Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die Beschwerdeführer
erheben Beschwerde gegen eine Verfügung des ENSI; gemäss Art. 20 Abs. 1 des Bundesgesetzes
über das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat vom 22. Juni 2007 (ENSIG, SR 732.2)
richtet sich die Anfechtung von Verfügungen des ENSI nach den Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, hierzu
gehört auch das Nichteintreten auf Begehren um Feststellung von Rechten und Pflichten (Art. 5
Abs. 1 Bst. c VwVG). Weiter liegt keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vor, zumal keiner der
in Art. 32 Abs. 1 Bst. e VGG genannten Tatbestände bezüglich Kernenergie vorliegt.
Sodann handelt es sich beim ENSI um eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes mit eigener Rechtspersönlichkeit
(Art. 1 Abs. 1 ENSIG) und deshalb um eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. e
VGG. Das Bundesverwaltungsgericht ist somit zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. Das Verfahren
richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde
ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder
keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführer
nahmen am vorinstanzlichen Verfahren teil. Als Adressaten der Verfügung sind sie von ihr berührt
und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung, damit ihr Begehren materiell geprüft
wird. Sie sind somit zur Beschwerde berechtigt.
1.3 Auf die im Übrigen
frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist folglich
einzutreten.
2.
Das
Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen
einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG).
3.
Im
vorliegenden Fall ist zu prüfen, ob die Vorinstanz auf das Gesuch um Erlass einer Verfügung
gemäss Art. 25a VwVG hätte eintreten müssen. Diese Bestimmung mit der Marginalie
"Verfügung über Realakte" ist seit dem 1. Januar 2007 in Kraft und lautet:
1
Wer ein schutzwürdiges Interesse hat, kann von der Behörde, die für Handlungen zuständig
ist, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte oder Pflichten berühren,
verlangen, dass sie:
a.
widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft;
b.
die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt;
c.
die Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt.
2
Die Behörde entscheidet durch Verfügung.
Ziel der Schaffung dieser Norm
war die Verbesserung des Rechtsschutzes gegen Realakte, der bis dahin von der Rechtsprechung unter gewissen
Umständen bereits anerkannt worden war (statt vieler Markus Müller,
Rechtsschutz gegen Verwaltungsrealakte, in: Pierre Tschannen [Hrsg.], Neue Bundesrechtspflege, Berner
Tage für die juristische Praxis 2006, Bern 2007, S. 313 ff., S. 333 ff.). Da
Art. 25a VwVG in einer späten Phase der Totalrevision der Bundesrechtspflege aufgenommen und
im Parlament nicht diskutiert wurde, sind zu seiner Entstehungsgeschichte weder eine Botschaft noch Parlamentsdebatten
vorhanden (vgl. aber zur Entstehungsgeschichte Müller, a.a.O., S. 315 ff.
und 340 ff.; Beatrice Weber-Dürler, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin
Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen
2008, Art. 25a Rz. 1 ff.; Isabelle Häner,
in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 25a Rz. 1 ff.;
Marianne Tschopp-Christen, Rechtsschutz gegenüber Realakten des Bundes [Artikel 25a
VwVG], Diss. Zürich, Zürich/Basel/Genf 2009, v.a. S. 83 ff.).
Nachfolgend werden die einzelnen Voraussetzungen des Art. 25a VwVG geprüft.
4.
Zunächst
ist das Vorliegen eines Realakts vorausgesetzt. Dieser Begriff umfasst eine Vielzahl von Erscheinungsformen
des tatsächlichen Verwaltungshandelns, denen gemeinsam ist, dass keine Verfügung erlassen wurde
(vgl. Müller, a.a.O., S. 317 f.; Weber-Dürler,
a.a.O., Art. 25a Rz. 6 ff.; Häner, a.a.O., Art. 25a
Rz. 6 ff.; Tschopp-Christen, a.a.O., S. 22 ff.; s.a. BGE
128 I 167 E. 4.5; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-3144/2008 vom 27. Mai 2009 E. 13.1
und A-5646/2009 vom 18. Mai 2010 E. 3). Ein Realakt kann die Rechtsstellung von Privaten berühren,
selbst wenn er grundsätzlich auf die Herbeiführung eines Taterfolgs ausgerichtet ist, zumal
Verwaltungshandeln ohne rechtliche Auswirkungen kaum möglich ist (BGE 130 I 369 E. 6.1; Müller,
a.a.O., S. 320). Die Vorinstanz erliess die Aktennotiz über den zulässigen Einsatz mobiler
Pumpen formfrei im Rahmen ihrer laufenden Aufsichtstätigkeit, weshalb ein Realakt vorliegt.
5.
Weiter
ist das Begehren an die für den Realakt örtlich, sachlich und funktionell zuständige Verwaltungsbehörde
zu richten (statt vieler Müller, a.a.O., S. 345).
Die Vorinstanz ist gemäss Art. 70 Abs. 1 Bst. a KEG und Art. 2 ENSIG die Aufsichtsbehörde
in Bezug auf die nukleare Sicherheit und Sicherung und damit vorliegend die zuständige Behörde.
6.
Sodann
muss sich der Realakt auf eine Grundlage im öffentlichen Recht des Bundes stützen (statt vieler
Müller, a.a.O., S. 348 f.). Die Aufsichtstätigkeit der
Vorinstanz erfolgt gemäss öffentlichem Recht des Bundes, namentlich nach dem Kernenergiegesetz
und weiteren zu diesem Sachbereich gehörenden Erlassen, weshalb diese Voraussetzung erfüllt
ist.
7.
Überdies
ist zu prüfen, ob ein schutzwürdiges Interesse an einer Verfügung über den Realakt
vorliegt. Dies ist im vorliegenden Fall umstritten, namentlich was die Frage angeht, ob wie die
Vorinstanz vorbringt ein rechtlich geschütztes Interesse erforderlich ist oder so
die Position der Beschwerdeführer ob ein tatsächliches Interesse genügt.
7.1 Gemäss Bundesgericht
ist das schutzwürdige Interesse im Sinn von Art. 25a VwVG grundsätzlich gleich zu verstehen
wie bei der Beschwerdelegitimation im Sinn von Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG und Art. 89
Abs. 1 Bst. c des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110); es kann
deshalb auf die Rechtsprechung zur Beschwerdebefugnis abgestellt werden (Urteil des Bundesgerichts 1C_455/2011
vom 12. März 2012 E. 4.4). Das Bundesverwaltungsgericht folgt dieser Praxis (Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts A-3130/2011 vom 20. März 2012 E. 2.2.1; A-101/2011 vom 7. September
2011 E. 4.4 [bestätigt in Urteil des Bundesgerichts 1C_455/2011 vom 12. März 2012
E. 4.4]; s.a. André Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.39 Fn. 116; Michael
Beusch/ André Moser/Lorenz Kneubühler, Ausgewählte prozessrechtliche Fragen im
Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht
[ZBl] 2008, S. 9; s.a. Müller, a.a.O., S. 347; Weber-Dürler,
a.a.O. Art. 25a Rz. 27 ff.; Häner, a.a.O., Art. 25a
Rz. 34 sowie Tschopp-Christen, a.a.O., S. 127).
Im Zusammenhang mit Verfügungen über Realakte
ist sodann die Subsidiarität dieser Rechtsschutzmöglichkeit zu berücksichtigen: Es ist
nur dann von einem schutzwürdigen Interesse auszugehen, wenn kein anderes Rechtsmittel zur Verfügung
steht, respektive wenn es unzumutbar wäre, bis zum Erlass einer anfechtbaren Verfügung zuzuwarten
(BGE 136 V 156 E. 4.3; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-101/2011 vom 7. September 2011
E. 4.4 und im Ergebnis B-913/2012 vom 28. März 2012 E. 6 sowie BVGE 2008/48 E. 5.3;
Weber-Dürler, a.a.O., Art. 25a Rz. 31; Tschopp-Christen,
a.a.O., S. 131 f.).
7.2 Im vorliegenden
Fall besteht kein Anlass, von dieser Praxis abzuweichen. Es ist somit darzulegen, was unter dem besonderen
schutzwürdigen Interesse im Sinn der allgemeinen Legitimationsvoraussetzungen zu verstehen ist:
Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche
oder rechtliche Situation des Beschwerdeführenden durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden
kann. Diese Anforderungen sollen - in Verbindung mit der Voraussetzung des besonderen Berührtseins
gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG, wonach eine beschwerdeführende Person stärker
als die Allgemeinheit betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitgegenstand
stehen muss - die Popularbeschwerde ausschliessen. Diesen Anforderungen kommt dann eine ganz besondere
Bedeutung zu, wenn nicht der Verfügungsadressat im materiellen Sinn, sondern Dritte einen Entscheid
anfechten. Ist auch in einem solchen Fall ein unmittelbares Berührtsein, eine spezifische Beziehungsnähe
gegeben, so hat der Beschwerdeführende ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse an einer Aufhebung
oder Änderung des angefochtenen Entscheids. Dieses Interesse besteht im praktischen Nutzen, den
die erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführenden eintragen würde, das heisst in der Abwendung
eines materiellen oder ideellen Nachteils, den der angefochtene Entscheid für ihn zur Folge hätte
(BGE 137 II 30 E. 2.2.2, 135 II 172 E. 2.1, 131 II 587 E. 2.1; BVGE 2007/1 E. 3.4;
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-3358/2011 vom 23. Oktober 2012 E. 1.2.1, A-3014/2010
vom 31. Januar 2011 E. 3.2; vgl. auch Moser/Beusch/Kneubühler,
a.a.O., Rz. 2.60 ff.; Vera
Marantelli-Sonanini/Said Huber, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 48
Rz. 27).
Hinsichtlich des Teilnahmeanspruchs an KKW-Bewilligungsverfahren
entschied der Bundesrat am 22. Februar 1978, diesen Anspruch könnten alle erheben, die den
nachteiligen Auswirkungen von KKW in besonderem Mass, also stärker als die Allgemeinheit, ausgesetzt
seien. Jedermann, der innerhalb eines Bereichs lebe, in dem das Gefährdungspotential besonders hoch
einzuschätzen sei, habe ein schützenswertes Interesse daran, dass die baulichen und apparativen
Schutzvorrichtungen der Eigenart und der Grösse der Gefahr angemessen und geeignet seien, den Eintritt
der befürchteten Katastrophe zu verhindern. Dieses Recht finde eine Schranke an der Unzulässigkeit
der Popularbeschwerde. Zur Abgrenzung liege es nahe, sich am Konzept für die rasche Alarmierung
in der Umgebung zu orientieren, wobei mit Rücksicht auf die Unzulässigkeit der Popularbeschwerde
nur die Zone 1 mit einer Ausdehnung bis etwa fünf km vom KKW aus gerechnet in Betracht falle.
Diese Beschränkung könne in Kauf genommen werden, da den ausserhalb dieser Zone wohnenden Personen
die Aufsichtsbeschwerde zur Verfügung stehen würde (Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
42/1978 Nr. 96 S. 422 ff. E. 4).
An dieser Praxis wurde seither nichts geändert; vielmehr
geht das Bundesgericht mit ausdrücklichem Bezug darauf davon aus, eine besondere Betroffenheit sei
unter anderem dann zu bejahen, wenn ein besonderer Gefahrenherd mit erhöhtem Risiko für die
Anwohner geschaffen werde und der Beschwerdeführende auf Grund der räumlichen Nähe speziell
stark exponiert sei (BGE 121 II 176 E. 2c, 120 Ib 379 E. 4 und 120 Ib 431 E. 1, Urteil
des Bundesgerichts 1A.194/2000 vom 26. Oktober 2000 E. 1a, je mit der Nennung weiterer Beispielen
neben jenem von KKW; Marantelli-Sonanini/Huber, a.a.O.,
Art. 48 Rz. 27 Fn. 79 ebenfalls mit der ausdrücklichen Nennung von KKW als Beispiel;
vgl. für allgemeine Hinweise BVGE 2007/1 E. 3.5 und Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3014/2010
vom 31. Januar 2011 E. 3.2). Das Bundesverwaltungsgericht
anerkennt in seiner Praxis denn auch grundsätzlich die Legitimation von KKW-Anwohnern (nicht rechtskräftige
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-6030/2011 vom 30. Juli 2012 E. 1.2 und A-667/2010 vom
1. März 2012 E. 1.2).
7.3 Das Interesse
der Beschwerdeführer ist aktuell und praktisch, da sie mit ihrem Gesuch die rechtmässige Anwendung
der einschlägigen Rechtsnormen erreichen wollen, damit das Risiko eines KKW-Unglücks vermindert
wird. Dieses Interesse an einer Risikominderung ist zu anerkennen. Sodann leben sie in den Notfallplanungszonen 1
und 2 um das KKW Mühleberg. Zumindest für Anwohner der Notfallplanungszone 1 ist gemäss
der oben genannten Rechtsprechung die Legitimation zur Teilnahme an KKW-Bewilligungsverfahren aufgrund
ihrer hinreichenden Nähe zum KKW anerkannt. Da es genügt, wenn einer der Beschwerdeführer
legitimiert ist (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3762/2010 vom 25. Januar 2012 E. 2.3),
kann offen bleiben, ob der in der Notfallplanungszone 2 wohnende Beschwerdeführer ebenfalls
legitimiert wäre. Jedenfalls ist der in der Notfallplanungszone 1 wohnhafte Beschwerdeführer
stärker als die Allgemeinheit dem Risiko des KKW Mühleberg ausgesetzt, weshalb er in einer
besonders nahen Beziehung zum Streitgegenstand steht. Infolgedessen ist auch die Voraussetzung des besonderen
Berührtseins erfüllt. Die Streitfrage, ob dieses Element für Art. 25a VwVG relevant
ist, obwohl es nicht im Wortlaut der Norm enthalten ist, muss deshalb nicht entschieden werden, und den
Beschwerdeführern kommt ein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer Verfügung über
Realakte zu.
7.4 Zu prüfen
bleibt, ob ein anderes Rechtsmittel zur Verfügung steht, das dem Begehren um Erlass einer Verfügung
über Realakte vorgehen würde. Die Möglichkeit einer Aufsichtsbeschwerde ist hierbei nicht
relevant, da es sich dabei lediglich um einen formlosen Rechtsbehelf handelt, dem deshalb kein Vorrang
vor einem Verfahren gemäss Art. 25a VwVG zukommt (Tschopp-Christen,
a.a.O., S. 55 f.; s.a. BGE 128 I 167 E. 4.5). Das ebenfalls in Frage kommende Verfahren
um Entzug der Betriebsbewilligung gemäss Art. 67 Abs. 1 KEG richtet sich an eine andere
Behörde (vgl. dazu Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6030/2011 vom 30. Juli 2012),
weshalb es dem vorliegenden Verfahren nicht vorgehen kann. Nicht überzeugend sind im Übrigen
die vorinstanzlichen Vorbringen zu den Besonderheiten des Rechtsschutzes im Freigabeverfahren gemäss
Art. 64 Abs. 3 KEG, da es hier nicht um ein Freigabeverfahren geht, sondern um die laufende
Aufsicht im Zusammenhang mit der Auslegungsüberprüfung.
7.5 Als Zwischenergebnis
kann infolgedessen festgehalten werden, dass die Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse
an einer Verfügung über Realakte haben.
8.
Schliesslich
ist umstritten, ob die Voraussetzung des Berührtseins in Rechten und Pflichten erfüllt ist.
8.1 Nachfolgend wird
zunächst der Stand der Lehre und der Praxis zur Tragweite dieser Voraussetzung dargelegt.
8.1.1 In der Lehre
gibt es zur Tragweite des Berührtseins in Rechten und Pflichten unterschiedliche Ansichten; diese
stimmen aber dahingehend überein, als sie dieses Tatbestandselement jedenfalls als erfüllt
ansehen, soweit grundrechtlich geschützte Positionen berührt sind (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-101/2011 vom 7. September 2011 E. 4.3; Müller, a.a.O., S. 350 ff.;
Weber-Dürler, a.a.O., Art. 25a Rz. 19 ff.; Häner,
a.a.O., Art. 25a Rz. 19; Tschopp-Christen, a.a.O., S. 109 ff.,
121). Falls also vorliegend grundrechtlich geschützte Positionen berührt sind, muss auf die
unterschiedlichen Meinungen nicht näher eingegangen werden.
Als betroffene Grundrechte kommen das Recht auf Leben (Art. 10
Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR
101]), die persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) und die Eigentumsgarantie (Art. 26
BV) in Frage. Diese Grundrechte sind tangiert, wenn ihr Schutzbereich berührt ist, der fragliche
Vorgang von einem Grundrechtsverpflichteten ausgeht und die Person, die eine Grundrechtsverletzung behauptet,
Träger des fraglichen Grundrechts ist (Thomas Gächter, in: Giovanni
Biaggini/Thomas Gächter/Regina Kiener [Hrsg.], Staatsrecht, Zürich/St. Gallen 2011, § 30
Rz. 93; vgl. auch Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
3. Aufl., Bern 2011, § 7 Rz. 22 ff. und 81 ff.).
Das "Berührtsein" gemäss Art. 25a Abs.
1 VwVG dient der Grenzziehung zwischen rechtsschutzwürdigem und nicht rechtsschutzwürdigem
tatsächlichem Verwaltungshandeln, wobei die Abgrenzung von der Voraussetzung des schutzwürdigen
Interesses schwierig ist. Von der Stossrichtung her haben aber beide ein ähnliches Ziel, nämlich
den Ausschluss von Bagatell- resp. Popularbeschwerden. Wenn ein Realakt eine Person durch nicht beabsichtigte,
aber im Zusammenhang mit einer tatsächlichen Handlung in Kauf genommene Rechtswirkungen (sog. Reflexwirkung)
betrifft, verlangt die Lehre eine gewisse minimale Intensität des Berührtseins. Allerdings
ist hierbei der anzulegende Massstab nicht streng zu handhaben, da der Gesetzestext kein "besonderes"
Berührtsein verlangt. Es genügt deshalb für das Berührtsein, wenn eine potenzielle
Rechtsverletzung glaubhaft gemacht wird; ob ein Grundrecht tatsächlich betroffen oder gar verletzt
ist, bleibt im Rahmen der materiellen Prüfung zu klären (Müller,
a.a.O., S. 353 f.; Häner, a.a.O., Art. 25a Rz. 28;
Tschopp-Christen, a.a.O., S. 123 f.; zum besonderen Berührtsein
als allgemeine Legitimationsvoraussetzung vgl. vorne E. 7.3).
8.1.2 In der spärlichen
Praxis zur gerichtlichen Überprüfung von Realakten wird die Voraussetzung des Berührtseins
in Rechten und Pflichten kaum thematisiert und wirkt nicht einschränkend (vgl. BGE 130 I 369 E. 6,
128 I 167 E. 4.5 [beide vor Inkrafttreten Art. 25a VwVG]). Zwar hielt das Bundesgericht in
BGE 133 I 49 E. 3.2 im Zusammenhang mit der Situation eines Asylbewerbers in einem Durchgangszentrum
fest, das Berührtsein müsse von einer gewissen Intensität sein; jedoch könne er unter
Umständen bei einer Grundrechtsbeeinträchtigung eine anfechtbare Verfügung im Sinn des
bald in Kraft tretenden Art. 25a VwVG verlangen. Aufgrund seiner speziellen Situation als Asylbewerber
müsse er aber auch gewisse Eingriffe in seine Freiheit erdulden, solange diese in gewissen Grenzen
blieben (z.B. Zuteilung der Zimmer oder Festsetzung der Essenszeiten); ob eine hinreichende Intensität
erreicht sei, müsse aufgrund der gesamten Umstände beurteilt werden. Das Bundesgericht hob
in diesem Entscheid das Sonderstatusverhältnis des Asylbewerbers und die spezielle Situation in
einem Durchgangszentrum hervor, weshalb sich daraus, anders als von der Vorinstanz vorgebracht, keine
besondere Strenge hinsichtlich des anzulegenden Massstabs ableiten lässt. Auch das Bundesverwaltungsgericht
stellt in seiner bisherigen Praxis zu Verfügungen über Realakte keine hohen Anforderungen an
diese Voraussetzung (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-101/2011 vom 7. September
2011 E. 4.3; A-2482/2007 vom 26. Juni 2007 E. 2.3).
8.2 Zu prüfen
ist folglich, wie es sich im hier zu beurteilenden Fall mit dem Berührtsein von Rechten und Pflichten
verhält.
8.2.1 Anlass für
die Beschwerde ist die nach Ansicht der Beschwerdeführer rechtswidrige Anwendung kernenergierechtlicher
Erlasse, namentlich der Gefährdungsannahmenverordnung. Es geht also nicht um eine Handlung der Vorinstanz,
die sich ebenso direkt auf die Beschwerdeführer auswirken würde, wie wenn sie selber die Beaufsichtigten
wären. Jedoch kann sich ein Verhalten eines staatlichen Organs auch indirekt auswirken, indem Dritte
davon betroffen sind, auch wenn dies nicht beabsichtigt ist (sog. Reflexwirkung, siehe Erwägung
8.1.1; vgl. auch Müller, a.a.O., S. 352 ff.). Deshalb schliesst
diese Konstellation ein Berührtsein in Rechten und Pflichten nicht von vornherein aus; das Argument
der Vorinstanz, die Beschwerdeführer müssten in "eigenen" Rechten und Pflichten berührt
sein, dringt deshalb nicht durch.
8.2.2 Die Beschwerdeführer
als natürliche Personen sind Träger der Grundrechte Recht auf Leben, persönliche Freiheit
und Eigentumsgarantie (statt vieler Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 289 ff.,
369 und 612). Sodann ist die Vorinstanz als öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes (Art. 1
Abs. 1 ENSIG) Adressatin dieser Grundrechte (vgl. statt vieler Häfelin/Haller/Keller,
a.a.O., Rz. 272). Bei der Beurteilung der hier interessierenden Rechtsfragen spielt es keine Rolle,
ob die BKW allenfalls auch an die Grundrechte gebunden ist.
8.2.3 Der Schutzbereich
des Rechts auf Leben (Art. 10 Abs. 1 BV) umfasst das Verbot, gezielt oder in absehbarer Weise
den Tod eines Menschen herbeizuführen. Über dieses Abwehrrecht hinaus ergibt sich aus dem Recht
auf Leben auch eine Schutzpflicht des Staates, sofern das Leben von Menschen bedroht ist, wozu namentlich
auch der Schutz vor Risiken der Zivilisation, z.B. durch technische Grossanlagen, gehört (vgl. zu
diesen Schutzpflichten BGE 133 I 58 v.a. E. 6, 126 II 300 E. 5, 119 Ia 28 E. 2, je mit
zahlreichen Hinweisen; eingehend auch Jörg Paul Müller/Markus Schefer,
Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, S. 53 f. und Patricia
Egli, Drittwirkung von Grundrechten: Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik der
grundrechtlichen Schutzpflichten im Schweizer Recht, Zürcher Studien zum öffentlichen Recht,
Diss. Zürich, Zürich/Basel/Genf 2002, v.a. S. 155 ff.; Rainer
J. Schweizer, in: Bernhard Ehrenzeller/Philippe Mastronardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender,
Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., St. Gallen/Zürich/Basel/Genf 2008,
Art. 10 Rz. 10 f.).
Zum Schutzbereich der persönlichen Freiheit (Art. 10
Abs. 2 BV) gehört die körperliche und geistige Unversehrtheit sowie die Bewegungsfreiheit.
Wie aus dem Recht auf Leben lassen sich auch aus der persönlichen Freiheit Schutzpflichten ableiten;
diese gehen umso weiter, je schwerwiegender die fragliche Beeinträchtigung der körperlichen
und psychischen Integrität erscheint (eingehend Müller/Schefer,
a.a.O., S. 71 f. und 74 ff.; Schweizer, a.a.O., Art. 10
Rz. 35 ff. mit zahlreichen Hinweisen).
Bei der Ausnützung der Kernkraft handelt es sich um
eine Technologie, die staatliche Schutzpflichten insbesondere mit Blick auf das Recht auf Leben auslöst,
was auch die Vorinstanz anerkennt. Aufgrund des Gefährdungspotentials von KKW für das Leben,
aber auch die Gesundheit, sind jedenfalls die Schutzbereiche des Art. 10 Abs. 1 und Abs. 2
BV betroffen. Ob auch der Schutzbereich der Eigentumsgarantie betroffen ist, kann deshalb vorliegend
offen bleiben.
8.2.4 Zu prüfen
bleibt, ob die Intensität der Betroffenheit der Schutzbereiche hinreichend ist. Um zu beurteilen,
ob die Betroffenheit über einen nicht rechtsschutzwürdigen Bagatellbereich hinausgeht, ist
zunächst auf die vom Gesetzgeber wahrgenommenen Schutzpflichten vor den Risiken der KKW einzugehen.
Diese hat er durch den Erlass zahlreicher Sicherheitsvorgaben konkretisiert: Art. 1 KEG hält
ausdrücklich fest, dieses Gesetz bezwecke insbesondere den Schutz von Mensch und Umwelt vor den
Gefahren der friedlichen Nutzung der Kernenergie. In Art. 4 KEG ist das Vorsorgeprinzip statuiert;
demnach sind alle Vorkehren zu treffen, die nach der Erfahrung und dem Stand von Wissenschaft und Technik
notwendig sind (Art. 4 Abs. 3 Bst. a KEG) resp. zu einer weiteren Verminderung der Gefährdung
beitragen, soweit sie angemessen sind (Art. 4 Abs. 3 Bst. b KEG). Daneben enthält
das Kernenergiegesetz weitere Vorgaben, die in den dazugehörenden Verordnungen näher ausgeführt
werden. Hierzu ist auch die Gefährdungsannahmenverordnung zu zählen, die sich auf Art. 8
der Kernenergieverordnung vom 10. Dezember 2004 (KEV, SR 732.11) mit der Marginalie "Anforderungen
an den Schutz gegen Störfälle" stützt.
Die Vorinstanz begründet, die Intensität des Grundrechtseingriffs
genüge nicht, zumal auch nach Auffassung des Bundesgerichts eine staatliche Schutzpflicht keinen
absoluten Schutz gegen jegliche Beeinträchtigung und sämtliche Risiken gewähre. Dies ergebe
sich einerseits aus den faktisch begrenzten Mitteln des Staates, anderseits aber auch daraus, dass ein
solch absoluter Schutz unweigerlich zum Verbot zahlreicher Tätigkeiten Dritter führen müsste,
was in Konflikt zu deren ebenfalls verfassungsrechtlich geschützten Betätigungsmöglichkeiten
treten würde (BGE 126 II 300 E. 5b). In diesem Entscheid ging es um den Schutz vor Schiesslärm
am Liestaler Banntag. Das Vorbringen der Vorinstanz ist dahingehend zu ergänzen, als das Bundesgericht
prüfte, ob die einschlägigen Lärmschutzvorschriften eingehalten waren und aus deren Einhaltung
schloss, weitergehende Massnahmen seien nicht erforderlich, auch wenn damit nicht jegliches Risiko ausgeschlossen
werden könne (BGE 126 II 300 E. 4 und E. 5c).
Die Argumentation der Vorinstanz überzeugt in der hier
zu beurteilenden Konstellation nicht: Anlass für das Gesuch um eine Verfügung über Realakte
war das nach Auffassung der Beschwerdeführer erhöhte Risiko, das aufgrund der rechtswidrigen
Umsetzung namentlich der Gefährdungsannahmenverordnung entstehe, da so die Notkühlung ungenügend
abgesichert sei. Es geht also nicht darum, den Staat zum Erlass von Schutzpflichten aufzufordern und
einen absoluten Schutz zu erlangen. Vielmehr geht es darum, die erlassenen Vorgaben einzuhalten resp.
die Einhaltung dieser Vorgaben überprüfen zu lassen. Weil diese Regelungen auch dem Schutz
von Mensch und Umwelt dienen (vgl. Art. 1 KEG), ist in einem Fall wie dem hier zu beurteilenden,
in dem konkrete Anhaltspunkte für ein erhöhtes Risiko durch eine möglicherweise rechtswidrige
Handhabung einer Rechtsgrundlage bestehen, die Schwelle vom Bagatellbereich zum rechtsschutzwürdigen
Bereich überschritten. Die Intensität des Berührtseins von Art. 10 BV ist infolgedessen
hinreichend.
8.2.5 Soweit die Vorinstanz
argumentiert, die Beschwerdeführer seien nicht in Rechten und Pflichten berührt, da die Anforderungen
der Strahlenschutzverordnung vom 22. Juni 1994 (StSV, SR 814.501) eingehalten seien, ist ihr nicht
zu folgen, zumal diese Einschätzung das Ergebnis einer materiellen Überprüfung ist, was
für das Eintreten nicht relevant ist.
8.3 Die Voraussetzung
des Berührtseins in Rechten und Pflichten ist demzufolge erfüllt.
9.
Als
letzte Voraussetzung ist die Zulässigkeit der Begehren zu nennen; Art. 25a Abs. 1 Bst. a-c
VwVG listet diese auf (eingehend Müller, a.a.O., S. 355 ff.).
Die Begehren um Feststellung der Widerrechtlichkeit, um künftige Unterlassung und um Widerruf der
bisherigen Kreditierungen bewegen sich im vorgesehenen Rahmen und sind somit zulässig; das Begehren
um Wiederholung gewisser Kreditierungen ergibt sich als Folge einer allfälligen materiellen Gutheissung.
10.
Zusammenfassend
kann folglich festgehalten werden, dass alle Voraussetzungen für den Erlass einer Verfügung
über Realakte gemäss Art. 25a VwVG erfüllt sind. Die Vorinstanz ist somit zu Unrecht
nicht auf das Gesuch eingetreten. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen und die Angelegenheit zur materiellen
Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
11.
Abschliessend
ist über die Kosten und die Parteientschädigung zu entscheiden.
11.1 Vorliegend hat
die Vorinstanz trotz Unterliegens keine Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Den
obsiegenden Beschwerdeführern ist der Kostenvorschuss von Fr. 1'500.- zurückzuerstatten.