Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht
beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32)
Beschwerden gegen Verfügungen nach
Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG,
SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG
gegeben ist und eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat. Das Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37
VGG).
1.2 Beim angefochtenen
Entscheid handelt es sich um eine Verfügung gemäss Art. 5 VwVG, die von einer Vorinstanz
im Sinne von Art. 33 Bst. f VGG erlassen wurde (vgl. auch Art. 18 Abs. 3 und Art. 19 i.V.m.
Art. 39 KG). Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht
zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.3 Zur Beschwerde
ans Bundesverwaltungsgericht ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am
Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die
angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Die Beschwerdeführerinnen haben am vorinstanzlichen
Verfahren teilgenommen. Sie verfügen als materielle Adressatinnen der angefochtenen Verfügung
ohne Weiteres über ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung dieser
Verfügung, sollen damit doch Angaben zu den von Abreden betroffenen Vergabeverfahren der Beschwerdegegnerin
und demzufolge allenfalls die Beschwerdeführerinnen betreffende Personendaten weitergegeben werden.
Die Beschwerdeführerinnen sind zur Beschwerde legitimiert.
1.4 Auf die im Übrigen
frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist daher einzutreten.
2.
Das
Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Es überprüft
die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen - einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessensausübung -
sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
3.
Mit
Beschwerde vom 30. Oktober 2014 verlangten die Beschwerdeführerinnen die Aufhebung der Verfügung
vom 8. September 2014. Darin hiess die Vorinstanz das Gesuch der Beschwerdegegnerin um Einsicht
in die Sanktionsverfügung teilweise gut. Sie gewährte damit eingeschränkten Zugang zu
Verfahrensakten eines abgeschlossenen Kartellverfahrens, dessen verfahrensabschliessende Verfügung
in Rechtskraft erwachsen ist. Im Folgenden ist somit ausschliesslich zu prüfen, ob die gewährte
eingeschränkte Einsicht in die Verfahrensakten zulässig war.
4.
Zunächst
ist ein Zugang zu den Akten nach dem Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ,
SR 152.3) zu prüfen.
4.1 Das Öffentlichkeitsgesetz
bezweckt, die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung
zu fördern (vgl. Art. 1 BGÖ), wodurch namentlich die Kontrolle über die Verwaltung verbessert
und das Vertrauen der Bürger in die öffentlichen Institutionen gestärkt werden soll. Entsprechend
dieser Zielsetzung kehrt es den früher geltenden Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit
zugunsten des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips um und räumt, soweit es
zur Anwendung kommt und keine Spezialbestimmung gemäss Art. 4 BGÖ vorliegt, jeder Person das
Recht ein, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt
solcher Dokumente zu erhalten (sog. Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimnisvorbehalt; vgl. Art.
6 Abs. 1 BGÖ; Mahon/Gonin, in: Brunner/Mader [Hrsg.],
Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, Bern 2008 [nachfolgend: Handkommentar BGÖ], Art. 6 Rz.
11 ff.).
4.2 Gemäss Art.
3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ gilt das Öffentlichkeitsgesetz nicht für den Zugang zu amtlichen
Dokumenten aus einem Strafverfahren. Darunter fallen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
und herrschender Lehre auch Verwaltungsstrafverfahren und diesen vorgelagerte gerichtspolizeiliche Ermittlungsverfahren
(vgl. Urteil des BVGer A-4186/2015 vom 28. Januar 2016 E. 7.4; Christa
Stamm-Pfister, in: Basler Kommentar Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl.
2014 [nachfolgend: BSK DSG/BGÖ], Art. 3 N 10). Die Verfügung der Vorinstanz gewährt
teilweise Einsicht in die Endverfügung eines kartellrechtlichen Verfahrens, mit welcher Sanktionen
nach Art. 49a KG ausgesprochen wurden. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts weisen solche Massnahmen
gemäss Art. 49a KG einen strafrechtlichen bzw. strafrechtsähnlichen Charakter auf (vgl. BGE
139 I 72 E. 2.2.2). Dies bedeutet indes nicht, dass es sich beim Kartellrecht um Strafrecht handelt.
Vielmehr ist das Kartellverfahren ein Administrativverfahren, welches strafrechtliche Aspekte aufweisen
kann (vgl. Urteil des BVGer B 3332/2012 vom 13. November 2015 E. 3.11.3). Als Verwaltungsverfahren
untersteht es grundsätzlich dem Geltungsbereich des BGÖ (vgl. Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5
BGÖ e contrario; Urteil des BGer 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 4.2.5.2).
4.3 Art. 4 BGÖ
statuiert sodann den Vorbehalt von Spezialbestimmungen zum Zugangsverfahren nach dem BGÖ. So bleiben
spezielle Bestimmungen anderer Bundesgesetze vorbehalten, die vom Öffentlichkeitsgesetz abweichende
Voraussetzungen für den Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen (vgl. Art. 4 Bst. b BGÖ).
Solche Normen können entweder den Zugang bestimmter Tätigkeitsbereiche oder bestimmter Personen
begünstigen, die vorbehaltlose öffentliche Zugänglichkeit bestimmter Informationen garantieren,
den Zugang enger als das BGÖ fassen oder spezifische Modalitäten für die Einsichtnahme
festlegen. In der Lehre ist anerkannt, dass unter diese abweichenden, spezielleren Zugangsnormen insbesondere
das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht gemäss Art. 8 DSG fällt (vgl. Art. 3 Abs. 2 BGÖ;
Bertil Cottier, in: Handkommentar BGÖ, Art. 4 N 13
und 16; Stamm-Pfister, in: BSK DSG/BGÖ, Art. 3 N 30
und Art. 4 N 10 ff.). Wie noch zu zeigen sein wird (vgl. E. 6-10), sieht Art. 19 Abs. 1 Bst. a
DSG für Bundesorgane ein spezielles Auskunftsrecht im Falle einer Anfrage von Trägern gesetzlicher
Aufgaben vor. Diese Bestimmung macht die Bekanntgabe von Daten nicht nur von speziellen Voraussetzungen
abhängig, sondern verlangt darüber hinaus, dass deren Bekanntgabe abgelehnt, eingeschränkt
oder mit Auflagen verbunden wird, wenn wesentliche öffentliche Interessen oder schutzwürdige
Interessen betroffener Personen dies verlangen oder dies aufgrund gesetzlicher Geheimhaltungspflichten
oder besonderer Datenschutzvorschriften geboten erscheint (vgl. Art. 19 Abs. 4 DSG). Somit besteht eine
spezielle Zugangsvorschrift, weshalb kein Raum für ein Zugangsgesuch nach dem Öffentlichkeitsgesetz
bleibt.
Zudem bestimmt Art. 9 Abs. 2 BGÖ, dass Zugangsgesuche,
die sich wie im vorliegenden Fall auf amtliche Dokumente beziehen, welche nicht anonymisiert werden können,
ohnehin nach den Regeln von Art. 19 DSG zu beurteilen sind. Demnach ist der Zugang nach dieser Norm zu
prüfen.
5.
Gemäss
Art. 44 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) unterstützen
Bund und Kantone einander in der Erfüllung ihrer Aufgaben und arbeiten zusammen. Art. 44 Abs. 2
BV hält weiter fest, dass sie sich gegenseitig Amts- und Rechtshilfe leisten. Abs. 1 der genannten
Bestimmung bringt die Solidarität zwischen Bund und Kantonen bzw. den Kantonen untereinander zum
Ausdruck, welche nicht zuletzt Ausfluss des Rechtsprinzips der Bundestreue ist. Eine Rechtspflicht zu
positivem Handeln lässt sich jedoch aus dem Grundsatz der Bundestreue nicht ableiten, soweit eine
solche Pflicht nicht durch eine Rechtsnorm vorgesehen ist (vgl. BGE 125 II 152 E. 4c/bb). Entsprechend
lassen sich keine Ansprüche unmittelbar auf Art. 44 Abs. 1 BV abstützen. Dieser Bestimmung
kommt aufgrund ihres programmatischen Charakters keine Justiziabilität zu; sie richtet sich vielmehr
an den Verfassungs- und Gesetzgeber von Bund und Kantonen (vgl. Rainer
J. Schweizer, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014
[nachfolgend: St. Galler BV Kommentar], Art. 44 N 6 f. und 11 f.). Zwar hält Abs.
2 derselben Bestimmung explizit fest, dass Bund und Kantone einander Amts- und Rechtshilfe leisten. Doch
auch hierbei handelt es sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und einhelliger Meinung in der
Lehre um einen allgemeinen Grundsatz, welcher der Konkretisierung in einer spezifischen gesetzlichen
Vorschrift bedarf (Urteil des BGer 1C_541/2014 vom 13. August 2015 E. 4.5, welches von allgemeinen
Grundsätzen der Amtshilfe spricht; vgl. François Bellanger,
L'entraide administrative en Suisse, in: Bellanger/Tanquerel [Hrsg.], L'entraide administrative, 2005,
S. 9 f.; Jean-François Aubert, in: Petit commentaire
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, 2003, Art. 44 N 5; vgl. auch
Schweizer, in: St. Galler BV-Kommentar, Art. 44 N 32). Nach
der Botschaft des Bundesrates enthält die Bestimmung lediglich eine beispielhafte Aufzählung
von Gebieten der Zusammenarbeit (vgl. Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung,
BBl 1997 I 1, S. 209).
Mit Art. 19 Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes über
den Datenschutz vom 19. Juni 1992 (DSG, SR 235.1) hat der Gesetzgeber eine spezifische Norm geschaffen,
welche den verfassungsmässigen Grundsatz der gegenseitigen Amtshilfe zumindest für die informationelle
Amtshilfe einer Bundesbehörde konkretisiert und damit eine Anspruchsgrundlage für ein Auskunftsbegehren
darstellt (vgl. Botschaft vom 23. März 1988 zum Bundesgesetz über den Datenschutz [DSG;
nachfolgend: Botschaft zum DSG], BBl 1988 II 413, S. 469, welche bereits festhielt, dass Art. 19
DSG eine Art allgemeine Amts- und Rechtshilfebestimmung sowie Ausführungsbestimmung zum allgemeinen
Amtsgeheimnis darstelle). Entsprechend ist im Folgenden die Anwendbarkeit des Datenschutzgesetzes im
Allgemeinen und von Art. 19 DSG im Besonderen zu prüfen.
6.1 Gemäss Art.
2 Abs. 1 Bst. b DSG gilt das Datenschutzgesetz für das Bearbeiten von Daten natürlicher und
juristischer Personen durch Bundesorgane. Als Daten bzw. Personendaten gelten dabei alle Angaben, die
sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen (Art. 3 Bst. a DSG). Deren Bekanntgabe, d.h.
das Zugänglichmachen von Personendaten (Einsichtgewähren, Weitergeben oder Veröffentlichen),
stellt eine Form der Datenbearbeitung dar (vgl. Art. 3 Bst. e und f DSG). Das Auskunftsgesuch der Beschwerdegegnerin
betrifft die Bekanntgabe der in der Verfügung enthaltenen Bezeichnungen der von Abreden betroffenen
Projekten und die in diese Abreden involvierten Unternehmen. Damit hat es Personendaten von bestimmten
juristischen Personen zum Gegenstand. Ebenso liegt durch das Zugänglichmachen dieser Informationen,
d.h. die Einsichtgewährung und Weitergabe der Daten, eine Datenbearbeitung vor. Sodann ist die Wettbewerbskommission
ein Bundesorgan im Sinn von Art. 3 Bst. h DSG (vgl. Beat Rudin,
in: Stämpflis Handkommentar Datenschutzgesetz [DSG], 2015 [nachfolgend: SHK DSG], Art. 3 N 45; Urs
Maurer-Lambrou/Simon Kunz, in: BSK DSG/BGÖ, Art. 2 N 3). Schliesslich ist kein Ausschlussgrund
gemäss Art. 2 Abs. 2 DSG gegeben. Folglich gelangt das DSG auf das strittige Auskunftsgesuch zur
Anwendung.
6.2 Gemäss Art.
19 Abs. 1 Bst. a DSG dürfen Bundesorgane Personendaten selbst dann bekannt geben, wenn keine Rechtsgrundlage
im Sinn von Art. 17 DSG besteht, sofern die Daten für den Empfänger im Einzelfall zur
Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgabe unentbehrlich sind. Diese Ausnahme soll eine rationelle Verwaltungstätigkeit
erlauben und die Erfüllung gesetzlicher Aufgaben sicherstellen. Angesichts ihres Ausnahmecharakters
kann sie jedoch nur im Einzelfall zur Anwendung gelangen und ist jeweils eng auszulegen (vgl. Urteil
des BVGer A 4467/2011 vom 10. April 2012 E. 8.2.2; Jennifer
Ehrensperger, in: BSK DSG/BGÖ, Art. 19 N 21).
6.3 Im Folgenden gilt
es die einzelnen Voraussetzungen von Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG zu prüfen. Zunächst
ist auf die Anforderungen an das Auskunftsersuchen an sich einzugehen (E. 7). Anschliessend ist zu prüfen,
ob die Daten bzw. deren Bekanntgabe als unentbehrlich erscheinen (E. 8) und diese zur Erfüllung
einer gesetzlichen Aufgabe benötigt werden (E. 9).
7.
7.1 Gemäss Art.
19 Abs. 1 Bst. a DSG dürfen Personendaten nur bekannt gegeben werden, wenn es ein Ersuchen im Einzelfall
betrifft. Dies ist der Fall, wenn die Daten für einen einmaligen Zweck bekannt gegeben werden, unabhängig
davon, ob es sich um Daten einer oder mehrerer Personen handelt. Entscheidend ist, dass die Daten nicht
regelmässig oder gar dauerhaft zur Erledigung einer gesetzlichen Aufgabe herangezogen werden (vgl.
Claudia Mund, in: SHK DSG, Art. 19 N 13; Ehrensperger,
in: BSK DSG/BGÖ, Art. 19 N 27). Sodann kann eine Datenbekanntgabe nur auf eine konkrete Anfrage
hin erfolgen. Die ersuchende Behörde muss gegenüber der angefragten Stelle den relevanten Sachverhalt
darstellen, die gewünschten Auskünfte und Unterlagen konkret bezeichnen und den Grund des Gesuchs
nennen; Anfragen ohne präzisen Anlass oder konkrete Fragestellung (sog. "fishing expeditions")
sind nicht zulässig (vgl. BGE 125 II 65 E. 6 a und b/aa, 128 II 407 E. 5.2.1 und 6.3.1;
vgl. für die internationale Amtshilfe in Steuersachen: BGE 139 II 404 E. 7.2.2 f.; Jöhri,
in: HK DSG, Art. 19 N 25).
7.2 Im vorliegenden
Fall liegt eine konkrete Anfrage vor. So verlangte die Beschwerdegegnerin mit ihrem Gesuch vom 27. September
2013 Einsicht in die Sanktionsverfügung. Damit bezeichnete sie nicht nur genau die verlangten Unterlagen,
sondern umriss zugleich den Kreis der davon betroffenen (juristischen) Personen bzw. deren Personendaten.
Zudem legte die Beschwerdegegnerin dar, dass sie die Personendaten benötige, um ihr Vergabeverfahren
und dessen Kontrollmechanismen zu überprüfen, vergaberechtliche Sanktionen durchzusetzen und
allfällige zivilrechtliche Ansprüche gegen die in der Sanktionsverfügung geahndeten Unternehmen
zu prüfen. Aus dem Gesuch und dessen Begründung folgt weiter, dass die einverlangten Daten
nur für einen einmaligen Zweck bekannt gegeben werden sollen. Folglich handelt es sich um eine Anfrage
im Einzelfall.
8.
Nachfolgend
ist zu prüfen, ob die ersuchten Daten zur Erfüllung der drei von der Beschwerdegegnerin angeführten
Aufgaben unentbehrlich sind.
8.1 Die Voraussetzung
der Unentbehrlichkeit ist gegeben, wenn die Aufgabe ohne die Datenbekanntgabe überhaupt nicht erfüllt
werden könnte. Eine bloss verbesserte oder effizientere Aufgabenerfüllung kann hingegen nie
als Rechtfertigung für eine Auskunftserteilung dienen (vgl. A-4467/2011 E. 8.2.2.1; Ehrensperger,
in: BSK DSG/BGÖ, Art. 19 N 26; Mund, in: SHK DSG, Art.
19 N 13).
8.2
8.2.1 Die Beschwerdegegnerin
begründet ihr Gesuch mit ihrem Interesse an der Überprüfung und allfälligen Anpassung
des Vergabeverfahrens und dessen Kontrollmechanismen. Hierfür benötige sie umfassende Kenntnis
der in der Sanktionsverfügung erwähnten Submissionsabsprachen.
8.2.2 Die Beschwerdeführerinnen
bringen vor, dass eine Einsichtnahme in die Sanktionsverfügung zur Überprüfung und Anpassung
des Vergabeverfahrens nicht zielführend sei, denn diese enthalte hierzu keine dienlichen Angaben.
8.2.3 Wie die Vorinstanz
in der angefochtenen Verfügung zu Recht ausführt, ist eine (vollständige) Bekanntgabe
der Verfügung zur Überprüfung des Vergabeverfahrens nicht notwendig. Denn einerseits ergibt
sich aus der anonymisierten, öffentlich zugänglichen Verfügung hinreichend deutlich, wie
die involvierten Unternehmen auf die verschiedenen Vergabeverfahren einwirkten. Hierzu müssen die
Bezeichnungen der betroffenen Vergaben nicht bekannt sein. Andererseits enthält die Sanktionsverfügung
zahlreiche Informationen und Hinweise zur Schaffung zusätzlichen Wettbewerbs, zu Submissionabsprachen
begünstigenden Umständen sowie Angaben der Selbstanzeigerin zur Vorgehensweise der Kartellanten,
etc. (vgl. Verfügung vom 8. September 2014, Fn. 41 mit weiteren Hinweisen). Damit liegen der
Beschwerdegegnerin bereits ausreichende Informationen vor, um ihr Vergabeverfahren zu überprüfen.
Eine Datenbekanntgabe ist dazu nicht erforderlich.
8.3.1 Weiter verlangt
die Beschwerdegegnerin Einblick in die Sanktionsverfügung, um vergaberechtliche Sanktionen, insbesondere
den Ausschluss vom Vergabeverfahren prüfen zu können (vgl. § 28 Bst. e der Submissionsverordnung
vom 1. Januar 2004 [nachfolgend: aSubmV ZH]).
8.3.2 Die Vorinstanz
gelangte zum Schluss, dass im vorliegenden Fall einzig die Verwarnung als vergaberechtliche Sanktion
zulässig sei und erachtete somit implizit nur in Bezug auf die Anordnung dieser Sanktion die Voraussetzung
einer Datenbekanntgabe als erfüllt. Eine allfällige Datenbekanntgabe schränkte sie jedoch
ein, denn die Beschwerdegegnerin benötige hierfür wohl einzig die sie konkret betreffenden
Verfügungspassagen. Sollten hingegen für eine Verwarnung sämtliche im Kanton Zürich
festgestellten vergaberechtswidrigen Handlungen relevant sein, ergäben sich bereits aus der publizierten
Sanktionsverfügung alle erforderlichen Informationen. Betreffend der weiteren vergaberechtlichen
Sanktionsmöglichkeiten hielt die Vorinstanz fest, dass weder ein Ausschluss gemäss § 28
Bst. e aSubmV zulässig sei, da dieser nur bezogen auf ein konkretes Vergabeverfahren erfolgen
könne, noch der Widerruf des Zuschlages in Frage komme, weil die Arbeiten bereits ausgeführt
worden seien. Weiter sei auch der Ausschluss von künftigen Vergaben gemäss § 40 aSubmV
nicht zulässig, da dieser lediglich in einer Verordnung geregelt sei und es demnach an einer ausreichenden
gesetzlichen Grundlage für diese Sanktion mangle. Ein Ausschluss von künftigen Vergaben gestützt
auf § 4b des Gesetzes über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über
das öffentliche Beschaffungswesen [Änderung vom 25. März 2013; nachfolgend: Beitrittsgesetz
IVöB 2013]), sei hingegen wegen des Rückwirkungsverbotes nicht zulässig, da der Erlass
erst nach Feststellung der vorliegenden Verstösse in Kraft gesetzt wurde.
8.3.3 Nach Meinung
der Beschwerdeführerinnen sind im konkreten Fall keine vergaberechtlichen Sanktionen zulässig.
So sei ein Ausschluss gemäss § 28 Bst. e aSubmV bzw. § 4a Abs.j Beitrittsgesetz IVöB
2013 nicht mehr möglich, da dieser nur in einem aktuell laufenden Verfahren verfügt werden
könne. Weiter sei der Ausschluss von künftigen Vergabeverfahren nicht zulässig, da das
Verwaltungsgericht Zürich festgestellt habe, dass § 40 Abs. 1 aSubmV keine ausreichende
gesetzliche Grundlage für eine derartige Sanktion mit pönalem Charakter darstelle und der am
1. Dezember 2013 in Kraft gesetzte § 4b Abs. 1 Beitrittsgesetz IVöB 2013 aufgrund
seiner Entstehungsgeschichte und des Rückwirkungsverbotes nur auf Fälle anwendbar sei, die
sich nach dem 1. Dezember 2013 ereignet haben. Dasselbe gelte im Übrigen für die Sanktionsform
der Verwarnung. Ohnehin sei vorliegend zufolge Verjährung jede Sanktionierung unzulässig.
8.3.4
8.3.4.1 Wie oben dargelegt
wurde, fehlt es an der Unentbehrlichkeit einer Datenbekanntgabe im Sinn von Art. 19 Abs. 1 Bst.
a DSG, wenn eine gesetzliche Aufgabe auch anderweitig, ohne Offenlegung der Daten erfüllt werden
könnte. Es stellt sich nun die Frage, ob eine Offenlegung dann als entbehrlich erscheint, wenn die
Aufgabe - wie dies vorliegend von den Beschwerdeführerinnen und der Vorinstanz vorgebracht
wird - gar nicht mehr erfüllt werden kann, da die beabsichtigte vergaberechtliche Sanktionierung
im konkreten Fall als unzulässig erscheint. Die Beantwortung dieser Frage setzt jedoch voraus, dass
mit Sicherheit feststeht, ob die beabsichtigten Sanktionen zulässig bzw. unzulässig sind.
Soweit es um den von der Beschwerdegegnerin angeführten
Ausschluss von einem laufenden Vergabeverfahren geht, ist eine Datenbekanntgabe entbehrlich, da diese
Sanktion nach Abschluss einer Submission nicht mehr verfügt werden kann.
Wie die Vorinstanz und die Beschwerdeführerinnen zu
Recht darlegen, stellt § 40 aSubmV keine ausreichende gesetzliche Grundlage für schwerwiegende
Eingriffe in die Grundrechte dar. Entsprechend hat das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich einen
einjährigen Ausschluss von sämtlichen Vergaben der Baudirektion des Kantons Zürich (inkl.
einer Option auf Verlängerung) als unzulässig erachtet, da dies einen schweren Eingriff in
die Wirtschaftsfreiheit darstelle (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2010.00284
vom 31. August 2010 E. 2.2 und 3.4). Ebenso ist die rückwirkende Anwendung von § 4b
Abs. 1 Beitrittsgesetz IVöB 2013 auf einen Sachverhalt, der sich vor dem 1. Dezember 2013 ereignet
hat, aufgrund des Rückwirkungsverbotes ausgeschlossen. Dies legt den Schluss nahe, dass auch im
vorliegenden Fall ein Ausschluss von zukünftigen Vergabeverfahren kaum zulässig sein dürfte
und infolgedessen die Daten zur Prüfung von derartigen Sanktionen als entbehrlich erscheinen. Ob
nun aus diesem Entscheid - wie dies die Beschwerdeführerinnen vorbringen - abgeleitet
werden kann, dass auch für die Anordnung einer Verwarnung die nötige gesetzliche Grundlage
fehlt, ist fraglich, denn eine Verwarnung greift weniger stark in die Rechtstellung des Betroffenen ein.
Demnach ist die Aussprache einer Verwarnung nicht von vorherein ausgeschlossen. Wie es sich damit verhält,
kann jedoch offen bleiben. Denn die Beschwerdeführerinnen übersehen, dass es im vorliegenden
Verfahren nicht darum geht, die Zulässigkeit einer vergaberechtlichen Sanktion abschliessend zu
beurteilen; dies wird die Vergabestelle in einem nachgelagerten Verfahren zu entscheiden haben. Entsprechend
stellt sich auch die Frage der Verjährung allfälliger Sanktionen nicht, zumal die Dauer der
Verjährungsfristen nicht feststeht. Die Anordnung einer Sanktion im Einzelfall setzt jedoch notwendigerweise
die Prüfung der Sach- und Rechtslage voraus. Für diesen Zwischenschritt erscheint eine Datenbekanntgabe
als unumgänglich, weshalb das Kriterium der Unentbehrlichkeit erfüllt ist. Anders wäre
vorliegend nur dann zu entscheiden, wenn von vornherein feststehen würde, dass keine der vergaberechtlichen
Sanktionen angeordnet werden könnte und es insofern offensichtlich an der Unentbehrlichkeit der
Datenherausgabe fehlte.
8.3.4.2 Schliesslich
ist auf den Umfang einer allfälligen Datenbekanntgabe für die Prüfung und Anordnung vergaberechtlicher
Sanktionen einzugehen. Im vorliegenden Fall schränkte die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung
die Datenbekanntgabe auf jene Verfügungspassagen ein, welche allfällige von unzulässigen
Wettbewerbsabreden betroffene Ausschreibungen beschlagen, in denen die Beschwerdegegnerin die Vergabestelle
war. In diesem Umfang ist die Beschwerdegegnerin auf die Datenbekanntgabe angewiesen, erfährt sie
doch nur auf diesem Weg, welche Unternehmen in welchem Umfang auf die von ihr durchgeführten Vergabeverfahren
eingewirkt haben. Insoweit ist die Datenbekanntgabe unentbehrlich, weshalb die Vorinstanz deren Umfang
zu Recht eingeschränkt hat.
8.3.5 Zusammengefasst
sind die Daten zur Überprüfung und Anordnung vergaberechtlicher Sanktionen unentbehrlich. Unentbehrlich
ist jedoch nur die Bekanntgabe von Auszügen aus der Sanktionsverfügung, welche von unzulässigen
Wettbewerbsabreden betroffene Ausschreibungen zum Gegenstand haben, in denen die Beschwerdegegnerin die
zuständige Beschaffungsstelle war.
8.4.1 Schliesslich
ersucht die Beschwerdegegnerin um Datenbekanntgabe zur Prüfung allfälliger Zivilforderungen
gegen die geahndeten Unternehmen. In der Beschwerdeantwort legt sie zudem dar, dass es auch um die Durchsetzung
allfälliger Schadenersatzansprüche gehe.
8.4.2 Im vorliegenden
Fall steht ausser Frage, dass die nachgesuchten Daten zur Prüfung und Durchsetzung allfälliger
zivilrechtlicher Ansprüche notwendig sind. Denn für die Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen
müssen nebst dem erlittenen Schaden auch die ersatzpflichtigen Personen bekannt sein. Daran vermögen
auch die im Zivilprozessrecht mit der unbezifferten Forderungsklage bzw. sog. Stufenklage gemäss
Art. 85 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO, SR 272) gegenüber der Leistungsklage
vorgesehenen Erleichterungen nichts zu ändern. Denn auch eine Stufenklage setzt voraus, dass dem
Kläger zumindest die Person des Ersatzpflichtigen bekannt ist und gegenüber dem Ersatzpflichtigen
ein privatrechtlicher Informationsanspruch besteht, dessen Durchsetzung letztlich die Bezifferung der
Forderung ermöglicht (vgl. zum Ganzen: Daniel Füllemann,
in: ZPO - Schweizerische Zivilprozessordnung, Kommentar, 2011, Art. 85 N 4; Paul
Oberhammer, in: Basler Kommentar Schweizerische Zivilprozessordnung, 2010, Art. 85 N 13 f). Weder
das Eine noch das Andere ist vorliegend der Fall, weshalb die Beschwerdegegnerin zwingend auf die Daten
angewiesen ist, um allfällige zivilrechtliche Ansprüche prüfen zu können.
8.4.3 Die Daten aus
der Sanktionsverfügung sind jedoch nur insoweit unentbehrlich, als diese Vergabeverfahren betreffen,
in denen die Beschwerdegegnerin die Vergabestelle war. Denn nur in diesen Fällen kann es zu einer
Schädigung der Beschwerdegegnerin bzw. einem ineffizienten Einsatz ihrer öffentlichen Mittel
gekommen sein. Zu Recht hat deshalb die Vorinstanz die Einsicht auf jene Daten beschränkt, welche
die Vergabestelle direkt betreffen (vgl. oben E. 3).
8.5 Die Voraussetzung
der Unentbehrlichkeit bezieht sich jedoch nicht nur auf die Daten (im Hinblick auf die Aufgabenerfüllung),
sondern auch auf den Vorgang der Datenbekanntgabe. Denn wie bereits oben dargelegt wurde, ist dieses
Erfordernis erfüllt, wenn die gesetzliche Aufgabe ohne die Datenbekanntgabe überhaupt nicht
erfüllt werden kann (vgl. Botschaft zum DSG, 1988 II 413, S. 470, wonach die Bekanntgabe von Personendaten
nur zulässig ist, "wenn der Empfänger sonst seine gesetzliche Aufgabe überhaupt
nicht erfüllen könnte"; vgl. Jöhri,
in: HK DSG, Art. 19 N 24; Claudia Leonie Wasmer, in: Passadelis/Rosenthal/Thür
[Hrsg.], Datenschutzrecht, 2015, Rz. 3.164). Das Auskunftsersuchen darf somit nicht den einfacheren oder
praktikableren Weg darstellen, um an die ersuchte Information zu gelangen (Jöhri,
in: HK DSG, Art. 19 N 24). Daraus folgt, dass eine Datenbekanntgabe solange zulässig sein muss,
als keine andere Möglichkeit besteht oder das Auskunftsersuchen zumindest nicht als die einfachere
Möglichkeit gilt, um an die erforderlichen Daten zu gelangen. Deshalb ist im Folgenden (E. 8.6-8.9)
zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin auch auf anderem Wege, an die erforderlichen Daten hätte
gelangen können bzw. nach wie vor gelangen kann und somit eine Datenbekanntgabe als entbehrlich
erscheint.
8.6 An erster Stelle
ist der Zugang zu den Daten über einen Verfahrensbeitritt zum kartellrechtlichen Untersuchungsverfahren
gemäss Art. 43 Abs. 1 Bst. a KG zu prüfen. Nach dieser Bestimmung können
(Dritt-)Personen, die aufgrund der Wettbewerbsbeschränkung in der Aufnahme oder Ausübung des
Wettbewerbs behindert sind, um Beteiligung an der Untersuchung einer Wettbewerbsbeschränkung ersuchen.
Von dieser Bestimmung werden jedoch nur Personen erfasst, deren Möglichkeiten beeinträchtigt
sind, sich am freien Spiel von Angebot und Nachfrage zu beteiligen oder ihre bisherige Tätigkeit
im Wettbewerb fortzuführen (vgl. Stefan Bilger, in:
Basler Kommentar zum Kartellgesetz, 2010 [nachfolgend: BSK KG], Art. 43 N 11 f.). Dies trifft insbesondere
auf Konkurrenten, Abnehmer und Lieferanten der an einer Wettbewerbsbeschränkung unmittelbar beteiligten
Unternehmen zu, nicht jedoch auf Konsumenten (vgl. Richard Kuster,
in: Stämpflis Handkommentar Kartellgesetz, 2007 [nachfolgend: SHK KG], Art. 43 N 5 und 7). Die Funktion
der Beschwerdegegnerin im Rahmen einer Vergabe gleicht hingegen derjenigen des Konsumenten, tritt sie
doch als Nachfragerin auf dem von ihr geschaffenen Beschaffungsmarkt auf. Folglich beteiligt sie sich
weder am Wettbewerb noch wird sie in der Aufnahme oder Ausübung desselben behindert. Deshalb wäre
im vorliegenden Fall ein Beitritt der Beschwerdegegnerin zum Untersuchungsverfahren gestützt auf
Art. 43 Abs. 1 Bst. a KG wohl ausgeschlossen gewesen. Ohnehin wäre durch einen Verfahrensbeitritt
noch nichts zur allfälligen Parteistellung der Beschwerdegegnerin gesagt gewesen, da gemäss
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung aus der Teilnahmeberechtigung allein nicht auf die Parteistellung
geschlossen werden kann (vgl. BGE 139 II 328 E. 4.3 ff.). Vielmehr ist für die Einräumung der
Parteistellung und infolgedessen für die damit verbundenen Parteirechte - wie die Akteneinsicht
- entscheidend, dass dem Verfahrensbeteiligten die Beschwerdebefugnis zukommt (vgl. Art. 6 i.V.m.
Art. 48 VwVG; vgl. Bilger, in: BSK KG, Art. 43 N 22 mit
weiteren Hinweisen; Philippe Borens, Die Rechtsstellung
Dritter im Kartellverwaltungsverfahren der Europäischen Gemeinschaft und der Schweiz, 2000, S. 218;
so bereits der Entscheid der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen [REKO/WEF] vom 25. April 1997,
in: Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2/1997 S. 243 ff.). Wie es sich damit verhält, kann
jedoch angesichts der fehlenden Möglichkeit eines Verfahrensbeitritts von vornherein offen bleiben.
Es bleibt festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin auf diesem Weg nicht an die ersuchten Daten gelangen
konnte.
8.7 Sodann ist ein
Verfahrensbeitritt zum kartellrechtlichen Untersuchungsverfahren nach den Regeln des Verwaltungsverfahrensgesetzes
zu prüfen. Das Kartellgesetz definiert den Kreis der am Untersuchungsverfahren teilnahmebefugten
Drittpersonen abschliessend (vgl. Bilger, in: BSK KG, Art. 43
N 9 und 21). Da die kartellrechtlichen Verfahrensbestimmungen Vorrang vor den Regeln des Verwaltungsverfahrensgesetzes
geniessen (vgl. Art. 39 KG), wäre ein Verfahrensbeitritt zum kartellrechtlichen Untersuchungsverfahren
und die Einräumung der Parteistellung gestützt auf die allgemeinen verfahrensrechtlichen Bestimmungen
von Art. 6 i.V.m. Art. 48 VwVG nicht möglich gewesen. Auch insoweit bestand somit keine
Möglichkeit über einen Verfahrensbeitritt und die Stellung eines Akteneinsichtsgesuchs an die
benötigten Daten zu gelangen.
8.8 Ferner bestünde
für das Opfer eines Submissionskartells die Möglichkeit, Strafanzeige wegen Submissionsbetrugs
gemäss Art. 146 des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 (StGB, SR 311.0)
gegen Unbekannt einzureichen.
8.8.1 Wird ein Strafverfahren
eröffnet, kann die Untersuchungsbehörde die benötigten Akten aus dem kartellrechtlichen
Untersuchungsverfahren auf dem Wege der Rechtshilfe beiziehen. Gemäss Art. 44 der Strafprozessordnung
vom 5. Oktober 2007 (StPO, SR 312.0) sind die Behörden des Bundes und der Kantone zur Rechtshilfe
verpflichtet, wenn Straftaten nach dem Bundesrecht in Anwendung der Strafprozessordnung verfolgt und
beurteilt werden. Diese Pflicht zur gegenseitigen Rechtshilfe, wozu insbesondere auch die Übermittlung
von Akten gehört, besteht grundsätzlich vorbehaltlos (vgl. Andreas
Donatsch, in: Donatsch/Hansjakob/Lieber [Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung
[StPO], 2. Aufl. 2014 [nachfolgend: Kommentar StPO], Art. 194 N 14 und 20).
8.8.2 Konstituiert
sich nun das Opfer des Submissionskartells als Privatstrafkläger im Strafverfahren (Art. 115
und Art. 118 f. i.V.m. Art. 104 Abs. 1 Bst. b der StPO), kann dieses seinen Anspruch auf
rechtliches Gehör geltend machen, um auf diesem Weg Zugang zu den benötigten Daten zu erhalten
(vgl. auch Art. 101 Abs. 2 StPO, wonach andere Behörden die Akten einsehen können, wenn
sie diese für die Bearbeitung hängiger Zivil-, Straf- oder Verwaltungsverfahren benötigen
und der Einsichtnahme keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen).
Obwohl die Strafbarkeit des Submissionsbetrugs nicht eindeutig geklärt ist und eine Bestrafung von
Submissionsabsprachen in der Regel am rechtsgenüglichen Nachweis des Vermögensschadens scheitern
dürfte (vgl. Christoph Heitz, Die Sanktionierung von
Submissionsabsprachen, 2008, S. 189 f.; Adrian Weber, Submissionsabsprachen
im Lichte des schweizerischen Straf- und Wettbewerbsrechts, 2014, S. 39 und S. 56 ff., gefunden unter:
<http://www.binderlegal.ch/uploads/media/Submissionsabrede.pdf> abgerufen am 14. Januar 2016),
steht dies der Einleitung eines Strafverfahrens durch die Staatsanwaltschaft nicht
von vornherein entgegen, womit die Ausübung des Akteneinsichtsrechts grundsätzlich möglich
ist (vgl. Galli/ Moser/ Lang/Steiner,
Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, N 1175, mit Ausführungen zu
einem Strafverfahren der Tessiner Staatsanwaltschaft, die wegen Betrugs und Urkundenfälschung gegen
ein Submissionskartell von Strassenbaufirmen ermittelte). Vor dem Hintergrund der äusserst geringen
Erfolgsaussichten eines Strafverfahrens ist es jedoch nicht angebracht, von der Beschwerdegegnerin die
Einreichung einer Strafanzeige zwecks Einleitung eines Untersuchungsverfahrens zu verlangen, nur um an
die benötigen Daten zu kommen, zumal die Beschwerdegegnerin im vorliegenden Fall gar keine strafrechtliche
Sanktionierung der betreffenden Unternehmen anstrebt (vgl. Gesuch vom 27. September 2013). Ein solches
Vorgehen liefe auf eine massive Verschwendung von staatlichen Ressourcen hinaus und stellte einen zweckentfremdeten
Gebrauch des Strafanzeigerechts dar (vgl. aber Lorenz Droese,
Die Akteneinsicht des Geschädigten in der Strafuntersuchung vor dem Hintergrund zivilprozessualer
Informationsinteressen, in: Luzerner Beiträge zur Rechtswissenschaft, Bd. 24, 2008, S. 269 ff.,
S. 277 f., wonach eine Strafanzeige wegen eines Offizialdelikts - selbst wenn diese ausschliesslich
zivilprozessualen Informationsinteressen geschuldet ist - nicht wegen Rechtsmissbrauchs unwirksam
sein kann und die Nutzung des Akteneinsichtsrechts zu zivilprozessualen Zwecken einen zulässigen
Rechtsgebrauch darstelle). Demnach ist die Erstattung einer Strafanzeige zur Beschaffung der benötigten
Daten im konkreten Fall unzumutbar.
8.8.3 Hinzu kommt,
dass ein Auskunftsgesuchs nach dem Datenschutzgesetz gegenüber der Akteneinsicht im Strafverfahren
im Übrigen auch nicht als die einfachere Möglichkeit erscheint, um an die benötigten Daten
zu gelangen. Denn während sowohl im einen wie auch im anderen Fall keine wesentlichen bzw. überwiegenden
öffentlichen oder privaten Interessen einer Einsichtnahme entgegenstehen dürfen (Art. 19 Abs.
4 Bst. a DSG und Art. 108 Abs. 1 Bst. b StPO; vgl. auch Art. 102 Abs. 2 StPO), hat ein Amtshilfeersuchen
darüber hinaus weiteren Voraussetzungen zu genügen. So muss dieses zudem in Erfüllung
einer gesetzlichen Aufgabe erfolgen und es dürfen keine gesetzliche Geheimhaltungspflichten oder
besondere Datenschutzbestimmungen einer Datenbekanntgabe entgegenstehen (vgl. Art. 19 Abs. 4 Bst. b DSG).
8.8.4 Zusammengefasst
kann von der Beschwerdegegnerin weder die Einleitung eines Strafverfahrens verlangt werden noch erscheint
die Datenbekanntgabe als einfacherer Weg, um an die benötigten Daten zu gelangen. Insofern ist die
Beschwerdegegnerin auf die Datenbekanntgabe angewiesen.
8.9 Weiter stellt
sich die Frage, ob die Beschwerdegegnerin gestützt auf die verfassungsrechtlichen Verfahrensgarantien
um Akteneinsicht ersuchen könnte.
8.9.1 In der Rechtsprechung
und Lehre ist anerkannt, dass eine rechtssuchende Person auch ausserhalb eines Verfahrens einen direkt
aus Art. 29 Abs. 2 BV fliessenden Anspruch auf Akteneinsicht geltend machen kann, sofern sie ein besonderes,
schutzwürdiges Interesse daran glaubhaft macht und keine überwiegenden öffentlichen oder
privaten Interessen entgegenstehen. Das schutzwürdige Interesse kann sich aus der Betroffenheit
in einem spezifischen Freiheitsrecht oder aus einer speziellen Sachnähe ergeben. Ebenso liegt es
vor, wenn ein in Aussicht genommenes Verfahren, wie ein Entschädigungs-, Rehabilitations- oder Revisionsprozess,
sinnvollerweise nur in Kenntnis der Akten eingeleitet werden kann (vgl. BGE 129 I 249 E. 5.2; Urteil
des BGer 1A.253/2005 vom 17. Februar 2006 E. 3.6.2; Alfred
Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 503; Jörg Paul Müller/Markus
Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 873 f.; Gerold
Steinmann, in: St. Galler BV-Kommentar, Art. 29 N 54; André
Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler, Prozessieren
vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 3.92). Soweit in der bisherigen Rechtsprechung
die Akteneinsicht mit der Einleitung eines nachfolgenden Verfahrens begründet wurde, handelte es
sich dabei ausschliesslich um natürliche Personen oder juristische Personen des Privatrechts, welche
auf die verlangte Akteneinsicht offensichtlich angewiesen waren (vgl. Urteil 1A.253/2005 E. 3.6.4, wo
das Bundesgericht ein Akteneinsichtsgesuch ablehnte, da dieses mit Blick auf die verfolgten Abklärungszwecke
und die Einleitung eines Staatshaftungsverfahrens nicht notwendig war).
8.9.2 Dies ist vorliegend
gerade nicht der Fall, steht einem Gemeinwesen doch grundsätzlich die Möglichkeit offen, gestützt
auf Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG ein Amtshilfeersuchen an die zuständige Behörde zu richten
und die für die Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben erforderlichen Informationen anzufordern.
Zudem konkretisiert die vorliegend zu prüfende Bestimmung von Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG in Form
der informationellen Amtshilfe das verfassungsrechtlich garantierten Akteneinsichtsrecht für ein
Gemeinwesen oder die mit gesetzlichen Aufgaben betrauten Personen. Folglich handelt es sich um die speziellere,
auf den Vorgang der amtshilfeweisen Datenbekanntgabe zugeschnittene und damit einschlägige Regelung.
Diese stellt im Übrigen strenge Anforderungen an die ersuchende Behörde, die über die
Voraussetzungen des allgemeinen verfassungsrechtlichen Anspruchs hinausgehen. Mithin erscheint die Datenbekanntgabe
für die Beschwerdegegnerin nicht als einfacherer Weg, um an die benötigen Daten zu gelangen.
Dass die Beschwerdegegnerin ihr Begehren nicht auf Art. 29 Abs. 2 BV stützte, kann ihr deshalb nicht
zum Nachteil gereichen. Vielmehr erscheint die Datenbekanntgabe gemäss Art. 19 Abs. 1 Bst.
a DSG dennoch als unentbehrlich.
8.9.3 Schliesslich
fällt ein Zugang zu den vorliegend benötigten Daten gestützt auf das BGÖ ausser Betracht,
da mit Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG eine spezielle Zugangsbestimmung besteht, die Vorrang geniesst (vgl.
Art. 4 Bst. b BGÖ). Im Übrigen richtete sich das vorliegende Zugangsgesuch zufolge des Verweises
in Art. 9 Abs. 2 BGÖ ebenfalls nach Art. 19 DSG und damit nach denselben Regeln eines Datenherausgabegesuchs
gemäss Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG (vgl. oben E. 4.3). Damit stellt das Auskunftsersuchen nach
dem Datenschutzgesetz für die Beschwerdegegnerin kein einfacherer Weg dar, um an die erforderlichen
Daten zu gelangen.
8.10 Demnach bestehen
für die Beschwerdegegnerin keine anderen, zumutbaren Möglichkeiten, um an die ersuchten Daten
zu gelangen. Folglich ist die Datenbekanntgabe unentbehrlich für die Beurteilung und Anordnung vergaberechtlicher
Sanktionen sowie für die Prüfung und Durchsetzung von allfälligen zivilrechtlichen Ansprüchen
der Beschwerdegegnerin.
9.
Weiter
gilt es zu prüfen, ob die von der Beschwerdegegnerin angeführten Aufgaben und Ziele, welche
sie mit der Datenbekanntgabe verfolgt, als gesetzliche Aufgaben zu qualifizieren sind.
9.1 Soweit die Beschwerdegegnerin
mit ihrem Gesuch die Überprüfung und allfällige Anpassung des Vergabeverfahrens beabsichtigt,
braucht nicht geprüft zu werden, ob es sich dabei um eine gesetzliche Aufgabe handelt. Denn wie
bereits dargelegt wurde (vgl. oben E. 8.2.3), sind die Daten zur Erfüllung dieser Aufgaben entbehrlich,
womit es bereits an einer Voraussetzung der Datenbekanntgabe gemäss Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG mangelt.
9.2 Das zweite Anliegen,
die Prüfung und Anordnung vergaberechtlicher Sanktionen, stellt hingegen eine gesetzliche Aufgabe
der Beschwerdegegnerin dar. Denn die revidierte Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. März 2001 verlangt, dass die Kantone die Einhaltung der Vergabebestimmung
sowohl vor als auch nach dem Zuschlag überwachen und Sanktionen für den Fall der Verletzung
von Vergabestimmungen vorsehen (vgl. § 1 Art. 19 des Gesetzes vom 15. September 2003
über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen
[Beitrittsgesetz IVöB 2004] sowie Beitrittsgesetz IVöB 2013, welches nun in § 4b
Abs. 1 zusätzlich die Sanktionsmöglichkeiten der Verwarnung und des Ausschlusses statuiert).
Weiter hielt § 40 aSubmV fest, dass schwerwiegende Widerhandlungen gegen die Vergabestimmungen durch
Verwarnung, Widerruf des erteilten Zuschlags oder den Ausschluss von künftigen Vergaben geahndet
werden. Selbst wenn diese Bestimmung für schwerwiegende Sanktionen keine hinreichende gesetzliche
Grundlage darstellte, verpflichtet sie die Vergabestelle - nicht zuletzt im Interesse der mit dem
Vergabeverfahren verfolgten Ziele der Förderung wirksamen Wettbewerbs unter den Anbietern und der
wirtschaftlichen Verwendung öffentlicher Mittel (vgl. § 1, 1 Abs. 3 Bst. a und d Beitrittsgesetz
IVöB 2004 und 2013) - entsprechende Sanktionen dennoch zu prüfen.
9.3 Schliesslich ist
das dritte Anliegen, die Beurteilung allfälliger Zivilforderungen und Durchsetzung von Schadenersatzansprüchen
zu prüfen.
9.3.1 Die Beschwerdeführerinnen
stellen sich auf den Standpunkt, die Datenbekanntgabe für die Abklärung und Durchsetzung von
zivilen Schadenersatzforderungen sei nicht zulässig, da es sich dabei nicht um eine gesetzliche
Aufgabe der Beschwerdegegnerin handle. So gehe auch die Vorinstanz davon aus, dass die Beschwerdegegnerin
bei der Geltendmachung von Zivilansprüchen wie ein Privater handle.
Die Beschwerdegegnerin weist in ihrer Beschwerdeantwort
darauf hin, es bestünden zahlreiche gesetzliche Grundlagen, welche vom Gemeinweisen verlangten,
dass es mit öffentlichen Mitteln sparsam und wirtschaftlich umgehe. Zu dieser Aufgabe gehöre
in jedem Fall auch, dass die Beschwerdegegnerin allfällige Zivilansprüche prüft und durchsetzt.
Folglich seien die Voraussetzungen für eine Datenbekanntgabe erfüllt.
Die Vorinstanz bestreitet, dass die Prüfung und Durchsetzung
allfälliger Zivilansprüche ein privates Handeln darstelle. Vorliegend bestehe seitens der Beschwerdegegnerin
eine öffentlich-rechtliche Pflicht zum haushälterischen Umgang mit öffentlichen Mitteln.
9.3.2.1 Art. 43a BV
definiert für die Eidgenossenschaft die Grundsätze für die Zuweisung sowie Erfüllung
staatlicher Aufgaben. Die Bestimmung sieht insbesondere vor, dass staatliche Aufgaben bedarfsgerecht
und wirtschaftlich erfüllt werden müssen (vgl. Art. 43a Abs. 5 BV). Dabei handelt es sich um
Grundprinzipien, die sowohl an den Gesetzgeber als auch an die Vollzugsbehörden gerichtet sind und
deshalb bei der Erfüllung staatlicher Aufgaben berücksichtigt werden müssen. Sie sind
im gesamten Gefüge des Bundesstaates, mittelbar sogar bis auf Stufe der Gemeinden, zu beachten (vgl.
Rainer J. Schweizer/Lucien Müller, in: St. Galler BV
Kommentar, Art. 43a N 5 f.). Das Kriterium der Wirtschaftlichkeit verlangt vom Gemeinwesen, dass
einerseits die von ihm angestrebten Wirkungen tatsächlich erreicht werden können und andererseits
die Leistungen zu möglichst geringen volkswirtschaftlichen Kosten erbracht werden (vgl. Giovanni
Biaggini, in: Basler Kommentar Bundesverfassung, 2015 [nachfolgend: BSK BV], Art. 43a N 40).
Diese Ausführungen erhellen bereits, dass ein Gemeinwesen bei der Erfüllung seiner gesetzlichen
Aufgaben seine finanziellen Mittel effizient einzusetzen hat, um die Kosten für die Allgemeinheit
möglichst gering zu halten. Verlangt wird ein schonender Umgang mit Steuergeldern, welcher u.a.
auch die Rückforderung zu hoher, getätigter Ausgaben miteinschliesst. Damit stellt der haushälterische
Umgang mit Steuergeldern eine gesetzliche, aus den Verfassungsgrundsätzen fliessende Aufgabe dar,
welche insbesondere mittels Prüfung und Durchsetzung allfälliger Zivilansprüche gegenüber
Unternehmen, die das Gemeinwesen mit Submissionsabsprachen geschädigt haben, zu erreichen ist.
9.3.2.2 Der Grundsatz
des wirtschaftlichen bzw. haushälterischen Umgangs mit Staatsgeldern hat überdies in verschiedenen
kantonalen Erlassen seinen Niederschlag gefunden. So hält Art. 122 Abs. 1 der Verfassung des Kantons
Zürich vom 27. Februar 2005 (nachfolgend: KV ZH) fest, der Kanton und die Gemeinden sorgen
für einen gesunden Finanzhaushalt. Abs. 2 derselben Bestimmung konkretisiert, dass Kanton und Gemeinden
ihren Finanzhaushalt nach den Grundsätzen der Gesetzmässigkeit, der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit
führen. Die Pflicht für einen gesunden Finanzhaushalt zu sorgen, bedeutet, mit den anvertrauten
Geldern sorgfältig, d.h. sparsam und wirtschaftlich umzugehen. Diese Grundsätze sollen generell
für alle Ebenen staatlichen Handelns zur Anwendung gelangen (vgl. Ulrich
Hubler/Michael Beusch, in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, Art. 122 N 3, 11,
16-18).
9.3.2.3 Diese Grundsätze
werden in § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar
2006 (CRG) aufgenommen und dahingehend konkretisiert, dass die staatlichen Organe bei der Steuerung von
Leistungen und Finanzen durch Verfassung und Gesetzgebung gebunden sind und diese nach den Prinzipien
der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu erfolgen hat. Aus den gemachten Ausführungen ergibt sich
ohne Weiteres, dass diese Grundsätze nicht nur bei der Ausgabenplanung, sondern auch bezüglich
bereits beschlossener Ausgaben massgebend sind. Denn die Verpflichtung zum sorgsamen Umgang mit Steuergeldern
schliesst die Pflicht zur konsequenten Überprüfung getätigter Ausgaben auf Einhaltung
der verfassungsrechtlichen Grundsätze mit ein. Werden nun aber von einem Gemeinwesen aufgrund von
Submissionsabsprachen zu hohe Ausgaben getätigt, verletzte das Gemeinwesen seine Pflicht zur sparsamen
und wirtschaftlichen Steuerung von Leistungen und Finanzen, wenn es allfällige Rückforderungsmöglichkeiten
nicht prüfen und notfalls gerichtlich durchsetzen würde.
9.3.3 Insgesamt besteht
damit eine gesetzliche Aufgabe, welche vom Gemeinwesen im Rahmen der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung
auch die Prüfung und Durchsetzung von zivilrechtlichen Ansprüchen gegenüber den Teilnehmern
eines Submissionskartells verlangt, um den aus überhöhten Zuschlagspreisen resultierenden Schaden
zu kompensieren. Es handelt sich um eine gesetzliche Aufgabe von entscheidender Bedeutung.
9.3.4 Soweit die Beschwerdeführerinnen
geltend machen, die Datenbekanntgabe erfolge nicht aufgrund einer gesetzlichen Aufgabe, da die Beschwerdegegnerin
bei der Verfolgung zivilrechtlicher Ansprüchen wie ein Privater handle, kann ihnen nicht gefolgt
werden. Wie bereits dargelegt wurde, erfolgen diese Schritte im Hinblick auf eine gesetzliche Aufgabe.
Daran vermag auch die Rechtsnatur allfälliger von der Beschwerdegegnerin zur Erfüllung dieser
Aufgaben eingesetzter oder noch einzusetzender verfahrensrechtlicher Mittel, wie die Einleitung einer
Schadenersatzklage, nichts zu ändern.
10.
Zusammengefasst
sind die Voraussetzungen für eine Datenbekanntgabe gemäss Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG somit sowohl
mit Bezug auf die Beurteilung und Anordnung vergaberechtlicher Sanktionen als auch die Prüfung und
Durchsetzung allfälliger zivilrechtlicher Ansprüche erfüllt.
11.
11.1 Weiter bleibt
zu prüfen, ob einer allfälligen Datenbekanntgabe Schranken gesetzt sind. So sieht Art. 19 Abs.
4 Bst. b DSG vor, dass das Bundesorgan die Datenbekanntgabe ablehnt, einschränkt oder mit Auflagen
verbindet, wenn gesetzliche Geheimhaltungspflichten oder besondere Datenschutzvorschriften es verlangen.
Folglich entbindet das Datenschutzgesetz das angefragte Bundesorgan nicht vom Amtsgeheimnis oder anderen
speziellen Geheimhaltungspflichten. Vielmehr muss im Einzelfall mittels Gesetzesauslegung geprüft
werden, ob eine spezialgesetzliche Regelung die Geheimhaltungspflicht aufhebt und ob eine datenschutzrechtliche
Bestimmung einer Datenbekanntgabe entgegensteht (vgl. Ehrensperger,
in: BSK DSG, Art. 19 N 66 mit weiteren Hinweisen). Art. 19 DSG stellt eine Ausführungsbestimmung
zum allgemeinen Amtsgeheimnis dar (vgl. oben E. 5). Entsprechend wird in jenen Bereichen, in denen eine
Amtshilfeleistung zulässig ist und die Voraussetzungen von Art. 19 DSG erfüllt sind, das Amtsgeheimnis
durch eine Datenbekanntgabe nicht verletzt (vgl. Jürg Walter
Simon, Amtshilfe - Allgemeine Verpflichtungen, Schranken und Grundsätze, 1991, S. 114).
11.2 Die Vorinstanz
prüfte, ob Art. 25 KG einer Datenbekanntgabe entgegenstehen könnte. Gestützt auf eine
Auslegung von Art. 25 KG gelangte sie zum Schluss, dass diese Bestimmung eine Datenbekanntgabe zwar einschränke,
jedoch nicht vollständig ausschliesse. Die Bestimmung diene vor allem dem Schutz von auskunftsverpflichteten
Marktteilnehmern, welche den Wettbewerbsbehörden hoch sensible Informationen liefern, nicht jedoch
den Verfahrensbeteiligten, die verdächtigt werden, sich an einem Kartell beteiligt zu haben, da
diese ohnehin kein Interesse daran hätten, schutzwürdige Informationen preiszugeben. Mithin
könnte sich die Beschwerdeführerinnen nicht darauf berufen. Zudem würden vorliegend keine
schützenswerten Geschäftsgeheimnisse offengelegt. Schliesslich gelangte sie zum Ergebnis, eine
Datenbekanntgabe sei zulässig, wenn der vom potentiellen Datenempfänger verfolgte Zweck mit
jenem des Kartellrechtsverfahrens übereinstimme. Die geforderte Zweckübereinstimmung sei vorliegend
mit der beabsichtigten Nutzung der Daten (Prüfung und Durchsetzung von vergaberechtlichen Sanktionen
und zivilrechtlicher Ansprüchen) gegeben, weshalb Art. 25 KG einer Datenbekanntgabe nicht entgegenstehe.
Die Beschwerdeführerinnen bestreiten das Ergebnis der
Auslegung. Ihrer Ansicht nach handelt es sich dabei um eine absolute und umfassende Geheimhaltungspflicht.
Die Bestimmung lasse eine Verwertung der Kenntnisse nur zu dem mit dem Verfahren, d.h. dem mit der Untersuchung
verfolgten Zweck zu. Die Weitergabe an andere Behörden falle nicht darunter. Der Zweck des Verfahrens
bestehe ausschliesslich in der Feststellung, ob eine unzulässige Verhaltensweise im Sinne von Art.
5 und 7 KG vorliege. Mit ihrem Gesuch verfolge die Beschwerdegegnerin jedoch gänzlich andere, nicht
kartellrechtliche Zwecke, weshalb eine Datenbekanntgabe ausgeschlossen sei. Weiter bestätige auch
der Beizug der Materialien das Vorliegen eines strikten Weitergabeverbotes gegenüber Dritten und
Behörden, soll doch gemäss der Botschaft mit Art. 25 KG verhindert werden, dass heikle Unternehmensdaten
in "falsche Hände" fallen. Sodann stelle Art. 25 das Korrelat zur umfassenden Auskunftspflicht
gemäss Art. 40 KG dar, indem die vorgesehene Geheimhaltungspflicht sicherstelle, dass die betroffenen
Unternehmen den Wettbewerbsbehörden, (geheime) Informationen anvertrauen können, ohne dass
Dritte dazu Zugang erhalten. Vor diesem Hintergrund sei die von der Vorinstanz geäusserte Auffassung
nicht nachvollziehbar, wonach eine Datenbekanntgabe zulässig sei, wenn es dem potentiellen Datenempfänger
um die Geltendmachung kartellrechtlicher Rechtsansprüche gehe, zumal die Beschwerdegegnerin gerade
keine derartigen Anliegen verfolge; mithin bestehe keine Deckungsgleichheit zwischen den Ansinnen der
Beschwerdegegnerin und jenem eines Kartellverfahrens. Aus einer systematischen Betrachtung folge schliesslich,
dass Art. 25 Abs. 3 KG nur der Preisüberwacher vom Verwertungsverbot ausnehme. Aus dem Umkehrschluss
ergebe sich, dass die Daten - abgesehen vom Preisüberwacher - an keine andere Behörde
weitergegeben werden dürfen. Dies werde im Übrigen durch die Amtshilfebestimmung von Art. 41
KG bestätigt, welcher Behörden des Bundes und der Kantone eine Amtshilfepflicht auferlegt,
jedoch zugunsten der WEKO kein derartiges Recht vorsehe.
11.3 Ziel der Auslegung
ist die Ermittlung des Sinngehalts einer Bestimmung. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut der
Gesetzesbestimmung. Ist dieser nicht klar oder bestehen Zweifel, ob ein scheinbar klarer Wortlaut den
wahren Sinn der Norm wiedergibt, so ist auf die übrigen Auslegungselemente zurückzugreifen.
Abzustellen ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm (historische Auslegung), ihren
Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) sowie die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen (systematische
Auslegung) zukommt (sog. "Methodenpluralismus"; vgl. BGE 140 II 80 E. 2.5.3 und 137 III 217
E. 2.4.1; Urteil des BGer 1C_156/2011 vom 15. Juli 2011 E. 3.5.1; vgl. statt vieler: Urteil
des BVGer A-4586/2014 vom 24. März 2015 E. 5.2.1 [zur Publikation vorgesehen]). Es sollen
all jene Methoden kombiniert werden, die für den konkreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges
und praktikables Ergebnis am meisten Überzeugungskraft haben (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 217). Die Gesetzesauslegung hat sich dabei vom Gedanken
leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten
verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen
Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis (BGE 140 I 305 E. 6.1).
Sind mehrere Lösungen denkbar, ist jene zu wählen, die der Verfassung entspricht (BGE 134 II
249 E. 2.3; BVGE 2007/41 E. 4.2).
11.3.1 Der deutschsprachige
Wortlaut von Art. 25 KG (Marginalie: Amts- und Geschäftsgeheimnis) sieht vor, dass die Wettbewerbsbehörden
das Amtsgeheimnis wahren (Abs. 1). Sie dürfen Kenntnisse, die sie bei ihrer Tätigkeit erlangen,
nur zu dem mit der Auskunft oder dem Verfahren verfolgten Zweck verwerten (Abs. 2). Ferner erlaubt die
Bestimmung den Wettbewerbsbehörden, diejenigen Daten an den Preisüberwacher weiterzugeben,
die er für die Erfüllung seiner Aufgaben benötigt (Abs. 3). Schliesslich statuiert Abs.
4 das Verbot, in den Veröffentlichungen Geschäftsgeheimnisse preiszugeben. Weder aus der italienischen
noch aus der französischen Fassung ergeben sich weiterführenden Informationen zum Umfang des
Amtsgeheimnisses und dem Anwendungsbereich der Bestimmung.
Aus dem Wortlaut von Art. 25 KG folgt somit der Grundsatz,
dass die Wettbewerbsbehörden dem Amtsgeheimnis unterstehen (Abs. 1) und die im Rahmen ihrer Tätigkeit
gewonnenen Kenntnisse einer Verwertungsbeschränkung unterliegen (Abs. 2). Aus Abs. 2, der als Konkretisierung
zum ersten Absatz erscheint, ergibt sich damit nur - aber immerhin -, dass die Erkenntnisse
ausschliesslich zweckgebunden, d.h. zu dem mit der Auskunft oder dem Verfahren verfolgten Zweck verwertet
werden dürfen. Im Umkehrschluss folgt daraus, dass durch die Bestimmung gerade nicht jede weitere
Verwertung der Daten durch die WEKO ausgeschlossen ist, sondern deren Zulässigkeit davon abhängt,
ob sie dem vom Verfahren verfolgten Zweck entspricht. Unter Verwerten wird im allgemeinen Sprachgebrauch
das Verwenden von etwas verstanden, was nicht mehr oder noch nicht genutzt wird bzw. wenn etwas noch
für einen bestimmten Zweck verwendet, benutzt oder gebraucht wird (vgl. Brockhaus,
Wahrig Deutsches Wörterbuch, 9. Aufl. 2011, S. 1594; Duden,
Deutsches Universalwörterbuch, 6. Aufl. 2007, S. 1842). Folglich meint im vorliegenden
Kontext der Begriff der Verwertung die Verwendung bzw. Nutzbarmachung von Informationen für einen
bestimmten Grund. Darunter fällt auch die Weitergabe von Daten im Rahmen der Amtshilfe, unter dem
Vorbehalt, dass dies vom Zweck der ursprünglichen Datenerhebung gedeckt ist. Die Bestimmung äussert
sich jedoch nicht dazu, wann eine Übereinstimmung mit dem Zweck gegeben ist. Dies ist nachfolgend
im Rahmen der weiteren Auslegungsmethoden zu prüfen.
11.3.2 Für die
historische Auslegung sind zunächst die Materialien heranzuziehen. Die Botschaft des Bundesrates
vom 23. November 1994 zu einem Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen
(nachfolgend: Botschaft zum KG; BBl 1995 I 468, S. 601) hält zu Art. 25 KG in allgemeiner Form
fest, dass die Vorinstanz und deren Mitarbeiter dem Amtsgeheimnis unterstehen. Unter Bezugnahme auf das
zivilrechtliche Kartellverfahren und den mittlerweile aufgehobenen aArt. 16 KG (AS 2010 1739),
welcher die Wahrung von Fabrikations- und Geschäftsgeheimnissen insbesondere gegenüber Gegenparteien
normierte, wird auf die Gefahr hingewiesen, dass heikle Unternehmensdaten aufgrund des Kartellverfahrens
in "falsche Hände geraten" könnten. Aus diesem Grund sollen die Wettbewerbsbehörden
in Art. 25 Abs. 2 KG dazu verpflichtet werden, Informationen nur zweckentsprechend zu verwerten. Weiter
dürfen dem Preisüberwacher Informationen insoweit weitergeleitet werden, als er sie für
die Erfüllung seiner Aufgaben benötigt. Folglich sollen von Art. 25 KG insbesondere die
am Kartellrechtsverfahren beteiligten Parteien oder Drittpersonen, welche sensible innerbetriebliche
Informationen oder geheime Daten über das eigene Marktverhalten offenlegen (vgl. Botschaft zum KG;
BBl 1995 I 468, S. 593), davor geschützt werden, dass ihre Informationen in "falsche Hände"
fallen. Was mit dem Passus der "falschen Hände" gemeint ist, steht jedoch nicht fest (vgl.
Bangerter, in: BSK KG, Art. 25 N 35). Insbesondere
ergeben sich hierzu auch aus den parlamentarischen Beratungen keine weiteren Hinweise, da sowohl aArt. 16
KG als auch Art. 25 Abs. 1 und 2 KG diskussionslos angenommen wurden. Immerhin folgt aus dem Verweis
der Botschaft auf aArt. 16 KG, dass im zivilrechtlichen Verfahren sowohl Gegenparteien als auch unbeteiligte
Dritte darunter fallen, welche die sensiblen Informationen bzw. Geschäftsgeheimnisse ausserhalb
des Verfahrens für ihre eigenen, verfahrensfremden Zwecke einsetzen könnten. Dasselbe muss
auch im verwaltungsrechtlichen Kartellverfahren gelten. Entsprechend sollen mit der Bestimmung auf der
einen Seiten Geschäftsgeheimnisse vor dem Zugriff unberechtigter Personen geschützt und auf
der anderen Seite sichergestellt werden, dass die Daten nur zu dem mit dem Verfahren verfolgten Zweck
verwertet, d.h. nicht ausserhalb des Verfahrens für andere Zwecke brauchbar gemacht und eingesetzt
werden sollen.
11.3.3
11.3.3.1 Aus einer
systematischen Betrachtung von Art. 25 Abs. 2 und Abs. 3 KG folgt sodann, dass unter der
Verwertung von Daten insbesondere auch die Weitergabe an eine Behörde zu verstehen ist. Es stellt
sich nun die Frage, ob Abs. 3 als Ausnahme vom grundsätzlichen Verwertungsverbot für ausserhalb
des konkreten Verfahrens liegende Zwecke zu qualifizieren ist, wie dies die überwiegende Mehrheit
der Lehre vorschlägt (vgl. Urs Zenhäuser, in:
SHK KG, Art. 25 N 9-11; Bangerter, in: BSK KG, Art. 25
N 36; Vincent Martenet, in: Martenet/Bovet/Tercier [Hrsg.],
Commentaire Romand, Droit de la concurrence, 2. Aufl. 2013 [nachfolgend: Commentaire LCart], Art.
25 N 32 und 39; a.M. Borer, Wettbewerbsrecht I, Schweizerisches
Kartellgesetz [KG], 3. Aufl. 2011, Art. 25 N 9-11), oder ob es sich um die Normierung eines (beispielhaften)
Anwendungsfalles handelt.
11.3.3.2 Zur Beantwortung
dieser Frage ist zunächst auf den Zweck des Verfahrens oder der Auskunft, d.h. auf die Voraussetzung
der Zweckentsprechung gemäss Art. 25 Abs. 2 KG einzugehen. Mit dieser Formulierung verweist das
Kartellgesetz auf die weiteren Normen zum Verfahren. Aus der Gesetzessystematik (Art. 26 ff. KG) folgt,
dass der Gegenstand eines Kartellverfahrens die Abklärung und Beurteilung von Wettbewerbsbeschränkungen
betrifft. Entsprechend liegt der Zweck des Verfahrens, welches sich in ein Vorabklärungs- und ein
Untersuchungsverfahren gliedert, darin, die für die Feststellung und Beurteilung von allfälligen
unzulässigen Wettbewerbsbeschränkungen notwendigen Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen
(vgl. Borer, a.a.O., Art. 26 N 1). Entgegen den in der Lehre
geäusserten Meinungen kann sich nun aber der Zweck des Verfahrens nicht allein in der Sachverhaltsfeststellung
erschöpfen (vgl. Borer, a.a.O., Art. 25 N 7, wonach
die Informationen nur für den engen Zweck des konkret eingeleiteten Vorabklärungs-, Untersuchungs-
oder Prüfungsverfahren verwendet werden dürfen), ist doch die Durchführung eines kartellrechtlichen
Verfahrens kein Selbstzweck. Vielmehr geht es darum, dass die Vorinstanz mit ihrem Tätigwerden dem
Kartellrecht und damit dessen Zielen zum Durchbruch verhelfen soll. Denn letztlich ist sämtliches
Handeln der Wettbewerbsbehörden auf den Gesetzeszweck des Kartellgesetzes ausgerichtet, wonach insbesondere
volkswirtschaftlich und sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen
verhindert werden sollen (vgl. Art. 1 KG). Deshalb ist es angebracht, die Frage der Zweckentsprechung
nicht nur hinsichtlich des eigentlichen Zwecks des konkreten Kartellverfahrens, sondern nach dem Gesetzeszweck
insgesamt zu beurteilen. Die Bezugnahme rechtfertigt sich vorliegend umso mehr, als die in modernen Bundesgesetzen
enthaltenen Zweckartikel gerade als Hilfe bei der Auslegung dienen sollen (vgl. Jens
Lehne, in: BSK KG, Art. 1 N 1; Borer, a.a.O., Art.
1 N 11). Daraus folgt, dass mit der Voraussetzung der Zweckentsprechung verhindert werden soll, dass
Informationen sachfremd, d.h. für andere als kartellrechtliche Zwecke verwendet bzw. weitergegeben
werden (so auch Bangerter, in: BSK KG, Art. 25 N 38),
nicht jedoch, dass die Daten nur in jenem Verfahren verwendet werden dürfen, in dem sie erhoben
wurden.
11.3.3.3 Diese Zwecksetzung
stimmt mit jener des Preisüberwachungsgesetzes vom 20. Dezember 1985 (PüG, SR 942.20)
überein. Denn auch mit diesem Gesetz soll in Bereichen, in denen kein wirksamer Wettbewerb herrscht,
mittels Preisüberwachung und Regulierung missbräuchlicher Preise, deren volkswirtschaftlich
oder sozial schädlichen Auswirkungen bekämpft werden (vgl. Art. 4 Abs. 2 PüG; Botschaft
des Bundesrates zum einem Preisüberwachungsgesetz vom 30. Mai 1984, BBl 1984 II 755, S. 756
und 765 f.; vgl. auch Rolf H. Weber; in: Stämpflis
Handkommentar Preisüberwachungsgesetz [PüG], 2009 [nachfolgend: SHK PüG], Überblick
N 70). Entsprechend verfolgt der Preisüberwacher mit seinen Verfahren ebenfalls kartellrechtliche
Zwecke. Deshalb wäre eine Weitergabe von Kenntnissen durch die WEKO nach den obigen Ausführungen
bereits gestützt auf Art. 25 Abs. 2 KG zulässig und die in Art. 25 Abs. 3 KG getroffene Regelung
nicht notwendig. Der Grund, weshalb Art. 25 Abs. 3 KG nicht gestrichen wurde - wie dies damals
in der parlamentarischen Beratung vom Nationalrat verlangt wurde, welcher die Kompetenzen des Preisüberwachers
zurückdrängen wollte (vgl. Votum Jean-Pascal Delamuraz, Bundesrat, Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
[AB], 1995 III N 1105) - ist darin zu sehen, dass sich im Ständerat die Meinung durchsetzte,
der Preisüberwacher habe ohnehin Zugang zu den von den Wettbewerbsbehörden behandelten Dossiers,
weil er gemäss Art. 5 Abs. 2 PüG mit beratender Stimme an den Sitzungen der Wettbewerbsbehörden
teilnehme und aus diesem Grund die Bestimmung im Kartellgesetz belassen werden könne (vgl. Votum
Rosmarie Simmen, Berichterstatterin der vorberatenden Kommission, AB 1995 IV S 866). Damit erscheint
das Bestehen dieser Bestimmung jedoch als beliebig. Dies legt den Schluss nahe, dass mit Art. 25 Abs. 3
KG gerade keine besondere Ausnahmeregelung zum grundsätzlichen Verbot einer Weitergabe von Daten
hätte geschaffen werde sollen. Denn hätte Art. 25 Abs. 3 KG den Sinn und Zweck, der WEKO ausschliesslich
die Weitergabe von Informationen an den Preisüberwacher zu erlauben, hätten die Eidgenössischen
Räte die Bestimmung nicht einfach als verzichtbar erachtet, nur weil der Preisüberwacher von
den Daten ohnehin auf anderem Wege erfährt. Im Gegenteil, der Ausnahmefall hätte dennoch normiert
werden müssen, um sämtliche weiteren potentiellen Gesuchsteller eindeutig auszuschliessen.
Dass die Bestimmung letztlich ins Gesetz aufgenommen wurde, ist darauf zurück zu führen, dass
mit Art. 25 Abs. 3 KG lediglich ausdrücklich nachvollzogen werden sollte, was faktisch ohnehin der
Fall ist und als zweckentsprechende Verwertung im Sinne von Art. 25 Abs. 2 KG gilt. Insoweit hat
die Bestimmung - aus systematisch-historischer Sicht - keinen eigenständigen Gehalt
und von vorherein kein exklusives Datenverwertungsrecht zugunsten des Preisüberwachers zum Gegenstand.
Für dieses Auslegungsergebnis spricht im Übrigen auch die Tatsache, dass zwischen der Wettbewerbsbehörden
und dem Preisüberwacher aufgrund ihrer komplementären Zielsetzung und des weitgehend institutionalisierten
Zusammenwirkens zahlreiche Berührungspunkte bei der Arbeit bestehen und mit Art. 25 Abs. 3 KG ausschliesslich
eine explizite Grundlage für den Hauptanwendungsfall einer Datenbekanntgabe geschaffen werden sollte,
welche regelmässig vorkommen dürfte (vgl. auch Martenet,
in: Commentaire LCart, Art. 25 N 39; Weber; in: SHK
PüG, Überblick N 70).
11.3.3.4 Sodann bedingt
auch Art. 41 KG, welcher die Amtshilfe von Bund und Kantonen gegenüber den Wettbewerbsbehörden
regelt, ebenfalls keine einschränkende Auslegung von Art. 25 Abs. 2 und 3 KG (kritisch hierzu auch
Borer, a.a.O., Art. 25 N 10). Denn Art. 41 KG regelt nur
die Pflicht von Bund und Kantonen an kartellrechtlichen Verfahren bzw. Abklärungen der Wettbewerbsbehörden
mitzuwirken. Das Fehlen einer entgegengesetzten Verpflichtung bzw. einer gesetzlichen Grundlage gegenüber
Bund und Kantonen ebenfalls Amtshilfe leisten zu können, lässt nicht den Schluss zu, dass eine
amtshilfeweise Bekanntgabe von Daten durch die Wettbewerbsbehörden nicht zulässig wäre.
Das Fehlen einer derartigen Bestimmung ist vielmehr darauf zurückzuführen, dass mit Art. 41
KG allein das kartellrechtliche Verfahren der Wettbewerbsbehörden geregelt werden sollte, was bereits
aus der systematischen Stellung von Art. 41 KG im 4. Abschnitt, Verfahren und Rechtsschutz, folgt
(vgl. Botschaft zum KG, BBl 1995 I 468, 615). Entsprechend deutet nichts auf ein qualifiziertes Schweigen
des Gesetzgebers hin, wonach Amtshilfeleistungen durch die WEKO grundsätzlich ausgeschlossen wären.
11.3.4
Die teleologische Auslegung führt zu folgenden Ergebnissen:
11.3.4.1 Art. 25 Abs.
1-3 KG liegt der Sinn und Zweck zugrunde, dass von den Parteien oder Dritten in das Verfahren eingebrachte
sensible Informationen, wie beispielsweise Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse oder anderweitige
geheime Informationen über das Marktverhalten, vor dem Zugriff und der Verwendung für verfahrensfremde
Zwecke durch Gegenparteien oder allfällige Drittpersonen geschützt werden sollen. Die Bestimmung
steht insoweit in einem Zusammenhang mit Art. 40 KG, welcher den Beteiligten an Abreden oder Zusammenschlüssen,
marktmächtigen Unternehmen sowie betroffenen Dritten eine umfassende Auskunftspflicht auferlegt,
die unter Androhung von Verwaltungs- bzw. Strafsanktionen durchgesetzt werden kann (vgl. Benoît
Merkt, in: Commentaire LCart, Art. 40 N 46 f.; Borer,
a.a.O., Art. 40 N 10). Art. 40 KG beruht auf der Annahme, dass die Wettbewerbsbehörden oft
nicht über derart detaillierte Marktkenntnisse verfügen, um Strukturen und Verhaltensweisen
der auf einem Markt aktiven Marktteilnehmer umfassend beurteilen zu können. Aus diesem Grund sind
sie auf die Mitwirkung der am Verfahren beteiligten Unternehmen sowie weiterer auf dem betreffenden Markt
tätigen Unternehmen angewiesen, was letztlich mit der umfassenden Auskunftspflicht durchgesetzt
werden soll (Borer, a.a.O., Art. 40 N 1; Matthias
Courvoisier, in: SHK KG, Art. 40 N 1). Dabei können nicht einmal Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse
einem Auskunftsersuchen der Wettbewerbsbehörden entgegenhalten und die Auskunft entsprechend verweigert
werden (vgl. Merkt, in: Commentaire LCart, Art. 40 N 45).
Vor diesem Hintergrund stellt Art. 25 KG einen Schutz dar, damit die an einer Untersuchung beteiligten
Unternehmen auch tatsächlich umfassend Auskunft geben und dabei nicht Gefahr laufen, dass sensible
Angaben für ausserhalb des Verfahrens liegende Zwecke verwendet werden und in "falsche Hände"
geraten. Aus dem Umstand jedoch, dass die Verfahrensbeteiligten in einem Kartellverfahren nicht ausschliesslich
geheime Informationen über ihr Marktverhalten oder Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse preisgeben,
folgt bereits, dass der Schutz von Art. 25 KG nicht umfassend sein kann. Davon können vielmehr nur
schutzwürdige Daten erfasst sein. Weiter lassen die obigen Ausführungen (E. 11.3.1-11.3.3)
zur Voraussetzung der zweckentsprechenden Verwertung den Schluss zu, dass die Daten nicht nur innerhalb
des konkreten Verfahrens der WEKO nutzbar sind, sondern auch ausserhalb dieses verwendet werden dürfen,
soweit dies kartellrechtlichen Zwecken dient. Dies ergibt sich im Übrigen bereits aus der in Art.
25 Abs. 3 KG vorgesehenen Bekanntgabe und Verwertung der Daten durch den Preisüberwacher. Daraus
folgt ebenfalls, dass der Schutz der übermittelten Informationen nicht absolut gilt.
11.3.4.2 Mit den Art.
25 Abs. 1-3 KG sollen nach dem Gesagten Geheimnisse vor dem Zugriff von Gegenparteien oder Dritten
geschützt werden (sachlicher Schutzbereich). Wird nun im Falle einer Akteneinsicht oder Datenbekanntgabe
sichergestellt, dass gerade in derartige geheimhaltungsbedürftige Informationen keine Einsicht gewährt
wird, wird der Schutzfunktion von Art. 25 Abs. 1 und 2 KG ausreichend Rechnung getragen. Mithin steht
Art. 25 KG einer Datenbekanntgabe nicht entgegen, wenn im betreffenden Verfahren auf Offenlegung der
Daten zuvor geprüft wird, dass keine wesentlichen privaten Interessen wie Geschäftsgeheimnisse
oder sonstige geheime Informationen über das Marktverhalten, der Einsichtsgewährung entgegenstehen.
11.3.4.3 Art. 25 Abs.
2 KG bezweckt den Schutz der im Verfahren preisgegebenen Informationen, damit diese nicht in "falsche
Hände" geraten. Die Bestimmung definiert jedoch nicht den von ihr erfassten Personenkreis,
weshalb sich die Fragen stellt, wessen Hände die falschen sind.
Aus den Erkenntnissen der historischen Auslegung ergibt
sich, dass unter den "falschen Händen" jene Personen zu verstehen, die die Daten für
sachfremde Zwecke verwenden können (persönlicher Schutzbereich). Aus dem Umkehrschluss folgt
somit, dass die Weitergabe der Daten solange zulässig ist, als diese ausschliesslich zu kartellrechtlichen
Zwecken erfolgt bzw. diese nur zu kartellrechtlichen Zwecken verwendet werden.
11.3.4.4 Der Personenkreis,
an welchen Daten - unter Vorbehalt der obigen Vorgaben zu Geheimnissen (sachlicher Schutzbereich)
- bekannt gegeben werden dürfen, lässt sich aber auch auf anderem Wege konkretisieren.
So steht es der von einem Submissionskartell geschädigten Vergabestelle offen, Strafanzeige wegen
Submissionsbetrugs einzureichen. Wird ein Strafverfahren eröffnet, kann die Untersuchungsbehörde
die benötigten Akten aus dem kartellrechtlichen Untersuchungsverfahren auf dem Wege der Rechtshilfe
beiziehen (Art. 44 StPO; vgl. zur grundsätzlich vorbehaltlosen Pflicht die benötigen Akten
zu übermitteln: E. 8.8.1). Art. 194 Abs. 2 StPO berechtigt die Verwaltungs- und Gerichtsbehörden
aber nicht nur zur (straflosen) Herausgabe der Akten, indem er die dafür nötige gesetzliche
Grundlage schafft (vgl. Art. 14 StGB; Urteil des BGer 1B_33/2013 vom 19. März 2013 E. 2.1;
Donatsch, in: Kommentar StPO, Art. 194 N 17), sondern er
verpflichtet sie auch dazu (vgl. Franz Riklin, Kommentar
StPO, 2. Aufl. 2014, Art. 194 N 3). Erfasst werden sämtliche Akten aus Verfahren von Zivil-,
Straf- und Verwaltungsbehörden, so insbesondere auch die Akten von öffentlichen Auftragsvergabeverfahren
(Isabelle Poncet Carnicé, in: Kuhn/Jeanneret [Hrsg.],
Commentaire Romand, Code de procédure pénale suisse [CPP], 2011, Art. 194 N 6 f.). Diese Herausgabepflicht
wird einzig durch entgegenstehende, überwiegende öffentliche oder private Geheimhaltungsinteressen
eingeschränkt; weder das Steuer- noch das Amtsgeheimnis kann dieser entgegengehalten werden (vgl.
Wolfgang Wohlers, Der "Zugriff" der Strafbehörden
auf Unterlagen im Gewahrsam staatlicher Stellen, SJZ 107, 2011, S. 1 ff., S. 3; Niklaus
Oberholzer, Grundzüge des Strafprozessrechts, 3. Aufl. 2012, N 840 und 842; Donatsch,
in: Kommentar StPO, Art. 194 N 18 und 20). Art. 194 Abs. 2 StPO stellt eine spezielle Bestimmung gegenüber
allen anderen einschlägigen Vorschriften des Bundes und der Kantone dar und geht diesen vor; entsprechend
sind weitergehende Einschränkungen des Akteneinsichtsrechts, als die in Art. 194 Abs. 2 StPO vorgesehenen,
unbeachtlich (vgl. Martin Bürgisser, in: Niggli/ Heer/Wiprächtiger,
Basler Kommentar Schweizerische Strafprozessordnung/Jugendstrafprozessordnung, Art. 1-195
StPO, 2. Aufl. 2014 [nachfolgend: BSK StPO], Art. 194 N 8; Niklaus
Schmid, Praxiskommentar Schweizerische Strafprozessordnung,
2. Aufl. 2013, Art. 194 N 3). Sofern im konkreten Fall keine entgegenstehenden überwiegenden
Interessen bestehen, könnte die Vorinstanz gegenüber den Strafbehörden nicht einmal unter
Anrufung von Art. 25 Abs. 2 KG die rechtshilfeweise Herausgabe von Akten eines kartellrechtlichen Untersuchungsverfahrens
verhindern. Dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechend sind selbst im Falle überwiegender
Geheimhaltungsinteressen diejenigen Teile der Akten herauszugeben, welche durch die genannten Interessen
nicht tangiert sind (vgl. Urteil 1B_33/2013 E. 2.1; Donatsch,
in: Kommentar StPO, Art. 194 N 23; Bürgisser,
in: BSK StPO, Art. 194 N 9 ff.) Konstituiert sich nun das Kartellopfer im Strafverfahren als Privatstrafkläger,
kann es gestützt auf Art. 107 Abs. 1 Bst. a StPO Einsicht in die Akten des Strafverfahrens nehmen
(vgl. im Übrigen das Recht der Behörden gemäss Art. 101 Abs. 2 StPO Akten einzusehen,
wenn sie diese für die Bearbeitung hängiger Zivil-, Straf- oder Verwaltungsverfahren benötigen).
Auch die Strafbehörden können das Akteneinsichtsrecht wiederum nur insoweit einschränken,
als dies zur Wahrung öffentlicher oder privater Geheimhaltungsinteressen, wie den Schutz von Geschäfts-
und Fabrikationsgeheimnissen, erforderlich ist (vgl. Art. 108 Abs. 1 Bst. b StPO; Viktor
Lieber, in: Kommentar StPO, Art. 108 N 6). Folglich könnte jede Person, welcher Parteistellung
im Strafverfahren zukommt, trotz des in Art. 25 Abs. 2 KG statuierten Verwertungsverbots innerhalb
der soeben skizzierten Schranken ihres Akteneinsichtsrechts grundsätzlich Einsicht in sämtliche
Verfahrensakten nehmen. Aus dem Gesagten folgt somit auf der einen Seite, dass es sich bei allfälligen
Kartellopfern von vornherein nicht um die "falschen Hände" handeln kann, vor deren Zugriff
Art. 25 Abs. 2 KG die Informationen schützen möchte. Auf deren anderen Seite legen
das Akteneinsichtsrecht und dessen Schranken den Schluss nahe, dass der von Art. 25 Abs. 2
KG gewährte Schutz gegenüber ausserhalb eines kartellrechtlichen Untersuchungsverfahrens stehenden
Personen, soweit sie Parteistellung in strafrechtlichen Verfahren erlangen können, insoweit zurückgedrängt
wird, als einer Einsichtnahme keine überwiegenden private oder öffentliche Interessen, wie
beispielsweise Geschäftsgeheimnisse, entgegenstehen. Denn es machte keinen Sinn, diesen Personen
den Zugriff auf Akten zu verweigern, in welche sie im Rahmen des Strafuntersuchungsverfahrens ohnehin
Einsicht nehmen könnten.
11.3.4.5 Schliesslich
bezweckt Art. 25 Abs. 2 KG den Schutz von sensiblen Daten, indem er die Wettbewerbsbehörden verpflichtet,
die Informationen nur zweckentsprechend zu verwerten. Wie die systematische Auslegung gezeigt hat, wird
damit eine allfällige Verwertung und infolgedessen die Weitergabe von Akten nur zu kartellrechtlichen
Zwecken erlaubt. Vom Sinn und Zweck des Kartellgesetzes werden sämtliche Interessen und Verwendungen
erfasst, mit welchen die volkswirtschaftlich und sozial schädlichen Auswirkungen von Kartellen und
anderen Wettbewerbsbeschränkungen verhindert werden sollen. Entsprechend ist eine Datenbekanntgabe
nur in jenen Fällen erlaubt, in denen die Daten zum Ausgleich bzw. zur Verhinderung von Schäden
verwendet werden, die durch Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen verursacht wurden bzw.
verursacht zu werden drohten. Dabei kommen sowohl präventive wie repressive Mittel in Frage, um
diese kartellrechtlichen Zwecke zu erreichen.
11.4 Zusammengefasst
schliesst Art. 25 Abs. 2 KG nicht jede Verwertung der in kartellrechtlichen Untersuchungsverfahren gewonnenen
Daten, worunter insbesondere auch deren Weitergabe an aussenstehende Personen fällt, aus. Eine solche
ist zulässig, wenn die Daten an ein (potentielles) Kartellopfer geliefert werden, von der Bekanntgabe
keine Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse betroffen sind und die Daten ausschliesslich zu kartellrechtlich
Zwecken verwendet werden. Diesem Auslegungsergebnis steht Art. 25 Abs. 3 KG nicht entgegen, da diese
Bestimmung kein exklusives Verwertungsrecht zu Gunsten des Preisüberwachers statuiert.
11.5 Es ist zu prüfen,
ob im vorliegenden Fall die Voraussetzungen für eine Weitergabe der Daten gemäss Art. 25 Abs.
2 KG erfüllt sind.
11.5.1 Die Beschwerdegegnerin
verlangte Einsicht in die Sanktionsverfügung, um zivilrechtliche Ansprüche prüfen und
durchsetzen zu können (vgl. oben E. 8.4 und 9.3). Die Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen
dient dabei dem Ausgleich allfälliger der Beschwerdegegnerin und damit dem Gemeinwesen als von Submissionsabsprachen
betroffener Vergabestelle entstandener Schäden, die aus der Bezahlung zu hoher Zuschlagspreise resultierten.
Entsprechend ist das Vorgehen der Beschwerdegegnerin auf die Beseitigung der von Submissionskartellen
ausgehenden schädlichen Auswirkungen gerichtet und entspricht damit ohne Weiteres kartellrechtlichen
Zwecken im Sinne von Art. 1 KG; dies ergibt sich nicht zuletzt aus der Tatsache, dass das Kartellrecht
selbst in Art. 12 Abs. 1 Bst. b KG derartige Ansprüche vorsieht. Was sodann die zweite
Zielsetzung der Prüfung allfälliger vergaberechtlicher Sanktionen anbelangt, entspricht diese
ebenfalls kartellrechtlichen Zwecken, soll damit doch sowohl präventiv wie auch repressiv auf die
Bildung von Submissionskartellen eingewirkt und deren schädlichen Auswirkungen von vornherein verhindert
werden. Folglich erfüllt die von der Beschwerdegegnerin beantragte Datenbekanntgabe das Erfordernis
der zweckentsprechenden Verwertung gemäss Art. 25 Abs. 2 KG.
11.5.2 Zudem stammt
das Gesuch von einem (potentiellen) Kartellopfer, gegenüber welchem die Vorinstanz grundsätzlich
zur Weitergabe der Daten berechtigt ist.
11.5.3 Schliesslich
ist auf den Schutz allfälliger Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse einzugehen.
Dass die offenzulegenden Passagen der Sanktionsverfügung
derartige schutzwürdige Geheimnisse enthalten würden, wird jedoch weder von den Beschwerdeführerinnen
vorgebracht noch ist solches ersichtlich. So gewährte die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin insbesondere
keine Einsicht in die gesamte Verfügung. Vielmehr beschränkte sie diese auf jene Passagen der
Sanktionsverfügung, welche Auskunft darüber geben, ob und - falls ja - welche Vergabeverfahren
der Beschwerdegegnerin von Submissionsabsprachen betroffen waren. Zudem sollen nur die Bezeichnung der
betroffenen Vergaben und die Namen der an Absprachen beteiligten Unternehmen offengelegt werden. Entsprechend
betrifft die Einsichtsgewährung Sachverhalte, die der Beschwerdegegnerin bereits aufgrund der von
ihr durchgeführten Vergabeverfahren bekannt sind, selbst wenn diese Geheimnisse wie Offertpreise
und detaillierte Kostenkalkulationen betreffen sollten. Ohnehin stellen weder der Gegenstand von Untersuchungen
noch deren Adressaten Geschäftsgeheimnisse dar. Zudem gelten Tatsachen, welche das kartellrechtswidrige
Verhalten belegen, nicht als geheimhaltungsbedürftig (vgl. Urteil 2C_1065/2014 E. 5.1 und 5.2.2.3;
Bangerter, in: BSK KG, Art. 25 N 54 mit weiteren Hinweisen).
Mithin könnte die Offenlegung all jener Tatsachen, welche vorliegend das Bestehen einer Wettbewerbsabrede
belegen und in welche die Beschwerdegegnerin Einsicht zu erhalten versucht, insoweit nicht mit dem Verweis
auf bestehende Geschäftsgeheimnisse verhindert werden. Da im Übrigen von Art. 25 Abs. 2 KG
gegenüber einem Kartellopfer nur Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse geschützt werden
sollen, steht die Bestimmung auch der mit der Datenbekanntgabe zwangsläufig verbundenen Offenlegung
von Personendaten nicht entgegen. Die Zulässigkeit der Weitergabe allfälliger unter das Amtsgeheimnis
fallender Personendaten (Art. 25 Abs. 1 KG), bestimmt sich allein nach den Voraussetzungen von Art. 19
Abs. 1 Bst. a DSG.
11.5.4 Nach dem Gesagten
ist eine Weitergabe der Daten im konkreten Fall trotz des grundsätzlichen Verwertungsverbotes von
Art. 25 Abs. 2 KG zulässig, sofern diese ausschliesslich zweckentsprechend verwertet werden, was
mit der Anordnung einer Auflage sicherzustellen ist (vgl. E. 13.2.2 und 14). Folglich stellt Art. 25
Abs. 2 KG keine gesetzliche Bestimmung im Sinne von Art. 19 Abs. 4 Bst. b DSG dar, welche der Vorinstanz
eine Datenbekanntgabe untersagte. Im Übrigen sind auch keine anderweitigen Bestimmungen ersichtlich,
welche der Vorinstanz spezielle Geheimhaltungspflichten auferlegten. Da vorliegend die Voraussetzungen
für eine Datenbekanntgabe gemäss Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG grundsätzlich erfüllt
sind (vgl. E. 10), kommt es insbesondere auch nicht zu einer Verletzung des Amtsgeheimnisses.
12.
12.1 Schliesslich
ist eine Interessenabwägung vorzunehmen. Nach Art. 19 Abs. 4 Bst. a DSG lehnt das Bundesorgan
die Bekanntgabe ab, schränkt sie ein oder verbindet sie mit Auflagen, wenn wesentliche öffentliche
Interessen oder offensichtlich schutzwürdige Interessen einer betroffenen Person es verlangen. Eine
derartige Interessenabwägung hat zu erfolgen, wenn die Datenbekanntgabe - wie im vorliegenden
Fall - im Ermessen des Bundesorganes liegt und hierzu keine Verpflichtung besteht (vgl. auch Urteil
2C_1065/2014 E. 6.4.1). Von einem überwiegenden Interesse ist auszugehen, wenn auch ein unvoreingenommener
Betrachter dies so werten würde (sog. objektivierende Betrachtungsweise; vgl. Jöhri,
in: HK DSG, Art. 19 N 100). So gilt etwa das Interesse einer betroffenen Person an der Geheimhaltung
ihrer Identität als schutzwürdig, wenn sie in eine administrative oder gerichtliche Untersuchung
einbezogen ist (vgl. Ehrensperger, in: BSK DSG, Art. 19
N 61 ff.). Als nicht schutzwürdig erachtete das Bundesgericht jedoch das Interesse eines Versicherten,
welcher sich gegen ein Auskunftsersuchen der Steuerverwaltung mit der Begründung wehrte, seine finanziellen
Verhältnisse möglichst wenig gegenüber dem Fiskus offen zu legen. Verlangt wird ein überwiegendes
Interesse, das sich auf die betroffene Person beziehen muss und welches nicht mit der Geheimhaltung der
gegenüber dem Fiskus zu deklarierenden Tatsachen begründet werden kann (vgl. Urteil des BGer
2A.96/2000 vom 25. Juli 2001 E. 5; Jöhri,
in: HK DSG, Art. 19 N 101). Schliesslich gilt es zu berücksichtigen, dass das Kartellgesetz zumindest
bei Veröffentlichungen gemäss Art. 48 Abs. 1 KG striktere Regeln im Zusammenhang mit Geschäftsgeheimnissen
aufstellt als Art. 19 Abs. 4 DSG. Entsprechend besteht nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kein
Raum für eine Interessenabwägung wenn personenbezogene Daten veröffentlicht werden sollen,
die Geschäftsgeheimnisse betreffen. Vielmehr ist deren Veröffentlichung von vornherein untersagt
(vgl. Urteil 2C_1065/2014 E. 6.4.3). Dies muss auch hinsichtlich der vorliegend beabsichtigten Datenbekanntgabe
gelten. Entsprechend hat im Folgenden eine Interessenabwägung nur bezüglich jener Personendaten
stattzufinden, welche keine Geschäftsgeheimnisse betreffen.
12.2 Wie bereits dargelegt
wurde (vgl. oben E. 11.5.3), handelt es sich bei den Tatsachen, welche das kartellrechtswidrige Verhalten
belegen, nicht um Geschäftsgeheimnisse. Selbst wenn vorliegend allfällige weitere vorhandene
Daten, wie Kostenkalkulationen und Offertpreise, nicht als Teil des rechtswidrigen Verhalten aufgefasst
würden, geht diesen dennoch der Charakter von Geheimnissen ab, da die Beschwerdegegnerin im Rahmen
der Submission bereits umfassend Einblick in diese Unterlagen erhalten hat. Insgesamt sind vorliegend
keine Geschäftsgeheimnisse auszumachen, welche einer Interessenabwägung an der Datenbekanntgabe
von vornherein entgegenstünden. Mithin ist im Folgenden eine Interessenabwägung bezüglich
sämtlicher bekanntzugebender Daten durchzuführen.
12.3 Die Beschwerdegegnerin
begründet ihr Gesuch um Datenbekanntgabe mit wesentlichen öffentlichen Interessen, welche sie
mit der Prüfung vergaberechtlicher Sanktionen und zivilrechtlicher Ansprüche verfolge. So habe
insbesondere das Opfer von Kartellabreden ein erhebliches Interesse zu erfahren, in welchen Submissionen
und von welchen Unternehmen es geschädigt wurde. Die Datenbekanntgabe sei Grundlage für die
Einleitung weiterer Schritte mit präventiver sowie repressiver Wirkung, welche letztlich die Wirksamkeit
des Kartell- und Submissionsrechts fördere, was ebenfalls im öffentlichen Interesse liege.
Schliesslich diene auch die Prüfung und Durchsetzung von zivilrechtlichen Ansprüchen der haushälterischen
Verwendung öffentlicher Mittel und liege damit ebenfalls im öffentlichen Interesse.
Nach Ansicht der Beschwerdeführerinnen verfügt
die Beschwerdegegnerin über keine schutzwürdigen Interessen, da sie mit ihrem Gesuch widerrechtliche
Ansinnen verfolge. Demgegenüber hätten sie berechtigte Interessen an der Verweigerung der Datenbekanntgabe,
da eine auch nur auszugsweise Offenlegung der Sanktionsverfügung sie dem Risiko ungerechtfertigter
Prozesshandlungen aussetze, deren Abwehr mit hohen Kosten und Zeitverlust verbunden sei. Sodann stünden
überwiegende Interessen des Bundes der Leistung von Amtshilfe entgegen, da sich die Wettbewerbsbehörden
aufgrund des Weitergabeverbotes gemäss Art. 25 Abs. 2 KG einer Amtsgeheimnisverletzung
schuldig machten. Schliesslich würden auch die erheblichen Interessen von nicht an der Untersuchung
beteiligten Unternehmen gegen eine Datenbekanntgabe sprechen.
12.4
12.4.1 Soweit die
Beschwerdeführerinnen geltend machen, die Beschwerdegegnerin verfolge widerrechtliche Ansinnen kann
ihnen nicht gefolgt werden. Zunächst einmal stellt die Prüfung vergaberechtlicher Sanktionen
und zivilrechtlicher Ansprüche - entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerinnen -
ein legitimes Interesse der Beschwerdegegnerin dar; ob letztlich eine vergaberechtliche Sanktion und
die Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen zulässig bzw. begründet ist, braucht vorliegend
nicht geprüft zu werden. Sodann dient die beabsichtigte Verwendung der Daten gewichtigen öffentlichen
Interessen, welche in einer gesetzlichen Aufgabe ihren Niederschlag gefunden haben (vgl. oben E. 9.2
und 9.3). So wird mit der Prüfung und Durchsetzung von Schadenersatzansprüchen zunächst
einmal dem wesentlichen öffentlichen Interesse am haushälterischen Umgang mit Steuergeldern
entsprochen. Zugleich werden die im konkreten Fall durch die Submissionskartelle entstandenen schädlichen
Auswirkungen kompensiert, was mit der Zwecksetzung des Kartellgesetzes (Art. 1 KG) übereinstimmt.
Die Prüfung von vergaberechtlichen Sanktionen ist sodann Grundlage für die Bestrafung von fehlbaren
Unternehmen, welche ebenfalls die Sicherstellung der vom Kartell- und Vergaberechte verfolgten öffentlichen
Interessen bezweckt. Wie die Vorinstanz zu Recht festhält, wirkt die von der Beschwerdegegnerin
beabsichtigten Datenverwendung auch präventiv, da die Wirksamkeit des Kartellrechts gefördert
wird, wenn Kartellopfer ihre Interessen verfolgen und ihre Rechte wahrnehmen, was unbestreitbar ebenfalls
im öffentlichen Interesse liegt.
Die seitens der Beschwerdeführerinnen geltend gemachten
privaten Interessen an einer Geheimhaltung der Daten erscheinen hingegen nicht als schutzwürdig.
Zwar drohten den Beschwerdeführerinnen - sofern sie mittels Absprachen auf Vergabeverfahren
der Beschwerdegegnerin eingewirkt haben sollte - empfindliche Nachteile in Form von vergaberechtliche
Sanktionen und Schadenersatzforderungen, deren Abwehr mit erheblichen Kosten verbunden sein kann. Dennoch
kommt eine Verweigerung der Datenbekanntgabe allein mit Verweis auf diese Nachteile nicht in Frage, zumal
die Beschwerdeführerinnen diese durch ihr eigenes, kartellrechtswidriges Verhalten verschuldet hätten.
Ebenso stünde ihnen bei Einleitung (aus ihrer Sicht) ungerechtfertigter Prozesshandlungen in jedem
Fall der Rechtsweg offen, um sich dagegen zur Wehr zu setzen. Folglich bestehen seitens den Beschwerdeführerinnen
keine überwiegenden, schutzwürdigen Interessen, welche den öffentlichen Interessen an
einer Datenbekanntgabe entgegenstünden.
12.4.2 Anders fällt
die Interessenabwägung aus, soweit es um die Interessen von weiteren Bauunternehmen geht, welche
zwar ebenfalls an den von Absprachen betroffenen Submissionen beteiligt waren, jedoch nicht als Verfahrensbeteiligte
ins kartellrechtliche Untersuchungsverfahren involviert waren. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt,
haben diese Drittunternehmen ein gewichtiges Interesse daran, dass ihre Personendaten nicht herausgegeben
werden, zumal sie im Untersuchungsverfahren keine Gelegenheit hatten, sich zu äussern. Demgegenüber
benötigt die Beschwerdegegnerin diese Daten nicht für ihre Ziele, weshalb wegen den entgegenstehenden
Drittinteressen insoweit auf eine Datenbekanntgabe zu verzichten ist.
12.4.3 Entgegen den
Ausführungen der Beschwerdeführerinnen bestehen ferner keine entgegenstehenden öffentlichen
Interessen des Bundes. Wie oben dargelegt wurde, steht im vorliegenden Fall weder das Verwertungsverbot
von Art. 25 Abs. 2 KG einer Weitergabe entgegen noch kommt es dadurch zu einer Verletzung des Amtsgeheimnisses
(vgl. E. 11.5.4).
12.4.4 Schliesslich
gilt es eine weitere Kategorie von Interessen zu unterscheiden, da ein an den Submissionsabsprachen beteiligtes
Unternehmen im kartellrechtlichen Untersuchungsverfahren eine Selbstanzeige gemäss Art. 49a
Abs. 2 KG einreichte. Wie es sich dabei mit den öffentlichen Interessen am optimalen Funktionieren
der sog. Kronzeugenregelung sowie den privaten Interessen eines Anzeige erstattenden Unternehmens verhält,
braucht vorliegend jedoch nicht geklärt zu werden, da die Vorinstanz sämtliche von der Selbstanzeigerin
preisgegebenen Daten von der Einsichtnahme ausnahm und die vollständige Offenlegung der Sanktionsverfügung
nicht Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet (vgl. oben E. 3).
12.5 Zusammengefasst
bestehen im vorliegenden Fall nur bezüglich der Daten von Drittunternehmen schutzwürdige Interessen,
welche eine Einschränkung der Datenbekanntgabe gemäss Art. 19 Abs. 4 Bst. a DSG verlangen.
Die Daten dieser Unternehmen sind in den offenzulegenden Passagen der Verfügung vom 22. April
2013 zu schwärzen. Schliesslich sind sämtliche Auszüge der Verfügung, welche Daten
der Selbstanzeigerin zum Gegenstand haben, nicht bekannt zu geben, da deren Offenlegung nicht mehr strittig
ist.
13.
Nach
dem Gesagten sind vorliegend sämtliche Voraussetzungen für eine Datenbekanntgabe gemäss
Art. 19 Abs. 1 Bst. a und Abs. 4 DSG gegeben. Dennoch hat das Bundesorgan zusätzlich zu prüfen,
ob die allgemeinen Bearbeitungsgrundsätze gemäss Art. 4 DSG erfüllt sind (vgl. Amédéo
Wermelinger, Informationelle Amtshilfe: Verunmöglicht
Datenschutz eine effiziente Leistungserbringung durch den Staat? Analyse des eidgenössischen und
des luzernischen Rechts, ZBl Nr. 105, 2004, S. 173 ff., S. 188 f.; Ehrensperger,
in: BSK DSG/BGÖ, Art. 19 N 15).
13.1 Art. 4 Abs. 3
DSG erlaubt die Bearbeitung von Personendaten nur zu dem Zweck, der bei der Beschaffung angegeben wurde,
aus den Umständen ersichtlich oder gesetzlich vorgesehen ist. Dem Vorgang der Amtshilfe ist inhärent,
dass eine staatliche Stelle Personendaten erhält, die sie nicht selbst erhoben hat. Mithin werden
die Daten in einem neuen Zusammenhang weiterverwendet, der nicht zwangsläufig mit dem ursprünglichen
Zweck der Datenbeschaffung übereinstimmen muss. Um die Amtshilfe nicht zu stark einzuschränken,
wird in der Lehre deshalb vorgeschlagen, dass neben einer Zweckidentität auch eine Zweckkompatibilität
ausreichend sei. Ob ein neuer Zweck mit jenem anlässlich der Datenbeschaffung kompatibel sei, müsse
auf dem Wege der Auslegung bestimmt werden, wobei umso grössere Zurückhaltung angezeigt sei,
je heikler die Daten sind (vgl. Wermelinger, a.a.O., S.
189 f.; Ehrensperger, in: BSK DSG/ BGÖ, Art.
19 N 17).
Vorliegend führte die Auslegung zu Art. 25 Abs. 2 KG
zum Schluss, dass die Weitergaben von Daten, welche die Wettbewerbsbehörden im Rahmen ihrer Tätigkeit
erlangen, zulässig ist, sofern die Daten ausschliesslich zu kartellrechtlichen Zwecken gemäss
Art. 1 KG verwendet werden sollen. Darüber hinaus wurde festgestellt, dass die von der Beschwerdegegnerin
mit den Daten verfolgten Zwecke jenen des Kartellgesetzes entsprechen (vgl. oben E. 11.5.1). Demnach
besteht ohne Weiteres eine hinreichende Zweckübereinstimmung zwischen ursprünglicher Datenbeschaffung
und deren Weiterverwendung durch die Beschwerdegegnerin.
13.2 Weiter muss eine
Datenbearbeitung gemäss Art. 4 Abs. 2 DSG verhältnismässig sein. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit
(Art. 5 Abs. 2 BV) verlangt, dass eine Massnahme zur Verwirklichung eines im öffentlichen Interesse
liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist sowie zumutbar bleibt. Ob die Massnahme dem Erfordernis
der Zumutbarkeit genügt, ist durch eine Interessenabwägung zu klären (vgl. Urteil
des BVGer A 3916/2015 vom 22. Dezember 2015 E. 3.3.1; Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014,
S. 162 ff., 225 ff.).
13.2.1 Eine Datenbekanntgabe
erscheint vorliegend als geeignet, die im öffentlichen Interesse liegenden, gesetzlichen Aufgaben
bzw. die damit verfolgten Ziele der Beschwerdegegnerin zu erreichen.
13.2.2 Im Zusammenhang
mit Amtshilfeleistungen dürfen die Daten aufgrund der Voraussetzung der Erforderlichkeit nur im
notwendigen Umfang und nicht "auf Vorrat" weitergegeben werden (Ehrensperger,
in: BSK DSG/BGÖ, Art. 19 N 16). Für die Verfolgung ihrer gesetzlichen Aufgaben ist die Beschwerdegegnerin
nur auf die sie als Vergabestelle betreffenden Angaben in der Sanktionsverfügung angewiesen und
mehr erhielt sie aufgrund der angefochtenen Verfügung auch nicht zugesprochen. Mithin erfolgt eine
Datenlieferung nur im erforderlichen Ausmass. Zudem haben die obigen Ausführungen zu Art. 19 Abs.
1 Bst. a DSG gezeigt, dass die angefragten Daten sowie deren Bekanntgabe für die Aufgabenerfüllung
der Beschwerdegegnerin unentbehrlich sind (vgl. E. 8.3, 8.4 und 8.10). Das Erfordernis der Erforderlichkeit
gilt jedoch nicht nur bezüglich des quantitativen Umfangs der Datenlieferung, sondern auch betreffend
des Zwecks der beabsichtigten Datenverwendung, da nur eine zweckkonforme Datenbearbeitung als erforderlich
und damit verhältnismässig erscheint. Dies ist im vorliegenden Fall von zentraler Bedeutung,
da die Zulässigkeit der Datenbekanntgabe aufgrund von Art. 19 Abs. 4 Bst. b DSG i.V.m. Art. 25 Abs.
2 KG mit der Voraussetzung der zweckentsprechenden Verwertung steht und fällt (vgl. E. 11.5.4).
Aus diesem Grund ist die Datenbekanntgabe nur mit der Auflage zu gestatten, dass die Daten einzig zu
den im Gesuch angegebenen Zwecken verwendet und nicht zu anderen Zwecken an Dritte, insbesondere auch
andere Behörden oder Gemeinwesen des Kantons Zürich, weitergegeben oder diesen auf anderen
Wegen davon Kenntnis gegeben wird (vgl. Art. 19 Abs. 4 DSG).
13.2.3 Schliesslich
ergab die Abwägung sämtlicher auf dem Spiel stehender Interessen, dass überwiegende öffentliche
Interessen bestehen (vgl. oben E. 12.4), weshalb die Datenbekanntgabe als zumutbar erscheint.
13.2.4 Die Weitergabe
der von der Beschwerdegegnerin angefragten Daten ist somit - vorbehältlich der Anordnung einer
Auflage zur Gewährleistung einer strikten Zweckbindung - verhältnismässig.
13.3 Folglich werden
mit der Bekanntgabe der Daten auch die weiteren datenschutzrechtlichen Grundsätze gemäss Art.
4 DSG eingehalten.
14.
Zusammengefasst
ist der Beschwerdegegnerin insoweit Einsicht in die Sanktionsverfügung zu geben, als diese Ausführungen
zu Ausschreibungen enthält, in welchen es zu kartellrechtswidrigen Absprachen gekommen ist und die
Beschwerdegegnerin die zuständige Vergabestelle war, sofern keine von der Selbstanzeigerin offenbarte
oder diese betreffende Daten bekannt gegeben werden. Sämtliche Angaben von Drittunternehmen sind
dabei unkenntlich zu machen ("Schwärzen"). Soweit weitergehend ist hingegen keine Einsicht
zu gewähren. Die Datenbekanntgabe ist zudem mit der Auflage zu verbinden, dass die Daten einzig
zu den mit dem Gesuch genannten Zwecken (Beurteilung und Anordnung vergaberechtlicher Sanktionen sowie
Prüfung und Durchsetzung zivilrechtlicher Ansprüche) verwendet werden dürfen und eine
Weitergabe an Drittpersonen zu anderen Zwecken ausdrücklich untersagt ist. Die Beschwerde ist abzuweisen.
15.
15.1 Die Verfahrenskosten
werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Hingegen haben
Vorinstanzen oder beschwerdeführende und unterliegende Bundesbehörden keine Kosten zu
tragen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Aufgrund des Verfahrensausgangs gelten die Beschwerdeführerinnen
als unterliegende Partei. Sie haben deshalb die auf Fr. 5'000.- festzusetzenden Verfahrenskosten
zu tragen (vgl. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung
der Verfahrenskosten verwendet.
15.2 Die nicht anwaltlich
vertretene Beschwerdegegnerin hat, obschon sie obsiegt, keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung
(Art. 7 Abs. 3 und 4 VGKE). Den unterliegenden Beschwerdeführerinnen sowie der Vorinstanz
steht ebenfalls keine Parteientschädigung zu (vgl. Art. 64 Abs. 1 e contrario und Art.
7 Abs. 3 VGKE).
16.
Entscheide
des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Datenschutzes sind gemäss Art. 35 Abs. 2
der Verordnung vom 14. Juni 1993 zum Bundesgesetz über den Datenschutz (VDSG, SR 235.11)
dem Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) bekannt zu geben.