Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das
Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32)
Beschwerden gegen Verfügungen nach
Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
(VwVG, SR 172.021), sofern
eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG
gegeben ist.
Die Verfügung vom 5. September 2014 wurde von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33
Bst. d VGG erlassen und stellt als selbständig eröffnete Zwischenverfügung im Sinne
von Art. 45 f. VwVG ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar (Art. 5 Abs. 2 VwVG).
Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung
der Beschwerde zuständig.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, sofern
das VGG nichts
anderes vorsieht (Art. 37 VGG).
1.2 Mit
Ausnahme von Entscheiden über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren (vgl. Art. 45
Abs. 1 VwVG) ist die Beschwerde gegen selbständig eröffnete Zwischenverfügungen nur
zulässig, wenn diese die Voraussetzungen gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. a oder Bst. b
VwVG erfüllen. Andernfalls sind Zwischenverfügungen lediglich mit Beschwerde gegen die Endverfügung
anfechtbar, soweit sie sich auf deren Inhalt auswirken (Art. 46 Abs. 2 VwVG).
Mit der beschränkten Anfechtbarkeit soll verhindert werden, dass die Beschwerdeinstanz Zwischenverfügungen
überprüfen muss, die durch einen günstigen Endentscheid für den Beschwerdeführer
jeden Nachteil verlieren. Die Rechtsmittelinstanz soll sich in der Regel nur einmal mit einer Streitsache
befassen und sich überdies nicht bereits in einem frühen Verfahrensstadium ohne genügend
umfassende Sachverhaltskenntnisse teilweise materiell festlegen müssen (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
C-2542/2015 vom 7. September 2015 E. 3, A-5468/2014 vom 27. November 2014
E. 1.2 und A-1335/2012 vom 15. August 2013 E. 3.1; vgl. ferner BGE 137 IV 237 E. 1.1
und 135 II 30 E. 1.3.2 zu Art. 93 BGG).
1.2.1 Gemäss
Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG ist eine Zwischenverfügung selbständig anfechtbar,
wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden
Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Diese
Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4984/2014
vom 10. November 2014 E. 1.2.1; vgl. ferner zu Art. 93 Abs. 1 Bst. b BGG BGE
133 III 629 E. 2.4.1 und Urteil des Bundesgerichts 6B_1144/2014 vom 19. August 2015 E. 1.4.2).
1.2.2 Die
Beschwerdeführerin bringt zusammengefasst vor, die Voraussetzungen von Art. 46 Abs. 1
Bst. b VwVG seien erfüllt, da das von der Vorinstanz neu eröffnete Aufsichtsverfahren
bei einer Aufhebung der angefochtenen Verfügung und Aberkennung der Parteistellung des Beschwerdegegners
einzustellen sei.
Der Beschwerdegegner macht im Wesentlichen geltend, ein sofortiger Endentscheid
könne im Falle
eines Entscheides des Bundesverwaltungsgerichts nicht herbeigeführt werden. Selbst bei einer Gutheissung
der Beschwerde habe das Bundesverwaltungsgericht die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen,
welche die beiden bei ihr hängigen Aufsichtsverfahren nach Eintritt der Rechtskraft des Entscheides
über die Parteistellung vereinigen würde und einen Entscheid in der Sache zu fällen hätte.
Zudem habe die Beschwerdeführerin ohnehin nur die Aberkennung der Parteistellung des Beschwerdegegners,
nicht jedoch die Einstellung des Aufsichtsverfahrenes beantragt.
1.2.3 In
diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Beschwerdeführerin die Zuständigkeit der Vorinstanz
betreffend die Festlegung der Grundpreise nach Art. 16 Abs. 1 PG, welche von der Gegenstand
des vorinstanzlichen Aufsichtsverfahrens bildenden Preiserhöhung einzig betroffen seien, bestreitet.
Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteistellung des Beschwerdegegners im Aufsichtsverfahren
gegen die Beschwerdeführerin setzte notwendigerweise auch die Kompetenz der Vorinstanz voraus, ein
solches Verfahren zu eröffnen und zu führen. Gelangte das Bundesverwaltungsgericht zum Ergebnis,
dass die Vorinstanz mangels Zuständigkeit nicht auf die Aufsichtsanzeige des Beschwerdegegners hätte
eintreten dürfen, müsste die Vorinstanz die beiden Aufsichtsverfahren gegen die Beschwerdeführerin
einstellen. Es würde mithin sofort ein Endentscheid herbeigeführt und liesse sich der mutmasslich
bedeutende Aufwand eines Beweisverfahrens vermeiden. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen für die
Beschwerde gegen den angefochtenen Zwischenentscheid im Sinne von Art. 46 Abs. 1 Bst. b
VwVG sind daher vorliegend erfüllt.
Unter diesen Umständen kann offenbleiben, ob der Beschwerdeführerin durch die Gewährung
der Parteistellung des Beschwerdegegners im vorinstanzlichen Aufsichtsverfahren auch ein nicht
wieder
gutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG droht.
1.3
1.3.1 Gemäss
Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen
oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung
besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat (Bst. c).
1.3.2 Die
Beschwerdeführerin hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist als formelle Adressatin
der angefochtenen Verfügung besonders berührt. Sie ist mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen
und wird durch den Entscheid der Vorinstanz im Ergebnis verpflichtet, dem Beschwerdegegner aufgrund seiner
Parteistellung Einsicht in ihre Preiskalkulation zu gewähren. Die Beschwerdeführerin ist daher
auch materiell beschwert und hat ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der vorinstanzlichen
Verfügung.
Der Beschwerdegegner wird zwar durch dieselben Rechtsvertreter vertreten wie
die Freiämter Regionalzeitungen AG,
welche selbst Mitglied des Beschwerdegegners ist und welcher
die Vorinstanz im anderen Aufsichtsverfahren
Parteistellung zuerkannt hat. Es ist daher nicht auszuschliessen,
dass der Beschwerdegegner faktisch
bereits aus diesem Grund Einblick in die Verfahrensakten erhalten
wird. Die beiden Aufsichtsverfahren
sind indessen auseinanderzuhalten. Das schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführerin
ist alleine
aus der vorliegenden Konstellation heraus zu beurteilen und Spekulationen über den Fortgang
anderer
Verfahren haben zu unterbleiben. Die Feststellung der Unzuständigkeit der Vorinstanz hätte
mitunter zur Folge, dass auch das parallele Aufsichtsverfahren eingestellt werden müsste. Der Beschwerdeführerin
kann somit ein schutzwürdiges Interesse nicht abgesprochen werden.
1.4 Auf
die im Übrigen frist- und formgerecht (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) eingereichte
Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2.
2.1 Das
Bundesverwaltungsgericht stellt den rechtserheblichen Sachverhalt, unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht
der Parteien (Art. 13 und 52 VwVG), von Amtes wegen fest (Art. 12 VwVG) und wendet das Recht
grundsätzlich frei an, ohne an die Anträge oder die rechtlichen Begründungen der Parteien
gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Von den Verfahrensbeteiligten nicht aufgeworfene Rechtsfragen
werden indes nur geprüft, wenn hierzu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten
ergebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-2149/2015 vom 25. August 2015 E. 2.1 m.H.).
2.2 Das
Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Es überprüft
die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen - einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessensausübung -
sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
3.
Die
Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung der Begründungspflicht durch
die Vorinstanz, da sich diese in der angefochtenen Verfügung vom 5. September 2014 nicht mit
der Frage auseinandergesetzt habe, inwieweit der Beschwerdegegner als Anzeiger in einem Aufsichtsverfahren
überhaupt Parteistellung haben könne, und nicht auf die diesbezüglich von der Beschwerdeführerin
vorgebrachten Argumente eingegangen sei.
Die Begründungspflicht ergibt sich aus dem in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung
(BV, SR 101) normierten Anspruch auf rechtliches Gehör und ist in Art. 35 Abs. 1
VwVG ausdrücklich geregelt. Es ist nicht erforderlich, dass sich die entscheidende Behörde
mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich
widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken.
Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheides
Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann.
In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde
hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 138 IV 81 E. 2.2; 134 I 83 E. 4.1
m.w.H.).
Die Begründung muss nicht zwingend in der Verfügung selbst enthalten sein; die Behörde
kann auf einen früher ergangenen und dem Betroffenen eröffneten Entscheid verweisen, sofern
sie diesen genau bezeichnet und nicht bloss pauschal auf die Akten verweist (BGE 123 I 31 E. 2c;
Urteil des Bundesgerichts 5A_600/2014 vom 12. Dezember 2014 E. 3.1). Die Vorinstanz hat daher
ihre Begründungspflicht nicht verletzt, wenn sie sich in der angefochtenen Verfügung nicht
mehr eingehend zur Parteistellung des Beschwerdegegners äusserte, sondern dazu auf die auch der
Beschwerdeführerin zugestellte Verfügung vom 5. März 2014 verwies. Die Beschwerdeführerin
konnte denn die Verfügung vom 5. September 2014 auch ohne Weiteres sachgerecht anfechten. Im
Übrigen wäre eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör im vorliegenden Beschwerdeverfahren
geheilt worden (vgl. dazu Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2149/2015 vom 25. August
2015 E. 3.2 m.w.H.). Dementsprechend verzichtete die Beschwerdeführerin explizit auf das Stellen
eines Rückweisungsantrages.
4.
Zwischen
den Verfahrensbeteiligten ist die Parteistellung des Beschwerdegegners im vorinstanzlichen Aufsichtsverfahren
strittig. Vorfrageweise ist im vorliegenden Beschwerdeverfahren indes zu prüfen, ob die Vorinstanz
überhaupt zuständig ist zu kontrollieren, ob die Preise für die Zustellung abonnierter
Zeitungen und Zeitschriften gemäss Art. 16 Abs. 3 Satz 2 PG den in den grösseren
Agglomerationen üblichen Preisen entsprechen.
Nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens ist die Frage, ob die Beschwerdeführerin verpflichtet
gewesen wäre, gegenüber dem Beschwerdegegner eine formelle, anfechtbare Verfügung im Sinne
von Art. 5 VwVG zu erlassen. Dies hat die Vorinstanz bei der materiellen Beurteilung der Aufsichtsanzeige
abzuklären.
5.
Die
Beschwerdeführerin gewährleistet die Grundversorgung mit Postdiensten nach den Art. 14-17
PG (Art. 13 Abs. 1 PG). Sie stellt unter anderem die Beförderung von Briefen, Paketen,
Zeitungen und Zeitschriften sicher (Art. 14 Abs. 1 PG). Die Preise der Grundversorgung regelt
Art. 16 PG.
5.1 Die
Beschwerdeführerin legt die Preise der Grundversorgung nach wirtschaftlichen Grundsätzen fest.
Die Überprüfung der Einhaltung dieses Grundsatzes erfolgt nach dem Preisüberwachungsgesetz
vom 20. Dezember 1985 (PüG, SR 942.20) (Art. 16 Abs. 1 PG).
5.2 Für
Briefe und Pakete der Grundversorgung im Inland sind die Preise distanzunabhängig und nach einheitlichen
Grundsätzen festzulegen. Die PostCom überprüft periodisch die Einhaltung der Distanzunabhängigkeit
(Art. 16 Abs. 2 PG).
5.3
5.3.1 Die
Preise für die Zustellung abonnierter Zeitungen und Zeitschriften sind distanzunabhängig. Sie
entsprechen den in den grösseren Agglomerationen üblichen Preisen (Art. 16 Abs. 3
PG).
5.3.2 Für
die Zustellung von abonnierten Tages- und Wochenzeitungen der Regional- und Lokalpresse (Bst. a)
sowie von Zeitungen und Zeitschriften von nicht gewinnorientierten Organisationen an ihre Abonnenten,
Mitglieder oder Spender (Mitgliedschafts- und Stiftungspresse) in der Tageszustellung (Bst. b) werden
Ermässigungen gewährt (Art. 16 Abs. 4 PG), welche vom Bundesrat genehmigt werden
(Art. 16 Abs. 6 PG).
Von diesen Ermässigungen ausgeschlossen sind Titel, die zu einem Kopfblattverbund mit über
100'000 Exemplaren beglaubigter Gesamtauflage gehören. Der Bundesrat kann weitere Kriterien
vorsehen (Art. 16 Abs. 5 PG), was er in Art. 36 der Postverordnung vom 29. August
2012 (VPG, SR 783.01) getan hat.
Zur Gewährung dieser Ermässigungen leistet der Bund jährlich 30 Millionen
Franken
für die Regional- und Lokalpresse sowie 20 Millionen Franken für die Mitgliedschafts-
und Stiftungspresse (Art. 16 Abs. 7 PG).
5.4 Der
Bundesrat kann für die Grundversorgung oder für Teile davon Preisobergrenzen festlegen. Diese
Obergrenzen gelten einheitlich und richten sich nach den Entwicklungen des Marktes. Der Bundesrat kann
den Erlass sowie den Vollzug von technischen und administrativen Vorschriften an die PostCom übertragen
(Art. 16 Abs. 8 PG).
6.
Das
PG äussert sich nicht zur Frage, welche Instanz die Preisfestsetzung durch die Beschwerdeführerin
nach Art. 16 Abs. 3 PG kontrolliert. Die VPG enthält mit Art. 47 eine Bestimmung
zur Preisgestaltung in der Grundversorgung mit Postdiensten und Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs.
Deren Abs. 1 und 2 wiederholen im Wesentlichen die in Art. 16 Abs. 1 und 2 PG normierten
Grundsätze. Zu Art. 16 Abs. 3 PG und der Zustellung von abonnierten Zeitungen und Zeitschriften
äussert sich Abs. 3 von Art. 47 VPG. Demnach legt die Beschwerdeführerin die Preise
distanzunabhängig fest (Satz 1), was die Vorinstanz periodisch
kontrolliert (Satz 2). Die VPG enthält folglich eine explizite Vorschrift zur Befugnis der
Vorinstanz, die Distanzunabhängigkeit zu kontrollieren; zur Überprüfung der Agglomerationsvorgabe
äussert sich jedoch auch die VPG nicht. Mehr noch: Im Gegensatz zum PG wird die Agglomerationsvorgabe
in der VPG überhaupt nicht erwähnt.
Nach dem Wortlaut von Art. 47 Abs. 6 VPG überprüft zwar der Bundesrat auch die
von der Beschwerdeführerin nach Abs. 3 vorgenommenen Berechnungen. Diese Vorschrift bezieht
sich jedoch weder auf die Distanzunabhängigkeit noch auf die Agglomerationsvorgabe. Sie basiert
auf Art. 16 Abs. 6 PG und betrifft die in Art. 16 Abs. 4-7 PG geregelten Zustellermässigungen,
welche einem Teil der abonnierten Zeitungen und Zeitschriften - denjenigen, welche die Voraussetzungen
von Art. 16 Abs. 4 PG sowie Art. 36 VPG erfüllen und nicht unter Art. 16 Abs. 5
PG fallen - auf dem nach Art. 16 Abs. 3 PG festgesetzten Preis (vgl. Art. 47 Abs. 4
VPG) gewährt werden. Konkret geht es um die Berechnung der Zustellermässigung pro Exemplar
der berechtigten Presseerzeugnisse. Die Ermässigung ergibt sich aus der Anzahl Exemplare des Vorjahres
(Vorjahresmenge), durch welche die Summen von 30 Millionen (Regional- und Lokalpresse) bzw. 20 Millionen
(Mitgliedschafts- und Stiftungspresse) Franken gemäss Art. 16 Abs. 7 PG zu dividieren
sind (Art. 47 Abs. 5 VPG). Der von den Anspruchsberechtigten letztlich für die Zustellung
je Exemplar zu bezahlende Betrag entspricht dem nach Art. 16 Abs. 3 PG bzw. Art. 47 Abs. 3
VPG festgesetzten Preis abzüglich der nach Art. 47 Abs. 5 VPG berechneten Zustellermässigung.
Insofern ist es nachvollziehbar, dass Art. 47 Abs. 6 VPG nicht nur auf die Abs. 4 und
5, sondern auch auf Abs. 3 Bezug nimmt.
Durch Auslegung der genannten Bestimmungen lässt sich daher nicht ermitteln, welche Instanz
zur Überprüfung der Einhaltung der Agglomerationsvorgabe durch die Beschwerdeführerin
befugt und verpflichtet ist. Vielmehr sind Gesetz und Verordnung diesbezüglich lückenhaft.
7.
Wenn
sich eine Regelung als unvollständig erweist, weil sie jede Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage
schuldig bleibt, besteht eine Lücke im Gesetz. Hat der Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht übersehen,
sondern stillschweigend - im negativen Sinn - mitentschieden (sog. qualifiziertes Schweigen),
bleibt kein Raum für richterliche Lückenfüllung. Demgegenüber liegt eine echte, durch
das Gericht zu füllende Gesetzeslücke vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen
hat, was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz diesbezüglich weder nach seinem Wortlaut noch
nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift entnommen werden kann (BGE 140 III 636
E. 2.1; 140 III 206 E. 3.5.1; 139 I 57 E. 5.2).
Nachfolgend ist in einem ersten Schritt festzustellen, ob eine echte oder eine
unechte Gesetzeslücke
vorliegt. Ist eine echte Lücke gegeben, ist diese in einem zweiten Schritt zu füllen.
7.1
7.1.1 Der
den parlamentarischen Beratungen zum PG zugrunde liegende Gesetzesentwurf enthielt in Art. 15 Abs. 3
E-PG zu den Preisen für abonnierte Zeitungen und Zeitschriften bloss das Kriterium der Distanzunabhängigkeit
und entsprach dem heutigen Art. 16 Abs. 3 Satz 1 PG (BBl 2009 5253).
Die Botschaft des Bundesrates vom 20. Mai 2009 zum PG (Botschaft PG) führt in Ziff. 5.2.1
zu den Preisen der Grundversorgung mit Postdiensten aus, der Entwurf des PG sehe neben der Vorgabe der
Distanzunabhängigkeit - mit Ausnahme der vom Monopol erfassten Briefe bis 50 g -
keine weitere spezielle Preisregulierung vor, da im Postmarkt davon auszugehen sei, dass Markteintritte
grundsätzlich möglich seien. Damit entstehe genügend Wettbewerbsdruck, welcher für
angemessene und nicht diskriminierende Preise sorge. Der Preisüberwacher und die Wettbewerbskommission
WEKO sorgten dafür, dass keine missbräuchlichen Preise verlangt würden. Sollte der Verfassungsgrundsatz
der preiswerten Grundversorgung (Art. 92 BV) trotz allem nicht eingehalten werden, sehe das Gesetz
eine Kompetenz des Bundesrates vor, regulierend einzugreifen (BBl 2009 5203).
7.1.2 Die
zuständige Kommission des Ständerates, welcher den Gesetzesentwurf als Erstrat behandelte,
erweiterte Abs. 3 des damaligen Art. 15 E-PG um die Agglomerationsvorgabe entsprechend Satz 2
von Art. 16 Abs. 3 PG (vgl. AB 2009 S 1147). Der Kommissionssprecher führte zu dieser
Modifikation im Rat aus (AB 2009 S 1148, Votum Bieri):
"In Absatz 3 wird geregelt, dass die Preise
distanzunabhängig sein sollen. Die Kommission hat mit 8 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen
festgelegt, dass sich die Preise für die Zeitungszustellung an den in den grösseren Agglomerationen
üblichen Tarifen zu orientieren haben. Wir möchten, dass man sich an der kostengünstigsten
Adressatengruppe orientiert. Dies hat natürlich zur Konsequenz, dass die Zustellung in allen anderen
Gebieten weniger lukrativ wird und das Defizit der Post - heute beträgt es 27 Millionen
Franken - noch grösser sein wird. Hierzu ist kein Minderheitsantrag gestellt worden."
Diese Änderung blieb sowohl im Ständerat (AB 2009 S 1148) als auch im Nationalrat
ohne weitere Wortmeldungen unbestritten (AB 2010 N 1472 f., 1477).
7.1.3 Die
Entstehungsgeschichte der Aufnahme der Agglomerationsvorgabe ins PG zeigt, dass anlässlich der parlamentarischen
Beratung gezielt eine weitere Preisregulierung vorgenommen wurde, um sicherzustellen, dass für die
Bestimmung der Zustellpreise für abonnierte Zeitungen und Zeitschriften auf die in grösseren
Agglomerationen üblichen, kostengünstigsten Preise abgestellt wird. Offenbar sollte verhindert
werden, dass die Preise als Folge der Distanzunabhängigkeitsvorgabe erhöht werden, etwa auf
den schweizweit üblichen Durchschnittspreis. Insofern führt die Agglomerationsvorgabe im Ergebnis
ebenfalls zu einer Subventionierung der Presse, wenn auch - im Gegensatz zur indirekten Presseförderung
nach Art. 16 Abs. 4-7 PG - auf Kosten der Beschwerdeführerin. Auch dessen
war sich das Parlament - wie das Votum Bieri zeigt - bewusst.
Das Votum Lombardi (AB 2009 S 1148 f.), auf welches die Beschwerdeführerin in ihrer
Replik verweist, bezieht sich auf die Abs. 4-6 von Art. 15 E-PG (heute Art. 16 Abs. 4-7
PG), weshalb sie daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten kann.
7.1.4 Erlässt
der Gesetzgeber eine Vorschrift, wird er dies mit der Absicht tun, dass ihr in der Praxis Nachachtung
verschafft wird, sie mithin nicht "toter Buchstabe" bleibt. Dies gilt umso mehr für Fälle,
in denen eine Bestimmung erst während der parlamentarischen Beratungen ins Gesetz aufgenommen wird.
Dass sich dies auch bei der Agglomerationsvorgabe so verhielt und deren Einhaltung kontrolliert und nötigenfalls
durchgesetzt werden sollte, erhellt ohne Weiteres aus ihrem Zweck. Hinweise für ein qualifiziertes
Schweigen des Gesetzgebers gibt es dagegen keine. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass es das Parlament
dem Verordnungsgeber überlassen wollte, die Überwachungszuständigkeit betreffend die Vorgaben
von Art. 16 Abs. 3 PG zu regeln. Art. 34 Abs. 1 PG hält denn auch ausdrücklich
fest, der Bundesrat vollziehe dieses Gesetz.
Hinsichtlich der Distanzunabhängigkeit hat der Bundesrat die Kontrollzuständigkeit der
Vorinstanz explizit in Art. 47 Abs. 3 VPG verankert. Bezüglich der Agglomerationsvorgabe
versäumte er es hingegen nicht nur, eine entsprechende Regelung in die VPG aufzunehmen, sondern
unterliess es überhaupt, die Vorgabe auf Verordnungsebene zu wiederholen. Daraus lässt sich
schliessen, dass der Bundesrat die Agglomerationsvorgabe bei der Ausarbeitung der VPG versehentlich übersah,
zumal die übrigen Vorgaben von Art. 16 PG in Art. 47 VPG grundsätzlich wiederholt
werden und die Agglomerationsvorgabe - im Gegensatz zur Distanzunabhängigkeit - auch
im Erläuterungsbericht des Generalsekretariats des Eidgenössischen Departementes für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK zur VPG (nachfolgend: Erläuterungsbericht) keine Erwähnung
findet (vgl. insb. S. 25 f. zu Art. 47 VPG). Dies dürfte dem Umstand geschuldet sein,
dass die Agglomerationsvorgabe erst während der parlamentarischen Beratungen in das PG aufgenommen
wurde. Die VPG wurde zwar erst nach diesem beschlossen; die Vorbereitungsarbeiten an den Ausführungsbestimmungen
könnten jedoch - gestützt auf den ebenfalls vom Bundesrat ausgearbeiteten Gesetzesentwurf
- bereits vor dem formellen Erlass des Gesetzes aufgenommen worden sein. Ein qualifiziertes Schweigen
scheidet aus, da Art. 34 Abs. 1 PG den Bundesrat verpflichtet, das PG zu vollziehen, wozu auch
die Überprüfung der Einhaltung der Agglomerationsvorgabe gehört.
7.1.5 Demnach
weisen PG und VPG betreffend die Kontrolle und Durchsetzung der in Art. 16 Abs. 3 Satz 2
PG verankerten Agglomerationsvorgabe eine echte Lücke auf, welche vom Bundesverwaltungsgericht zu
füllen ist.
7.2 Kann
dem Gesetz keine Vorschrift entnommen werden, so soll das Gericht, wenn - wie vorliegend -
ein Gewohnheitsrecht fehlt, nach der Regel entscheiden, die es als Gesetzgeber aufstellen würde
(vgl. Art. 1 Abs. 2 des Zivilgesetzbuches [ZGB, SR 210], welcher zumindest sinngemäss
auch für das öffentliche Recht gilt [vgl. BGE 140 II 289 E. 3.1, 137 V 90 E. 5.4.1,
135 V 163 E. 5.3; Urteil des Bundesgerichts 2C_773/2013 vom 25. März 2014 E. 3.1;
Hofer/Hrubesch-Millauer, Einleitungsartikel und Personenrecht,
2. Aufl. 2012, Rz. 01.14]). Bei der Ergänzung des lückenhaften Gesetzes gelten als
Massstab die dem Gesetz selbst zugrunde liegenden Zielsetzungen und Werte (BGE 140 III 636 E. 2.2;
140 III 206 E. 3.5.1). Oftmals können Lücken auf dem Weg der Analogie geschlossen werden
(Urteil des Bundesgerichts 6B_791/2014 vom 7. Mai 2015 E. 1.3.1 m.w.H., zur Publikation vorgesehen).
7.2.1 Art. 16
PG bestimmt in Abs. 1, dass die Preise der Grundversorgung grundsätzlich nach wirtschaftlichen
Kriterien festgelegt werden. Über die Einhaltung dieses Grundsatzes wacht der Preisüberwacher.
Als Ausnahmebestimmung sieht Abs. 2 vor, dass die Preise für Briefe und Pakete der Grundversorgung
im Inland distanzunabhängig und nach einheitlichen Grundsätzen festzulegen sind, was die PostCom
periodisch zu kontrollieren hat. Für die Genehmigung der Zustellermässigungen nach Abs. 4-7
ist der Bundesrat zuständig (Abs. 6). Ganz allgemein kann der Bundesrat für die Grundversorgung
oder für Teile davon Preisobergrenzen festlegen (Abs. 8).
Dass der Gesetzgeber in den Abs. 1, 2 und 6 von Art. 16 PG für die dort statuierten
Vorgaben explizit den Preisüberwacher, die PostCom und den Bundesrat für zuständig erklärte,
deutet darauf hin, dass keine dieser Stellen auch die Einhaltung der Vorgaben von Abs. 3 -
Distanzunabhängigkeit und Agglomerationsvorgabe - sicherstellen sollte, ansonsten zu erwarten
gewesen wäre, dass dies vom Gesetzgeber ausdrücklich in Art. 16 PG verankert worden wäre.
Ebenso gegen eine solche Kompetenz einer der in den Abs. 1, 2 und 6 genannten Behörden spricht
sodann, dass sich der Gegenstand der Preisfestsetzung nach Abs. 3 inhaltlich von den Abs. 1,
2 sowie 4-7 unterscheidet.
7.2.2 Art. 47
VPG äussert sich zur Preisgestaltung bei der Finanzierung der Grundversorgung. Die in Art. 16
PG vorgesehenen Vorgaben und Überwachungskompetenzen werden zum Teil wiederholt und zum Teil präzisiert.
Art. 47 Abs. 3 VPG nimmt klarerweise Bezug auf Art. 16 Abs. 3 PG. Die in Satz 1
dieser Bestimmung genannte Voraussetzung der Distanzunabhängigkeit wird in Satz 1 von Art. 47
Abs. 3 VPG wiederholt; Satz 2 sieht explizit eine entsprechende Kontrollzuständigkeit
der Vorinstanz vor.
Die Gesetzmässigkeit dieser Bestimmung wird von der Beschwerdeführerin zu Recht nicht in
Abrede gestellt. Zwar hält Art. 34 Abs. 1 PG bloss ausdrücklich fest, der Bundesrat
könne den Erlass der notwendigen administrativen und technischen
Vorschriften der zuständigen Behörde übertragen. Dies muss aber - e maiore minus
- ohne Weiteres ebenfalls für den Vollzug - auch
der von Gesetzgeber und Bundesrat erlassenen Bestimmungen - gelten (so explizit etwa Art. 16
Abs. 8 PG). Die Delegationskompetenz des Bundesrates hinsichtlich Gesetzesvollzug ergibt sich im
Übrigen zumindest implizit bereits aus Art. 174 BV sowie insbesondere Art. 182 Abs. 2
BV und Art. 9 Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März
1997 (RVOG, SR 172.010), wonach der Bundesrat lediglich für den Vollzug der Gesetzgebung zu
sorgen hat, diese Aufgabe aber nicht zwingend selbst wahrnehmen muss - solange ihn nicht das Gesetz
speziell dazu verpflichtet -, sondern auch an untergeordnete Verwaltungseinheiten delegieren kann
(vgl. Jörg Künzli, in: Waldmann/Belser/Epiney
[Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, Art. 182 N 24; Pierre
Tschannen, in: Ehrenzeller/Schindler/ Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung,
St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, Art. 182 N 16; Thomas
Sägesser, in: Stämpflis Handkommentar zum RVOG, 2007, Art. 9 N 5; ferner Häfelin/ Haller/Keller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, N 1669 und 1694 mit Verweis auf Art. 177
Abs. 3 BV und Art. 47 Abs. 2 RVOG).
Es gibt keinen sachlichen Grund, die Kontrolle der Einhaltung der ebenfalls in
Art. 16 Abs. 3
PG statuierten Agglomerationsvorgabe nicht ebenso der Vorinstanz zu übertragen. Vielmehr ist es
naheliegend und zweckmässig, dass dieselbe Behörde die beiden bei der Preisfestsetzung der
Zustellpreise für abonnierte Zeitungen und Zeitschriften zu beachtenden und insofern zusammenhängenden
Vorgaben überprüft. Gemäss Erläuterungsbericht zu Art. 63 VPG ist denn auch
die Vorinstanz "für alle Aufgaben zuständig, die im PG oder der Verordnung nicht explizit
einer anderen Behörde zugewiesen werden", und nimmt sie insbesondere "die Policy-Aufgaben"
wahr (S. 30). Die Beschwerdeführerin selbst hat im Übrigen in ihrem an die Vorinstanz
gerichteten Schreiben vom 5. Dezember 2013 (noch) den Standpunkt vertreten, "als Policy-gebende
Behörde ist das BAKOM unseres Erachtens in der Pflicht, hier [Auslegung von Art. 16 Abs. 3
Satz 2 PG] Klarheit zu schaffen".
7.2.3 Dass
der Bundesrat gemäss Art. 16 Abs. 8 PG generell Preisobergrenzen für die Grundversorgung
oder Teile davon festlegen kann, steht einer Kompetenz der Vorinstanz zur Kontrolle der Vorgaben von
Art. 16 Abs. 3 PG nicht entgegen. Erstere Bestimmung bezieht sich auf die ganze Grundversorgung
und steht damit ergänzend neben den weniger weitreichenden Kompetenzen von Preisüberwacher,
PostCom und Vorinstanz.
8.
Nachdem
die Zuständigkeit der Vorinstanz zum Erlass der angefochtenen Verfügung feststeht, ist nachfolgend
auf die Parteistellung des Beschwerdegegners im vorinstanzlichen Aufsichtsverfahren einzugehen.
8.1 Die
Beschwerdeführerin bringt zusammengefasst vor, bei der vom Beschwerdegegner eingereichten Aufsichtsanzeige
handle es sich um einen blossen Rechtsbehelf im Sinne von Art. 71 VwVG. Der Anzeiger habe im entsprechenden
Verfahren gemäss Art. 71 Abs. 2 VwVG keine Parteistellung. Da kein durch die Europäische
Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) garantiertes Recht beeinträchtigt worden sei, sei
dem Beschwerdegegner auch nicht ausnahmsweise gestützt auf Art. 13 EMRK Parteistellung einzuräumen.
Im Übrigen betreffe die Preiserhöhung ausschliesslich die Grundpreise nach Art. 16 Abs. 1
PG und nicht die sog. Agglomerationsvorgabe nach Art. 16 Abs. 3 PG, weshalb der Beschwerdegegner
bezüglich Letzterer nicht in einem schutzwürdigen Interesse beschwert sein könne. Die
Preiserhöhung betreffe sodann nahezu sämtliche natürliche und juristische Personen mit
Wohnsitz oder Sitz in der Schweiz sowie alle staatlichen Stellen, welche Dienstleistungen der Beschwerdeführerin
in Anspruch nähmen; somit fehle eine besondere Beziehungsnähe des Beschwerdegegners zur Streitsache.
Die Vorinstanz macht geltend, auf das vorliegende Aufsichtsverfahren fände Art. 71 VwVG
keine Anwendung, da die Beschwerdeführerin nicht in einem Subordinationsverhältnis zu ihr stehe.
Der Beschwerdegegner führt im Wesentlichen an, eine Parteistellung sei trotz Art. 71 Abs. 2
VwVG auch in einem Aufsichtsverfahren nicht ausgeschlossen und richte sich nach Art. 6 und 48 VwVG.
Er habe im Interesse seiner Mitglieder - Schweizer Verleger - Aufsichtsbeschwerde eingereicht
und vertrete im Aufsichtsverfahren deren Interessen. Durch den Preiserhöhungsentscheid der Beschwerdeführerin
seien seine Mitglieder beschwert sowie unmittelbar und aktuell betroffen. Sie hätten keine Möglichkeit,
den angestrebten Erfolg - dass die Beschwerdeführerin bei ihrer Preisbildung die gesetzlichen
Vorgaben von Art. 16 Abs. 3 PG gebührend beachte - auf anderem Weg zu erreichen.
Denn Art. 11 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 2010 über die Organisation der Schweizerischen
Post (Postorganisationsgesetz, POG, SR 783.1), wonach sich die Rechtsbeziehungen der Beschwerdeführerin
grundsätzlich nach dem Privatrecht richteten, sei vorliegend wegen deren hoheitlicher Tätigkeit
- sie erfülle anstelle der öffentlichen Hand Staatsaufgaben - nicht anwendbar.
Ferner beruft sich der Beschwerdegegner auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
8.2 Das
VwVG enthält in Art. 71 VwVG eine allgemeine Bestimmung zur Aufsichtsbeschwerde
(Marginalie), wobei gleichzeitig die Begriffe "anzeigen" (Abs. 1) und "Anzeiger"
(Abs. 2) verwendet werden. Diese Bestimmung ist primär auf Fälle zugeschnitten, in denen
ein generelles organisationsrechtliches Subordinationsverhältnis zwischen zwei Behörden besteht,
etwa zwischen einem Departement und einem Bundesamt.
Gegenstand einer Aufsichtsbeschwerde/-anzeige kann eine Verfügung oder jegliches andere Handeln
oder Unterlassen einer Behörde bzw. eines Beamten sein (Kiener/Rütsche/Kuhn,
Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, N 2046; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl. 2014, Rz. 661; Dubey/Zufferey,
Droit administratif général, 2014, N 2183; Martin
Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
3. Aufl. 2014, N 77; Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 772; Moor/ Poltier,
Droit administratif, Vol. II, 3. Aufl. 2011, S. 617; Thierry
Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2011, N 1446; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, N 1835; Oliver
Zibung, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], VwVG Praxiskommentar [nachfolgend: VwVG Praxiskommentar],
2009, Art. 71 N 3; Stefan Vogel, in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], Kommentar VwVG, 2008, Art. 71 N 18).
Neben einer Aufsichtsbeschwerde/-anzeige nach Art. 71 VwVG können spezialgesetzliche Bestimmungen
ein formalisiertes Aufsichtsverfahren vorsehen, welches von Amtes wegen oder auf Anzeige hin eingeleitet
wird. Dies betrifft vor allem die Aufsicht gegenüber Privaten (sog. Wirtschaftsaufsicht; vgl. Marantelli-Sonanini/Huber,
in: VwVG Praxiskommentar, Art. 6 N 60) und bewegt sich ausserhalb von Art. 71 VwVG. Die
Überwachung soll sicherstellen, dass Private im Zusammenhang mit ihnen übertragenen staatlichen
Aufgaben oder im Rahmen eigener wirtschaftlicher Tätigkeiten keine öffentlich-rechtlichen Pflichten
verletzen. Art. 71 VwVG ist in diesen Fällen höchstens analog anwendbar (vgl. Zibung,
a.a.O., Art. 71 N 38; Vogel, a.a.O., Art. 71
N 15).
8.3 In
Lehre und Rechtsprechung wird zum Teil zwischen Aufsichtsbeschwerde
und Aufsichtsanzeige unterschieden bzw. eine solche Differenzierung
postuliert, wobei unter Ersterer ein formelles Rechtsmittel, unter Letzterer bloss ein unförmlicher
Rechtsbehelf verstanden wird (vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn,
N 1387 und
2041; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/ Brühl-Moser,
a.a.O., Rz. 660; Bertschi, a.a.O., N 61; Kölz/Häner/ Bertschi,
a.a.O., Rz. 765; ferner Urteil des Bundesgerichts 2C_959/2014 vom 24. April 2015 E. 2.1
sowie Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-383/2009 vom 29. September 2009 E. 2.1).
8.4 Nach
Art. 71 Abs. 2 VwVG hat der Anzeiger nicht die Rechte einer Partei. Damit wird zum Ausdruck
gebracht, dass ein Anzeiger nicht allein aufgrund seiner Aufsichtsanzeige, mithin seiner Stellung als
Anzeiger, Parteistellung im folgenden Aufsichtsverfahren erhält (BGE 139 II 279 E. 2.3). Art. 71
VwVG verschafft denn auch keinen Anspruch auf Einleitung eines Aufsichtsverfahrens; die angerufene Behörde
entscheidet nach pflichtgemässem Ermessen, ob sie auf eine Aufsichtsbeschwerde/ -anzeige
eintritt oder nicht (Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., N 2048
und 2050; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
a.a.O., Rz. 661 f.;
Zibung, a.a.O., Art. 71 N 33).
Umgekehrt lässt sich aus Art. 71 Abs. 2 VwVG indes nicht ableiten, die Parteirechte
seien einem Anzeiger in einem allfälligen nachfolgenden Aufsichtsverfahren in jedem Fall zu verweigern
(vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-678/2015 vom 28. Juli 2015 E. 4.1). Die
Parteistellung richtet sich vielmehr nach Art. 6 und 48 VwVG. Sind die entsprechenden Voraussetzungen
erfüllt, sind auch in einem Aufsichtsverfahren ausnahmsweise Parteirechte vorhanden (vgl. dazu sogleich
E. 8.5).
8.5
8.5.1 Nach
der Rechtsprechung erwirbt derjenige, welcher bei einer Aufsichtsbehörde eine Anzeige erstattet
oder ein aufsichtsrechtliches Vorgehen gegen einen Dritten fordert, Parteistellung, wenn er durch die
Verfügung oder Handlung der beaufsichtigten Stelle besonders berührt bzw. aufgrund einer besonderen,
beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stärker als die Allgemeinheit betroffen ist sowie
zusätzlich ein schutzwürdiges Interesse daran hat, dass sich die angerufene Instanz mit der
Sache befasst (vgl. BGE 139 II 279 E. 2.3; Urteil des Bundesgerichts 2C_959/2014 vom 24. April
2015 E. 3.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4863/2012 vom 20. August 2014 E. 5.4.1
mit Verweis auf Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG; ferner Benoît
Bovay, Procédure administrative, 2. Aufl. 2015, S. 167; für nichtstreitige
Verfahren: BGE 138 II 162 E. 2.1.2,
135 II 145
E. 6.1 S. 151;
Urteil des Bundesgerichts
2C_885/2014 vom 28. April 2015 E. 5.3). Der Anzeiger
muss einen praktischen Nutzen aus einer allfälligen Aufhebung oder Änderung des beanstandeten
Entscheides ziehen, das heisst seine Situation muss durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise
beeinflusst werden können. Das schutzwürdige Interesse besteht im Umstand, einen materiellen
oder ideellen Nachteil zu vermeiden, den der bemängelte Entscheid mit sich bringen würde (BGE
139 III 504 E. 3.3, 139 II 279 E. 2.2; Urteil des Bundesgerichts 2C_73/2014 vom 28. Januar
2015 E. 2.1).
Ob ein Anzeiger diese Voraussetzungen erfüllt, ist für jedes Rechtsgebiet und in jedem
Einzelfall gesondert zu beurteilen. Es gibt keine rechtslogisch stringente, sondern nur eine praktisch
vernünftige Abgrenzung zur Popularbeschwerde oder zur blossen Aufsichtsbeschwerde/-anzeige, die
dem Anzeiger keine Parteistellung verschafft. Massgebend sind namentlich einerseits die Möglichkeit
für den Interessierten, den angestrebten Erfolg auf anderem - z.B. zivil- oder strafrechtlichem
- Weg zu erreichen, und andererseits das Anliegen, die Verwaltungstätigkeit nicht übermässig
zu erschweren (BGE 139 II 279 E. 2.3; Urteil des Bundesgerichts 2C_959/2014 vom 24. April 2015
E. 3.1). Der Umstand, dass allenfalls zahlreiche Personen besonders berührt sein können,
ist für sich allein kein Grund, diesen die Parteistellung abzusprechen. Trotzdem soll der Kreis
der Personen mit Parteistellung nicht derart weit gezogen werden, dass dadurch die Verwaltungstätigkeit
ausserordentlich erschwert würde (zum Ganzen Urteil des Bundesgerichts 2C_762/2010 vom 2. Februar
2011 E. 4.4; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-4863/2012 vom 20. August 2014 E. 5.4.3
und B-3311/2012 vom 13. Dezember 2012 E. 3.1).
Wird einem Anzeiger Parteistellung eingeräumt, nähert sich das Aufsichtsverfahren einem
ordentlichen Verwaltungsverfahren an. Die Aufsichtsbehörde dürfte in einem solchen Fall verpflichtet
sein, mittels Verfügung über die Aufsichtsbeschwerde/-anzeige zu entscheiden (vgl. Marantelli-Sonanini/Huber,
a.a.O., Art. 6 N 60).
8.5.2 Der
Anzeiger erhält nach der Rechtsprechung Parteistellung, wenn er die Legitimationsvoraussetzungen
von Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG erfüllt. Diese haben vorliegend die Mitglieder
des Beschwerdegegners zu erfüllen, welcher an ihrer Stelle Beschwerde erhoben hat. Dass die Voraussetzungen
für die Zulässigkeit der egoistischen Verbandsbeschwerde (vgl. dazu BGE 137 II 40 E. 2.6.4,
136 II 539 E. 1.1; Urteil des Bundesgerichts 1C_170/2015 vom 18. August 2015 E. 3.1) beim
Beschwerdegegner gegeben sind und er deshalb grundsätzlich zugunsten seiner Mitglieder zur Beschwerde
berechtigt ist, ist unbestritten.
8.5.2.1 Nach
Angaben der Beschwerdeführerin reduziert eine Erhöhung der Zustellpreise um 2 Rappen pro
Exemplar ihr Defizit um ca. 10 Millionen Franken. Diese Kosten von - bei einer Anhebung
der
Preise um total 6 Rappen - insgesamt rund 30 Millionen Franken wären von den
Zeitungs-
und Zeitschriftenverlagen zu tragen. Ihre besondere Beziehungsnähe zur Streitsache ist
daher ohne
Weiteres zu bejahen. Gleiches gilt für das schutzwürdige Interesse der vom Beschwerdegegner
repräsentierten Verlage. Diese sind von der Preiserhöhung unmittelbar in ihren wirtschaftlichen
Interessen betroffen. Würde die Vorinstanz im gegen die Beschwerdeführerin eingeleiteten Aufsichtsverfahren
zum Schluss gelangen, die beabsichtigte Preiserhöhung widerspreche den Voraussetzungen von Art. 16
Abs. 3 PG, wäre sie rückgängig zu machen bzw. darauf zu verzichten, womit bei den
Mitgliedern des Beschwerdegegners ein unmittelbarer materieller Nachteil vermieden würde.
Nichts an diesem Ergebnis ändert im Übrigen der Umstand, dass die Verlage die Mehrkosten
allenfalls auf ihre Abonnenten abwälzen können (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_1076/2014
vom 4. Juni 2015 E. 1 m.w.H.).
8.5.2.2 Eine
andere Möglichkeit, die Interessen seiner Mitglieder durchzusetzen, besteht für den Beschwerdegegner
nicht. Die beim Grundversorgungsauftrag mit Postdiensten bestehende Preiskontrolle kann ausschliesslich
durch die Aufsichtsbehörden ausgeübt werden.
8.5.2.3 Die
Bejahung der Parteistellung des Beschwerdegegners birgt ferner nicht die Gefahr der Zulassung einer Popularbeschwerde
bzw. einer übermässigen Erschwerung der Verwaltungstätigkeit. Aus einer Parteistellung
der Verlage lässt sich nicht ableiten, dass auch die Parteistellung und damit die Beschwerdeberechtigung
der Vielzahl von Abonnenten und Zustellungsempfängern der Presseerzeugnisse zu bejahen ist, sind
diese doch grundsätzlich bloss mittelbar von der fraglichen Preiserhöhung betroffen und daher
in der Regel nicht beschwerdelegitimiert (vgl. dazu etwa Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1107/2013
vom 3. Juni 2015 E. 1.3 betreffend die Parteistellung und Beschwerdeberechtigung von
Strom-Endverbrauchern
mit Grundversorgung).
8.5.2.4 Die
Verlage werden durch die bei der Preisfestsetzung nach Art. 16 Abs. 3 PG zu beachtende Distanzunabhängigkeits-
und Agglomerationsvorgabe begünstigt und sind daher von der behaupteten Erhöhung der Zustellpreise
für abonnierte Zeitungen und Zeitschriften besonders betroffen.
Die durch die Beschwerdeführerin subventionierte Leistungserbringung nach Art. 16 Abs. 3
PG ist ebenfalls Teil der Presseförderung. Die Verlage werden über die Agglomerationsvorgabe
begünstigt und stehen faktisch in der Stellung von Subventionsempfängern. Die Subventionierung
nach Art. 16 Abs. 3 PG geht der indirekten Presseförderung gemäss Art. 16 Abs. 4-7
PG voraus, bei welcher schliesslich individuelle Ermässigungen gewährt werden, die von den
Verlagen in einem förmlichen Gesuchsverfahren mit Parteistellung bei der Vorinstanz geltend gemacht
werden können (vgl. Art. 37 VPG). Es rechtfertigt sich daher, dem Beschwerdegegner die Parteistellung
im Aufsichtsverfahren zuzugestehen. Dies umso mehr, als die Aufsicht über die Post mit der staatlichen
Wirtschaftsaufsicht (vgl. dazu vorstehend E. 8.2) zumindest vergleichbar ist.
8.6 Aus
den vorstehenden Erwägungen ergibt sich zusammengefasst, dass die Vorinstanz dem Beschwerdegegner
im Aufsichtsverfahren gegen die Beschwerdeführerin zu Recht Parteirechte zugestanden hat. Ob sich
dessen Parteistellung auch aus Art. 6 Ziff. 1 bzw. Art. 13 EMRK ergibt, kann unter diesen
Umständen offen bleiben.
9.
Bei
diesem Ergebnis ist die angefochtene Verfügung vom 5. September 2014 zu bestätigen und
die Beschwerde der Beschwerdeführerin abzuweisen.
10.
10.1 Die
Verfahrenskosten werden auf Fr. 2'000.- festgesetzt und sind dem Verfahrensausgang entsprechend
der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 1 ff.
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]). Sie sind dem von ihr in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu
entnehmen.
10.2
10.2.1 Dem
obsiegenden, anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner ist eine Parteientschädigung für ihm erwachsene
notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen, welche der Beschwerdeführerin
zur Bezahlung aufzuerlegen ist (Art. 64 Abs. 1 und 2 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE).
10.2.1.1 Die
Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der
Partei; unnötiger Aufwand wird nicht entschädigt (Art. 8 VGKE). Wird der Zeitaufwand als
notwendig anerkannt, akzeptiert das Bundesverwaltungsgericht praxisgemäss den innerhalb des reglementarischen
Rahmens (vgl. Art. 10 Abs. 1 und 2 VGKE) in Rechnung gestellten Stundenansatz (Entscheid des
Bundesverwaltungsgerichts A-2474/2014 vom 29. Mai 2015 E. 2.3 m.H.).
10.2.1.2 Für
die Beurteilung, ob es sich bei geltend gemachten Kosten um notwendige Kosten handelt, steht dem Bundesverwaltungsgericht
ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Neben der Komplexität der Streitsache ist etwa in Betracht
zu ziehen, ob der Rechtsvertretung die Sach- und Rechtslage bereits bekannt war. Zu einer Reduktion der
Parteientschädigung führen sodann Wiederholungen in Rechtsschriften und Eingaben. Ferner kann
vermeidbarer Koordinationsaufwand beim Beizug mehrerer Rechtsanwälte zu einer Reduktion führen,
ebenso eine Doppelvertretung, sofern deren Unerlässlichkeit nicht begründet wird (Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-3841/2014 vom 1. Juli 2015 E. 2.2 und Entscheid A-2474/2014
vom 29. Mai 2015 E. 2.3, je m.w.H.).
Gelangt das Bundesverwaltungsgericht zum Ergebnis, dass die Honorarnote zu reduzieren
ist, kürzt
es sie in pauschaler Weise und ohne einlässliche Berechnung (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-3290/2013 vom 3. Juni 2014 E. 10.4 m.w.H.; vgl. ferner BGE 139 V 496 E. 5.1; Urteil
des Bundesgerichts 4D_97/2014 vom 16. April 2015 E. 8.2).
10.2.1.3 Die
Rechtsvertreter des Beschwerdegegners haben zwei Honorarnoten vom 16. April 2015 und 1. Juni
2015 im Gesamtbetrag von Fr. 37'343.25 eingereicht. Dieser Betrag erscheint mit Blick auf den zeitlich
notwendigen Aufwand als nicht angemessen und zu hoch. Die vorliegende Streitsache ist zwar in rechtlicher
- nicht jedoch in tatsächlicher - Hinsicht komplex. Allerdings vertraten (und vertreten)
die Rechtvertreter den Beschwerdegegner bereits vor der Vorinstanz, welcher Aufwand vorliegend nicht
zu berücksichtigen ist (vgl. BGE 140 V 116 E. 3.4.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-73/2014
vom 14. Juli 2014 E. 14.1; je m.w.H.). Sie waren dementsprechend mit der Sach- und Rechtslage
bereits bis zu einem gewissen Grad vertraut.
Sodann äussern sich ihre Rechtsschriften verschiedentlich ausführlich zu Fragen, welche
nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind, namentlich in materieller Hinsicht zur Erhöhung
der Zustellpreise. Die Duplik enthält ferner diverse Vorbringen, welche bereits in der Beschwerdeantwort
angeführt wurden. Unter diesen Umständen erscheinen die genannten Rechtsschriften als zu umfangreich
und der geltend gemachte Aufwand von rund 30 Stunden für die Beschwerdeantwort und 60 Stunden
für die Duplik rechtfertigt sich nicht. Daran ändern auch allenfalls "weitschweifige,
über weite Strecken wohl irrelevante Ausführungen der Beschwerdeführerin" nichts,
deren einlässliche Beantwortung im freien Ermessen des Beschwerdegegners stand. Dies umso mehr,
als das vorliegende Verfahren von der Untersuchungsmaxime beherrscht ist und das Gericht das Recht von
Amtes wegen anzuwenden hat (vgl. vorstehend E. 2.1). Zu berücksichtigen ist immerhin, dass
es die anwaltliche Sorgfaltspflicht gebot, die verschiedenen Eingaben und Beilagen der Beschwerdeführerin
zu sichten und auf ihre Relevanz für das vorliegende Verfahren hin zu prüfen.
Schliesslich sind keine sachlichen Gründe ersichtlich, welche eine naturgemäss zu zeitlichem
Mehraufwand führende Doppelvertretung erfordert hätten. Die vom Beschwerdegegner geltend gemachten
Kosten sind daher zu reduzieren. Für das vorliegende Beschwerdeverfahren erscheint eine Parteientschädigung
in der Höhe von Fr. 20'000.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuerzuschlag i.S.v. Art. 9
Abs. 1 Bst. c VGKE) als angemessen.
10.2.2 Die
Vorinstanz hat von vornherein keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3
VGKE).