Sachverhalt:
A.
Mit
Datum vom 28. September 2007 reichte die COLT Telecom Services AG bei der Eidgenössischen
Kommunikationskommission ComCom ein Gesuch um Erlass einer Zugangsverfügung gegen Swisscom (Schweiz)
AG ein. Sie stellte darin zu verschiedenen gesetzlich vorgesehenen Zugangsformen Rechtsbegehren, unter
anderem auch betreffend den Zugang zu den Kabelkanalisationen der Gesuchsgegnerin.
Aufgrund eines beim Bundesverwaltungsgericht hängigen
Verfahrens zwischen der Beschwerdeführerin und einer anderen Fernmeldedienstanbieterin (nachfolgend
FDA) sistierte das Bundesamt für Kommunikation BAKOM als Instruktionsbehörde am 9. Februar 2010
das Zugangsverfahren in zwei Punkten. Nach dem Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts im vorgenannten
Verfahren nahm das BAKOM das sistierte Verfahren am 10. März 2010 wieder auf und ersuchte
die Parteien, mitzuteilen, ob sie an ihren Anträgen festhalten wollten.
Mit Eingaben vom 29. März 2010 und 13. April 2010
teilten die Parteien dem BAKOM mit, sie hätten sich über die noch offenen Punkte geeinigt und
das Verfahren sei deshalb als gegenstandslos geworden vom Protokoll abzuschreiben. Hinsichtlich der noch
zu verlegenden Verfahrenskosten konnten sich die Parteien jedoch nicht auf einen gemeinsamen Antrag einigen.
Beide Parteien beantragten, die verbleibenden Verfahrenskosten seien der jeweils anderen Partei aufzuerlegen.
Die Swisscom (Schweiz) AG beantragte weiter, im Zusammenhang mit der Reziprozitätsklausel seien
keine Kosten aufzuerlegen.
B.
Mit
Teilverfügung vom 21. Juni 2010 schrieb die Eidgenössische Kommunikationskommission
ComCom das Verfahren als gegenstandslos vom Protokoll ab (Ziff. 1 des Dispositivs). Die auf Fr. 16'600.--
bestimmten Verfahrenskosten wurden den Parteien je hälftig, ausmachend Fr. 8'300.--, zur Bezahlung
auferlegt (Ziff. 2 des Dispositivs). Im Zusammenhang mit der Reziprozitätsklausel wurden keine Kosten
erhoben.
C.
C.a Gegen diese
Verfügung führt die Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend Beschwerdeführerin) mit Eingabe
vom 23. August 2010 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, Ziffer 2 des Dispositivs
der Verfügung der ComCom (nachfolgend Vorinstanz) vom 21. Juni 2010 insoweit aufzuheben,
als ihr Verfahrenskosten auferlegt werden.
C.b Die Vorinstanz
beantragt in ihrer Stellungnahme vom 8. November 2010 die Abweisung der Beschwerde. Mit Schreiben
gleichen Datums verweist die COLT Telecom Services AG (nachfolgend Beschwerdegegnerin) auf die Ausführungen
der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung und bestreitet im Übrigen die Ausführungen
der Beschwerdeführerin.
C.c In ihren Schlussbemerkungen
vom 3. Dezember 2010 bestätigt die Beschwerdeführerin das gestellte Rechtsbegehren.
D.
Auf
weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird -
soweit entscheidrelevant - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 31
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Die ComCom ist eine eidgenössische Kommission
nach Art. 33 Bst. f VGG und gehört damit zu den Vorinstanzen des Bundesverwaltungsgerichts.
Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht
ist daher zuständig für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde.
1.2. Das Verfahren
vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37
VGG).
1.3. Bei der vorliegend
angefochtenen Teilverfügung handelt es sich um einen Teilentscheid. Mit einem solchen Entscheid
befindet die Behörde abschliessend über einzelne Rechtsbegehren bzw. materielle Rechtsfragen.
Teilentscheide sind anfechtbar wie Endentscheide (vgl. BGE 131 II 13 E. 2.4; Martin
Kayser, in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
(VwVG), Zürich 2008, Rz. 4 zu Art. 46).
1.4. Zur Beschwerde
ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder
keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Als im Kostenpunkt
teilweise unterlegene Verfügungsadressatin hat die Beschwerdeführerin ein aktuelles, schutzwürdiges
Interesse an der Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung. Sie ist zur Beschwerde legitimiert.
1.5. Auf die im Übrigen
frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 VwVG) ist einzutreten.
2.
Das
Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Verletzungen von Bundesrecht
- einschliesslich der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des Sachverhalts und Überschreitung
und Missbrauch des Ermessens - sowie auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG).
3.
3.1. Die Vorinstanz
führt aus, für die Verlegung der Verfahrenskosten bezüglich des monatlich wiederkehrenden
Preises 2009 sei sie vom Unterliegerprinzip ausgegangen. Sie habe jedoch festgestellt, dass ein reines
Abstellen auf das Resultat der Überprüfung des Kostennachweises den Besonderheiten des Netzzugangsverfahrens
nicht vollständig gerecht werde. Die Beschwerdeführerin veröffentliche zwar seit dem Jahr
2009 eine Modellbeschreibung und einen Kenngrössenbericht zur Preisberechnung, den potentiellen
um Zugang ersuchenden Anbieterinnen seien jedoch die Mittel zur Kostenberechnung nur teilweise bekannt.
Sie verfügten weder über das Kostenmodell, noch seien ihnen sämtliche Inputparameter bekannt.
Unter diesen Bedingungen sei es für sie schwierig, abzuschätzen, ob sie die Kostenorientiertheit
eines Preises erfolgreich anfechten können oder nicht. Dieses zwischen den Parteien herrschende
Ungleichgewicht hinsichtlich Information über das Zustandekommen der angebotenen Preise rechtfertige
es, eine differenzierte Regelung zur Kostentragung anzuwenden. Das Unterliegerprinzip sei in der Regel
anzuwenden; bei Zugangsverfahren könnten jedoch Umstände vorliegen, die eine Ausnahme von dieser
Regel bedingten. So liege es weitgehend in der Macht der Beschwerdeführerin, durch die Konzeption
des Kostennachweises und die Wahl der Inputparameter mehr oder weniger Transparenz zu schaffen. Es sei
durchaus denkbar, dass sie trotz berechtigter Geschäftsgeheimnisse ihrem Kostennachweis eine Transparenz
verleihen könne, die dazu führe, dass sie kein Verfahrenskostenrisiko trage. Die angefochtene
Verfügung halte denn auch nicht fest, bereits die kleinste Intransparenz würde zu einer grundsätzlichen
Kostenauferlegung an die Beschwerdeführerin führen.
Die Verfahrenskosten vorliegend je hälftig der Beschwerdeführerin
und der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen sei sachgerecht und gerechtfertigt, weil eine Informationsasymmetrie
bezüglich des Zustandekommens des monatlich wiederkehrenden Preises für Kabelkanalisationen
2009 vorliege.
Die hälftige Auferlegung der Verfahrenskosten ab Wiederaufnahme
des Verfahrens sei die Konsequenz daraus, dass beide Parteien mit ihrem Antrag, die Verfahrenskosten
für die Festlegung des monatlich wiederkehrenden Preises 2009 gesamthaft der Gegenpartei zu überbinden,
nicht durchgedrungen seien. Es sei selbstverständlich, dass die Verfahrenskosten durch das Bundesverwaltungsgericht
anders verlegt werden müssten, sollte die Beschwerdeführerin mit ihrer Beschwerde im ersten
Punkt durchdringen.
3.2. Die Beschwerdeführerin
bringt vor, sie müsse als vollständig obsiegende Partei betrachtet werden. Wäre das vorinstanzliche
Verfahren nicht gegenstandslos geworden, wären die von ihr festgesetzten Preise 2009 von der Vorinstanz
bestätigt worden. Sie hätte sie nicht korrigieren müssen und ihren Anträgen wäre
vollumfänglich entsprochen worden. Art. 63 Abs. 1 VwVG folgend hätten daher die gesamten
Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerin auferlegt werden müssen. Es bestehe kein Raum für Ausnahmeregelungen.
Es könne nicht sein, dass die Beschwerdeführerin nur dann keine Verfahrenskosten zu tragen
habe, wenn sie keine Geschäftsgeheimnisse geltend machen und das Kostenmodell COSMOS auch den zugangsberechtigten
FDA zur Verfügung stellen würde.
Die Berufung auf berechtigte Geschäftsgeheimnisse sei
in Art. 27 und 28 VwVG ausdrücklich vorgesehen. Der Beschwerdeführerin sei im erstinstanzlichen
Verfahren weder vom BAKOM noch von der Beschwerdegegnerin vorgeworfen worden, zu weit gehende Abdeckungen
vorgenommen oder Geschäftsgeheimnisse geltend gemacht zu haben, die nicht durch ein Geheimhaltungsinteresse
gerechtfertigt seien. Die Beschwerdegegnerin habe auch keinen Antrag auf eine weitergehende Einsicht
in die Akten gestellt.
Eine Ausnahme von der vollen Kostenauferlegung an die Beschwerdegegnerin
könne nur gestützt auf Art. 63 Abs. 3 und Abs. 1 (dritter Satz) gemacht werden.
So dürften einer obsiegenden Partei ausnahmsweise diejenigen Verfahrenskosten auferlegt werden,
die sie durch Verletzung von Verfahrenspflichten verursacht hat. Zudem könnte die Vorinstanz davon
absehen, der unterliegenden Beschwerdegegnerin die gesamten Kosten zu überbinden, wenn ihr analog
Art. 63 Abs. 1 (dritter Satz) VwVG ausnahmsweise ein Kostenerlass zuzubilligen sei.
Die Auferlegung der hälftigen Verfahrenskosten für
die Festlegung des MRC KKF 2009 sei bundesrechtswidrig, weil sie in Verletzung des Unterliegerprinzips
erfolgt sei und die für eine Kostenauferlegung an eine obsiegende Partei massgeblichen Kriterien
nicht berücksichtige.
Entsprechend seien auch die Verfahrenskosten für den
Aufwand seit der Wiederaufnahme des Verfahrens vollumfänglich der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
4.
4.1. Im Beschwerdeverfahren
sind die Verfahrenskosten in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG in der Regel der unterliegenden
Partei aufzuerlegen. Wird ein erstinstanzliches oder ein verwaltungsinternes Beschwerdeverfahren gegenstandslos,
so werden die Verfahrenskosten jener Partei auferlegt, deren Verhalten die Gegenstandslosigkeit bewirkt
hat. Ist das Verfahren ohne Zutun der Parteien gegenstandslos geworden, so werden die Kosten auf Grund
der Sachlage vor Eintritt des Erledigungsgrunds festgelegt (Art. 4b der Verordnung vom 10. September
1969 über die Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren, VwKV, SR 172.041.0).
4.2. Das Unterliegerprinzip
wird nur für das Beschwerdeverfahren in Art. 63 Abs. 1 VwVG ausdrücklich vorgeschrieben
und geregelt. Immerhin schreibt Art. 1 VwKV seit dem 1. Mai 2007 vor, dass die Verfahrenskosten
zu Lasten der unterliegenden Partei gehen. Zudem hat das Bundesgericht die Anwendbarkeit des Unterliegerprinzips
insbesondere bei mit dem vorliegenden Zugangsverfahren vergleichbaren erstinstanzlichen Interkonnektionsverfahren
wiederholt gutgeheissen. Das einem Klageverfahren gleichende erstinstanzliche Interkonnektionsverfahren
werde durch die Beteiligung zweier Parteien mit gegenläufigen Interessen zwar nicht zu einem eigentlichen
Beschwerdeverfahren. Dass die zu erhebende Verwaltungsgebühr nach Massgabe des Obsiegens und Unterliegens
auf die Verfahrensparteien zu verlegen sei, entspreche indessen einem allgemeinen prozessualen Grundsatz,
der sich nicht nur aus dem für das Beschwerdeverfahren geltenden Art. 63 VwVG ergebe, sondern
in zahlreichen kostenpflichtigen staatlichen Verfahren üblich sei (BGE 132 II 47
E. 3.3, Urteil des Bundesgerichts 2A.191/2005 vom 2. September 2005 E. 2.2; vgl.
auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A 293/2010 vom 30. August 2010 E. 7.3).
Gleichzeitig ist im Gebührenrecht aber auch das allgemein geltende Verursacherprinzip anwendbar
(vgl. Art. 2 Abs. 1 der Allgemeinen Gebührenverordnung vom 8. September 2004
[AllgGebV, SR 172.041.1]).
4.3. Eine Partei gilt
als unterlegen, wenn ihren Begehren aus formellen oder materiellen Gründen nicht entsprochen wird.
Verglichen werden die - anhand der Begründung ausgelegten - Anträge der Beschwerde
führenden - oder wie vorliegend der Gesuch stellenden - Partei (vgl. Marcel
Maillard, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009, Art. 63
N 14; André Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler, Prozessieren
vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 4.39 f.). Dabei ist auf das materiell wirklich
Gewollte abzustellen (vgl. BGE 123 V 156 E. 3c).
4.4. Der
Spruchbehörde kommt beim Kostenentscheid ein grosses Ermessen zu. Aus der Begründungspflicht
folgt zwar, dass eine Behörde wenigstens kurz die Überlegungen darstellen muss, von denen sie
sich leiten liess und auf welche sie ihren Entscheid stützt. Ein Kosten- und Entschädigungsentscheid
muss jedoch nach der Rechtsprechung unter Umständen gar nicht begründet werden oder es kann
eine äusserst knappe Begründung genügen, so zum Beispiel dann, wenn bezüglich der
Höhe eines Kosten- oder Entschädigungsbetrags alle tatbeständlichen und rechtlichen Berechnungsgrundlagen
klar sind. Bewegt sich also der Kostenentscheid innerhalb des gesetzlichen Rahmens und sind die Sachumstände
klar, genügt eine äusserst knappe Begründung, d.h. der Begründungspflicht ist Genüge
getan, wenn die Entscheidbehörde auf die anwendbare gesetzliche Grundlage verweist. Eine darüber
hinausgehende Begründung ist nur erforderlich, wenn die Kostenverlegung Besonderheiten aufweist,
wie etwa wenn sie entgegen dem Prozessausgang erfolgt oder die Behörde von ihrem Ermessen Gebrauch
machen will oder muss (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-300/2010 vom 8. April 2011
E. 20.2 und A-292/2010 vom 19. August 2010 E. 3.4; Lorenz Kneubühler,
Die Begründungspflicht, Eine Untersuchung über die Pflicht der Behörden zur Begründung
ihrer Entscheide, Diss. Bern 1998, S. 199, Maillard, a.a.O., Art. 63
N 26 f.). Dieser Grundsatz gilt auch in erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren.
5.
Wie
gezeigt, sind die Kosten auch im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren grundsätzlich der unterliegenden
Partei aufzuerlegen. Dies ist jedoch nur in der Regel der Fall, da das Unterliegen im erstinstanzlichen
Verwaltungsverfahren oft nicht so klar abgegrenzt werden kann wie im Beschwerdeverfahren. Im auf Begehren
einer Partei eingeleiteten Verwaltungsverfahren wird der Streitgegenstand von der Gesuch stellenden Partei
durch ihre Anträge definiert. Zudem liegt vor Einleitung des Verfahrens auf Erlass einer Verfügung
noch kein behördlicher Entscheid vor. Das heisst, die Gesuchstellerin kann erst mit Einreichung
des Gesuchs einen hoheitlichen Entscheid über eine zwischen ihr und der Gesuchsgegnerin umstrittene
Angelegenheit erwirken. Ein Entscheid in der Sache hätte vorliegend unbestrittenermassen nicht zur
Korrektur der Preise 2009 geführt. Es lässt sich jedoch vertreten, nicht nur auf die konkreten
Anträge abzustellen, sondern auch auf das Vorwissen bzw. die Informationen, die der Gesuchstellerin
zur Verfügung stehen, um ihre Erfolgssaussichten abschätzen zu können. Nebenbei sei bemerkt,
dass die Vorinstanz zwar die Höhe der Preise nicht beanstandet, wohl aber die Berechnungsmethode
kritisiert hätte. Je weniger gut die Gesuchstellerin in der Lage ist, ihre Erfolgschancen abzuschätzen,
desto eher kann es sich rechtfertigen, sie - auch bei vollständiger Abweisung ihrer Anträge
- nicht als vollständig unterliegend zu betrachten bzw. der Gesuchsgegnerin aufgrund mangelnder
Transparenz in Anwendung des Verursacherprinzips einen Teil der Verfahrenskosten aufzuerlegen.
5.1. Diese Handhabung
trägt insbesondere auch den speziellen Verhältnissen beim Zugangsverfahren Rechnung, da dort
die marktbeherrschende FDA immer einen gewissen Informationsvorsprung hat. Bei der Kostenverteilung lässt
sich so jeweils berücksichtigen, wie sie mit diesem Vorsprung umgeht, d.h. ob sie versucht, möglichst
viel Transparenz zu schaffen, damit die um Zugang ersuchenden FDA die Rechtmässigkeit der Kosten
selbst überprüfen können und entsprechende Verfahren vor der ComCom nicht (mehr) notwendig
sind.
5.2. Die Beschwerdeführerin
zitiert in ihren Schlussbemerkungen vom 3. Dezember 2010 Erwägung 3.3 von BGE 132 II 47.
Darin wird ausgeführt, das Unterliegerprinzip sei ein allgemeiner prozessualer Grundsatz und in
zahlreichen kostenpflichtigen staatlichen Verfahren üblich. Stillschweigend liege er wohl auch Art. 3b
der Verordnung des UVEK über Verwaltungsgebühren im Fernmeldebereich zugrunde. Im Ergebnis
sei daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz den Parteien die Kosten nach dem Kriterium des Obsiegens
bzw. Unterliegens auferlegt habe.
Diese Ausführungen schliessen jedoch ein Abweichen
vom reinen Unterliegerprinzip nicht aus. Mit der Formulierung, das Unterliegerprinzip sei in zahlreichen
staatlichen Verfahren üblich und die Kostenauferlegung nach dem Kriterium des Obsiegens bzw. Unterliegens
nicht zu beanstanden, deutet das Bundesgericht geradezu an, dass je nach den Umständen auch eine
andere Kostenverlegung möglich ist.
5.3. Nach der von
der Vorinstanz vorliegend angewandten Konzeption ist im Einzelfall zu beurteilen, ob eine bestehende
Informationsasymmetrie noch als erträglich betrachtet werden kann, was zu keiner Kostenauferlegung
an die obsiegende marktbeherrschende FDA führt, oder ob sie so gross ist, dass die um Zugang ersuchende
FDA ihre Erfolgsaussichten nicht genügend abschätzen kann und daher eine (teilweise) Auferlegung
der Verfahrenskosten an die marktbeherrschende FDA gerechtfertigt erscheint.
5.4. Wie in E. 4.4
ausgeführt, kommt der Entscheidbehörde bei der Kostenverlegung ein erhebliches Ermessen zu.
Weicht sie vom Unterliegerprinzip ab, hat sie dies zu begründen. Dieser Pflicht ist die Vorinstanz
in ihrer Verfügung nachgekommen. Ihre Begründung (vgl. E. 3.1) ist zudem sachlich vertretbar.
Die Vorinstanz weist im Übrigen zu Recht darauf hin, dass die sich aus Art. 63 Abs. 3
VwVG unter Umständen ergebende Konsequenz der Kostentragung durch den Staat dem im Gebührenregime
des Fernmelderechts geltenden Kostendeckungsprinzip - und für das Zugangsverfahren ebenso
dem Dispositionsgrundsatz - widerspräche. Mit der Auferlegung der hälftigen Verfahrenskosten
für die Festlegung des MRC KKF 2009 an die Beschwerdeführerin verletzt die Vorinstanz mithin
kein Bundesrecht.
5.5. Dringt die Beschwerdeführerin
mit ihrer Beschwerde im ersten Punkt nicht durch, lässt sich auch die je hälftige Auferlegung
der Verfahrenskosten für den Aufwand ab Wiederaufnahme des Verfahrens in Anwendung des Unterliegerprinzips
nicht beanstanden.
5.6.
Die
Beschwerde ist daher als unbegründet abzuweisen.
6.
6.1. Bei diesem Ausgang
des Verfahrens sind die Kosten für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht in der Höhe
von Fr. 1'500.-- gestützt auf Art. 63 VwVG der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Dieser
Betrag wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
6.2. Die obsiegende
Beschwerdegegnerin hat auf eine Beschwerdeantwort verzichtet, weshalb ihr kein erheblicher Aufwand entstanden
und ihr folglich keine Parteientschädigung auszurichten ist.
7.
Dieses
Urteil kann nicht beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 83 Bst. p Ziff. 2 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110], vgl. Moser/Beusch/Kneubühler,
a.a.O. Rz. 1.47 f.). Es ist somit endgültig.