Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember
1968 (VwVG, SR 172.021). Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz nach Art. 33
Bst. d VGG verfügt hat, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde
gegen die Verfügung vom 8. Oktober 2013 zuständig (vgl. auch Art. 16 Abs. 1
BGÖ, der auf die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege hinweist).
1.2 Vorliegend wird
zunächst die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführer bestritten.
1.2.1 Zur Beschwerde
ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder
keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung
besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat (Bst. c). Der Beschwerdeführer ist als Verein eine beschwerdeberechtigte
juristische Person. Er ist im vorinstanzlichen Verfahren mit seinen Anträgen nicht durchgedrungen,
durch die angefochtene Verfügung auch materiell beschwert und demzufolge ohne Weiteres zur Beschwerde
legitimiert.
1.2.2 Des Weiteren
können sich Vereinigungen und Organisationen (nebst der allgemeinen Berechtigung) nach konstanter
Rechtsprechung auch auf die so genannte egoistische Verbandsbeschwerde berufen, wenn der Verband als
juristische Person konstituiert ist, die Wahrung der in Frage stehenden Interessen zu seinen statutarischen
Aufgaben gehört, er ein Interesse der Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl seiner Mitglieder
vertritt und diese selber zur Beschwerde berechtigt wären (vgl. BGE 131 I 198 E. 2.1; Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-5047/2011 vom 7. Februar 2013 E. 1.2.1; Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St.
Gallen 2010, Rz. 1786 ff.).
1.2.3 Der Beschwerdeführer
macht geltend, eines seiner zentralen Anliegen sei die Sicherung einer genügenden Nachtruhe für
die Anwohnerinnen und Anwohner rund um den Flughafen Zürich. Die mit dem vorläufigen Betriebsreglement
abgesicherte, um eine Stunde verlängerte Nachtruhe bedürfe eines konsequenten und transparenten
Vollzugs. Das Auskunftsgesuch und in der Folge das vorliegende Beschwerdeverfahren bezweckten, die Gründe
für die erteilten Ausnahmebewilligungen zur Nachtsperrzeit in Erfahrung zu bringen. Ziel sei es,
beurteilen zu können, ob der Vollzug den rechtlichen Standards für Ausnahmebewilligungen entspreche.
1.2.4 Im Bereich von
Flughäfen ist ganz generell anerkannt, dass - ein unmittelbares Berührtsein vorausgesetzt -
ein sehr weiter Kreis von Betroffenen zur Beschwerde legitimiert sein kann, ohne dass bereits eine Popularbeschwerde
vorliegt. So können Anwohnerinnen und Anwohner aus dem Lärmeinflussbereich des Flughafens Beschwerde
führen. Ebenso können flughafennahe Gemeinwesen, Kantone oder Gemeinden, die sich für
den Schutz ihrer Bevölkerung vor Lärm einsetzen, beschwerdebefugt sein. Das Beschwerderecht
steht auch Vereinigungen und Organisationen zu, welche die Voraussetzungen für die egoistische Verbandsbeschwerde
erfüllen (BVGE 2008/18 E. 2.2).
1.2.5 Der Beschwerdeführer
besteht aus 65 Anliegergemeinden und 2 Ortsgruppen, die sich zu einem Verein zusammengeschlossen haben
mit dem statutarischen Zweck, die Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm und anderen durch den
Flugbetrieb verursachten Immissionen zu schützen, die natürlichen Lebensgrundlagen zu erhalten
und die Interessen und Rechte der Betroffenen zu wahren (vgl. § 2 der Statuten). Vorliegend
ersuchte er die Vorinstanz um Zugang zu bestimmten Dokumenten, da er der Ansicht ist, dass die Zahl der
erteilten Ausnahmebewilligungen zur Nachtsperrzeit am Zunehmen sein könnte und die in den Lärmbulletins
publizierten Daten zu wenig aussagekräftig seien, um die Motive für die erteilten Bewilligungen
nachvollziehen und beurteilen zu können. Er erhofft sich daher Klarheit durch die fraglichen Dokumente,
namentlich die Protokolle der Monitoring-Gruppe und die "Entscheidhilfe".
Ein grosser Teil der Anwohnerinnen und Anwohner rund um
den Flughafen Zürich ist angesichts der Lärmimmissionen von der Entwicklung der Erteilung von
Ausnahmebewilligungen während der Nachtflugsperre betroffen und wäre daher selbst zur Erhebung
einer Beschwerde legitimiert. Bei den Mitgliedern des Beschwerdeführers handelt es sich -
wie die Beschwerdegegner geltend machen - zwar tatsächlich nicht um Privatpersonen, sondern
im Wesentlichen um Gemeinden. Diese vertreten indes, wie auch der Beschwerdeführer selber, die Interessen
der Bevölkerung im Umkreis des Flughafens Zürich. Das Bundesverwaltungs- und das Bundesgericht
haben verschiedentlich festgestellt, dass der Beschwerdeführer die übrigen Voraussetzungen
zur egoistischen Verbandsbeschwerde erfüllt (vgl. BGE 124 II 293 E. 3d m.H.; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A 769/2013 vom 30. Oktober 2013 E. 2.6.2.4, A 1899/2006 vom 11. Februar 2010
E. 2.4 und A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 3 ff.). Er ist demnach -
entgegen den Vorbringen der Beschwerdegegner und der Vorinstanz - auch aus diesem Titel zur
vorliegenden Beschwerde legitimiert. Die in diesem Zusammenhang vorgebrachte Argumentation, der Beschwerdeführer
vermöge sich nicht auf das BGÖ zu berufen, beschlägt dagegen, wie dieser zu Recht darauf
hinweist, eine materielle Frage - nach den Trägern des Zugangsrechts gemäss BGÖ
(vgl. dazu nachstehend E. 5.3) - und nicht diejenige der Beschwerdelegitimation.
1.3 Auf die im Übrigen
frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist somit
einzutreten.
2.
Die
Vorinstanz beantragt in formeller Hinsicht, die Flughafen Zürich AG, der Kanton Zürich sowie
die SWISS seien im vorliegenden Verfahren nicht als Beschwerdegegner, sondern als Beigeladene aufzunehmen.
Diese seien im vorinstanzlichen Verfahren weder als Partei noch sonst wie beteiligt gewesen und könnten
daher nicht Gegner der vorliegenden Beschwerde sein.
2.1 Gemäss Art. 6
VwVG gelten als Parteien Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verfügung berühren soll,
und andere Personen, Organisationen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung
zusteht. Im Beschwerdeverfahren können vor der Rechtsmittelinstanz neben der Vorinstanz, deren Verfügung
angefochten ist, der oder die Beschwerdeführer einem oder mehreren Beschwerdegegnern gegenüberstehen.
Als solche Gegenparteien kommen insbesondere alle am vorinstanzlichen Verfahren zu Recht als Parteien
beteiligten Personen in Frage, die angesichts ihres Obsiegens ein schutzwürdiges Interesse an der
Beibehaltung der angefochtenen Verfügung haben. Gleiches gilt auch für bloss teilweise obsiegende
Verfügungsadressaten und Drittbetroffene, die durch die Anträge des Beschwerdeführers
Nachteile erleiden könnten (Vera Marantelli-Sonanini/Said
Huber, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum VwVG, Zürich/Basel/Genf
2009, N. 8 zu Art. 6).
Die Beiladung Dritter zum Verfahren ist im Verfahrensrecht
des Bundes nicht ausdrücklich geregelt, in der Praxis aber ohne Weiteres zugelassen (vgl. André
Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl.,
Basel 2013, Rz. 3.2). Der Begriff wird freilich höchst unterschiedlich verwendet (vgl. dazu
Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, Vorbem.
zu §§ 21 - 21a N. 24 ff. m.w.H.). Gemäss der Praxis des Bundesverwaltungsgerichts
kann als Zweck der Beiladung neben der Ausdehnung der Rechtskraft des anstehenden Entscheids auf die
beigeladene Person auch die Gewährung des rechtlichen Gehörs verstanden werden. Eine Beiladung
erfolgt entsprechend, wenn ein Dritter, der in einem Beschwerdeverfahren nicht Partei ist, von dessen
Ausgang unmittelbar in seinen rechtlichen oder tatsächlichen Interessen berührt sein kann.
Vorausgesetzt ist dabei, dass es dem Betroffenen nicht möglich war bzw. er keinen Anlass hatte,
die Verfügung selber anzufechten und von Anfang an als Partei aufzutreten (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A 6154/2010 vom 21. Oktober 2011 E. 3.1 und A-7841/2010 vom 7. Februar 2011
E. 2).
Sowohl Beschwerdegegner als auch Beigeladene haben gemeinsam,
dass ihnen im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht Parteistellung zukommt und sich die Rechtskraft
des Entscheides auf sie ausdehnt. Das Bundesverwaltungsgericht hat allerdings festgehalten, dass die
beigeladene Person nicht Hauptpartei, sondern bloss Nebenpartei wird und ihr keine Verfügungsmacht
über den Streitgegenstand zukommt (Teilentscheid des Bundesverwaltungsgerichts A-692/2008 vom 7. April
2008 E. 2; siehe auch Moser/Beusch/Kneubühler,
a.a.O., Rz. 3.2; Isabelle Häner, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin
Schindler [Hrsg.], Kommentar zum VwVG, Zürich/St. Gallen 2008, N. 12 zu Art. 6).
2.2 Vorliegend war
im erstinstanzlichen Verfahren (nebst der verfügenden Vorinstanz) einzig der Beschwerdeführer
beteiligt. Die Vorinstanz hat in ihrem Entscheid zwar die von ihr zugesicherte Vertraulichkeit für
die Beratungen der Monitoring-Gruppe berücksichtigt und somit erkannt, dass mögliche Geheimhaltungsinteressen
Dritter bestehen könnten. Doch hätte sie die Flughafen Zürich AG, den Kanton Zürich
und die SWISS zur Wahrung des rechtlichen Gehörs in das erstinstanzliche Verfahren mit einbeziehen
und diesen Gelegenheit geben müssen, sich zu äussern und allfällige Geheimhaltungsinteressen
vorzubringen und zu begründen. Denn die Flughafen Zürich AG, der Kanton Zürich und die
SWISS sind nicht erst im vorliegenden Beschwerdeverfahren, sondern waren bereits im vorinstanzlichen
Verfahren in ihren Rechten betroffen. Im Verfahren betreffend das Öffentlichkeitsprinzip werden
deshalb - selbst im erstinstanzlichen Verfahren nicht beteiligt gewesene Drittbetroffene -
regelmässig als Beschwerdegegner ins bundesverwaltungsgerichtliche Verfahren aufgenommen. Die Flughafen
Zürich AG, der Kanton Zürich und die SWISS sind demnach auch im vorliegenden Verfahren als
Beschwerdegegner beizuziehen.
3.
Das
Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen -
einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens - sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG).
4.
Das
Öffentlichkeitsgesetz ist am 1. Juli 2006 in Kraft getreten. Durch die Schaffung eines Rechtsanspruchs
auf Zugang zu amtlichen Dokumenten wurde hinsichtlich der Verwaltungstätigkeit ein Paradigmenwechsel
vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt hin zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt
vollzogen (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. dazu BGE 133 II 209 E. 2.1; Pascal
Mahon/Olivier Gonin, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz,
Handkommentar, Bern 2008, nachfolgend: Handkommentar BGÖ, Art. 6 Rz. 1 ff.). Das
Prinzip soll Transparenz schaffen, damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen
und beurteilen können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung
und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden (BGE
133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; statt vieler aus der neueren Praxis zur Publikation
vorgesehenes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A 2186/2013 vom 14. Februar 2014 E. 4.2).
Grundsätzlich hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden
Auskunft über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Damit
wird jeder Person ein generelles Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, über welche die Verwaltung
verfügt, gewährt, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen werden müsste (BGE 136
II 399 E. 2.1, 133 II 209 E. 2.1; BVGE 2011/52 E. 3; statt vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A 4962/2012 vom 22. April 2013 E. 4 m.w.H.). Es obliegt entsprechend nicht mehr dem freien
Ermessen der Behörden, ob sie Informationen oder Dokumente zugänglich machen wollen oder nicht.
5.
5.1 Der Beschwerdeführer
reichte sein Zugangsgesuch beim BAZL ein. Als Bundesamt des Eidgenössischen Departements für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) gehört dieses zur zentralen Bundesverwaltung und
untersteht damit vorbehaltlich spezialgesetzlicher Bestimmungen dem BGÖ (Art. 2 Abs. 1
Bst. a BGÖ i.V.m. Anhang 1 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom
25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]). Eine Ausnahme, was den sachlichen Geltungsbereich
gemäss Art. 3 BGÖ betrifft, liegt nicht vor. Ebenso wenig greift vorliegend der Vorbehalt
spezialgesetzlicher Regelung gemäss Art. 4 BGÖ.
5.2 Dagegen ist fraglich,
ob auch die Beschwerdegegner als weitere Mitglieder der Monitoring-Gruppe dem BGÖ unterstehen.
5.2.1 Nach Art. 2
Abs. 1 Bst. b BGÖ gilt dieses auch für Organisationen und Personen des öffentlichen
oder privaten Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehören. Dies allerdings nur, soweit sie
Erlasse oder erstinstanzlich Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG erlassen. Damit sollen nur
jene Bereiche erfasst werden, in denen Organisationen und Personen hoheitlich tätig sind, das heisst
rechtsetzende oder verfügende Kompetenzen wahrnehmen (Thomas
Sägesser, Handkommentar BGÖ, Art. 2 Rz. 30). Das Recht auf Zugang gilt dabei
für all jene amtlichen Dokumente, die unmittelbar ein Verfahren auf Erlass einer Verfügung
nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz betreffen (Botschaft des Bundesrats zum BGÖ vom 12. Februar
2003, in: Bundesblatt [BBl] 2003 1963, 1987, nachfolgend: Botschaft zum BGÖ). Allfällige andere,
nicht hoheitliche Tätigkeitsfelder betroffener Organisationen sind vom Öffentlichkeitsprinzip
ausgeschlossen (Christa Stamm-Pfister, in: Urs Maurer-Lambrou/Gabor
P. Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl., Basel
2014, nachfolgend: BSK BGÖ, Art. 2 N. 17). Die Botschaft zum BGÖ führt beispielhaft
einige solcher Organisationen und Personen auf, die - soweit sie hoheitlich tätig sind -
dem BGÖ unterstellt sein sollen, so etwa der Schweizerische Nationalfonds und übrige Institutionen
der Forschungsförderung, die Schweizerischen Bundesbahnen, das Rohrleitungsinspektorat, die Schweizerische
Unfallversicherungsanstalt und weitere (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1987).
5.2.2 Was den vorliegenden
Tätigkeitsbereich anbelangt, soll die Monitoring-Gruppe die Praxis der Flüge nach Betriebsschluss
begleiten und beurteilen. Das Monitoring soll Aufschluss geben über die Anwendung von Ausnahmen
für Landungen und Starts am Flughafen Zürich nach Betriebsschluss. Wie die Beschwerdegegnerin 3
darlegt, handle es sich um eine Gruppe, die dem Austausch zwischen Sachverständigen der Luftfahrtindustrie
und den Behörden diene und in der Erfahrungen ausgetauscht sowie Anregungen besprochen werden können.
Die Ausnahmebewilligungen werden gestützt auf Art. 39d
Abs. 3 der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 (VIL,
SR 748.131.1) vom Flugplatzhalter, mithin der Beschwerdegegnerin 1, gewährt. Ob dieser in diesem
Bereich Verfügungskompetenz zukommt, kann an dieser Stelle indes offen bleiben. Denn, selbst wenn
das BGÖ auch bei (zunächst) formlosen Akten anwendbar bleibt, wenn eine Organisation in hoheitlichen
Bereichen etwa aus Effizienzgründen nicht formell verfügt, eine Verfügung im formellen
Sinn aber verlangt werden könnte (vgl. Stamm-Pfister,
BSK BGÖ, Art. 2 N. 17), würde dies höchstens die Beschwerdegegnerin 1 betreffen,
hingegen nicht die hier fragliche Monitoring-Gruppe. Zwar ist in dieser auch die Beschwerdegegnerin 1
vertreten, doch ist es gerade nicht die Monitoring-Gruppe, welcher die Kompetenz zukommt, Ausnahmebewilligungen
von der Nachtflugordnung zu gewähren. Vielmehr begleitet die Gruppe, im Sinne eines Monitorings,
diese Tätigkeit lediglich. Die Mitglieder der Monitoring-Gruppe unterstehen - mit Ausnahme
der Vorinstanz und unter Umständen der Beschwerdegegnerin 1 - dem BGÖ demnach
grundsätzlich nicht. Dies bedeutet, wie sogleich zu sehen sein wird, indes nicht, dass alleine deswegen
zu den hier umstrittenen Dokumenten kein Zugang zu gewähren wäre.
5.3 Des Weiteren ist
umstritten (siehe bereits vorstehend E. 1.2.5), ob sich der Beschwerdeführer auf das BGÖ
zu berufen vermag. Dieser besteht aus 65 Anliegergemeinden und 2 Ortsgruppen, die sich zu einem Verein
zusammengeschlossen haben, um die Interessen und Rechte der Bevölkerung im Umkreis des Flughafens
Zürich zu wahren (vgl. E. 1.2.5). Nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das
Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher
Dokumente zu erhalten (siehe bereits E. 4). Rechtsinhaber sind neben den natürlichen Personen
auch die juristischen (Mahon/Gonin, Handkommentar BGÖ,
Art. 6 Rz. 21). Zwar verleiht das BGÖ dem Gemeinwesen keinen privilegierten Zugang zu
amtlichen Dokumenten (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2002). Doch geht es vorliegend - entgegen
den Vorbringen der Beschwerdegegner - nicht darum, dass sich politische Gemeinden unter dem
Tarnmantel des Schutzverbands Zugang zu Dokumenten verschaffen würden. Vielmehr vertreten diese
die Interessen der umliegenden Anwohnerinnen und Anwohner und haben sich hierzu in der Rechtsform eines
Vereins zusammengetan. Eine Umgehung des BGÖ erscheint insofern nicht ersichtlich. Aus Art. 6
Abs. 1 BGÖ lässt sich zudem ableiten, dass das Recht auf Einsicht mit Bezug auf ein bestimmtes
Dokument stets für alle Personen in gleichem Ausmass gilt (Urs
Steimen, BSK BGÖ, Art. 6 N. 10), was in Art. 2 der Öffentlichkeitsverordnung
vom 24. Mai 2006 (VBGÖ, SR 152.31) ausdrücklich festgehalten wurde. Könnten somit
einzelne Anwohnerinnen und Anwohner des Flughafens ihr Recht auf Einsicht geltend machen, müsste
dies auch für sämtliche anderen und letztlich auch den Beschwerdeführer gelten. Im Übrigen
dürfte es häufig darauf hinaus laufen, dass juristische Personen nicht selber um Zugang ersuchen,
sondern ihre Rechte in der Regel durch natürliche Personen wahrnehmen (vgl. auch Mahon/Gonin,
Handkommentar BGÖ, Art. 6 Rz. 21). Die Rüge der Beschwerdegegner erweist sich damit
als unbegründet.
6.
Im
Folgenden stellt sich zunächst die Frage, ob es sich bei den fraglichen Dokumenten um amtliche Dokumente
im Sinne von Art. 5 BGÖ handelt.
6.1 Die Beschwerdegegner
und die Vorinstanz bringen in Bezug auf die Sitzungsprotokolle insbesondere vor, es handle sich dabei
nicht um eine Information, welche der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe diene (Art. 5
Abs. 1 Bst. c BGÖ). Hinsichtlich der "Entscheidhilfe" machen sie zudem geltend,
dass diese zum persönlichen Gebrauch bestimmt sei (Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ)
und deshalb ebenfalls nicht als amtliches Dokument gelte. Im Übrigen gelte diese auch nicht als
fertig gestellt, da sie einen Entwurf darstelle und weder unveränderbar noch abschliessend sei (Art. 5
Abs. 3 Bst. b BGÖ).
6.2 Ein amtliches
Dokument ist gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ jede Information, die auf einem beliebigen
Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz einer Behörde befindet,
von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (Bst. b), und die Erfüllung einer öffentlichen
Aufgabe betrifft (Bst. c). Nicht als amtliche Dokumente gelten nach Art. 5 Abs. 3 BGÖ
solche, die durch eine Behörde kommerziell genutzt werden (Bst. a), nicht fertig gestellt sind
(Bst. b) oder zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind (Bst. c).
6.3 Umstritten ist
zunächst, ob es sich bei den Sitzungsprotokollen und der "Entscheidhilfe" um Informationen
handelt, welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen.
6.3.1 Der Begriff
der öffentlichen Aufgabe ist nicht identisch mit demjenigen des öffentlichen Interesses. So
können durch Private wahrgenommene Aufgaben im öffentlichen Interesse sein, ohne dass sie dadurch
als öffentliche Aufgabe gelten. Der Zusammenhang mit einer öffentlichen Aufgabe ergibt sich
nicht nur aus der Art der Information - so kann auch eine Information privater Natur davon
umfasst sein -, sondern auch aus ihrem Gegenstand oder ihrem Gebrauch. Wird etwa ein privates
Dokument zur Ausübung einer öffentlichen Aufgabe benötigt, ist der Gebrauch der Information
ausschlaggebend (Kurt Nuspliger, Handkommentar BGÖ,
Art. 5 Rz. 19 f.; Robert Bühler, BSK
BGÖ, Art. 5 N. 15; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1994). Die Botschaft zum BGÖ
nennt als die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffend beispielhaft Dokumente, die eine
Behörde für die Erteilung einer Bewilligung verlangt. Zwar sind damit Dokumente gemeint, die
von Privaten im Bewilligungsverfahren eingereicht werden, doch ist entscheidend - und auch
vorliegend relevant -, dass diese Dokumente mit einem Entscheidungsprozess im Zusammenhang
stehen (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1994).
6.3.2 Auch im vorliegenden
Fall geht es um einen Entscheidungsprozess und zwar betreffend die Erteilung von Ausnahmebewilligungen
am Flughafen Zürich für Starts und Landungen nach Betriebsschluss. Hierbei handelt es sich
um eine öffentliche Aufgabe. Zwar nehmen Organisationen und Personen, die in Art. 2 Abs. 1
Bst. b BGÖ erwähnt sind, eindeutig eine öffentliche Aufgabe wahr, wenn sie Verfügungen
erlassen oder in Erlassform tätig werden (Nuspliger,
Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 23), doch ist für die Anwendbarkeit des BGÖ nicht
erforderlich, dass die genannten Personengruppen oder gar Behörden handeln. Gerade die "Entscheidhilfe"
dient demnach einer öffentlichen Aufgabe. Aber auch die Sitzungsprotokolle betreffen -
in einem weiteren Sinne - dieselbe Aufgabe, weshalb die hier fraglichen Unterlagen grundsätzlich
die Voraussetzungen für ein amtliches Dokument nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ erfüllen.
6.4 Des Weiteren wird
von der Beschwerdegegnerin 3 vorgebracht, bei der "Entscheidhilfe" handle es sich um informelle,
nicht fertig gestellte Kriterien, die im übertragenen Sinne mit einer "Projektskizze"
vergleichbar seien, weshalb die "Entscheidhilfe" als nicht fertig gestellt im Sinne von Art. 5
Abs. 3 Bst. b BGÖ zu gelten habe.
6.4.1 Bei der Bezeichnung
"nicht fertig gestelltes Dokument" handelt es sich um einen unbestimmten Gesetzesbegriff, welcher
unter anderem durch Art. 1 Abs. 2 VBGÖ weiter konkretisiert worden ist (Nuspliger,
Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 32 f.). Gemäss Art. 1 Abs. 2 VBGÖ
gilt ein Dokument als fertig gestellt, welches von der Behörde, die es erstellt hat, unterzeichnet
ist (Bst. a), oder welches vom Ersteller dem Adressaten definitiv übergeben wurde, namentlich
zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage (Bst. b). "Definitiv" im
Sinne von Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ ist die Übergabe an eine bestimmte Person,
Stelle oder Behörde, wenn es danach weitestgehend am Empfänger liegt, wie er mit dem Dokument
weiter verfahren will, nicht aber, wenn das Dokument innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeitenden
und Vorgesetzten zwecks Korrektur, Ergänzung oder Finalisierung ausgetauscht wird (Erläuterungen
des Bundesamtes für Justiz [BJ] vom 24. Mai 2006 zur Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip
der Verwaltung [nachfolgend: Erläuterungen zur VBGÖ], S. 2). Weitere gewichtige Indizien
für die Fertigstellung eines Dokumentes sind seine Unterzeichnung oder Genehmigung, die Registrierung
in einem Klassifikations-, Organisations- oder Informationssystem der Verwaltung sowie seine Bedeutung.
Schliesslich können auch vorbereitende Dokumente fertig gestellt sein, wenn sie einen definitiven
Charakter aufweisen. Als Beispiele für nicht fertig gestellte
Dokumente sind namentlich zu erwähnen: Ein handschriftlich oder elektronisch aufgezeichneter Text
mit Streichungen oder Anmerkungen vor seiner Schlusskorrektur, eine zusammenfassende Übersicht in
Bearbeitung, eine provisorische Fassung eines Berichts, eine Projektskizze, Notizen aus einer Sitzung,
informelle Arbeitsnotizen, der Vorentwurf eines Textes oder zusammenfassende Notizen für eine Versammlung
(Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1997 ff.; vgl. auch BVGE 2011/25 E. 5.1.1 ff. und BVGE
2011/53 E. 8.3.2).
6.4.2 Bei der "Entscheidhilfe"
handelt es sich um ein Dokument, das - wie unter anderem die Beschwerdegegnerin 1 ausführlich
darlegt - einem kleinen Kreis von zuständigen Kadermitarbeitern als Hilfsmittel dient,
um im Prozess, ob die gesetzlichen resp. reglementarischen Voraussetzungen vorliegen und vom Ermessen
zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung Gebrauch gemacht werden soll, zu einer Entscheidung zu gelangen.
Sie erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit und ist offenbar aufgrund neu und in veränderter
Konstellation auftretender Situationen Änderungen unterworfen. Der Grund dafür, dass nicht
fertig gestellte Dokumente nicht als amtlich gelten, liegt darin, dass die Verwaltung ihren Handlungsspielraum
bewahren und ihre Projekte mit der nötigen Freiheit entwickeln können muss. Deshalb sollen
nur Dokumente in ihrer definitiven Fassung eingesehen werden können. Ausserdem sollen Missverständnisse,
Unklarheiten und andere Risiken, die sich aus der Veröffentlichung eines Dokuments mit provisorischem
Charakter ergeben könnten, vermieden werden (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1997;
Nuspliger, Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 30).
Die "Entscheidhilfe" mag zwar Änderungen erfahren, doch dient sie den zuständigen
Personen der Beschwerdegegnerin 1 bei der Entscheidung über die Gewährung von Ausnahmebewilligung
als (eine der) Entscheidgrundlagen. Insofern handelt es sich nicht um ein lediglich provisorisches Arbeitsinstrument,
das etwa zu Korrektur- oder Finalisierungszwecken ausgetauscht wird (vgl. vorstehende Erwägung).
Vielmehr stellt sie eine Leitlinie dar, welche Beispiele aufzählt und Kriterien für die Beurteilung
des konkreten Einzelfalls durch den zuständigen Kadermitarbeiter aufstellt. Entgegen dem Vorbringen
der Beschwerdegegnerin 3 ist daher nicht von einem nicht fertig gestellten Dokument auszugehen.
6.5 Schliesslich machen
sämtliche Beschwerdegegner sowie die Vorinstanz geltend, die "Entscheidhilfe" diene dem
persönlichen Gebrauch und gelte deshalb nicht als amtliches Dokument. Sie diene einem kleinen, vorweg
definierten Kreis von Mitarbeitenden der Beschwerdegegnerin 1 dazu, im Einzelfall zu beurteilen,
ob ein Gesuch um Ausnahme von der Nachtflugsperre den im Betriebsreglement genannten Kriterien ("unvorhersehbar"
und "ausserordentlich") entspreche. Es handle sich somit um eine Arbeitsunterlage für
einen kleinen Benutzerkreis.
6.5.1 Als zum persönlichen
Gebrauch bestimmtes Dokument gilt jede Information, die dienstlichen Zwecken dient, deren Benutzung aber
ausschliesslich der Autorin, dem Autoren oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel
vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten (Art. 1 Abs. 3 VBGÖ). Der
Verordnungsgeber hat in Art. 1 Abs. 3 VBGÖ die Umschreibung des Begriffs des zum persönlichen
Gebrauch bestimmten Dokuments aus der Botschaft übernommen und dahingehend präzisiert, dass
darunter nicht nur Dokumente fallen, welche zwar dienstlichen Zwecken dienen, deren Gebrauch aber ausschliesslich
dem Verfasser vorbehalten bleiben, sondern auch solche, die lediglich durch einen eng begrenzten Personenkreis
verwendet werden. Dies hat er etwa dann bejaht, wenn Dokumente, die als Arbeitsgrundlage oder Arbeitshilfsmittel
dienen (bspw. Dispositionen, handschriftliche Notizen, Arbeitskopien von Dokumenten, Korrekturvorschläge,
Gedankenstützen oder Begleitnotizen) innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeiterinnen oder Mitarbeitern
und Vorgesetzten ausgetauscht werden (Erläuterungen zur VBGÖ, S. 3).
6.5.2 Wie gesehen
(vorstehend E. 6.4.2) dient die "Entscheidhilfe" als Grundlage bei der Entscheidung, ob
im Einzelfall eine Ausnahmebewilligung von der Nachtflugordnung zu gewähren ist. Sie kennzeichnet
sich insofern, wie ebenfalls festgestellt (E. 6.4.2), als fertig gestelltes Dokument aus. Sie kann
zwar als Arbeitsgrundlage oder Hilfsmittel bezeichnet werden, wie dies die Beschwerdegegner und Vorinstanz
vorbringen. Doch handelt es sich dabei nicht lediglich um handschriftliche Notizen, Gedankenstützen
oder Begleitnotizen, sondern vielmehr werden anhand von Kriterien und Beispielen die für den Entscheidungsprozess
wesentliche Begriffe wie "unvorhersehbar" oder "ausserordentlich" konkretisiert.
Einerseits werden verschiedene Ereignisse aufgezählt, deren Eintreffen als Voraussetzung angesehen
werden, damit dem Flugplatzhalter überhaupt ein Ermessen zukommt. Andererseits werden Kriterien
dafür angeführt, wie der Flughafen im Falle eines solchen Ereignisses sein Ermessen auszuüben
hat. Die "Entscheidhilfe" enthält demnach Vorgaben und Leitlinien für die verantwortlichen
Personen, an denen sich diese bei ihrer Entscheidung orientieren können. Selbst wenn sie nicht Anspruch
auf Vollständigkeit erhebt und die einzige Entscheidgrundlage bildet, so stellt sie doch mehr dar
als eine persönliche Notiz oder Disposition. Hinzu kommt, dass es vorliegend darüber hinaus
am Kriterium des "eng begrenzten Personenkreises" fehlt. Zwar lässt sich den Gesetzesmaterialien
nicht entnehmen, ab wie vielen Personen dieses Kriterium nicht mehr als erfüllt zu gelten hat. Während
die Botschaft zum BGÖ den ausschliesslichen Gebrauch von Informationen durch den Verfasser vorsieht,
spricht die VBGÖ immerhin von einem "engen Personenkreis". Doch deutet selbst diese Formulierung
darauf hin, dass die Norm - ganz im Sinne des Grundsatzes der Öffentlichkeit der Verwaltung
(vgl. E. 4) - restriktiv anzuwenden ist. Vorliegend wird die "Entscheidhilfe"
durch die für den Entscheid über Ausnahmebewilligungen zuständigen, für die Beschwerdegegnerin 1
tätigen, Personen benutzt. Um wie viele Personen es sich hierbei handelt, wurde von den Parteien
nicht näher ausgeführt, sondern einzig auf einen "kleinen Kreis" verwiesen. Daneben
haben offensichtlich aber auch die im vorliegenden Verfahren beteiligten Beschwerdegegner wie auch die
Vorinstanz Kenntnis davon und haben sich mit dem Dokument befasst. Der Rahmen eines engen Personenkreises
erscheint damit als gesprengt (vgl. auch BVGE 2011/52 E. 5.2.2). Bei der "Entscheidhilfe"
handelt es sich folglich nicht um ein zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument im Sinne von
Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ.
6.6 Als Zwischenfazit
lässt sich demnach festhalten, dass sowohl die Sitzungsprotokolle der Monitoring-Gruppe als auch
die "Entscheidhilfe" amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ darstellen.
7.
Im
Weiteren ist zu prüfen, ob der Zugang zu diesen Dokumenten von der Vorinstanz zu Recht verweigert
werden durfte. Der Zugang kann eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn überwiegende
private oder öffentliche Interessen an der Geheimhaltung einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7
BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt. Aufgrund des in Art. 6
Abs. 1 BGÖ festgeschriebenen Öffentlichkeitsprinzips besteht eine Vermutung zugunsten
des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Dies führt zu einer Umkehr der Beweislast. Zur Widerlegung
der Vermutung des freien Zugangs muss deshalb die Behörde beweisen, dass die in Art. 7 und 8
BGÖ aufgestellten Ausnahmefälle gegeben sind (BVGE 2011/52 E. 6; zur Publikation vorgesehenes
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2186/2013 vom 14. Februar 2014 E. 4.3, eingehend
auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5489/2012 vom 6. Oktober 2013 E. 4-7;
Steimen, BSK BGÖ, Art. 7 N. 7; Mahon/Gonin,
Handkommentar BGÖ, Art. 6 Rz. 11). Dabei hängt die Wirksamkeit dieser Ausnahmeklauseln
einerseits davon ab, dass die Beeinträchtigung im Fall einer Offenlegung von einer gewissen Erheblichkeit
sein muss, und andererseits, dass ein ernsthaftes Risiko bezüglich des Eintritts besteht, mithin
der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit eintrifft. Im Zweifelsfall
ist es angebracht, sich für den Zugang zu entscheiden (vgl. BVGE 2013/50 E. 8.1, BVGE 2011/52
E. 6; Steimen, BSK BGÖ, Art. 7 N. 4;
Bertil Cottier/Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, Handkommentar
BGÖ, Art. 7 Rz. 4).
7.1
7.1.1
Die Beschwerdegegnerin 1 weist darauf hin, dass nach Art. 8 Abs. 2 BGÖ amtliche
Dokumente erst zugänglich gemacht werden dürfen, wenn der politische oder administrative Entscheid,
für den sie Grundlage darstelle, getroffen ist. Die "Entscheidhilfe" diene -
in der jeweils aktuellen Fassung - den zuständigen Kadermitarbeitern direkt und unmittelbar
als Grundlage für die Beurteilung von Anfragen um Gewähren einer Ausnahmebewilligung für
Start oder Landungen ausserhalb der ordentlichen Flugbetriebszeiten. Zwar stelle sie nicht die einzige
Entscheidgrundlage dar, aufgrund der Aufzählung von Beispielen und möglichen Kriterien sowie
der Weiterentwicklung des Papiers komme ihr für gewöhnlich jedoch eine nicht unerhebliche Bedeutung
im Entscheidprozess zu. Essentiell bleibe aber das Ermessen der Beschwerdegegnerin 1 in der Sache.
Mit der Offenlegung der "Entscheidhilfe" würde der Druck von aussen - unter
anderem seitens von potentiell betroffenen Fluggesellschaften, welche wohl das gleiche Zugangsrecht wie
der Beschwerdeführer beanspruchen könnten - auf die Beschwerdegegnerin 1 und
schliesslich auf den jeweiligen Entscheidungsträger bei der Beurteilung von Ausnahmebewilligungen
nicht zuletzt der hohen wirtschaftlichen Interessen wegen immens. Das aufgrund der "kann"-Bestimmung
relativ weitgehende Ermessen, eine Ausnahme zu gewähren, würde in der Praxis nahezu eliminiert.
Grundsätzlich schiebe Art. 8 Abs. 2 BGÖ den Zugang zu amtlichen Dokumenten lediglich
auf, bis der politische oder administrative Entscheid getroffen sei. Da sich die Frage der Gewährung
einer Ausnahmebewilligung von der Nachtflugordnung naturgemäss immer wieder stellen könne,
sei nicht der einzelne Entscheidprozess, sondern vielmehr der ordentliche Flugbetrieb als relevante Grösse
massgebend.
7.1.2 Der Beschwerdeführer
macht geltend, dass das in Frage stehende Dokument einen direkten und unmittelbaren Zusammenhang mit
einem konkreten Entscheid aufweisen und zugleich für diesen Entscheid von beträchtlichem materiellem
Gewicht sein müsse. Vorliegend fehle es an einem solchen Zusammenhang mit einem konkreten Entscheid,
denn die "Entscheidhilfe" sei klarerweise lediglich genereller Natur und habe keinen präjudizierenden
Charakter. Der Ermessensspielraum der Bewilligungsbehörde bleibe auch mit dieser genau gleich gross
wie zuvor. Art. 8 Abs. 2 BGÖ erweise sich somit nicht als einschlägig.
7.1.3 Amtliche Dokumente
dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für
den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist (Art. 8 Abs. 2 BGÖ). Das Recht auf Zugang
wird demnach nur befristet verweigert und prinzipiell wiederhergestellt, sobald der fragliche Entscheid
getroffen ist (Mahon/Gonin, Handkommentar BGÖ, Art. 8 Rz. 32).
Dabei muss ein solches Dokument, wie der Beschwerdeführer zu Recht ausführt, einen direkten
und unmittelbaren Zusammenhang mit einem konkreten Entscheid aufweisen und zugleich für diesen Entscheid
von beträchtlichem materiellem Gewicht sein, damit nicht über diesen Gesetzesartikel der Zweck
des Öffentlichkeitsgesetzes ausgehebelt wird. Im weiteren Sinne könnte sonst jedes amtliche
Dokument mehr oder weniger direkt einem politischen oder administrativen Entscheid zugrunde liegen (zur
Publikation vorgesehenes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2186/2013 vom 14. Februar 2014 E. 6.2,
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 5.2 m.w.H.; Isabelle
Häner, BSK BGÖ, Art. 8 N. 9; Mahon/Gonin, Handkommentar
BGÖ, Art. 8 Rz. 30). Bei den Sitzungsprotokollen ist ein direkter und unmittelbarer Zusammenhang
zu den jeweiligen Entscheiden der für die Ausnahmebewilligungen zuständigen Personen nicht
gegeben. Zwar enthalten diese die Ausführungen, die zum Thema Ausnahmebewilligung von der Nachtflugordnung
in der Monitoring-Gruppe gemacht wurden, doch basieren die konkreten Einzelentscheide letztlich nicht
hierauf. Gleiches gilt aber auch für die "Entscheidhilfe": Diese bildet zwar mit eine
Grundlage für die Entscheide über die Gewährung von Ausnahmebewilligungen. Sie ist einerseits
aber nicht die einzige Grundlage, was an sich bereits die Direktheit und Unmittelbarkeit des erforderlichen
Zusammenhangs in Frage stellt. Andererseits kann es nicht dem Zweck des Öffentlichkeitsprinzips
entsprechen, ein Dokument wie die "Entscheidhilfe" vom Gesetz ausnehmen zu wollen, nur weil
es im Sinne eines Dauerzustands immerzu einem neuerlichen Entscheid zugrunde liegen würde. Art. 8
Abs. 2 BGÖ erweist sich demnach im vorliegenden Fall nicht als einschlägig.
7.2
7.2.1 Die Beschwerdegegner 1
und 2 berufen sich im Weiteren auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ. Diese gesetzliche Grundlage
greife, wenn die freie Meinungs- und Willensbildung eines zum Entscheid gerufenen Gremiums wesentlich
beeinträchtigt werden könne. Die Bestimmung überschneide sich stark mit dem als lex specialis
geltenden Art. 8 Abs. 2 BGÖ. Der Unterschied liege hauptsächlich darin, dass die
Beeinträchtigung nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ wesentlich zu sein habe und der
Zugang nicht nur aufgeschoben, sondern ganz verweigert werden könne. Für einen unbeeinflussten
Entscheidprozess sei es unabdingbar, dass der ersuchte Zugang zur "Entscheidhilfe" verweigert
werde. Es drohe ansonsten eine öffentliche Diskussion, die insbesondere mit Blick auf die zeitliche
Dringlichkeit der Entscheidungen tunlichst zu vermeiden sei. Eine fortwährend freie Meinungs- und
Willensbildung sei nur sichergestellt, wenn der Zugang zur "Enscheidhilfe" verweigert werde.
7.2.2 Der Beschwerdeführer
erachtet eine mögliche Debatte gerade als wünschenswert. Dies decke sich mit den Zielsetzungen
des BGÖ, zumal die Diskussion bezüglich Nachtflugbewilligungen bereits heute, jedoch auf uninformierter
Grundlage stattfinde. Die Schwelle der wesentlichen Beeinträchtigung, die eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip
rechtfertigen würde, sei nicht erreicht. Sowohl bei den Protokollen als auch der "Entscheidhilfe"
handle es sich um "Auslegungsrichtlinien", die viele Gemeinsamkeiten mit Verwaltungsverordnungen
aufwiesen. Solche Dokumente seien jedoch von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ nicht erfasst,
denn nicht zuletzt im Hinblick auf die Vorhersehbarkeit des Rechts, konkret der Ausnahmebewilligungspraxis
bezüglich Nachtflügen, sei es wichtig, dass solche Informationen zugänglich seien, vor
allem wenn, wie vorliegend, die Kompetenz zur Bewilligungserteilung offenbar nur bei einer kleineren
Personenzahl liege. Im Übrigen belasse die "Entscheidhilfe" den Entscheidungsträgern
im konkreten Fall nach wie vor deren Ermessen.
7.2.3 Gemäss
Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die freie Meinungs- und Willensbildung
einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organs
oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann. Es ist durchaus legitim
dafür zu sorgen, dass die Behörden ihre Entscheidungen vorbereiten, ihre Arbeit planen, ihre
Strategie festlegen, Alternativen prüfen und Vereinbarungen aushandeln können, ohne dem Druck
der Medien oder der öffentlichen Meinung ausgesetzt zu sein (Cottier/Schweizer/Widmer,
Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 13). Der Schutz der freien Meinungs- und Willensbildung
soll verhindern, dass die Verwaltung durch eine verfrühte Bekanntgabe von Informationen während
eines Entscheidungsprozesses unter allzu starken Druck der Öffentlichkeit gerät, wodurch die
Bildung einer eigenen Meinung und eines eigenen Willens verhindert werden könnte. Bei der Beurteilung
dieses Tatbestands ist zu beachten, dass eine wesentliche Beeinträchtigung der freien Willensbildung
erforderlich ist, es genügt also nicht jede Beeinträchtigung. Vom Öffentlichkeitsprinzip
darf somit nicht abgewichen werden, um untergeordnete Einzelheiten eines Vorhabens zu schützen,
um blosse Unannehmlichkeiten zu vermeiden, die sich aus der unerwarteten Bekanntgabe eines noch vertraulichen
Projekts in den Medien ergeben, oder gar um Kritik zu verhindern, die durch die Enthüllung von unpopulären
Absichten ausgelöst werden könnte (Cottier/Schweizer/Widmer, Handkommentar
BGÖ, Art. 7 Rz. 15 f.). So entschied das Bundesverwaltungsgericht, das blosse Risiko,
eine heftige und möglicherweise kontroverse öffentliche Auseinandersetzung zu provozieren,
sei kein Verweigerungsgrund (BVGE 2011/52 E. 6.1.5 m.w.H.). Die Botschaft zum BGÖ führt
in diesem Zusammenhang, ebenfalls nicht als Verweigerungsgrund anzusehen, namentlich das Risiko an, ein
besonders sensibles Problem auf die politische Agenda zu setzen. Nicht jede Verzögerung oder Erschwerung
im Entscheidungsprozess, welche sich aus der öffentlichen Auseinandersetzung ergibt, ist automatisch
als wesentliche Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung einer Behörde zu betrachten
(Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2007; vgl. zum Ganzen auch zur Publikation vorgesehenes Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-2186/2013 vom 14. Februar 2014 E. 6.3).
In ganz besonderen Ausnahmefällen kann der Schutz,
den Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ gewährt, über die Entscheidungsphase hinaus
verlängert werden. Dies gilt namentlich dann, wenn eine Spezialbestimmung vorsieht, dass eine Behörde
unter Ausschluss der Öffentlichkeit ihren Beschluss fasst (BVGE 2011/52
E. 6.1.4; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2008; vgl. auch Cottier/Schweizer/Widmer,
Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 18, welche als häufigsten Fall die Beschlüsse
von Kollegialbehörden wie den Verwaltungskommissionen anführen).
7.2.4 Es mag zutreffen,
dass eine Zugänglichmachung der hier fraglichen Dokumente Kontroversen mit sich bringen kann und
der Inhalt der Sitzungsprotokolle sowie der "Entscheidhilfe" eine öffentliche Auseinandersetzung
zu provozieren vermögen. Vor dem Hintergrund der vorstehend dargelegten Rechtsprechung genügt
dies aber nicht als Verweigerungsgrund. Insbesondere ist vorliegend nicht dargetan, weshalb die Schwelle
der "wesentlichen" Beeinträchtigung, die eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip
rechtfertigen würde, erreicht sein soll (vgl. auch zur Publikation vorgesehenes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-2186/2013 vom 14. Februar 2014 E. 6.3). In der Öffentlichkeit findet, wie auch der Beschwerdeführer
vorbringt, bereits eine Auseinandersetzung um die Erteilung der Ausnahmebewilligungen statt. Dass diese
mit Zugang zu den fraglichen Unterlagen nun zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der freien Meinungs-
und Willensbildung bei den zuständigen Personen der Beschwerdegegnerin 1 führen würde,
haben die Beschwerdegegner und die Vorinstanz nicht genügend aufgezeigt (zur Beweislast siehe vorne
E. 7).
7.3
7.3.1 Sämtliche
Beschwerdegegner sowie die Vorinstanz berufen sich sodann auf den Ausnahmetatbestand von Art. 7
Abs. 1 Bst. h BGÖ. Die Vorinstanz habe den Sitzungsteilnehmern zwar nicht schriftlich,
wohl aber mündlich Geheimhaltung zugesichert. Dem Gesetz sei nicht zu entnehmen, dass Schriftlichkeit
verlangt werde; vielmehr genüge eine ausdrückliche Zusicherung, die indes nicht mit einer schriftlichen
gleichzusetzen sei. Die zugesicherte Vertraulichkeit erstrecke sich zudem auf alle im Zusammenhang mit
der Monitoring-Gruppe von den Teilnehmern abgegebenen Informationen, mithin nebst den Sitzungsprotokollen
auch auf die in diesem Rahmen von der Beschwerdegegnerin 1 der Vorinstanz freiwillig abgegebene
"Entscheidhilfe". Ohne die entsprechende Zusicherung der Vorinstanz hätte die Monitoring-Gruppe,
der sich alle Teilnehmer freiwillig und ohne gesetzliche Verpflichtung angeschlossen hätten, in
dieser Zusammensetzung nicht zustande kommen können. Vor allem sei zumindest die Beschwerdegegnerin 3
zweifellos ein privates Unternehmen, weshalb ihre Informationen in der zugesicherten Vertraulichkeit
zu schützen seien und damit kein Zugang zu den Unterlagen zu gewähren sei.
7.3.2 Dagegen bestreitet
der Beschwerdeführer, dass die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ
erfüllt seien. Insbesondere könne nur die Beschwerdegegnerin 3 als Privatperson angesehen
werden. Deren Informationen könnten allerdings nicht als freiwillig betrachtet werden. Vor allem
aber sei in keiner Weise bewiesen, dass tatsächlich Vertraulichkeit zugesichert worden sei. Vielmehr
erscheine unplausibel, dass sich gerade die Beschwerdegegnerin 3 mit einer mündlichen Vertraulichkeitszusicherung
zufrieden gegeben hätte. Die Vorinstanz vermöge somit ihrer Beweislast nicht nachzukommen,
weshalb die Ausnahmebestimmung nicht zur Anwendung gelangen könne.
7.3.3 Nach Art. 7
Abs. 1 Bst. h BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben
oder verweigert werden, wenn durch seine Gewährung Informationen vermittelt werden können,
die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde
zugesichert hat. Diese Ausnahmeregelung findet Anwendung, wenn folgende drei Anforderungen kumulativ
erfüllt sind: Zunächst müssen die Informationen von einer Privatperson, nicht aber von
einer Behörde mitgeteilt worden sein. Sodann müssen die betreffenden Informationen von sich
aus, das heisst nicht im Rahmen einer gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtung abgegeben worden
sein, und schliesslich muss die Verwaltung die Zusicherung der Vertraulichkeit auf ausdrückliches
Verlangen des Informanten erteilt haben (BVGE 2013/50 E. 8.3, BVGE 2011/52
E. 6.3.3; Cottier/Schweizer/Widmer, Handkommentar BGÖ, Art. 7
Rz. 47).
7.3.4 Vorliegend mag
zwar von der Freiwilligkeit der Informationen ausgegangen werden, doch erweist sich bereits die erste
Voraussetzung als nicht erfüllt. Die Monitoring-Gruppe setzt sich nebst der Vorinstanz aus Vertretern
der drei Beschwerdegegner, mithin unter anderem auch aus Behörden- und Kantonsvertretern, zusammen.
Wie die Beschwerdegegnerin 1 in diesem Zusammenhang zu behandeln ist, kann insofern offen bleiben,
als die Informationen ohnehin nicht nur durch die Beschwerdegegnerin 3 als Privatperson, sondern
auch die Vorinstanz resp. den Beschwerdegegner 2 erfolgt sind. Des Weiteren kann an dieser Stelle
auch offen bleiben, ob es für eine ausdrückliche Zusicherung der Vertraulichkeit der Schriftlichkeit
bedarf. Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ setzt grundsätzlich voraus, dass die Zusicherung
der Geheimhaltung ausdrücklich verlangt und ebenso ausdrücklich gegeben wird, während
ein stillschweigendes Begehren oder eine stillschweigende Zusicherung nur mit grösster Zurückhaltung
angenommen werden dürfen (BVGE 2011/52 E. 6.3.3; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2012). Das
Erfordernis von Schriftlichkeit geht aus dem Gesetzeswortlaut zwar nicht hervor. Wie jedoch bereits der
EDÖB festgestellt hat, erscheint es gerade im vorliegenden Fall eher unwahrscheinlich, dass sich -
insbesondere die Beschwerdegegnerin 3 - mit einer lediglich mündlichen Zusicherung
zufrieden gegeben und eine solche nicht einmal Eingang in das Sitzungsprotokoll gefunden hat. Auch stellen
sich bei lediglich mündlich erfolgten Vertraulichkeitszusicherungen - wie vorliegend -
Beweisschwierigkeiten, was das Risiko von Umgehungen des Öffentlichkeitsprinzips steigert (vgl.
auch Steimen, BSK BGÖ, Art. 7 N. 48). Eine
Ausnahme nach Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ ist somit ebenfalls zu verneinen.
7.4
7.4.1 Die Beschwerdegegnerin 3
bringt schliesslich vor, im Rahmen der Monitoring-Gruppe würden ihre internen Prozesse im Detail
besprochen. Dabei handle es sich um technische Verfahren, operative Prozesse, Kostenstrukturen bei Umleitungen
resp. Annullierungen von Flügen, Anzahl von betroffenen Transferpassagieren und somit um Informationen,
welche sie bereits aus Gründen des Wettbewerbsrechts ihren Mitbewerbern nicht preisgeben dürfe.
Zudem gebe sie auch Fabrikationsgeheimnisse wie Produktionsverfahren und Abläufe im Rahmen der "Turnaround"-Zeiten
preis. Somit müsse zum Schutz ihrer Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse der Zugang zu den
verlangten Dokumenten verweigert werden.
7.4.2 Der Beschwerdeführer
wendet dagegen ein, dass gegebenenfalls eine Interessenabwägung vorzunehmen und auf diese Weise
zu entscheiden sei, inwiefern in den Sitzungsprotokollen und der "Entscheidhilfe" wesentliche
Daten der Beschwerdegegnerin 3 vorhanden seien, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen
bewirken bzw. dazu führen würden, dass dieser ein Wettbewerbsvorteil genommen werde. Nur bezüglich
solcher Informationen könne allenfalls der Zugang eingeschränkt werden, etwa mittels Schwärzen
der einschlägigen Textpassagen.
7.4.3 Der Zugang zu
amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung
Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können (Art. 7 Abs. 1
Bst. g BGÖ). Bei den Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnissen handelt es
sich nicht um alle Geschäftsinformationen, über welche die Verwaltung verfügt, sondern
nur um wesentliche Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken bzw. dazu
führen würden, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen wird (vgl.
BVGE 2013/50 E. 8.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 6.2 f.;
Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2012; Häner, BSK BGÖ,
Art. 7 N. 32 ff., 38; Cottier/Schweizer/Widmer, Handkommentar
BGÖ, Art. 7 Rz. 41). Es wird grundsätzlich davon ausgegangen, dass es sich um Informationen
handelt, die das Unternehmen als Geheimnisherr berechtigterweise geheim halten möchte. Ein greifbares
Zeichen dieses Willens ist das Bestehen von organisatorischen oder technischen Massnahmen im Unternehmen,
die die Vertraulichkeit wahren sollen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5489/2012 vom 8. Oktober
2013 E. 6.3; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2012; Cottier/Schweizer/Widmer,
Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 42).
Nach Ansicht des EDÖB sowie des BJ hat die mit einem
Zugangsgesuch betraute Verwaltung oder Behörde detailliert darzulegen, welche Informationen genau
Geschäftsgeheimnisse darstellen. Sie muss entsprechend prüfen, ob im konkreten Einzelfall Unternehmensinformationen
als Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse gelten. Der pauschale Hinweis der Unternehmen auf das
Vorliegen solcher Geheimnisse genüge nicht. Es sei empfehlenswert, dass die Behörde mit dem
Unternehmen in Kontakt trete und dieses auffordere, in den nachgefragten Dokumenten die Geschäfts-
und Fabrikationsgeheimnisse zu bezeichnen, auch wenn für eine solche Kennzeichnung eine entsprechende
Rechtspflicht im Öffentlichkeitsgesetz fehle (vgl. Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in
der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen vom 7. August 2013, BJ und EDÖB, Ziff. 5.2.1,
S. 30, publiziert auf der Webseite des BJ < http://www.bj.admin.ch > Dokumentation
> Zugang zu amtlichen Dokumenten > Häufig gestellte Fragen; Empfehlung des EDÖB vom 15. Oktober
2013 Rz. 25, publiziert auf der Webseite des EDÖB < http://www.edoeb.admin.ch >
Öffentlichkeitsprinzip > Empfehlungen).
7.4.4 Die Sitzungsprotokolle
der Monitoring-Gruppe enthalten tatsächlich Informationen der Beschwerdegegnerinnen 1 und 3,
die als schützenswerte Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse angesehen werden können
und daher berechtigterweise geheim zu halten sind. Es widerspricht indes dem Prinzip der Verhältnismässigkeit
(Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 [BV, SR 101]), den Zugang vollkommen zu verweigern. Vielmehr lassen sich Streichungen und Abdeckungen
vornehmen, wobei der Sinn der Dokumente aber zu bewahren ist (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A 3631/2009
vom 15. September 2009 E. 3.4.1; Cottier/Schweizer/Widmer,
Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 8). Die von der Beschwerdegegnerin 3 eingereichten,
teilweise geschwärzten Protokolle enthalten an relativ wenigen Stellen Abdeckungen, deren Geheimhaltung -
gerade bezüglich Einzelfälle sie betreffender Flüge - berechtigt erscheinen.
Die Beschwerdegegnerin 1 beantragt dagegen weitaus mehr Unkenntlichmachungen. Dabei handelt es sich
vielfach um Namen der Sitzungsteilnehmer sowie um die Beschwerdegegnerin 1 selber. Insofern ist
eine Abdeckung angebracht (vgl. auch Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Im Übrigen handelt es sich
um Stellen, die im Zusammenhang mit den von der Beschwerdegegnerin 1 angewandten Kriterien bei deren
Ermessensentscheid über die Erteilung von Ausnahmebewilligungen stehen. Auch diesbezüglich
ist, jedenfalls mit Bezug auf die in den Sitzungen getätigten Äusserungen und die dort besprochenen
konkreten Einzelfälle, von einem Geheimhaltungsinteresse auszugehen. Demnach sind die Protokolle
der Monitoring-Gruppe im Sinne des Subeventualantrags der Beschwerdegegnerin 3 und entsprechend
der von ihr sowie der Beschwerdegegnerin 1 nachgereichten, unkenntlich gemachten Versionen lediglich
in geschwärzter Form zugänglich zu machen.
Des Weiteren hat die Beschwerdegegnerin 1 eine teilweise
geschwärzte Version der "Entscheidhilfe" eingereicht. Abgedeckt ist darin der 2. Teil,
welcher die Kriterien auflistet, wie der Flughafen sein Ermessen auszuüben hat, sofern ein "unvorhergesehenes
ausserordentliches Ereignis" vorliegt, das zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung führen könnte.
Die Beschwerdegegnerin 1 macht diesbezüglich geltend, dass diese Kriterien geheim zu halten
seien, da andernfalls eine freie und unbeeinflusste Entscheidfindung nicht mehr sichergestellt sei, und
verweist im Wesentlichen auf ihre bereits erfolgte Begründung im Zusammenhang mit den Ausnahmebestimmungen
von Art. 8 Abs. 2 BGÖ (vgl. E. 7.1.1) und Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ
(vgl. E. 7.2.1). Wie bereits ausgeführt (E. 7.1.3 und E. 7.2.3 f.), sind beide
Ausnahmebestimmungen im vorliegenden Fall nicht einschlägig und vermögen nicht zu einer Beschränkung
des Zugangsrechts zu führen. Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass mit der Zugänglichmachung
der Unterlagen die öffentliche Auseinandersetzung zum Thema Ausnahmebewilligungen von der Nachtflugregelung
am Flughafen Zürich weitere Publizität erlangen wird, doch stellt dies allein -
wie gesehen (E. 7.2.3 f.) - keinen Verweigerungsgrund dar. Vorliegend ist insbesondere
nicht dargetan, dass der Zugang zur "Entscheidhilfe" zu einer wesentlichen Beeinträchtigung
der freien Meinungs- und Willensbildung bei den zuständigen Kadermitarbeitenden der Beschwerdegegnerin 1
führen würde. Inwiefern die "Entscheidhilfe" darüber hinaus Geschäftsinformationen
enthält, die Marktverzerrungen oder Wettbewerbsnachteile für die Beschwerdegegnerin 1
zur Folge hätten, ist nicht erkenntlich. Die "Entscheidhilfe" ist daher ohne die von der
Beschwerdegegnerin 1 beantragten Schwärzungen zugänglich zu machen.
8.
Gestützt
auf die vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde daher gutzuheissen, die Verfügung vom 8. Oktober
2013 aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, dem Beschwerdeführer Zugang zu den Sitzungsprotokollen
in den von den Beschwerdegegnerin 1 und 3 eingeschwärzten Versionen (E. 7.4.4) sowie zum
Dokument "Entscheidhilfe" zu gewähren.
9.
Die
Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden Partei zu tragen (Art. 63 Abs. 1
VwVG). Der Vorinstanz sowie dem Beschwerdegegner 2 werden keine Verfahrenskosten auferlegt, zumal
es sich vorliegend um keine vermögensrechtliche Streitigkeit handelt (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Obsiegen und Unterliegen im Prozess ist grundsätzlich nach den Rechtsbegehren der Beschwerde führenden
Partei, gemessen am Ergebnis der Anfechtung des vorinstanzlichen Entscheids, zu beurteilen (Moser/Beusch/Kneubühler,
a.a.O., Rz. 4.43). Beim vorliegenden Verfahrensausgang sind die Verfahrenskosten den unterliegenden
Beschwerdegegnerinnen 1 und 3, die sich gegen die Herausgabe der Dokumente gestellt hatten, aufzuerlegen.
Diese sind auf Fr. 5'000.-- festzusetzen und zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung
zu tragen (vgl. Art. 6a des Reglements vom 21. Februar
2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Dem im Wesentlichen obsiegenden Beschwerdeführer ist nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils der
geleistete Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- zurückzuerstatten.
10.
10.1 Ganz oder teilweise
obsiegende Parteien haben für ihnen erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten
Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1
VGKE). Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung und allfällige Auslagen der
Partei (Art. 8 Abs. 1 VGKE). Zur Festsetzung der Entschädigung haben die Parteien dem
Gericht eine detaillierte Kostennote einzureichen. Das Gericht setzt die Parteientschädigung aufgrund
der Kostennote fest (Art. 14 Abs. 1 und 2 VGKE).
10.2 Der Beschwerdeführer
hat am 6. Mai 2014 eine detaillierte Kostennote über Fr. 10'820.00 (36.07 Stunden zu einem
Ansatz von Fr. 300.--), zuzüglich Mehrwertsteuer Fr. 865.60 sowie Fr. 44.70 Auslagen,
total Fr. 11'730.30, eingereicht. Angesichts der Schwierigkeit und des Umfangs des vorliegenden
Verfahrens erscheint dieser Betrag als angemessen und ist den Beschwerdegegnern zu gleichen Teilen und
unter solidarischer Haftung aufzuerlegen.
10.3 Der Vorinstanz
als Bundesbehörde (Art. 7 Abs. 3 VGKE) und den unterliegenden Beschwerdegegnern ist keine
Parteientschädigung zuzusprechen.