Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-6550/2007{T 0/2}
Urteil
vom 29. April 2008
Besetzung
Richter Jürg Kölliker (Vorsitz), Richterin Marianne
Ryter Sauvant, Richter Beat Forster,
Gerichtsschreiberin Susanne Kuster Zürcher.
Parteien
A._______,
vertreten
durch Fürsprecherin Dr. Kathrin Kummer,
Beschwerdeführerin,
gegen
Eidgenössisches
Finanzdepartement EFD,
Vorinstanz.
Gegenstand
Auflösung des Arbeitsverhältnisses.
Sachverhalt:
A.
A._______,
Jahrgang ......., ist ....... Muttersprache. Sie besuchte in ihrer Kindheit bzw. Jugend eine sonderpädagogische
Einrichtung und absolvierte danach keine Berufslehre, weil ihr mehrfache Gebrechlichkeit und ein bescheidener
Intelligenzquotient (78) attestiert worden waren. Die Regionalstelle für berufliche Eingliederung
der Eidgenössischen Invalidenversicherung hatte am 18. September 1970 eine «.......» (leichte
Geistesschwäche und Sprachschwierigkeiten) festgestellt. Ein Invaliditätsgrad wurde in der
Folge nicht festgelegt. Im Jahr 1983 musste A._______ einen Gehirntumor operativ entfernen lassen, der
unter anderem zu psychischen Auffälligkeiten geführt hatte.
B.
A._______ wurde am
1. August 1985 vom Amt für Bundesbauten (heute: Bundesamt für Bauten und Logistik [BBL]) als
Aufräumerin, später als Reinigungsmitarbeiterin mit einem Beschäftigungsgrad von 62.5%
angestellt. Sie arbeitete - nachdem sie zu Beginn kurz an anderen Einsatzorten beschäftigt gewesen
war - bis zum 3. Oktober 2005 im ....... (erster Arbeitsplatz). Gemäss den aus dieser Zeit verfügbaren
schriftlichen Leistungsbeurteilungen war ihre Arbeit zwischen dem 1. September 2003 und dem 31. August
2004 auf einer fünfteiligen Skala (A++, A+, A, B, C) gesamthaft mit einem A (d.h. «entspricht
den Anforderungen voll und ganz») und jene vom 1. September 2004 bis 31. August 2005 mit einem B
(d.h. «entspricht den Anforderungen teilweise») beurteilt worden.
C.
Mit Schreiben
vom Mai 2005 und September 2005 teilte das BBL A._______ mit, dass ihr Arbeitsort aufgrund der Einführung
des neuen Reinigungskonzepts «GERE 05» per 3. Oktober 2005 an ....... (zweiter Arbeitsplatz)
verlegt werde.
D.
Am 6. Juni 2005 wandte sich der stellvertretende Generalsekretär des
....... (Departement) zusammen mit ....... (erster Arbeitsplatz) tätigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern
an das BBL mit der Bitte, A._______ nicht zu versetzen. Sie seien sehr zufrieden mit ihrer Arbeit und
es bestünden nach den vielen Jahren ihrer Beschäftigung ....... (erster Arbeitsplatz) äusserst
gute Beziehungen zu ihr. Man befürchte, dass die Versetzung negative Konsequenzen für die Gesundheit
und die Arbeitsfähigkeit von A._______ haben werde.
Das BBL teilte mit Schreiben vom 20. Juni
2005 jedoch mit, dass es auf das Anliegen der Büronutzerinnen und -nutzer nicht eingehen könne;
aufgrund der Einführung des neuen Reinigungskonzepts könnten nicht alle Wünsche und Interessen
berücksichtigt werden.
E.
A._______ nahm ihre Arbeit am neuen Arbeitsort am 31. Oktober
2005 auf. In der Folge wurde ihre Leistung und ihr Verhalten in mehreren Qualitätskontrollen überprüft.
Gemäss den Qualitätssicherungs- und Beurteilungsformularen vom 30. November 2005, 23. Januar
2006, 21. Februar 2006 und 5. April 2006 wurde ihre Fachkompetenz (d.h. die Reinigungsleistung) auf einer
dreiteiligen Beurteilungsskala (A, B, C) zwar mehrheitlich entweder mit A («sauber gereinigt»)
oder B («teilweise sauber gereinigt») beurteilt. Demgegenüber erhielt sie bei der Selbstkompetenz,
wofür insbesondere der Umgang mit der Arbeitskleidung, die Arbeitstechnik und die Revierdokumentation
als Kriterien bewertet wurden, überwiegend ein B oder ein C. Die Sozialkompetenz (d.h. das Verhalten
gegenüber den Vorgesetzten) wurde jeweils mit einem C bewertet («Mitarbeiterin nimmt die Beurteilung
nicht ernst, nimmt Änderungen nicht offen auf, bleibt nicht sachlich»).
F.
Am 17.
Februar 2006 ersuchte das BBL A._______ um eine Ermächtigung für den Medical Service, um bei
ihrem Hausarzt medizinische Auskünfte zu ihrer Arbeitsfähigkeit einholen zu dürfen. Der
entsprechende Antrag des Personaldienstes des BBL vom 12. Januar 2006 an die zuständigen Vorgesetzten
enthielt für dieses Vorgehen die Begründung, es liege die Problematik «Vergesslichkeit
(und als Folge Qualitätsmängel)» vor. A._______ lehnte eine medizinische Untersuchung
ab bzw. erteilte die dazu erforderliche Ermächtigung nicht.
G.
Am 16. März 2006 ermahnte
das BBL A._______ schriftlich, ihre Pflichten aus dem Arbeitsverhältnis besser wahrzunehmen. Das
BBL könne die festgestellten Mängel in Leistung und Verhalten nicht mehr tolerieren; falls
sich keine konkrete Verbesserung zeige, müssten «andere Massnahmen» ergriffen werden.
H.
Mit
Schreiben vom 25. April 2006 bat der Generalsekretär des ....... (Departement) den Direktor des
BBL im Namen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ....... (erster Arbeitsplatz), eine Rückversetzung
von A._______ an ihren vorherigen Arbeitsort zu prüfen. Diese Bitte wurde am 12. Mai 2006 abschlägig
beantwortet; ein Arbeitseinsatz von A.________ ....... (erster Arbeitsplatz) sei aufgrund der Umsetzung
des Reinigungskonzepts GERE 05 nicht mehr möglich.
I.
Am 19. Mai 2006 drohte das BBL A._______
formell den Erlass einer Kündigungsverfügung an, da sich ihre ungenügende Leistung und
ihr ungenügendes Verhalten trotz der Mahnung vom 16. März 2006 nicht gebessert hätten.
A._______ erhielt Gelegenheit, sich zu der in Aussicht genommenen Kündigung zu äussern.
Mit
Verfügung vom 21. Juni 2006 löste das BBL das Arbeitsverhältnis per 31. Dezember 2006
auf.
J.
A._______ erhob am 24. August 2006 gegen die erwähnte Kündigungsverfügung
Beschwerde beim Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) und machte gleichzeitig gegenüber dem
BBL die Nichtigkeit der Kündigung geltend. Die aufschiebende Wirkung einer allfälligen Beschwerde
gegen die Kündigung wurde nicht entzogen. Das BBL verlangte am 25. September 2006 die Feststellung
der Gültigkeit der Kündigung. Das EFD vereinigte am 20. Dezember 2006 das Beschwerde- und das
Einspracheverfahren; Fürsprecherin Dr. Kathrin Kummer wurde als unentgeltlicher Rechtsbeistand für
A._______ bestimmt.
K.
Ab dem 15. Januar 2007 wurde A._______ an ....... (dritter Arbeitsplatz)
versetzt, wo sie zwar ebenfalls Reinigungsarbeiten zu verrichten hatte, jedoch keine Büroräume
und Toiletten und nicht gemäss den Anforderungen von GERE 05 zu putzen hatte.
L.
Das EFD
wies die Beschwerde von A.______ am 29. August 2007 ab und hiess das Gesuch um Feststellung der Gültigkeit
der Kündigungsverfügung vom 21. Juni 2006 gut.
M.
Am 28. September 2007 hat A._______
(Beschwerdeführerin) gegen den Entscheid des EFD (Vorinstanz) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
einreichen lassen. Sie verlangt zusammengefasst die Aufhebung des Entscheids der Vorinstanz, soweit er
nicht die Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistands regelt; das Gesuch des BBL um Feststellung
der Gültigkeit der Kündigung vom 21. Juni 2006 sei abzuweisen. Ferner stellt die Beschwerdeführerin
ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und um Beiordnung einer amtlichen Anwältin. Sie macht
hauptsächlich geltend, dass keiner der von der Vorinstanz bzw. dem BBL vorgebrachten Kündigungsgründe
zutreffe. Das BBL habe bei der Versetzung im Rahmen der Einführung von GERE 05 zu Unrecht nicht
auf die besondere Verletzlichkeit bzw. die geschwächte Gesundheit von ihr, der Beschwerdeführerin,
Rücksicht genommen. Die Beschwerdeführerin macht ausserdem darauf aufmerksam, dass ihr das
BBL noch vor Ablauf der Beschwerdefrist eröffnet habe, ihre Mitarbeit sei infolge des Entscheids
des EFD ab sofort nicht mehr erwünscht.
N.
Am 8. Oktober 2007 hat das Bundesverwaltungsgericht
in einer Zwischenverfügung ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der eingereichten Beschwerde
von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukomme.
O.
Mit Vernehmlassung vom 5. Dezember 2007
beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Sie erklärt, dass die Beschwerdeführerin
vom BBL von der Arbeit freigestellt sei. Weil die Beschwerdeführerin am 1. Oktober 2007 ihre Arbeitskraft
weiterhin angeboten habe, habe das BBL ihr am 22. Oktober 2007 mitgeteilt, es zahle ihr bis zum Abschluss
des Verfahrens den Lohn, verzichte aber auf ihren Arbeitseinsatz; aufgrund eines Umzugs ...... von .......
(dritter Arbeitsplatz) an ....... könne ihr keine einfache Reinigungstätigkeit mehr angeboten
werden. Die Beschwerdeführerin sei - nach zwischenzeitlich erfolgter Abmeldung - bei der Pensionskasse
PUBLICA wieder angemeldet.
In materieller Hinsicht macht die Vorinstanz insbesondere geltend, dass
die Beschwerdeführerin ihre Arbeits- und Treuepflicht gegenüber dem BBL als Arbeitgeber verletzt
habe, indem sie sich nicht an die Weisungen im Zusammenhang mit dem Reinigungskonzept GERE 05 gehalten
habe. Es hätten sodann Leistungs- und Verhaltensmängel zur Kündigung geführt, die
nicht in Verbindung mit dem gesundheitlichen Zustand der Beschwerdeführerin gebracht werden könnten.
Die Mängel hätten sich sodann trotz schriftlicher Mahnung wiederholt. Der Beschwerdeführerin
habe zudem die Bereitschaft gefehlt, ihre arbeitsvertraglichen Pflichten zu erfüllen.
P.
Am
20. Dezember 2007 hat das Bundesverwaltungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführerin um einen unentgeltlichen
Rechtsbeistand gutgeheissen und ihr Fürsprecherin Dr. Kathrin Kummer als amtliche Anwältin
beigeordnet.
Q.
Die Beschwerdeführerin hat am 4. Februar 2008 Unterlagen zu der in ihrer
Kindheit und Jugend festgestellten leichten Geistesschwäche und ihren Sprachschwierigkeiten eingereicht.
Sie hält daran fest, dass sie unter die Schutzbestimmungen der Bundespersonalgesetzgebung für
verletzliche und behinderte Personen falle. Sie habe nicht aus mangelndem Subordinationswillen die Wünsche
ihrer Vorgesetzten nicht umgesetzt, sondern aufgrund ihrer gesundheitlichen Disposition. Ihre tadellosen
Arbeitsleistungen am neuen Einsatzort ....... (dritter Arbeitsplatz) belegten, dass sie den Anforderungen
durchaus genügen könne, wenn sie angemessen geführt werde.
R.
Die Vorinstanz
hat mit Schreiben vom 13. März 2008 zu den neu eingereichten Akten betreffend Behinderung Stellung
genommen und hält an ihrem Antrag auf Beschwerdeabweisung bzw. Feststellung der Gültigkeit
der Kündigung fest. Sie ist der Ansicht, dass aus den eingereichten Unterlagen nicht auf eine Behinderung
zu schliessen sei; zwar gehe daraus hervor, dass der Beschwerdeführerin gewisse Fähigkeiten
für einen Lehrabschluss fehlten, es sei jedoch kein Invaliditätsgrad festgelegt worden. Auch
seien die Unterlagen zwischen 37 und 48 Jahre alt. Die Arbeit als Reinigungsmitarbeiterin sei keine Behindertenstelle
und die Beschwerdeführerin übe diese Arbeit seit Jahren aus. Auch aus den Arztzeugnissen im
Zusammenhang mit den beiden Hirnoperationen lasse sich nicht schliessen, dass die Beschwerdeführerin
aufgrund ihres Gesundheitszustands Mühe habe, Reinigungsarbeiten auszuführen. Die festgestellten
Leistungs- und Verhaltensmängel seien nicht auf den gesundheitlichen Zustand der Beschwerdeführerin,
sondern auf ihren revoltierenden Charakter zurückzuführen. Es würde sich nicht rechtfertigen
lassen, wenn eine Kündigung von Angestellten mit solchen Eigenschaften nicht möglich wäre.
Für die Versetzung von ....... (zweiter Arbeitsplatz) an ....... (dritter Arbeitsplatz) sei als
Notlösung ein spezielles Stellenprofil kreiert worden, das GERE 05 nicht entspreche. Es könne
aufgrund des Gleichbehandlungsgebots und des Verhältnismässigkeitsprinzips von einem Arbeitgeber
nicht verlangt werden, dass er auf Dauer solche speziellen Stellenprofile schaffe, die den Wünschen
der Angestellten entsprächen.
S.
Auf weitere Vorbringen der Parteien und sich bei den
Akten befindliche Schriftstücke wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen
eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht
beurteilt gemäss Art. 31
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG,
SR 173.32) Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5
des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(VwVG,
SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32
VGG gegeben ist. Im vorliegend zur Beurteilung
stehenden Bereich des Bundespersonalrechts besteht keine derartige Ausnahme (vgl. Art. 32 Abs. 1 Bst.
c
VGG), weshalb die Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
2.
Zur Beschwerde
ist nach Art. 48 Abs. 1
VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine
Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin
ist durch die angefochtene Verfügung unmittelbar betroffen und deshalb zur Beschwerde berechtigt.
Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50
und 52
VwVG) ist demnach grundsätzlich
einzutreten.
Nicht eingetreten werden kann auf die Beschwerde jedoch insoweit, als die Beschwerdeführerin
die Aufhebung der erstinstanzlichen Verfügung des BBL vom 21. Juni 2006 sowie die Abweisung des
Gesuches des BBL um Feststellung der Gültigkeit der Kündigungsverfügung beantragt; Anfechtungsobjekt
im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht bildet einzig der angefochtene Entscheid der Vorinstanz.
3.
Das
Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Gerügt
werden kann nicht nur die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch
des Ermessens, oder die unrichtige bzw. unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts,
sondern auch die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids (Art. 49
VwVG).
4.
Die Beschwerdeführerin
bringt zunächst vor, dass der angefochtene Entscheid auf einer falschen Sachverhaltsdarstellung
beruhe, soweit er unter Missachtung der Beweislastumkehr gemäss Art. 14
des Bundespersonalgesetzes
vom 24. März 2000 (BPG,
SR 172.220.1) festhalte, die Beschwerdeführerin habe ihre vertraglichen
Pflichten nicht erfüllt und sich ihren Vorgesetzten widersetzt.
4.1 Die Beschwerdeführerin
erläutert ihren Vorwurf folgendermassen: Nach Art. 14
BPG müsse nicht die gekündigte Person
die Fehlerhaftigkeit der Kündigung beweisen, sondern der Arbeitgeber die Gültigkeit derselben.
Diese Beweislastumkehr sei im vorinstanzlichen Verfahren gänzlich ausser Acht gelassen worden.
4.2
Aus der Sicht der Vorinstanz entbehrt dieser Vorwurf jeglicher Grundlage. Sie habe im angefochtenen Entscheid
ausführlich und sorgfältig geprüft, ob die Kündigung gemäss Art. 12 Abs. 6 Bst.
a
-c
BPG habe ausgesprochen werden dürfen und sei zum Schluss gekommen, dass dies der Fall gewesen
sei. Zu keinem Zeitpunkt aber habe sie die Kündigung so geprüft, als ob die Beschwerdeführerin
die Fehlerhaftigkeit der Kündigung nachzuweisen hätte.
4.3 Das Einspracheverfahren von
Art. 14 Abs. 1
und 2
BPG bringt eine Umkehr der Parteirollen sowie der Beweislast mit sich: Nicht die
gekündigte Person, sondern der Arbeitgeber muss innert 30 Tagen nach Eingang der Einsprache die
Beschwerdeinstanz anrufen und beweisen, dass die Kündigung gültig ist. Es genügt somit,
wenn die gekündigte Angestellte die Nichtigkeit der Kündigung schriftlich und glaubhaft geltend
macht (
BVGE 2007/2 E. 3.2 sowie
BVGE 2007/3 E. 3.3, je mit weiteren Hinweisen).
Die erwähnte
Bedeutung von Art. 14 Abs. 1
und 2
BPG ist vorliegend nicht bestritten worden. Darauf ist nicht weiter
einzugehen. Der Vorwurf der Beschwerdeführerin gegenüber der Vorinstanz kann aus diesem Grund
nur so verstanden werden, dass diese einen für die Beschwerdeführerin negativen Entscheid aufgrund
von unbewiesen gebliebenen Behauptungen der Arbeitgeberin und damit aufgrund einer falschen Sachverhaltsannahme
gefällt habe. Dieser Vorwurf ist im Folgenden zu prüfen.
4.4 In einem Rechtsmittelverfahren
gegen eine Kündigung bleiben die Bestimmungen des VwVG trotz der Umkehrung der Parteirollen und
der Beweislast direkt anwendbar, soweit sich das Verfahren vor der zuständigen Instanz nach den
Verfahrensregeln des VwVG richtet (vgl.
BVGE 2007/2 E. 3.2). Dies hat unter anderem zur Folge, dass eine
Instanz, die über die Rechtmässigkeit einer Kündigung nach BPG befinden muss, gemäss
Art. 12
i.V.m. Art. 33
VwVG den Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen hat. Die Beweislastumkehr aufgrund
des besonderen Einspracheverfahrens von Art. 14 Abs. 1
und 2
BPG ist demnach hauptsächlich für
den Entscheid darüber von Bedeutung, wer die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen hat, falls eine
geltend gemachte Tatsache nicht bewiesen werden konnte: Das Risiko der Beweislosigkeit für das Vorliegen
von Kündigungsgründen trifft dann den Arbeitgeber, d.h. die Kündigung ist unter diesen
Umständen als nichtig zu betrachten.
4.5 Im zu beurteilenden Fall sind im vorinstanzlichen
Verfahren umfangreiche Vorakten und inbesondere auch das Personaldossier der Beschwerdeführerin
ins Recht gelegt worden. Ebenfalls wurden mehrere Zeugenbefragungen durchgeführt. Thema dieser Akten
und Ins-truktionsmassnahmen bzw. der entsprechenden Beweise war hauptsächlich die Leistung und das
Verhalten der Beschwerdeführerin. Aus der erstinstanzlichen Beschwerdeschrift wie auch aus der beim
Bundesverwaltungsgericht eingereichten Beschwerde ergibt sich bei genauer Betrachtung, dass die Beschwerdeführerin
nicht grundsätzlich bestreitet, ihr Verhalten und ihre Arbeitsleistung in der Zeit nach der Einführung
von GERE 05 und der Versetzung ....... (zweiter Arbeitsplatz) habe gewisse Mängel aufgewiesen. Mit
dem Verweis auf die gesundheitliche Disposition der Beschwerdeführerin und die daraus folgenden
besonderen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit den neuen Anforderungen und der Versetzung bringt sie
aber vor, dass diese Mängel auf die Verletzung der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers ihr gegenüber
zurückzuführen seien, weshalb die Kündigung unverhältnismässig sei. Die Vorinstanz
hatte es im angefochtenen Entscheid abgelehnt, auf ein unverhältnismässiges Vorgehen des BBL
zu schliessen. Damit ist vorliegend nicht darüber zu entscheiden, ob die Vorinstanz einen bestimmten
Sachverhalt falsch dargestellt hat oder welche Sachverhaltselemente allenfalls unbewiesen geblieben sind
bzw. wer die Folgen einer entsprechenden Beweislosigkeit zu tragen hat; es geht ausschliesslich um die
Frage, wie die vorhandenen Akten und Zeugenaussagen rechtlich zu würdigen sind.
Der von der
Beschwerdeführerin erhobene Vorwurf der falschen Sachverhaltsdarstellung durch die Vorinstanz erweist
sich infolgedessen als unbegründet.
5.
Materiellrechtlich ist demnach zu prüfen,
ob die Vorinstanz zu Recht eine Kündigung gestützt auf Art. 12 Abs. 6
BPG ausgesprochen hat.
Nach dieser Bestimmung gelten als Gründe für die ordentliche Kündigung durch den Arbeitgeber
u.a. die Verletzung wichtiger gesetzlicher oder vertraglicher Pflichten (Bst. a), Mängel in der
Leistung oder im Verhalten, die trotz schriftlicher Mahnung anhalten oder sich wiederholen (Bst. b) und
mangelnde Eignung, Tauglichkeit oder Bereitschaft, die im Arbeitsvertrag vereinbarte Arbeit zu verrichten
(Bst. c).
5.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass sie ihre zentrale Pflicht als Aufräumerin
bzw. Reinigungsangestellte, nämlich das Putzen und Aufräumen, immer erfüllt habe. Soweit
sie den Reinigungsplan nicht eingehalten habe, sei dies auf ihre aktenkundige Desorientierung und Überforderung
zurückzuführen. Es stimme zudem nicht, dass sie die Qualitätskontrollen verweigert habe,
denn nur aufgrund der Tatsache, dass sie die auch nach Meinung der Vorinstanz oftmals ungerechten Bewertungen
nicht unterschrieben habe, habe sie die Qualitätskontrollen nicht verunmöglicht. Insbesondere
könne ihr nicht der Umstand vorgeworfen werden, dass sie intellektuell nicht wendig genug gewesen
sei, um mit einer geeigneten schriftlichen Bemerkung zu ihrem Protest das Formular doch zu unterschreiben.
Weil die grundlegenden Vertragspflichten stets erfüllt worden seien, liege kein Kündigungsgrund
gemäss Art. 12 Abs. 6 Bst. a
BPG vor. Ebenso seien die Voraussetzungen von Art. 12 Abs. 6 Bst. b
BPG nicht gegeben, weil ihr die Kündigung nicht ausdrücklich angedroht worden sei. Weil die
Vorgesetzten grösstenteils nur Deutsch gesprochen hätten, habe sie allfällige mündliche
Kündigungsandrohungen nur unvollständig verstanden. Weil man ihr zuvor auch mit der Invalidisierung
gedroht habe, sei sie sich über die Bedeutung der schriftlichen Androhung von «weiteren Schritten»
nicht im Klaren gewesen. Es liege somit einerseits ein formeller Fehler vor. Andererseits könne
man Arbeitnehmenden Verhaltensweisen, mit denen sie sich lediglich gegen persönlichkeitsverletzende
Angriffe des Arbeitgebers gewehrt hätten, nicht als Mangel vorwerfen. Sodann sei auch Art. 12 Abs.
6 Bst. c
BPG nicht erfüllt, weil der Arbeitgeber alle sinnvollen Möglichkeiten einer zumutbaren
Weiterbeschäftigung ausschöpfen müsse, bevor er einer Angestellten ohne deren Verschulden
kündige. Sie, die Beschwerdeführerin, sei eine hochmotivierte Mitarbeiterin, die aber gewisse
Einarbeitungsschwierigkeiten in den ...... Gebäuden ....... (zweiter Arbeitsplatz) gehabt habe und
von ihren Vorgesetzten bei der Anpassung nicht unterstützt, sondern vielmehr schikaniert worden
sei. Bei dieser Sachlage wäre es die Pflicht des BBL als Arbeitgeberin gewesen, sie an einen anderen
Arbeitsort zu versetzen. Auch hätte das BBL die zuständigen Vorgesetzten ermahnen oder versetzen
können, weil diese einen offensichtlich persönlichkeitsverletzenden Führungsstil an den
Tag gelegt hätten. Die Tatsache, dass sie, die Beschwerdeführerin, ....... (dritter Arbeitsplatz)
nach der nochmaligen Versetzung ihre Aufgaben zur vollen Zufriedenheit ihrer neuen Vorgesetzten erfülle,
zeige, dass eine Versetzung auch schon vorher ohne unverhältnismässigen Aufwand möglich
gewesen wäre.
5.2 Die Vorinstanz bringt vor, dass die Versetzung ....... (zweiter Arbeitsplatz)
und die neuen Reinigungspläne nach GERE 05 Teil des allgemeinen Weisungsrechts des BBL als Arbeitgeber
seien. Aus den Qualitätssicherungs- und Beurteilungsprotokollen, Aktennotizen sowie Befragungsprotokollen
gehe hervor, dass die Beschwerdeführerin konstant gegen diese betriebsorganisatorischen Weisungen
verstossen und sich nicht in das neue Arbeitsumfeld eingegliedert habe. Unter anderem habe sie den vorgegebenen
Reinigungsablauf inhaltlich wie auch zeitlich nicht eingehalten, entgegen den Weisungen mit den Büronutzenden
Reinigungsabsprachen getroffen und sich ihren Vorgesetzten gegenüber unkorrekt verhalten, unter
anderem durch Verweigerung der bzw. Widerstand gegen die Qualitätskontrollen. Insgesamt habe sie
damit ihre Arbeits- und Treuepflicht bzw. eine wichtige Pflicht gegenüber dem BBL im Sinne von Art.
12 Abs. 6 Bst. a
BPG verletzt. Zwar fehlten der Beschwerdeführerin gewisse Fähigkeiten, um
sich mit dem neuen Reinigungssystem sowie im ....... Gebäude ....... (zweiter Arbeitsplatz) zurechtzufinden;
deshalb sei sie manchmal überfordert gewesen. Die Pflichtverletzungen seien aber ebenfalls auf die
fehlende Kooperationsbereitschaft sowie auf den mangelnden Willen der Beschwerdeführerin zur Verrichtung
der vertraglich vereinbarten Arbeit zurückzuführen. Die Beschwerdeführerin weise gegenüber
der Hierarchie und der Betriebsorganisation einen revoltierenden Charakter auf und habe die Weisungen
und Kontrollen aus diesem Grund - wie auch schon am alten Arbeitsort ....... (erster Arbeitsplatz) -
oft nicht akzeptiert. Deshalb sei gleichzeitig der Kündigungsgrund von Art. 12 Abs. 6 Bst. c
BPG
erfüllt. Auch wenn der Ton der Notizen und Aktennotizen der Vorgesetzten oftmals nicht adäquat
gewesen sei und manchmal polizeilichen Charakter aufgewiesen habe, habe man der Beschwerdeführerin
immer wieder die Aufgaben erklärt und sie ermahnt, ihr Verhalten zu ändern. Das BBL als Arbeitgeberin
habe der Beschwerdeführerin damit immer wieder Gelegenheit gegeben, sich besser zu integrieren und
die Weisungen besser auszuführen. Ausserdem habe man ihr mündlich mehrmals die Kündigung
angedroht. Daher habe die Beschwerdeführerin die schriftliche Mahnung vom 16. März 2006 nur
als Kündigungsandrohung verstehen dürfen. Es liege kein Formfehler vor, weshalb auch der Kündigungsgrund
von Art. 12 Abs. 6 Bst. b
BPG gegeben sei.
5.3 Aus den Qualitätssicherungs- und Beurteilungsformularen
(Sachverhalt Bst. E) ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin die Weisungen im Zusammenhang mit
GERE 05 nicht oder nur teilweise erfüllt hat. Sie bestreitet diesen Sachverhalt nicht, sondern gibt,
wie bereits erwähnt (E. 4.5), unter anderem zu, dass sie den Reinigungsplan teilweise nicht eingehalten
hat (Beschwerde vom 28. September 2007, S. 9, Aktennotiz vom 23. März 2006, S. 1) bzw. dass sie
mit der neuen Situation und den an sie gestellten Anforderungen manchmal überfordert gewesen ist
(Beschwerde vom 24. August 2006, S. 11). Sie macht demzufolge nicht geltend, die Beurteilungen, wie sie
aus den Qualitätssicherungs- und Beurteilungsformularen zum Ausdruck kommen, seien objektiv unwahr.
Deshalb gilt als bewiesen, dass sich die Beschwerdeführerin bei der Ausübung ihrer Reinigungstätigkeit
trotz mehrfacher Ermahnungen und Anleitungen durch ihre Vorgesetzten nach der Einführung von GERE
05 nicht oder nur ungenügend an die diesbezüglichen Weisungen ihres Arbeitgebers gehalten hat.
Das
Verhalten der Beschwerdeführerin gegenüber ihren Vorgesetzten anlässlich der Qualitätsüberprüfungen
wurde mehrmals mit einem C bewertet (vgl. Sachverhalt Bst. E). Die Beschwerdeführerin nahm demnach
aus der Sicht ihrer Vorgesetzten die Beurteilung nicht ernst, nahm Änderungen nicht offen auf und
blieb nicht sachlich. In der schriftlichen Ermahnung vom 16. März 2006 sowie der formellen Kündigungsandrohung
mit Gehörsgewährung vom 19. Mai 2006 ist insbesondere die Rede von ungebührlichem und
unhöflichem Verhalten gegenüber ihren Vorgesetzten, abfälligen Äusserungen über
das BBL und dessen Arbeitsorganisation und beharrlicher Weigerung, sachliche Kritik und Anregungen anzunehmen.
Auch wenn die Beschwerdeführerin die fraglichen Formulare jeweils aus Protest nicht unterzeichnet
hat, macht sie nun selber nicht geltend, dass die Einschätzungen ihres Verhaltens durch die Vorgesetzten
grundsätzlich unzutreffend seien. Auch die vom Arbeitgeber angeführten Verhaltensweisen sind
demzufolge nicht bestritten. Es steht demnach fest, dass das Verhalten der Beschwerdeführerin ihren
Vorgesetzten gegenüber Mängel aufgewiesen hat.
5.4 Die objektiv mangelhafte Befolgung
von Weisungen sowie die Mängel in Leistung und Verhalten nach der Versetzung sind der Beschwerdeführerin
grundsätzlich vorwerfbar. Ob damit gleichzeitig auch einer (oder gar mehrere) der Kündigungsgründe
nach Art. 12 Abs. 6 Bst. a
-c
BPG erfüllt ist, kann angesichts des besonderen Status' der Beschwerdeführerin
(vgl. unten E. 6.5) nicht ohne weiteres beantwortet werden. Die Frage kann indessen offen bleiben, denn
wie nachfolgend aufzuzeigen ist, erweist sich das Vorgehen des BBL als unverhältnismässig (vgl.
E. 6).
6.
Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit von Art. 5 Abs. 2
der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV,
SR 101) muss alles staatliche Handeln verhältnismässig
sein. Insbesondere muss eine Verwaltungsmassnahme geeignet und notwendig sein zur Verwirklichung des
im öffentlichen Interesse liegenden Zieles. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen
Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 581).
Nach
der Rechtsprechung wird dem Arbeitgeber bei der Wahl der angemessenen Sanktion ein gewisser Spielraum
zugestanden. Indes verlangt das Verhältnismässigkeitsprinzip, dass eine Verwaltungsmassnahme
das richtige Mittel zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Zieles ist; der Eingriff
darf nicht schärfer sein, als der Zweck der Massnahme es verlangt. Lässt sich das im öffentlichen
Interesse liegende Ziel mit einem schonenderen Mittel erreichen, so ist dieses zu wählen. Dem Verhältnismässigkeitsprinzip
entsprechend muss die Kündigung deshalb stets ultima ratio sein. Sie ist ausgeschlossen, wenn dem
Arbeitgeber mildere Massnahmen zur Verfügung stehen, um die eingetretene Störung des Arbeitsverhältnisses
in zumutbarer Weise zu beheben (Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts
A-1508/2007 vom 15. November
2007 E. 3.4.5 und
A-6609/2007 vom 17. Dezember 2007 E. 4.2.3). Diese Grundsätze sind auch für
die ordentliche Auflösung des Dienstverhältnisses zu beachten (statt vieler vgl. Entscheid
der Eidg. Personalrekurskommission PRK 2004-002 vom 16. Juni 2004, publiziert in
VPB 68.150, E. 4e und
6b, je mit Hinweisen).
6.1 Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, dass die Kündigung
unverhältnismässig sei. Die Normen zum Persönlichkeitsschutz und eines sozialverträglichen
Einsatzes der Arbeitnehmenden seien verletzt, insbesondere im Zusammenhang mit gesundheitlich geschwächten
und schutzbedürftigen bzw. behinderten Mitarbeitenden. Art. 8
der Bundespersonalverordnung vom 3.
Juli 2001 (
BPV,
SR 172.220.111.3) bestimme, dass behinderte Personen gezielt beschäftigt und nachhaltig
beruflich eingegliedert werden sollen. Aus den eingereichten Akten der Invalidenversicherung gehe hervor,
dass die Beschwerdeführerin ein Geburtsgebrechen (leichte Debilität, Agrammatismus) habe, das
eine Sonderschulung in ihrer Kindheit und Jugend nötig gemacht habe. Dieser Umstand sowie die Tatsache,
dass später noch hartnäckige Hirntumore dazugekommen seien, belegten, welche enorme Leistung
die Beschwerdeführerin erbracht habe, indem sie während Jahrzehnten zur Zufriedenheit aller
....... (erster Arbeitsplatz) ihren Dienst versehen habe. Die erneut tadellosen Arbeitsleistungen .......
(dritter Arbeitsplatz) belegten, dass die Beschwerdeführerin den Anforderungen durchaus genügen
könne, wenn sie angemessen geführt werde. Die Fakten über den Gesundheitszustand der Beschwerdeführerin
seien dem BBL spätestens nach den Bitten der Büronutzerinnen und -nutzer ....... (erster Arbeitsplatz)
um Verzicht auf eine Versetzung bzw. Rückversetzung bekannt gewesen. Indem das BBL aber nicht einmal
das Gespräch mit der Beschwerdeführerin gesucht habe und sie gegen ihren Willen und jede Vernunft
zwangsversetzt habe, habe es die Grenze des sozial Verantwortbaren verletzt. Die Gleichbehandlung einer
geschwächten und schutzbedürftigen Mitarbeiterin mit den gesunden Mitarbeitenden des BBL verletze
überdies den Grundsatz der Rechtsgleichheit (zu letzterem vgl. unten E. 7).
6.2 Die Vorinstanz
stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, dass die Kündigung sorgfältig abgewogen worden
sei. Sie sei wegen Leistungs- und Verhaltensmängeln ausgesprochen worden, die nicht im Zusammenhang
mit dem gesundheitlichen Zustand der Beschwerdeführerin stünden. Die Beschwerdeführerin
sei keine behinderte Person im Sinne der von ihr angeführten Gesetzesbestimmungen. Sie habe aufgrund
des im Jahr 1983 entfernten Hirntumors keine Schäden (wie z.B. verminderte Sehkraft oder Mühe,
Dimensionen zu erkennen) davon getragen, die sie an der Verrichtung ihrer Arbeit hindern würden.
Auch die später eingereichten Unterlagen der Invalidenversicherung belegten nicht, dass sie aufgrund
ihres Zustands Mühe habe, Reinigungsarbeiten auszuführen. Sie könne aber erwiesenermassen
nicht mehr für jene Aufgaben eingesetzt werden, für die sie ursprünglich angestellt worden
sei. Eine Weiterführung des Arbeitsverhältnisses hätte nicht nur das gute Funktionieren
des Dienstes, sondern auch das Vertrauen des übrigen Reinigungspersonals in den Arbeitgeber in Frage
gestellt und ausserdem dem Gleichbehandlungsgebot widersprochen. Der Einsatz ....... (dritter Arbeitsplatz)
sei eine Behelfslösung, die dem BBL auf Dauer nicht zugemutet werden könne. Der Schutz der
Interessen des BBL als Arbeitgeber gehe den privaten Interessen der Beschwerdeführerin vor. Daher
sei die Kündigung verhältnismässig.
6.3 Nach dem oben (E. 6.1) Erwähnten ist
vorliegend die Frage zu beantworten, ob die Kündigung vom 21. Juni 2006 für den Arbeitgeber
im damaligen Zeitpunkt das notwendige bzw. das einzig mögliche Mittel war, um den Schwierigkeiten
im Arbeitsverhältnis mit der Beschwerdeführerin effektiv begegnen zu können.
Bei
der Frage der Notwendigkeit der Kündigung ist u.a. zu berücksichtigen, dass sich aus Art. 4
Abs. 2 Bst. g
BPG i.V.m. Art. 6 Abs. 2
BPG und Art. 328
des Obligationenrechts vom 30. März 1911
(
OR,
SR 220) für den Bund als Arbeitgeber eine Fürsorgepflicht gegenüber seinen Angestellten
ergibt: Der Arbeitgeber hat zum Schutz von Leben, Gesundheit und persönlicher Integrität der
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer die Massnahmen zu treffen, die nach der Erfahrung notwendig, nach
dem Stand der Technik anwendbar und den Verhältnissen des Betriebes oder Haushaltes angemessen sind,
soweit es ihm mit Rücksicht auf das einzelne Arbeitsverhältnis und die Natur der Arbeitsleistung
billigerweise zugemutet werden kann. Ergreift der Arbeitgeber nicht alle zumutbaren Schutzmassnahmen
zu Gunsten der Gesundheit einer Arbeitnehmerin bzw. eines Arbeitnehmers oder auch etwa zur Lösung
eines Konflikts, die es ermöglichen würden, das Arbeitsverhältnis fortzusetzen, und spricht
er stattdessen die Kündigung aus, ist diese nicht rechtmässig (BGE
132 III 115 E. 2.2). Eine
erhöhte Fürsorgepflicht gilt sodann im Fall, wenn eine Arbeitnehmerin oder ein Arbeitnehmer
bereits jahrzehntelang beim gleichen Arbeitgeber beschäftigt war (BGE
132 III 115 E. 5.3 und 5.4).
6.4
Eine besondere Ausprägung der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers ergibt sich zudem aus dem Anspruch
von Behinderten auf Gleichbehandlung (vgl. dazu auch Ullin Streiff/Adrian von Kaenel, Arbeitsvertrag,
Praxiskommentar zu Art. 319
362
OR, 6. Aufl., Zürich 2006, N. 12 zu Art. 328
OR). Bereits
aus Art. 328
OR folgt, dass Behinderte im Arbeitsverhältnis geschützt sind, indem der (privat-
oder öffentlichrechtliche) Arbeitgeber insbesondere Verhaltensweisen entgegenzutreten hat, welche
gegenüber Menschen mit Behinderungen verletzend, abwertend oder ausgrenzend wirken (Botschaft zur
Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» und zum Entwurf eines Bundesgesetzes über
die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen vom 11. Dezember 2000,
BBl 2001 1715 [im Folgenden:
Botschaft BehiG], S. 1829 f.; Streiff/von Kaenel, a.a.O.).
Für die Bundesverwaltung bestehen
ausserdem die folgenden besonderen Bestimmungen: Gemäss Art. 4 Abs. 2 Bst. f
BPG sind die Arbeitgeber
des Bundes verpflichtet, geeignete Massnahmen für die Chancengleichheit der Behinderten sowie zu
deren Beschäftigung und Eingliederung zu treffen. Nach Art. 8 Abs. 1
BPV schaffen die Departemente
im Rahmen der bundesrätlichen Vorgaben geeignete Bedingungen, um gezielt behinderte Personen zu
beschäftigen und sorgen für deren nachhaltige berufliche Eingliederung. Des Weiteren muss der
Bund als Arbeitgeber nach Art. 13 Abs. 1
des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember 2002
(BehiG,
SR 151.3) alles daran setzen, Behinderten gleiche Chancen wie nicht Behinderten anzubieten; er
ist verpflichtet, bei allen Arbeitsverhältnissen und auf allen Ebenen, namentlich bei Anstellungen,
die zur Umsetzung des Gesetzes erforderlichen Massnahmen zu treffen. Aus diesen Bestimmungen geht hervor,
dass der Bund im Bereich der Anstellung und Beschäftigung von Behinderten bzw. von Personen mit
eingeschränkter Leistungsfähigkeit eine Vorbildfunktion wahrnehmen will bzw. muss, gerade auch
um Abwertungstendenzen und Ausgrenzungsmechanismen entgegenzutreten (Botschaft BehiG, S. 1735 f. und
S. 1783, vgl. auch Art. 8 der Erläuterungen des EFD zur BPV [undatiert] sowie Art. 7 der Personalpolitischen
Leitsätze für die Bundesverwaltung vom 19. November 2003).
Für den Bund als Arbeitgeber
besteht aus den genannten Gründen zusammengefasst eine erhöhte Fürsorgepflicht der Arbeitgeber
gegenüber behinderten Angestellten. Es ist daher nachfolgend zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin
- wie von ihr geltend gemacht - als Behinderte im Sinne der zitierten Bestimmungen gilt.
6.5 Als
Mensch mit Behinderung gilt gemäss Art. 2 Abs. 1
BehiG eine Person, der es eine voraussichtlich
dauernde körperliche, geistige oder psychische Beeinträchtigung erschwert oder verunmöglicht,
alltägliche Verrichtungen vorzunehmen, soziale Kontakte zu pflegen, sich fortzubewegen, sich aus-
und fortzubilden oder eine Erwerbstätigkeit auszuüben.
6.5.1 Der genannte Begriff der
Behinderung geht weiter als jener der Invalidität im Bereich der Invalidenversicherung, der an die
Erwerbsunfähigkeit anknüpft (Botschaft BehiG, S. 1776). Daher ist der Begriff der Behinderung
nach BehiG nicht gleichzusetzen mit Erwerbsbehinderung oder mit ökonomischer Unselbständigkeit
(Botschaft BehiG, S. 1725). Eine Behinderung im so verstandenen Sinne ist als Resultat eines komplexen
Zusammenwirkens von individuellen, familiären, sozialen, ökonomischen, kulturellen und juristischen
Gegebenheiten und Kräften zu sehen. Dies ist im Bereich des Arbeitsmarkts von besonderer Bedeutung,
ist doch dieser für Menschen mit Behinderungen «ein Kristallisationspunkt der gesellschaftlichen
Akzeptanz» (Botschaft BehiG, S. 1726).
Die erhöhte Fürsorgepflicht eines Arbeitgebers
des Bundes gegenüber behinderten Angestellten bedeutet im Hinblick auf den Behindertenbegriff von
Art. 2 Abs. 1
BehiG demzufolge, dass die gesamte Arbeits- und Lebenssituation der behinderten Person
in die arbeitgeberischen Entscheidungen einbezogen werden müssen. In Art. 12 Abs. 1
der Behindertengleichstellungsverordnung
vom 19. November 2003 (BehiV,
SR 151.31) ist weiter konkret vorgesehen, dass der Arbeitgeber das berufliche
Umfeld entsprechend den Bedürfnissen der behinderten Angestellten gestalten muss. Gefordert sind
demnach je nach den Umständen ganz bestimmte Unterstützungsmassnahmen zu Gunsten des behinderten
Personals, die auch darin bestehen könne, dass die Anforderungen hinsichtlich Leistung und Verhalten
angepasst werden.
6.5.2 Es ist aufgrund des geringen Intelligenzquotienten der Beschwerdeführerin
belegt, dass diese über beschränkte geistige bzw. logisch-abstrakte Fähigkeiten verfügt.
Dies ist eine geistige Beeinträchtigung, die dauerhaft ist. An dieser Einschätzung ändert
daher die Tatsache, dass die entsprechenden Abklärungen bereits Jahrzehnte zurückliegen, nichts.
Aufgrund ihrer geringen Auffassungsgabe war es der Beschwerdeführerin auch nicht möglich, sich
aus- bzw. weiterzubilden; so konnte sie etwa keine Lehre absolvieren (vgl. Sachverhalt Bst. A, Q und
R). Aus den konkreten Umständen geht ebenfalls hervor, dass sie auch heute nur beschränkt fähig
ist, anspruchsvollere Tätigkeiten selbständig auszuführen, besonders wenn dafür v.a.
logische Fähigkeiten gefragt wären. Dieser Umstand erschwert der Beschwerdeführerin die
Ausübung einer Erwerbstätigkeit. Unbestritten sind auch die Sprachschwierigkeiten bzw. die
angeborene Einschränkung der Fähigkeit der Beschwerdeführerin, sich klar auszudrücken.
Es versteht sich von selbst, dass sich daraus auch gewisse Schwierigkeiten bzw. Einschränkungen
bei der Pflege sozialer Kontakte ergeben. Die Beschwerdeführerin erfüllt aus diesen Gründen
die Kriterien von Art. 2 Abs. 1
BehiG und ist daher eine Behinderte im Sinne dieses Gesetzes. Diese Schlussfolgerung
widerspricht - entgegen der Auffassung der Vorinstanz - nicht der Tatsache, dass die Beschwerdeführerin
die Arbeit als Reinigungskraft bereits seit mehr als zwanzig Jahren ausgeübt hat, für sie kein
Invaliditätsgrad festgelegt und ihre Stelle nicht als besondere Behindertenstelle definiert worden
ist: Wie erwähnt, setzt das BehiG für seine Anwendbarkeit keine (teilweise oder ganze) Erwerbsunfähigkeit
oder bereits bestehende Fördermassnahmen voraus.
Ob die Beschwerdeführerin über ihre
geistige Beeinträchtigung hinaus wegen der später hinzugekommenen Hirntumore mit zusätzlichen
körperlichen Beeinträchtigungen, etwa ihrer Sehkraft, zu kämpfen hat, die allenfalls zu
weiteren Einschränkungen etwa ihrer Leistungsfähigkeit geführt haben könnten, ist
damit im vorliegenden Zusammenhang gar nicht von Bedeutung und braucht nicht weiter geprüft zu werden.
6.6
Nach dem Gesagten kommt dem BBL mit Bezug auf die Beschwerdeführerin eine erhöhte Fürsorgepflicht
zu. Es ist im Folgenden zu untersuchen, wie die angefochtene Kündigung unter diesem Aspekt zu beurteilen
und was daraus für die Frage der Verhältnismässigkeit abzuleiten ist.
6.6.1 Dem BBL
ist es während der mehr als zwanzigjährigen Beschäftigungsdauer der Beschwerdeführerin
bis zum Entscheid über die Versetzung ....... (zweiter Arbeitsplatz) keineswegs entgangen, dass
die Beschwerdeführerin über sehr beschränkte intellektuelle bzw. logische und soziale
Fähigkeiten und über eine geringe Auffassungsgabe verfügt. Ebenfalls ist den früheren
Vorgesetzten aufgefallen, dass die Beschwerdeführerin schon seit jeher Mühe hatte, sich auf
Veränderungen ihres Arbeitsrhythmus' und ihres gewohnten Arbeitsumfeldes einzustellen. Dies geht
aus den Befragungen ihrer früheren Vorgesetzten ....... (erster Arbeitsplatz) eindeutig hervor:
So erwähnt der Leiter des ......., dass der Beschwerdeführerin eine frühere Versetzung
auf eine andere Etage innerhalb ....... (erster Arbeitsplatz) sehr schwergefallen sei. Ebenfalls ergibt
sich aus dessen Aussage, dass die Beschwerdeführerin die zu dieser Zeit eingeführten Reinigungspläne
nur mit Mühe und Unterstützung umsetzen konnte. Beide damaligen Vorgesetzten hatten erkannt,
dass die Beschwerdeführerin Ausführungsschwierigkeiten hatte und bei der Arbeit begleitet werden
musste. Auch die sprachlichen Schwierigkeiten waren ihnen bewusst. Die Beschwerdeführerin hat während
ihrer Tätigkeit ....... (erster Arbeitsplatz) trotzdem keine gravierenden Probleme in der Zusammenarbeit
mit ihren Vorgesetzten verursacht. Zwar hat der eine ihrer früheren Vorgesetzten Verbesserungsbedarf
bei der Umgangssprache mit Team und Vorgesetzten festgestellt (vgl. angefochtener Entscheid, S. 4, Befragungsprotokoll
B._______, S.2). Da er aber gleichzeitig das Verhalten der Beschwerdeführerin insgesamt mit einem
A bewertet hatte und - wie er selbst ausgesagt hat - gewisse Schwierigkeiten aufgrund sprachlicher Missverständnisse
entstanden sind, ist es keineswegs angezeigt, daraus auf einen revoltierenden Charakter oder mangelnde
Kooperationsbereitschaft der Beschwerdeführerin zu schliessen, wie es das BBL und die Vorinstanz
getan haben. Auch die Büronutzerinnen und -nutzer waren mit der Leistung und dem Verhalten der Beschwerdeführerin
insgesamt zufrieden oder sogar sehr zufrieden, weil sie ihre Hauptaufgabe, die Reinigungsarbeit, stets
gut erfüllt hat (zum Ganzen vgl. Befragungsprotokoll B._______, S. 2; Befragungsprotokoll C._______,
S. 2).
Auch wenn vorliegend nicht bekannt ist, ob den für die Einführung von GERE 05 Verantwortlichen
die persönlichen Umstände der Beschwerdeführerin zu Beginn ihrer Planungsarbeit bekannt
waren, wussten diese doch spätestens seit der ersten Bitte der Benutzerinnen und Benutzer .......
(erster Arbeitsplatz) um Nichtversetzung am 6. Juni 2005 darum. Offenbar wurden diesbezüglich aber
keine näheren Abklärungen getroffen, denn das BBL beantwortete die Bitte, wie erwähnt,
abschlägig mit der pauschalen Begründung, man könne nicht alle Interessen berücksichtigen
(Sachverhalt Bst. D und H). Schon ein Gespräch mit den früheren Vorgesetzten hätte hingegen
gezeigt, dass die anstehenden Veränderungen für die Beschwerdeführerin ohne Begleitmassnahmen
zu Schwierigkeiten führen würden.
6.6.2 Aus den in den Qualitätsbeurteilungen geprüften
Kriterien ergibt sich, dass GERE 05 an die Reinigungsmitarbeitenden ganz allgemein hohe Anforderungen
stellt, so hinsichtlich der korrekten bzw. systematischen Reinigungsabfolge, der planmässigen Verwendung
der vorgesehenen Putzmaterialien, der Dokumentation etc. Erst recht war die Einführung des Reinigungssystems
mit vollkommen neuen Abläufen und Anforderungen, kombiniert mit einem neuen Arbeitsort in einem
unbekannten Gebäude, das gemäss Vorinstanz kompliziert ist und dessen Pläne schwer zu
lesen sind (angefochtener Entscheid, S. 12), für die Beschwerdeführerin eine besondere Heraus-
bzw. teilweise Überforderung.
Die neuen Vorgesetzten haben die Überforderung der Beschwerdeführerin
nach der Versetzung ....... (zweiter Arbeitsplatz) jedenfalls recht schnell erkannt (vgl. Mail D._______
vom 28. November 2005). Trotzdem brachten sie aufgrund der (aus ihrer Sicht für alle geltenden)
Anforderungen von GERE 05 kein Verständnis für die Probleme der Beschwerdeführerin auf.
So schrieb die Reinigungsinspektorin, die mit der Beschwerdeführerin als einzige der neuen Vorgesetzten
auf ....... kommunizieren konnte, bereits ungefähr einen Monat nach Arbeitsaufnahme ....... (zweiter
Arbeitsplatz) (und laut eigener Aussage nach einer Woche seit Einsatz der neuen Arbeitspläne) an
ihre eigene Vorgesetzte, dass die Beschwerdeführerin anscheinend Betreuung nötig habe. Diese
könne sie bzw. das BBL ihr aber nicht bieten. Sie habe keine Erfahrung mit Menschen, die eine «Beeinträchtigung
im Hirn» hätten. Sie habe sich entschieden, dass «das» (d.h. die bisherigen Erläuterungen,
Anweisungen und Begleitungen) «die letzte Investition» gegenüber der Beschwerdeführerin
gewesen sei. Bei der Beschwerdeführerin wurden in der Folge dieselben Qualitätssicherungskriterien
angewendet, wie sie auch für die übrigen Mitarbeitenden ohne besondere intellektuelle oder
sprachliche Behinderungen erfolgten. Es wurden keine Unterstützungsmassnahmen zu Gunsten der Beschwerdeführerin
ergriffen - im Gegenteil: Bereits in diesem Zeitpunkt war man offenbar zum Schluss gekommen, dass die
Beschwerdeführerin den gestellten Anforderungen nicht würde genügen können. In einem
späteren Mail der Reinigungsinspektorin vom 24. Januar 2006 wurde sodann eine Art Kündigungsplanung
skizziert: Diese hielt fest, dass es im Rahmen eines ersten formellen Standortbestimmungsgesprächs
«Ziel wäre», der Beschwerdeführerin «eine C Beurteilung zu geben» und dass
sie beim zweiten Standortbestimmungsgespräch voraussichtlich nochmal eine solche erhalten werde.
Von
besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang auch, dass bereits die Vorinstanz festgestellt hat, der
Ton der Aktennotizen und Notizen der Vorgesetzten ....... (zweiter Arbeitsplatz) sei oftmals nicht adäquat
gewesen und habe manchmal polizeilichen Charakter aufgewiesen. Diese Einschätzung teilt das Bundesverwaltungsgericht
aufgrund der Art und Weise, wie auch kleinere Fehler oder Eigenheiten der Beschwerdeführerin äusserst
detailliert festgehalten und den nächsthöheren Vorgesetzten rapportiert worden sind (z.B. «...
ist Frau X. und mir beinahe die Luft weg geblieben, da um Frau A._______ eine starke Parfumwolke war.»
[Mail D._______ vom 26. Januar 2006], «die Begriffe 'Mo' + 'Mi' hat sie ebenfalls nicht gekannt»
[Mail D._______ vom 28. November 2005], «in der einen Hand hatte sie das blaue Mikrofasertuch und
im anderen die Fransen des Minimop» [Aktennotiz vom 12. Oktober 2005]). Es ist davon auszugehen,
dass die schriftlichen Zeugnisse zumindest teilweise einen Spiegel des konkreten Umgangs der Vorgesetzten
mit der Beschwerdeführerin darstellen. Fest steht aufgrund der Bezeugung von unbeteiligter Seite
(Befragungsprotokoll E._______ vom 29. März 2007, S. 2) auch, dass es zwischen der Beschwerdeführerin
und ihren Vorgesetzten mehrfach zu teils lautstarken Konflikten gekommen ist, bei dem bei der befragten
Person der Eindruck entstanden ist, die Beschwerdeführerin werde von ihren Vorgesetzten «geplagt».
Aus dieser Perspektive ergibt sich, dass das Verhalten der direkten Vorgesetzten selber zum Konflikt
und zum mangelhaften Verhalten der Beschwerdeführerin beigetragen hat. Der Beschwerdeführerin
wurde es auf jeden Fall noch zusätzlich erschwert, sich in der neuen Situation zurechtzufinden.
Einige
Monate nach der Versetzung, am 4. Mai 2006, wurde in einer internen Besprechung zwischen den Vorgesetzten,
dem Personalleiter des BBL sowie weiteren Personen Folgendes festgehalten: Ein Einsatz an einem anderen
Ort gemäss (erneutem) Vorschlag der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ....... (erster Arbeitsplatz)
sei «theoretisch möglich, jedoch mit Schwierigkeiten im Betriebsablauf und erheblichem Aufwand
verbunden (Einarbeitung, Führungsaufwand, Integration, etc.)» (Sitzungsprotokoll vom 4. Mai
2006). Aus dieser Belegstelle ergibt sich zweifelsfrei, dass in jenem Zeitpunkt selbst für die Verantwortlichen
nach wie vor eine Alternative zu einer Kündigung existierte; stattdessen beschlossen sie noch am
gleichen Tag die Einleitung des formellen Kündigungsverfahrens (Entscheidprotokoll vom 4. Mai 2006).
Die später ermöglichte Beschäftigung der Beschwerdeführerin ....... (dritter Arbeitsplatz)
während des Beschwerdeverfahrens, die zur Zufriedenheit der zuständigen neuen Vorgesetzten
ausgefallen ist, hat wenigstens im Nachhinein belegt, dass gerade ein Versetzungsversuch unter veränderten
Arbeitsbedingungen keineswegs im Vornherein hätte ausgeschlossen werden dürfen - unabhängig
davon, ob das entsprechende Stellenprofil speziell für die Beschwerdeführerin geschaffen worden
ist oder nicht. Erst recht ist es wahrscheinlich, dass andere Unterstützungsmassnahmen wie eine
besondere Begleitung durch eine dafür geeignete Person oder die Herabsetzung der Anforderungen zu
einer Verbesserung der Situation hätte beitragen können. Damit wäre es der Beschwerdeführerin
ermöglicht worden, sich besser in die neuen betriebsorganisatorischen Strukturen zu integrieren
und sich leichter an die neuen Arbeitsanforderungen anzupassen. Aus damaliger Optik hätte zumindest
berücksichtigt werden müssen, dass die Beschwerdeführerin bereits seit mehr als zwei Jahrzehnten
beim BBL tätig gewesen ist und sie in dieser Zeit gesamthaft gute Arbeit geleistet hat. Schon allein
diese Tatsache hätte die Fürsorgepflicht des Arbeitgebers erhöht. Am besagten Gespräch
waren sodann auch Personen anwesend, die nicht selber in die verschiedenen Konflikte und Probleme mit
der Beschwerdeführerin involviert gewesen waren und dadurch eine objektivere Sicht hätten einbringen
können. Auch fällt auf, dass nicht danach gefragt worden ist, ob allenfalls auch die direkten
Vorgesetzten der Beschwerdeführerin einen gewissen Anteil an den negativen Entwicklungen beigetragen
haben könnten. Ebenfalls wurde nicht berücksichtigt, dass die Beschwerdeführerin trotz
der Konflikte mit ihren Vorgesetzten ....... (zweiter Arbeitsplatz) keine grundsätzlich negative
Einstellung zu ihrer Arbeit als Reinigungskraft entwickelt zu haben scheint. Dies zeigte sich beispielsweise
darin, dass sie weiterhin immer pünktlich zur Arbeit erschien. Ebenfalls hatte sie es abgelehnt,
sich invalidisieren zu lassen. Ausserdem hätte in die Überlegungen einfliessen müssen,
dass die Beschwerdeführerin kaum eine andere Arbeitsstelle finden könnte und die realistische
Alternative zu einer Weiterbeschäftigung beim BBL der Bezug einer Invalidenrente, allenfalls auch
von Sozialhilfegeldern wäre.
Insgesamt ist es unter den gegebenen Umständen nicht nachvollziehbar,
warum anfangs Mai 2006 nicht ein Versuch zu einer Verbesserung der Situation, etwa durch besondere Begleitmassnahmen,
eine (längerfristige) örtliche Versetzung oder einen Einsatz der Beschwerdeführerin ausserhalb
des Reinigungsplans GERE 05 unternommen und stattdessen das Kündigungsverfahren eingeleitet worden
ist. Der pauschale Verweis des BBL auf den als zu gross empfundenen Aufwand und das Risiko einer Signalwirkung
für andere Mitarbeitende als Begründung für einen Verzicht auf solche Schritte vermag
jedenfalls nicht zu genügen.
6.6.3 Das BBL nicht zu entlasten vermag im Weiteren, dass es einen
Einsatz der Beschwerdeführerin in einem anderen Reinigungszentrum auch aufgrund ihrer ....... Muttersprache
ausgeschlossen hat, dies offenbar weil zuwenig Führungskräfte im BBL ....... sprechen und daher
der Führungsaufwand «unverhältnismässig hoch und unzumutbar» gewesen wäre
(Sitzungsprotokoll vom 4. Mai 2006, S. 2). .......
6.6.4 Gesamthaft ergibt sich, dass das BBL nicht
alle notwendigen und ihm zumutbaren Massnahmen ergriffen hat, um für die Probleme im Arbeitsverhältnis
mit der Beschwerdeführerin eine Lösung zu finden. Damit hat das BBL seine erhöhte Fürsorgepflicht
gegenüber der Beschwerdeführerin verletzt. Die Kündigung war nicht das einzige, letzte
noch zur Verfügung stehende Mittel und ist deshalb als unverhältnismässig zu qualifizieren.
7.
Eine Benachteiligung von Behinderten im Sinne von Art. 2 Abs. 2
BehiG liegt vor, wenn diese rechtlich
oder tatsächlich anders als nicht Behinderte behandelt und dabei ohne sachliche Rechtfertigung schlechter
gestellt werden, oder wenn eine unterschiedliche Behandlung fehlt, die zur tatsächlichen Gleichstellung
Behinderter und nicht Behinderter notwendig ist. Erfasst sind somit insbesondere auch rechtliche oder
tatsächliche Schlechterstellungen, die sich aufgrund einer Gleichbehandlung von Behinderten und
nicht Behinderten ergeben, obwohl eine sachliche Differenzierung angezeigt wäre (Botschaft BehiG,
S. 1777; BGE
131 V 9 E.3.5.1.3). Der Anspruch auf tatsächliche Gleichstellung von Behinderten konkretisiert
damit den besonderen Gesetzgebungsauftrag von Art. 8 Abs. 4
BV (Botschaft BehiG, a.a.O.; zur Abgrenzung
gegenüber den Diskriminierungstatbeständen nach Art. 8 Abs. 2
BV siehe BGE
131 V 9 E. 3.5.1.2,
BGE
126 II 377 E.6.a).
Aus verschiedenen Äusserungen der Verantwortlichen ergibt sich, dass
sie GERE 05 aus prinzipiellen Gründen unterschiedslos auf alle Mitarbeitenden gleich anwenden wollten,
weil sie bei Ausnahmen Abgrenzungsprobleme und eine unerwünschte präjudizielle Wirkung befürchteten
(Sitzungsprotokoll vom 4. Mai 2006, S. 2; Schreiben des BBL an das EFD vom 20. Juni 2005). Zwar ist es
durchaus nachvollziehbar, dass das Funktionieren eines Systems wie GERE 05 mit einer umfangreichen, detaillierten
Arbeitsorganisation nicht im Vornherein durch zu viele Ausnahmen vereitelt werden soll. Im Fall der Beschwerdeführerin
lag jedoch ein tatsächlicher und erheblicher Unterschied im Vergleich zu den nichtbehinderten Mitarbeitenden
vor, die sich in neuen Situationen wie der Einführung eines neuen Reinigungssystems und einem neuen
Arbeitsort gut zurechtfinden und ein neues Arbeitskonzept selbständig und systematisch umsetzen
konnten. Dieser wesentliche und sachliche Unterschied musste den Zuständigen, wie zuvor erläutert,
auch bekannt sein. Dennoch haben sie das Reinigungskonzept GERE 05 holzschnittartig, d.h. undifferenziert,
auf alle Reinigungsmitarbeitenden gleich angewendet. Die Beschwerdeführerin als Behinderte wurde
damit zu Unrecht nach den gleichen strengen Kriterien beurteilt wie ihre nichtbehinderten Kolleginnen
und Kollegen. Darin zeigt sich infolgedessen eine tatsächliche Benachteiligung der Beschwerdeführerin
nach Art. 2 Abs. 2
BehiG. Die ausgesprochene Kündigung ist auch unter diesem Aspekt zu beanstanden.
8.
Zusammenfassend erweist sich das Vorgehen des BBL und damit die von ihm ausgesprochene Kündigung
als rechtswidrig. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen und der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben.
Das BBL hat die Beschwerdeführerin demnach mit einer ihr zumutbaren Arbeit wie beispielsweise jener,
die sie zuvor ....... (erster Arbeitsplatz) oder zuletzt ....... (dritter Arbeitsplatz) ausgeübt
hat, weiter zu beschäftigen und die dafür notwendigen Unterstützungsmassnahmen zu treffen.
9.
In
personalrechtlichen Angelegenheiten ist das Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht unabhängig
vom Verfahrensausgang kostenlos, ausser bei Mutwilligkeit (Art. 34 Abs. 2
BPG). Es sind daher keine Verfahrenskosten
zu erheben.
10.
Der obsiegenden und anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin ist von
Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig
hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1
VwVG i.V.m. Art. 7 ff
. des Reglements vom 11. Dezember 2006
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE;
SR 173.320.2]).
Die Anwältin der Beschwerdeführerin hat eine Kostennote im Betrage von Fr. 3'424.85 (inkl.
Mehrwertsteuer) eingereicht, was für den vorliegenden Fall angemessen ist. Eine Kürzung des
Honorars wegen des teilweisen Nichteintretens ist nicht gerechtfertigt. Die demzufolge entsprechend der
Kostennote festzulegende Parteientschädigung ist der Beschwerdeführerin durch die Vorinstanz
zu entrichten.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird,
soweit darauf eingetreten wird, gutgeheissen und der Entscheid der Vorinstanz vom 29. August 2007 aufgehoben.
2.
Das
BBL wird verpflichtet, die Beschwerdeführerin mit einer ihr zumutbaren Arbeit weiter zu beschäftigen
und die dafür notwendigen Unterstützungsmassnahmen zu treffen.
3.
Es werden keine
Verfahrenskosten erhoben.
4.
Der Vorinstanz wird eine Parteientschädigung zu Gunsten der
Beschwerdeführerin von Fr. 3'424.85 auferlegt.
5.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin
(Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 653.2 bka/lia; Gerichtsurkunde)
Für
die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter:
Die Gerichtsschreiberin:
Jürg Kölliker Susanne Kuster
Zürcher
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach
Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss den Art. 82 ff
., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (
BGG,
SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen
und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen
hat, beizulegen (vgl. Art. 42
BGG).
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