffentlichen Interessen an einer Bekanntgabe der Daten -
unter Umständen sogar die Bekanntgabe besonders schützenswerter Personendaten gefallen lassen.
Bei hierarchisch nachgeordneten Verwaltungsangestellten wird dies kaum je der Fall sein. Diese haben
aber grundsätzlich damit zu rechnen, dass bekannt wird, wer beispielsweise in amtlicher Funktion
wie gehandelt oder eine bestimmte Meinung vertreten hat bzw. wer ein bestimmtes Dokument verfasst hat
oder für ein bestimmtes Geschäft zuständig war. In jedem Fall steht jedoch die Bekanntgabe
von Personendaten unter dem Vorbehalt überwiegender Nachteile für die betroffene Person (zum
Ganzen: Urteil des BVGer A 6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.2 mit weiteren Hinweisen;
zum Verhältnis von Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis
Bst. b DSG und Art. 7 Abs. 2 BGÖ vgl. Urteil des BVGer A 6054/2013 vom 18. Mai
2015 E. 4.2.3 mit weiteren Hinweisen).
5.1.3.2 Auf Seiten
der nach dem Wortlaut von Art. 19 Abs. 1bis
Bst. b DSG für eine Bekanntgabe geforderten öffentlichen Interessen steht das Interesse
an einer transparenten Verwaltung (vgl. Brunner/Flückiger,
Nochmals: Der Zugang zu amtlichen Dokumenten, die Personendaten enthalten, in: Jusletter vom 4. Oktober
2010, Rz. 5). Diesem kommt jedoch nicht in jedem Fall dasselbe Gewicht zu. Vielmehr sind bei der
Gewichtung im Hinblick auf die geforderte Interessenabwägung Sinn und Zweck des BGÖ zu beachten;
gemäss Art. 1 BGÖ bezweckt das Öffentlichkeitsprinzip, die Entscheidungsprozesse
der Verwaltung transparent zu machen und (so) eine Kontrolle über die Verwaltung zu ermöglichen
(Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1976; vgl. zudem BGE 139 I 129 E. 3.6). Als Kriterium kann hierbei
die Bedeutung der Materie hinzugezogen werden; je grösser die politische oder gesellschaftliche
Bedeutung eines bestimmten Aufgabenbereiches ist, desto eher rechtfertigt sich ein Zugang zu den Dokumenten.
So hat das Bundesverwaltungsgericht zum öffentlichen Interesse ausgeführt, wenn etwa im Zusammenhang
mit dem Erlass einer Verfügung um Bekanntgabe der Namen jener Verwaltungsangestellten ersucht werde,
welche mit dem betreffenden Geschäft befasst waren, ein erhebliches öffentliches Interesse
an der Bekanntgabe nur hinsichtlich jener Verwaltungsangestellten bestehen könne, welche massgebend
an einem Geschäft mitgewirkt haben, etwa beratend oder instruierend. Dem Interesse, die Namen auch
derjenigen Verwaltungsangestellten zu kennen, welche lediglich in untergeordneter Weise, d.h. ohne massgebenden
Einfluss auf die Entscheidung an einem bestimmten Geschäft gearbeitet haben, vermöge demgegenüber
grundsätzlich kein erhebliches Gewicht beizukommen; es sei nicht (ohne Weiteres) ersichtlich, inwiefern
eine solche Bekanntgabe der Transparenz und der Kontrolle der Verwaltung dienen würde (Urteil des
BVGer A 6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.2). Zum (allgemeinen) Interesse an der Öffentlichkeit
der Verwaltung können weitere besondere Informationsinteressen der Öffentlichkeit treten. Zu
nennen ist etwa das Interesse im Zusammenhang mit wichtigen Vorkommnissen oder wenn die betroffene (private)
Person zu einer dem BGÖ unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung
steht, aus welcher ihr bedeutende Vorteile erwachsen. Sodann kann der Schutz spezifischer öffentlicher
Interessen, so insbesondere der Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen
Gesundheit, den Zugang rechtfertigen (vgl. Art. 6 Abs. 2 VBGÖ; Urteil des BVGer A 6054/2013
vom 18. Mai 2015 E. 4.2.2 mit weiteren Hinweisen; Häner,
Basler Kommentar, Art. 7 BGÖ Rz. 61-65 und Art. 9 BGÖ Rz. 13).
5.2
5.2.1 Vorliegend verneinte
die Vorinstanz ein überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang unter anderem mit dem Argument,
ein solches einzig und alleine mit der Kontrollfunktion durch die Öffentlichkeit zu rechtfertigen
käme einem "Freipass zur Veröffentlichung sämtlicher Personendaten" gleich.
Es werde übersehen, dass bereits Kontrollinstanzen - wie amts- und departementsinterne Kontrollinstanzen,
die Eidgenössische Finanzkontrolle, parlamentarische Kommissionen mit Aufsichtsaufgaben -
und ein Bewilligungsverfahren für Nebenbeschäftigungen gemäss Art. 91 BPV vorhanden
seien. Die Gewichtung der Kontrollfunktion der Öffentlichkeit sei demnach zu relativieren. Ohnehin
sei ein erhebliches öffentliches Interesse - wenn überhaupt - auch nur bezüglich
der höchsten Angestellten der Bundesverwaltung auszumachen und es ergebe sich weder aus dem BGÖ
noch aus dem Bundespersonalrecht, dass die Nebenbeschäftigungen grundsätzlich publik seien.
Schliesslich sei abzuwägen zwischen den berührten privaten Interesse und dem öffentlichen
Interesse an einer Bekanntgabe der Personendaten (vgl. Sachverhalt Bst. F und H).
5.2.2 Der Beschwerdeführer
hat allgemein Zugang zu einer "Liste aller bewilligten und gemeldeten im BV PLUS vermerkten Nebenbeschäftigungen
der Bundesangestellten" ersucht, wobei er ein besonderes Informationsinteresse oder ein spezifisches
öffentliches Interesse i.S.v. Art. 6 Abs. 2 VBGÖ nicht geltend macht und ein solches
auch nicht ohne weiteres ersichtlich ist. Auf Seiten des öffentlichen Interesses am Zugang zu der
Liste mit den Namen und Nebenbeschäftigungen der Mitarbeitenden der Vorinstanz verbleibt somit jenes
an der Öffentlichkeit der Verwaltung. Laut Art. 23 BPG können die Ausführungsbestimmungen
die Ausübung bestimmter Tätigkeiten und öffentlicher Ämter von einer Bewilligung
abhängig machen, soweit sie die Erfüllung der Aufgaben zu beeinträchtigen vermögen.
In Art. 91 BPV wurde das Bewilligungsverfahren für die Bundesverwaltung sodann näher geregelt:
Eine Bewilligung ist notwendig, wenn die Nebenbeschäftigung die Angestellten in einem Umfang beanspruchen,
der die Leistungsfähigkeit im Arbeitsverhältnis mit dem Bund vermindern kann (Abs. 2 Bst. a)
oder wenn aufgrund der Art der Tätigkeit die Gefahr eines Konfliktes mit den dienstlichen Interessen
besteht (Abs. 2 Bst. b). Normziel von Art. 23 BPG ist letztlich die Sicherstellung der
Vereinbarkeit der Nebenbeschäftigung mit der im konkreten Arbeitsverhältnis zu verrichtenden
Arbeit (Peter Helbling, in: Portmann/Uhlmann [Hrsg.], Bundespersonalgesetz,
2013, Art. 23 BPG Rz. 26). Als gesetzliche Grundlage für die Beschränkung der Nebenbeschäftigung
der Bundesangestellten wollen diese Bestimmungen doch allgemein die volle Leistungsfähigkeit und
Arbeitskraft des Personals für den Bund erhalten, die Unabhängigkeit und Glaubhaftigkeit der
Amtsführung sicherstellen und Interessenskonflikte zwischen Bund, seinem Personal und Dritten vorbeugen
(BVGE 2014/33 E. 4). Es besteht somit ein erhebliches öffentliches Interesse an der korrekten
Handhabung der Regelung zu den Nebenbeschäftigungen und damit auch an der Bekanntgabe der verlangten
Information.
5.2.3
5.2.3.1 Nach Ansicht
des Bundesverwaltungsgerichts ergibt eine Interessenabwägung für Verwaltungsangestellte in
höheren Führungsfunktionen, die sich nach der Rechtsprechung unter Umständen sogar die
Bekanntgabe besonders schützenswerter Personendaten gefallen lassen müssen (vgl. E. 5.1.3.1),
ein überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang der vom Beschwerdeführer verlangten
Informationen. Bei diesem Kreis der Verwaltungsangestellten, welche grundsätzlich über eine
grössere Entscheidungskompetenz verfügen, ist es von erhöhter Relevanz, die betreffenden
Namen der Funktionsträger und deren Nebenbeschäftigung zu kennen, damit eine effektive Kontrolle
der Bewilligungspraxis über die Nebenbeschäftigungen erfolgen kann. Auf die Offenlegung der
Namen kann nur verzichtet werden, wenn deren Zugänglichmachung für den betroffenen Verwaltungsangestellten
überwiegende Nachteile hätte oder mit hoher Wahrscheinlichkeit haben könnte (vgl. Häner,
Basler Kommentar, Art. 9 BGÖ Rz. 8). Vorliegend ist - soweit der Sachverhalt erstellt
ist - nicht ersichtlich, dass mit der Bekanntgabe der Namen und Nebenbeschäftigungen konkrete
nachteilige Folgen bzw. mehr als geringfügige oder bloss unangenehme Konsequenzen für die Verwaltungsangestellten
in höheren Führungsfunktionen verbunden wären (BGE 133 II 209 E. 2.3.3; Häner,
Basler Kommentar, Art. 7 BGÖ Rz. 60). Diesbezüglich sind indessen die jeweiligen
Personen vorgängig anzuhören (Art. 11 BGÖ; vgl. Bhend/Schneider,
Basler Kommentar, Art. 11 BGÖ Rz. 5 ff.). Erst danach kann eine individuelle Interessenabwägung
im konkreten Einzelfall vorgenommen werden. Die Stellungnahme der Betroffenen ist insofern ein wesentliches
Element der Entscheidfindung (vgl. Urteil des BVGer A 6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.4).
5.2.3.2 Was hingegen
die hierarchisch nachgeordneten Verwaltungsangestellten angeht, ist das öffentliche Interesse am
Zugang zu den verlangten Informationen geringer zu werten. Im Vergleich zu den Verwaltungsangestellten
in höheren Führungsfunktionen weisen sie weniger Einfluss auf die massgebenden Entscheidungen
in der Verwaltung auf und allfällige Konflikte mit Nebenbeschäftigungen müssten deshalb
auch geringere Auswirkungen haben. Zwar haben diese Verwaltungsangestellten grundsätzlich auch damit
zu rechnen, dass bekannt gemacht wird, wer in amtlicher Funktion wie gehandelt oder welche Meinung vertreten
hat (E. 5.1.3.1), nicht jedoch, dass ihre Namen und ihre bewilligten und gemeldeten im BV PLUS vermerkten
Nebenbeschäftigungen bekannt gegeben werden. Die vorinstanzliche Beschränkung des Zugangs erweist
sich hinsichtlich der nachgeordneten Verwaltungsangestellten somit grundsätzlich als gerechtfertigt.
Die Vorinstanz hat jedoch das Verhältnismässigkeitsprinzip zu achten und im Fall einer gerechtfertigten
Beschränkung des Zugangs die mildeste, das Öffentlichkeitsprinzip am wenigsten beeinträchtigende
Massnahme zu wählen (BGE 133 II 209 E. 2.3.3). Zwar möchte der Beschwerdeführer mit
seinem Zugangsgesuch gerade erfahren, welche Person, welcher zu meldenden und zu bewilligenden Nebenbeschäftigung
nachgeht und verlangt deshalb insoweit eine nicht anonymisierte Auskunft. Wie oben ausgeführt (E. 5.2.2)
bezweckt er damit die Prüfung, ob die Regeln zu den Nebenbeschäftigungen korrekt gehandhabt
werden. Als milderes Mittel, um dem Zugangsgesuch so gut wie möglich zu entsprechen, kommt deshalb
durchaus eine anonymisierte Auskunft mit den nachstehenden Angaben in Frage. Dem Beschwerdeführer
ist Zugang zu einem Auszug aus dem BV PLUS zu gewähren, der die Funktion und den Beschäftigungsgrad
des einzelnen Verwaltungsangestellten sowie die Art seiner bewilligten Nebenbeschäftigung enthält.
Allfällige Namen von Arbeitgebern der Nebenbeschäftigung sind (ebenfalls) zu anonymisieren.
Ein solcher Auszug aus dem BV PLUS ermöglicht grundsätzlich dennoch - trotz fehlender
Namensangabe - die Prüfung, ob die betreffenden Angestellten nicht in einem übermässigen
Umfang durch die Nebenbeschäftigung beansprucht werden oder ein allfälliger Interessenkonflikt
vorliegen könnte. Im Weiteren kann davon ausgegangen werden, dass ein solcher Auszug aus der elektronischen
Datenbank ebenfalls - wie bereits die vom Beschwerdeführer verlangte Liste - durch einen
einfachen elektronischen Vorgang generierbar ist, da bloss die Namensangabe des Verwaltungsangestellten
weggelassen und dafür seine Funktion und Beschäftigungsgrad angefügt werden. Die betreffende
Information liegt damit auch in Form eines virtuellen Dokumentes nach Art. 5 Abs. 2 BGÖ vor. Ein
allfälliger Mehraufwand könnte sich durch die Anonymisierung der Firma der jeweiligen Nebenbeschäftigung
ergeben. Dieser Mehraufwand ist indessen hinzunehmen.
5.3
5.3.1 Das Bundesverwaltungsgericht
entscheidet gemäss Art. 61 Abs. 1 VwVG in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise
mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (André Moser et
al., Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013,
Rz. 3.193 ff.). Es ist mit Blick auf den Untersuchungsgrundsatz berechtigt und nach Art. 61
Abs. 1 VwVG sowie aus Gründen der Verfahrensökonomie grundsätzlich verpflichtet,
die Entscheidreife soweit möglich selbst herbeizuführen.
5.3.2 Vorliegend sind
die Verwaltungsangestellten der Vorinstanz mit höheren Führungsfunktionen zu bestimmen und
diese hinsichtlich der möglichen Bekanntgabe ihrer Nebenbeschäftigung anzuhören (E. 5.2.3.1).
Dafür ist die Vorinstanz aufgrund ihrer Nähe zur Streitsache offensichtlich besser geeignet
als das Bundesverwaltungsgericht (vgl. auch Urteil des BVGer A 6054/2013 vom 18. Mai 2015
E. 4.5).
5.3.3 Zusammenfassend
ist die Verfügung der Vorinstanz vom 13. Oktober 2014 somit in teilweiser Gutheissung der Beschwerde
aufzuheben und die Sache im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Betreffend
ihre Verwaltungsangestellten mit höheren Führungsfunktionen hat die Vorinstanz eine Anhörung
durchzuführen und anschliessend eine konkrete Interessenabwägung im Einzelfall vorzunehmen.
Sofern die öffentlichen Interessen am Zugang überwiegen, sind die betreffenden Personendaten
herauszugeben. Mit Bezug auf die hierarchisch nachgeordneten Verwaltungsangestellten hat sie dem Beschwerdeführer
die oben beschriebene anonymisierte Liste zugänglich zu machen.
5.4
5.4.1 Der Beschwerdeführer
rügt schliesslich, insbesondere die Kosten für die Anhörung der betreffenden Bundesangestellten
dürften ihm nicht überwälzt werden. Zudem käme der von der Vorinstanz in Aussicht
gestellte Betrag von über Fr. 200'000.-- für die gesamte Liste einem Einsichtsverbot gleich.
5.4.2 Gemäss
Art. 17 Abs. 1 BGÖ wird für den Zugang zu amtlichen Dokumenten in der Regel eine
Gebühr erhoben. Keine Gebühren werden erhoben, wenn die Bearbeitung eines Gesuches einen geringen
Aufwand erfordert (Abs. 2 Bst. a), für Schlichtungsverfahren gemäss Art. 13
(Abs. 2 Bst. b) und für Verfahren auf Erlass einer Verfügung gemäss Art. 15
(Abs. 2 Bst. c). Der Bundesrat hat die Gebührenpflicht in den Art. 14 ff. VBGÖ
sowie im Anhang 1 zur VBGÖ näher geregelt (vgl. Art. 17 Abs. 3 BGÖ). Art. 10
Abs. 4 Bst. a BGÖ verpflichtet den Bundesrat sodann, bei der Regelung des Verfahrens für
den Zugang zu amtlichen Dokumenten Rücksicht auf die besonderen Bedürfnisse der Medien zu nehmen.
Dies bezieht sich insbesondere auf die Gebührenregelung (BGE 139 I 114 E. 4.1). Gemäss
Verordnung beträgt der Stundenansatz für die Prüfung und Vorbereitung von amtlichen Dokumenten
grundsätzlich Fr. 100.-- (Ziffer 2 von Anhang 1 der VBGÖ i.V.m. Art. 16 Abs. 1
VBGÖ). Soweit gemäss Art. 14 VBGÖ die Verordnung keine besondere Regelung enthält,
gelten die Bestimmungen der Allgemeinen Gebührenverordnung vom 8. September 2004 (AllgGebV;
SR 172.041.1). Gemäss Art. 3 Abs. 2 Bst. a AllgGebV kann auf eine Gebühr
für eine Dienstleistung verzichtet werden, wenn an ihr ein überwiegendes öffentliches
Interesse besteht.
Bei Medienschaffenden besteht grundsätzlich die Möglichkeit,
die Gebührenerhebung zu reduzieren oder darauf gänzlich zu verzichten, wobei aber auch bei
ihnen eine (reduzierte) Gebühr für den Zugang verlangt werden darf. So wird dem Aufwand für
die Bearbeitung eines aufwändigen Gesuchs gebührend Rechnung getragen (Art. 17 Abs. 1
BGÖ; Urteil des BGer 1C_550/2013 vom 19. November 2013 E. 3; Urteil des BVGer A 6377/2013
vom 12. Januar 2015 E. 4.2.3).
5.4.3 Art. 17
Abs. 2 Bst. a BGÖ hält fest, dass keine Gebühren erhoben werden, wenn die Bearbeitung
eines Gesuches einen geringen Aufwand erfordert und gemäss VBGÖ beträgt der Stundenansatz
für die Prüfung und Vorbereitung von amtlichen Dokumenten
grundsätzlich Fr. 100.-- (vgl. hiervor). In der Botschaft zum BGÖ ist davon die Rede,
dass für Gesuche, die mit einem geringen Aufwand behandelt
werden können, keine Gebühr zu erheben sei (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2027). Mit Blick
auf den Wortlaut der Bestimmung und der allgemeinen Verwaltungspraxis bezieht sich die Gebühr der
verfügenden Behörde - vorliegend des EPA - auf das gesamte Verfahren und somit
gehört der Zeitaufwand für die Anhörung gemäss Art. 11 BGÖ zur Bearbeitung
des Gesuches. Für diese Annahme spricht sodann die Empfehlung der Generalsekretärenkonferenz
vom 22. November 2013 über die Erhebung der Gebühren für den Zugang zu amtlichen
Dokumenten. Laut 2. Abschnitt Ziff. 5 Abs. 1 Bst. b der Empfehlung gehört die
Anhörung von Dritten gemäss Art. 11 BGÖ zu dem Zeitaufwand der Prüfung der amtlichen
Dokumente, für welchen Gebühren erhoben werden (vgl. Art. 53 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
[RVOG, SR 172.010] und Art. 16 RVOV; vgl. sodann die Empfehlungen des EDÖB vom 30. Januar
2015 in Sachen X gegen armasuisse Rz. 17 und vom 4. Dezember 2012 in Sachen A. und B. gegen
Swissmedic Rz. 46, welche diese Auffassung implizit bestätigen).
5.4.4 Entgegen der
Ansicht des Beschwerdeführers kann die Vorinstanz nach dem Gesagten auch für den Zeitbedarf,
den sie für die Anhörung aufwendet, Gebühren in Rechnung stellen. Da die Vorinstanz lediglich
hinsichtlich ihrer eigenen Verwaltungsangestellten in höheren Führungsfunktionen eine Anhörung
durchzuführen hat (vgl. E. 5.3.2), wird der Zeitbedarf und damit die Gebühr jedoch von
vornherein erheblich tiefer ausfallen, als von ihr ursprünglich in Aussicht gestellt.
Im Weiteren könnte die Vorinstanz auf die Erhebung
von Gebühren gänzlich oder teilweise verzichten. Es liegt letztlich im pflichtgemäss auszuübenden
Ermessen der Vorinstanz, ob sie dem Beschwerdeführer eine Gebühr trotz des relativ grossen
Zeitaufwands erlassen oder lediglich in der Höhe kürzen will. Sie hat dabei das Rechtsgleichheitsgebot
zu beachten und auch dem Umstand Rechnung zu tragen haben, dass sich die Kumulation von für sich
alleine bescheidenen bzw. tragbaren Gebühren als tatsächliche Zugangsbeschränkung auswirken
kann (vgl. Urteil des BGer 1C_550/2013 vom 19. November 2013 E. 3.3).
5.5 Nach dem Gesagten
ist die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 13. Oktober 2014 in teilweiser Gutheissung
der Beschwerde aufzuheben und die Angelegenheit zum neuen Entscheid im Sinne der Erwägungen an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
6.
6.1 Die Verfahrenskosten
sind in der Regel der unterliegenden Partei aufzuerlegen. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die
Verfahrenskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die angefochtene Verfügung wurde
antragsgemäss aufgehoben. Der Umstand, dass die Vorinstanz teilweise zu Unrecht auf das Zugangsgesuch
eingetreten ist, darf für den Beschwerdeführer keine Kostenfolge haben. Im Weiteren gilt für
die Auferlegung der Verfahrenskosten die Rückweisung an die Vorinstanz bei noch offenem Ausgang
grundsätzlich als vollständiges Obsiegen der beschwerdeführenden Partei (BGE 132 V 215
E. 6.1; Urteil des BGer 2D_49/2011 vom 25. September 2012 E. 11.3). Ein offener Ausgang
ist indessen vorliegend nur noch beschränkt gegeben. Hinsichtlich der hierarchisch nachgeordneten
Verwaltungsangestellten der Vorinstanz ist dies nicht der Fall (vgl. E. 5.2.3.2) und der Beschwerdeführer
ist insoweit mit seiner Beschwerde nur teilweise durchgedrungen. In diesem Umfang gilt er als unterliegend.
Dem Beschwerdeführer sind die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.-- deshalb ausgangsgemäss
zu einem Viertel, ausmachend Fr. 500.--, aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der von dem
Beschwerdeführer darüber hinaus geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.--
ist ihm nach Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten. Der Vorinstanz sind keine Kosten aufzuerlegen
(Art. 63 Abs. 2 VwVG).
6.2 Dem nicht anwaltlich
vertretenen Beschwerdeführer sind keine verhältnismässig hohen Kosten entstanden, weshalb
ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen ist (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7
Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).