Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Bei
den angefochtenen Entscheiden handelt es sich um Verfügungen im
Sinne von Art. 5
des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR
172.021), die von einer
Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d
des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR
173.32)
in Verbindung mit Art. 2 Abs. 3
des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG,
SR
172.010) sowie Art. 7a Abs. 1 Bst. c und Ziff. VII/2.2.2 des Anhangs 1
der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV, SR
172.010.1)
erlassen wurden. Da keine Ausnahme gemäss Art. 32
VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht
zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 31
VGG und Art. 44
VwVG; vgl. ferner Art. 31
SEFV und Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-1184/2015 vom 2. Mai 2016 E. 1.1).
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit
das VGG nichts
anderes bestimmt (Art. 37
VGG).
1.2 Die
als formelle Streitgenossenschaft auftretenden Beschwerdeführerinnen (vgl. zu deren Zulässigkeit
Urteil des BVGer A-3150/2016 vom 3. Juli 2018 E. 6.2 m.w.H.) haben sich am vorinstanzlichen
Verfahren beteiligt und sind als Adressatinnen der angefochtenen Verfügungen, mit denen die Vorinstanz
die von ihnen in den Stilllegungs- und den Entsorgungsfonds einzuzahlenden Jahresbeiträge 2015 und
2016 festsetzte, sowohl formell als auch materiell beschwert, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert
sind (vgl. Art. 48 Abs. 1
VwVG).
1.3 Auf
die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1
und
Art. 52
VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Das
Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter
Kognition. Es überprüft
die angefochtene Verfügung
auf Rechtsverletzungen - einschliesslich unrichtiger
oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessensausübung
- sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG).
Die Vorinstanz bzw. ihre Organe, namentlich die STENFO-Kommission, ist indessen
keine gewöhnliche
Vollzugsbehörde, sondern eine verwaltungsunabhängige Fachstelle mit besonderer Verantwortung.
Dies rechtfertigt eine gewisse Zurückhaltung des Bundesverwaltungsgerichts bei der Überprüfung
des vorinstanzlichen Entscheides, entbindet es aber nicht davon, die Rechtsanwendung auf ihre Vereinbarkeit
mit Bundesrecht zu überprüfen. Weiter amtet die Vorinstanz in einem höchst technischen
Bereich, in dem Fachfragen im Bereich der Kosten für die Stilllegung von Kernanlagen und die Entsorgung
von radioaktivem Material zu beantworten sind. Ihr steht dabei - wie anderen Behördenkommissionen
auch - ein eigentliches "technisches Ermessen" zu (vgl. zum Ganzen statt vieler Urteil
des BVGer A-2905/2017 vom 1. Februar 2018 E. 2.2 m.w.H.). Bei der Beurteilung von Fachfragen
darf ihr daher ein gewisser Ermessens- und Beurteilungsspielraum belassen werden, soweit sie die für
den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig
und umfassend vorgenommen hat (vgl. statt vieler Urteil des BVGer A-604/2017 vom 22. März
2018 E. 2.2 m.w.H.). Ebenfalls um eine Fachbehörde des Bundes mit spezifischem Fachwissen handelt
es sich beim BFE, das im vorliegenden Verfahren zwei Fachberichte eingereicht hat. Solche überprüft
das Bundesverwaltungsgericht nur dann inhaltlich und weicht bei der Prüfung naturwissenschaftlicher
und technischer Fragen nur dann davon ab, wenn stichhaltige Gründe, etwa offensichtliche Mängel
oder innere Widersprüche, dafür vorliegen (vgl. zum Ganzen Urteile des BVGer A-2415/2016
vom 16. Oktober 2017 E. 2.2 und A-4809/2016 vom 26. Januar 2017 E. 2, je m.w.H.).
3.
Die
Beschwerdeführerinnen machen geltend, die angefochtene Verfügung und der in der SEFV vorgesehene
Sicherheitszuschlag von 30 Prozent verletzten das Legalitätsprinzip (E. 4), das Verhältnismässigkeitsprinzip
(E. 5), das Vertrauensprinzip und das Rechtssicherheitsgebot (E. 6), das Willkürverbot
(E. 7) sowie die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit (E. 8). Sodann bringen sie vor,
die Zwischenveranlagung per 1. Januar 2015 sei mangels eines gesetzlichen Zwischenveranlagungstatbestandes
unzulässig (E. 9). Diese Rügen sind nachfolgend im Einzelnen zu prüfen.
4.
Die
Beschwerdeführerinnen sehen das Legalitätsprinzip verletzt; der Bundesrat habe mit der Einführung
des Sicherheitszuschlags die an ihn delegierte Rechtssetzungsbefugnis überschritten. Da mit dem
Sicherheitszuschlag stark in die bisherige Rechtsstellung der Beschwerdeführerinnen eingegriffen
werde, sei eine formelle Gesetzesgrundlage notwendig. Aus der Entstehungsgeschichte von Kernenergiegesetz
und SEFV ergebe sich, dass sich der Gesetzgeber mit Bezug auf die Beiträge an die Stilllegungs-
und Entsorgungskosten am Kostendeckungsprinzip orientiert habe; die beiden Fonds hätten weder Überschüsse
noch eine Unterdeckung erleiden sollen. Mit dem Sicherheitszuschlag werde dieser Grundsatz verletzt.
Die für das Abgaberecht entwickelten Grundsätze des Legalitätsprinzips beanspruchten vorliegend
zumindest sinngemäss Geltung. Auf das Anwendungsgebot von Art. 190
der Bundesverfassung (BV,
SR
101) könne sich die Vorinstanz nicht berufen, da diese Bestimmung nur insoweit anwendbar
sei, als die SEFV durch das Kernenergiegesetz gedeckt sei, aus dem der Rahmen der Kosten- und Beitragsberechnungen
hervorgehe.
4.1
4.1.1 Nach
dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche Handeln einer gesetzlichen Grundlage
(Art. 5 Abs. 1
BV). Inhaltlich gebietet das Gesetzmässigkeitsprinzip, dass staatliches
Handeln insbesondere auf einem generell-abstrakten Rechtssatz von genügender Normstufe und genügender
Bestimmtheit zu beruhen hat (statt vieler Urteil des BVGer A-2456/2017 vom 12. April 2018
E. 4.3.1 m.w.H.).
4.1.2 Werden
gestützt auf Art. 164 Abs. 2
BV Rechtsetzungskompetenzen des Gesetzgebers auf den Verordnungsgeber
übertragen, spricht man von Gesetzesdelegation. Der Gesetzgeber ermächtigt damit im (formellen)
Gesetz die Exekutive zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen. Die Gesetzesdelegation gilt als
zulässig, wenn sie nicht durch die Verfassung ausgeschlossen ist, in einem Gesetz im formellen Sinn
enthalten ist, sich auf ein bestimmtes, genau umschriebenes Sachgebiet beschränkt und die Grundzüge
der delegierten Materie, das heisst die wichtigen Regelungen, im delegierenden Gesetz selbst enthalten
sind (Art. 164 Abs. 1
BV; statt vieler Urteil des BVGer A-863/2017 vom 23. November
2017 E. 7.2.1 m.w.H.).
Im Abgaberecht verlangt das (abgaberechtliche) Legalitätsprinzip, dass auch im Fall einer Gesetzesdelegation
der Kreis der Abgabepflichtigen, der Gegenstand der Abgabe und deren Bemessung in den Grundzügen
im formellen Gesetz enthalten sein muss (Art. 127 Abs. 1
und Art. 164 Abs. 1 Bst. d
BV). Nach der Rechtsprechung können die Vorgaben betreffend die formellgesetzliche Bemessung der
Abgaben indes bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare
verfassungsrechtliche Prinzipien begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion
erfüllt (BGE 143 II 283 E. 3.5 m.w.H.). Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip erlauben
eine Aufweichung der Anforderungen des Legalitätsprinzips, indem der Gesetzgeber in diesem Fall
die Bemessung der Kausalabgaben dem Verordnungsgeber überlassen darf (BGE 143 I 227 E. 4.2.1;
zum Ganzen Urteil des BVGer A-3849/2017 vom 31. Mai 2018 E. 3.1 f. m.w.H.).
Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Ertrag aus den Abgaben die gesamten
Kosten des betreffenden
Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen soll (statt vieler BGE 143 II 283
E. 3.7.1 m.w.H.; zum Äquivalenzprinzip vgl. statt vieler BGE 143 I 227 E. 4.2.2 m.w.H.).
4.1.3 Die
gerichtliche Kontrolle bezieht sich bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche
Delegation stützen, zunächst auf die Gesetzmässigkeit. Erweist sich die Verordnung als
gesetzmässig und ermächtigt das Gesetz den Bundesrat nicht, von der Bundesverfassung abzuweichen,
ist sodann die Verfassungsmässigkeit der Rechtsverordnung zu prüfen. Räumt die gesetzliche
Delegationsnorm dem Bundesrat einen sehr weiten Spielraum für die inhaltliche Ausgestaltung der
unselbständigen Verordnung ein, so ist dieser Gestaltungsbereich für die rechtsanwendenden
Behörden verbindlich (vgl. Art. 190
BV). Das Bundesverwaltungsgericht hat bei der Überprüfung
der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates zu setzen, sondern
sich auf die Prüfung zu beschränken, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz
delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetzes- oder verfassungswidrig
ist. Die Zweckmässigkeit der getroffenen Anordnung entzieht sich der gerichtlichen Kontrolle. Es
ist nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts, sich zur Sachgerechtigkeit einer Verordnungsbestimmung
etwa in politischer oder wirtschaftlicher Hinsicht zu äussern (zum Ganzen BGE 143 II 87 E. 4.4
m.w.H.).
4.2 Öffentliche
Abgaben sind Geldleistungen, welche die Privaten kraft öffentlichen Rechts dem Staat schulden. Sie
werden unterteilt in Kausalabgaben, Steuern und Gemengsteuern (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, a.a.O., Rz. 2756). Öffentliche Abgaben dienen
in erster Linie der Deckung des öffentlichen Finanzbedarfs (Fiskalfunktion), daneben manchmal auch
der Verhaltenslenkung (Lenkungsfunktion). Zudem weisen gewisse öffentliche Abgaben eine Ausgleichsfunktion
auf; dabei werden diejenigen Vorteile, die nur einem Einzelnen bzw. einer kleinen Gruppe zukommen, mit
einer Abgabe teilweise oder ganz abgeschöpft (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 2753).
Nicht als öffentliche Abgabe gilt deshalb etwa die Überbindung der Kosten bei einer Ersatzvornahme
durch den Staat (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 5A_45/2007 vom 6. Dezember 2007 E. 5.2.3;
Häfelin/Müller/ Uhlmann, a.a.O., Rz. 2754).
Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage ist nicht erforderlich, da die Ersatzvornahme an die Stelle
der nicht erfüllten Pflicht tritt, die auf einer gesetzlichen Grundlage beruht. Die Ersatzvornahme
begründet keine neuen Pflichten, sondern setzt bestehende durch (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 1472 m.w.H.).
Auch bei einer Kaution - der Werthinterlage, die zur Sicherung der späteren Erfüllung
einer öffentlich-rechtlichen Pflicht, insbesondere der Erbringung einer Geldleistung, dient -
handelt es sich nicht um eine öffentliche Abgabe, da durch sie dem Staat keine Finanzmittel zufliessen.
Sie dient nur dazu, allfällige Kosten- oder Schadenersatzforderungen sicherzustellen (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 2881 und 2885). Ob die Sicherheitsleistung eine besondere gesetzliche Grundlage voraussetzt,
hat das Bundesgericht, soweit ersichtlich, bisher offengelassen (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 2886, ohne inhaltlich Position zu beziehen mit Verweis auf BGE 121 II 88). Das Bundesverwaltungsgericht
seinerseits beanstandete den gestützt auf Art. 30
Satz 1 des Mineralölsteuergesetzes
(MinöStG, SR
641.61) erlassenen Art. 9 Abs. 1
der Mineralölsteuerverordnung
vom 20. November 1996 (MinöStV, SR
641.611) nicht, der bestimmt, dass die Oberzolldirektion
die Höhe der Sicherheitsleistung festlegt (vgl. BVGE 2015/15 E. 3.2; ferner aber auch Urteil
des BVGer A-3546/2011 vom 19. August 2011 E. 3.6.1 m.w.H.).
Klassische öffentliche Abgaben sind dagegen die Kausalabgaben, zu denen die Beiträge und
Gebühren gehören. Sie beruhen stets auf einem persönlichen Verpflichtungsgrund und sind
Geldleistungen, die kraft öffentlichen Rechts als Entgelt für eine bestimmte staatliche Leistung
oder einen besonderen Vorteil zugunsten des pflichtigen Individuums entrichtet werden müssen (statt
vieler Urteil des BGer 2C_604/2017 vom 10. Januar 2018 E. 3.2.1 m.w.H.).
4.3
4.3.1 Das
gestützt auf Art. 90
BV erlassene Kernenergiegesetz bestimmt den Gegenstand der Beiträge
an den Stilllegungs- und an den Entsorgungsfonds sowie den Kreis der Beitragspflichtigen (Art. 77
KEG). Gemäss Art. 81 Abs. 5
Satz 1 KEG regelt der Bundesrat (namentlich) die Bemessungsgrundlagen
für die Erhebung der Beiträge, was er insbesondere in den Art. 8
und 8a
SEFV getan hat.
Ebenso war es der Verordnungsgeber, der den Sicherheitszuschlag in die SEFV aufnahm (vgl. vorstehend
Bst. B und D).
4.3.2 Die
Beiträge an den Stilllegungs- und den Entsorgungsfonds lassen sich keiner der gängigen Kategorien
von öffentlichen Abgaben zuordnen. Es ist unbestritten, dass es sich bei ihnen nicht um voraussetzungslos,
das heisst unabhängig vom konkreten Nutzen oder vom konkreten Verursacheranteil der pflichtigen
Person, geschuldete Steuern handelt (vgl. zum Begriff der Steuer statt vieler Urteil des BGer 2C_604/2017
vom 10. Januar 2018 E. 3.2.1 m.w.H.). Ebenso wenig liegt eine Gebühr vor (zum Begriff
vgl. statt vieler Urteil des BGer 1C_502/2015 vom 18. Januar 2017 E. 6.1 m.w.H., nicht publ.
in: BGE 143 I 147), sind die von den Beschwerdeführerinnen zu leistenden Beiträge doch weder
das Entgelt für eine bestimmte, von ihnen veranlasste Amtshandlung noch für die Benutzung einer
öffentlichen Einrichtung. Sie unterscheiden sich mangels eines wirtschaftlichen Sondervorteils -
die Beiträge gelten weder eine staatliche Gegenleistung noch einen besonderen Vorteil ab -
aber auch von "klassischen" Beiträgen (vgl. zu diesen Urteil des BGer 2C_798/2017 vom
16. Februar 2018 E. 2.2.3 m.w.H.). Die STENFO-Beiträge können somit auch nicht als
Kausalabgaben qualifiziert werden. Ebenso wenig liegt eine Mischform (sog. Gemengsteuer) oder eine besondere
Ersatz-, Mehrwert- oder Lenkungsabgabe vor (vgl. zu diesen Begriffen Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 2756 und 2861 ff.). Vielmehr sind die Beschwerdeführerinnen zwar kraft öffentlichen
Rechts gezwungen, Rückstellungen für die mutmasslich anfallenden Stilllegungs- und Entsorgungskosten
zu bilden und zu diesem Zweck in zwei Fonds einzuzahlen. Abgesehen von gewissen untergeordneten Verwaltungskosten
werden mit den Beiträgen indes bloss Kosten gedeckt (werden), die die Beschwerdeführerinnen
ohnehin zu tragen haben (werden). Sie kommen ihnen also letztlich wieder zugute und die Beschwerdeführerinnen
bleiben am einbezahlten Kapital berechtigt, selbst wenn sie vorderhand nicht darüber verfügen
können. Die Beiträge sollen nicht Kosten des Gemeinwesens, sondern Kosten von Privaten -
der Kernanlagenbetreiberinnen - decken. Insofern vergleicht sie die Vorinstanz zutreffend mit Kautionen.
Bei einer gesamthaften Betrachtung erfüllen die Beiträge die massgeblichen Kriterien von
öffentlichen Abgaben demnach nicht (was auch die Beschwerdeführerinnen zu anerkennen scheinen,
vgl. Replik vom 10. März 2017, Rz. 43 f.), weshalb sie nicht dem qualifizierten,
abgaberechtlichen Legalitätsprinzip im Sinne von Art. 127 Abs. 1
und Art. 164 Abs. 1
Bst. d
BV zu unterstellen sind. Ebenso wenig ist dessen sinngemässe Anwendung angezeigt, zumal
mit den Beiträgen keine öffentlichen Abgaben sichergestellt werden (für Gerichtskostenvorschüsse
dagegen bejahen aus diesem Grund etwa Spühler/Reetz,
Voraussetzungen und Höhe von Kautionen, in: Christian Schöbi [Hrsg.], Gerichtskosten, Parteikosten,
Prozesskaution, unentgeltliche Prozessführung [SWR/Band 3] 2001, S. 94, die sinngemässe
Anwendung der für Kausalabgaben geltenden Grundsätze).
4.3.3 Da
mit den STENFO-Beiträgen - abgesehen von den oben erwähnten und angesichts der Gesamtkosten
vernachlässigbaren administrativen Kosten - keine Aufwendungen des Gemeinwesens abgegolten
werden und dem Bund auch keine darüber hinausgehenden Kosten erwachsen, unterliegen sie dem Kostendeckungsprinzip
grundsätzlich nicht (vgl. BGE 143 II 283 E. 3.7.2 m.w.H.; Urteil des BVGer A-2712/2016
vom 25. August 2017 E. 3.4). Aus Art. 78 Abs. 2
KEG lässt sich ableiten, dass
der Gesetzgeber vielmehr in Kauf nahm, dass die geleisteten Beiträge die tatsächlichen Stilllegungs-
und Entsorgungskosten überschreiten. Dies liegt in der Natur der Sache, lassen sich Letztere doch
nicht zum Voraus beziffern und ist auch die regelmässig vorgenommene Schätzung mit grossen
Unsicherheiten verbunden. Im Übrigen sind sich die Parteien gerade über die zu prognostizierenden
Kosten uneinig.
Die STENFO-Beiträge sind indes unstrittig kostenabhängig (was sich ebenfalls aus dem genannten
Art. 78 Abs. 2
KEG ergibt und für die Anwendung des Kostendeckungsprinzips vorausgesetzt
wird, vgl. statt vieler BGE 143 II 283 E. 3.7.2 m.w.H.). Insofern wird das Ausmass der Beitragspflicht
bzw. die Höhe der Beiträge beschränkt und diese Schutzfunktion nicht allein durch die
Bemessungskriterien in der SEFV erfüllt. Das Kostendeckungsprinzip ist mithin gewissermassen sinngemäss
anwendbar. Wie die nachstehenden Erwägungen zeigen, kann aber zumindest nicht von einer offensichtlichen
Überalimentierung der beiden Fonds gesprochen werden, weshalb das Kostendeckungsprinzip mit der
Einführung des Sicherheitszuschlags jedenfalls nicht verletzt wurde.
4.3.4 Aus
den vorstehend aufgeführten Gründen kann entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen
nicht gesagt werden, der Sicherheitszuschlag greife so stark in die Rechtsstellung der Beitragspflichtigen
ein und/oder ziehe so erhebliche finanzielle Folgen für diese nach sich, dass er in einem formellen
Gesetz hätte vorgesehen sein müssen (vgl. dazu auch nachfolgend E. 5 ff. zum Verhältnismässigkeitsprinzip).
Angesichts der sinngemässen Anwendbarkeit des Kostendeckungsprinzips muss es mit Blick auf das Gesetzmässigkeitsprinzip
vielmehr genügen, wenn die Bemessungskriterien gestützt auf eine Delegationsnorm in einem formellen
Gesetz in einer Verordnung geregelt sind (zur Frage der Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage bei
Kautionen vgl. vorstehend E. 4.2). In Art. 81 Abs. 5
Satz 1 KEG ist eine genügende
Rechtsgrundlage für die Vorschriften über die Bemessung der Beiträge und den Sicherheitszuschlag
in der SEFV zu erblicken. Diese Letzteren sind nicht als wichtige rechtsetzende Bestimmungen im Sinne
von Art. 164 Abs. 1
BV zu betrachten, die im Kernenergiegesetz selbst enthalten sein müssten.
Es mag zwar zutreffen, wie die Beschwerdeführerinnen anführen, dass der Verordnungsgeber
mit dem Sicherheitszuschlag ein "grundlegend neues Element für die Bemessung der Beiträge"
einführte. Wenn sie jedoch gleichzeitig vorbringen, dieses sei "im Gesetz nicht vorgesehen",
ist dem entgegenzuhalten, dass das Kernenergiegesetz die Festsetzung der "Bemessungsgrundlagen für
die Erhebung der Beiträge" gerade an den Bundesrat delegiert und diesbezüglich keine weiteren
Vorgaben macht (Art. 81 Abs. 5
KEG). Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn der Bundesrat
ein neues Bemessungskriterium in die SEFV aufnahm.
4.4 Zusammengefasst
ist festzuhalten, dass der Bundesrat mit der Einführung des Sicherheitszuschlags weder das Legalitätsprinzip
verletzte noch die an ihn delegierten Rechtssetzungskompetenzen überschritt.
5.
5.1 Das
in Art. 5 Abs. 2
BV verankerte Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass jede staatliche
Verwaltungsmassnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden
Zieles geeignet und erforderlich sowie bezüglich Eingriffszweck und -wirkung ausgewogen (sog. verhältnismässig
im engeren Sinn), mithin der betroffenen Person zumutbar ist (BGE 142 I 49 E. 9.1; Urteil des BVGer
A-6090/2017 vom 28. Juni 2018 E. 5.7.1; je m.w.H.). Dieser Grundsatz gilt sowohl in der
Rechtsetzung wie auch in der Rechtsanwendung (zum Ganzen Urteil des BVGer A-2013/2017 vom 14. November
2017 E. 5.2 m.w.H.).
5.2
5.2.1 Die
Beschwerdeführerinnen erachten den Sicherheitszuschlag aus verschiedenen Gründen als nicht
erforderlich. Die Kernanlagenbetreiberinnen müssten durch die Fonds nicht gedeckte Kosten selbst
tragen. Sei ein Beitragspflichtiger dazu nicht in der Lage, decke der jeweilige Fonds die verbleibenden
Kosten einstweilen mit den gesamten Mitteln. Zur Sicherstellung dieser Zahlungspflicht hafteten überdies
die weiteren Beitragspflichtigen anteilmässig mit. Ohnehin sei aber mit der ordentlichen fünfjährigen
Veranlagungsperiode sichergestellt, dass die Stilllegungs- und Entsorgungskosten periodisch gestützt
auf die neusten technisch-wissenschaftlichen Erkenntnisse neu berechnet und die jährlichen Beiträge
entsprechend neu veranlagt würden. Die STENFO-Kommission könne während einer laufenden
Periode auf wesentliche Veränderungen reagieren, indem sie bei erheblichen Kostensteigerungen oder
Kapitalveränderungen eine Zwischenveranlagung vornehme. Art. 7 Abs. 2
SEFV sehe neu eine
Beitragspflicht über den Zeitpunkt der Ausserbetriebnahme der Kernanlagen hinaus bis zum Abschluss
der Stilllegung vor. Gestützt auf Art. 9a
SEFV könnten die Anlagenbetreiberinnen zu Nachzahlungen
in die Fonds angehalten werden, wenn dies notwendig sein sollte. Der Sicherheitszuschlag führe dazu,
dass bei jeder neuen Kostenstudie ein pauschaler Zuschlag von 30 Prozent hinzugerechnet werde, obwohl
neue Erkenntnisse und allfällige Kostensteigerungen bereits berücksichtigt seien, was aufgrund
der immer präziser werdenden Kostenschätzung eine immer grösser werdende Überschätzung
der Kosten und damit eine unzulässige, massive Reservebildung nach sich ziehe. Die übersetzten
Fondsbeiträge für die Jahre 2015 und 2016 führten dazu, dass in den Folgejahren nicht
mehr die gesamten berechneten Stilllegungs- und Entsorgungskosten berücksichtigt werden könnten.
Damit werde Art. 8a Abs. 1 Bst. a
SEFV verletzt, weil lediglich noch auf die Basiskosten
abzustellen wäre und dazu der Sicherheitszuschlag addiert würde. Andernfalls resultierte eine
unzulässige Kumulation von Zuschlägen, da neu separat ausgewiesene Kostenzuschläge für
Prognoseungenauigkeiten und Gefahren im Sicherheitszuschlag und
in der Kostenstudie berücksichtigt wären. Die wegen des Sicherheitszuschlags "massiv überrissenen"
Fondsbeiträge 2015/2016 bewirkten keine frühere Sicherstellung der gesamten voraussichtlichen
Stilllegungs- und Entsorgungskosten, sondern führten lediglich zu deutlich niedrigeren Fondsbeiträgen
in der Veranlagungsperiode 2017 bis 2021 und damit zu einer äusserst unsteten finanziellen Belastung
für die Anlagenbetreiberinnen.
Der streitgegenständliche Zuschlag sei sodann unzumutbar und unverhältnismässig (im
engeren Sinne), da den Beschwerdeführerinnen in ganz bedeutendem Umfang frei verfügbare Mittel
entzogen würden, die für die Umsetzung wichtiger kurz- oder mittelfristiger Projekte benötigt
würden. Der wirtschaftliche Handlungsspielraum der Beitragspflichtigen würde erheblich eingeschränkt,
ohne dass dies mit Blick auf die Sicherstellung der Finanzierung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten
erforderlich wäre.
5.2.2 Die
Vorinstanz führt zur Begründung der Einführung des Sicherheitszuschlags an, die der Veranlagungsperiode
2012 bis 2016 zugrunde liegende Kostenstudie 2011 (abrufbar
unter < http://www.stenfo.ch/de/Dossier/ Berichte-Kostenstudie-2011 >, abgerufen
am 23.08.2018) basiere auf einem idealisierten Szenario ("Best Estimates") und decke diverse
Schätzungsungenauigkeiten und Risikobetrachtungen nicht ab. Umfang und Zusammensetzung der Kosten
seien völlig intransparent; insofern handle es sich um eine Blackbox. Die Kostenstudie 2011
sei unter der Annahme erstellt worden, dass die verschiedenen Betriebsphasen (Betrieb, Nachbetrieb, Stilllegung)
ohne Verzögerungen abliefen und das geologische Tiefenlager 2035 verfügbar sei. Angesichts
der aktuellen Entwicklung und der Verzögerungen im Zusammenhang mit der Vorauswahl bei der Suche
nach einem Tiefenlager, dürfte sich dessen effektive Inbetriebnahme ungefähr auf die Jahre
2050/2060 verschieben. Als Unsicherheitsfaktoren und mögliche Gründe für Kostensteigerungen
nennt die Vorinstanz ferner die Inflation, projektbezogene Erschwernisse bzw. Umstände wie aufwendigere
Arbeitsabläufe oder Terminverzögerungen, veränderte Rahmenbedingungen aufgrund von neuen
Technologieverfahren, regulatorischen Auflagen oder Veränderungen am Markt sowie mögliche (kostentreibende)
Gesetzesänderungen betreffend die Stilllegung von Kernanlagen und die Entsorgung von radioaktiven
Betriebsabfällen und abgebrannten Brennelementen. Die Erfahrung zeige, dass Kostenunschärfen
in frühen Projektphasen oft unterschätzt würden. Ein Vergleich der Kostenstudien 2006
und 2011 zeige massive Kostensteigerungen, die deutlich über der zugrunde gelegten Teuerungsrate
lägen. Nicht Rechnung getragen worden sei bis anhin sodann dem Umstand, dass in Zukunft mit einer
eingeschränkten Marktkapazität bezüglich Stilllegung und Entsorgung von Kernanlagen zu
rechnen sei, da es in Europa gleichzeitig viele solche Projekte geben werde. Die Vorinstanz verweist
weiter auf die ihrer Ansicht nach tiefen Ratings der Kernanlagenbetreiberinnen, weshalb der Verlust des
"Investment Grades" drohe, was wiederum die Fremdkapitalbeschaffung erschwere und verteure.
Die geplante Ausserbetriebnahme des Kernkraftwerks Mühleberg bereits im Jahr 2019 werde infolge
der damit verbundenen Verkleinerung des Haftungssubstrats noch zu einer Zuspitzung der Situation führen.
Der Sicherheitszuschlag von 30 Prozent sei schliesslich auch bezogen auf die Vorgaben der in der
Schweiz allseits anerkannten, methodisch und ingenieurtechnisch fundierten SIA-Normen gerechtfertigt
und erforderlich. Im Verhältnis zu den erwarteten Kosten betrage der Sicherheitszuschlag nur 0.3
bis 1.8 Prozent. Der Sicherheitszuschlag komme im Übrigen auch den Beschwerdeführerinnen
entgegen, da er deren Risiko reduziere, später für andere Kernanlagenbetreiberinnen solidarhaftungsähnliche
Nachschüsse leisten zu müssen.
5.2.3 Das
BFE nennt ergänzend als Unsicherheitsfaktor bei der Berechnung der Kosten den Umstand, dass diese
teilweise viel später als die Ausserbetriebnahme der Kernanlage anfielen. Die Beitragspflicht ende
dagegen bereits mit dem Abschluss der Stilllegung. Auch danach seien aber Kostensteigerungen wahrscheinlich
und es sei unklar, ob die Anlagenbetreiberinnen dannzumal noch zahlungsfähig seien oder überhaupt
noch existierten. Dies umso mehr, als verschiedene Indizien bestünden, dass sich die Strombranche
in einer langanhaltenden, strukturellen Krise befinde. Es gebe denn auch bereits heute Aufspaltungspläne
bei gewissen Kernanlagenbetreiberinnen, wodurch Haftungssubstrat verloren ginge.
5.3
5.3.1 Mit
dem Sicherheitszuschlag soll verhindert werden, dass letztlich der Bund (das heisst die Öffentlichkeit
bzw. die "Steuerzahlenden") gewisse Stilllegungs- und Entsorgungskosten tragen muss, da die
Fondsvermögen dazu nicht ausreichen und die Beitragspflichtigen nicht mehr zahlungsfähig sind.
Dass der Sicherheitszuschlag geeignet ist, diese Gefahr zu verringern, bestreiten auch die Beschwerdeführerinnen
nicht ernsthaft (vgl. Replik vom 10. März 2017, Rz. 30). Die Eignung ist jedenfalls zu
bejahen, da das Risiko eines Zahlungsausfalls zwangsläufig abnimmt, je mehr finanzielle Mittel sichergestellt
sind. Soweit die Beschwerdeführerinnen auf Art. 80 Abs. 4
KEG hinweisen, wonach die Bundesversammlung
zuerst beschliessen muss, ob und in welchem Ausmass sich der Bund an nicht gedeckten Kosten beteiligt,
ist festzuhalten, dass es formell zwar einen solchen Parlamentsbeschluss braucht, faktisch mangels Alternativen
aber klar erscheint, dass offene Kosten letztlich vom Bund (sowie allenfalls von Kantonen und Gemeinden,
jedenfalls aber von der öffentlichen Hand) gedeckt werden müssten (vgl. dazu auch nachfolgend
E. 5.4).
5.3.2 Nachfolgend
näher zu prüfen sind die Erforderlichkeit (E. 5.4-5.10) und die Zumutbarkeit (E. 5.11)
des Sicherheitszuschlags. Streitgegenstand (vgl. zum Begriff statt vieler Urteil des BVGer A-2070/2017
vom 16. Mai 2018 E. 1.5.3 m.H.) des vorliegenden Verfahrens sind einzig die angefochtenen Verfügungen
bzw. die Jahresbeiträge an den Stilllegungs- und den Entsorgungsfonds für die Jahre 2015 und
2016, die noch aufgrund der Kostenstudie 2011 bestimmt wurden. Nicht entscheidend ist daher, wie sich
die Erhebung des Sicherheitszuschlags in den Folgejahren auswirkt(e). Eine allfällige Verletzung
von Art. 8a Abs. 1 Bst. a
SEFV und die gegebenenfalls unzulässige Kumulation von
Zuschlägen, wie sie die Beschwerdeführerinnen befürchten,
sind nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Keine massgebende Rolle zukommen kann im vorliegenden
Zusammenhang sodann der erst für die Veranlagungsperiode 2017 bis 2021 als Grundlage dienenden Kostenstudie
2016 (abrufbar unter < http://www.stenfo.ch/de/ node/194 >, abgerufen am 23.08.2018).
Dies auch deshalb, weil dieser und der Kostenstudie 2011 unterschiedliche Berechnungsgrundlagen zugrunde
liegen. Im Übrigen ist die Verfügung des UVEK vom 12. April 2018 betreffend die Festlegung
der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten - die gestützt auf
die Kostenstudie 2016 erlassen wurde - angefochten worden und das Verfahren zurzeit vor dem Bundesverwaltungsgericht
hängig (A-2743/2018). Die definitiven Beiträge der Anlagenbetreiberinnen sollen erst
nach Inkraftsetzung der sich zurzeit in Vorbereitung befindlichen neuerlichen Revision der SEFV (vgl.
dazu vorstehend in Bst. M zitierte Medienmitteilung vom 12. April 2018 a.E.) verfügt werden.
5.4 Die
von den Anlagenbetreiberinnen in den Stilllegungs- und den Entsorgungsfonds einbezahlten Beiträge
sollen die Kosten von Stilllegung und Entsorgung der Kernanlagen decken (vgl. vorstehend Bst. A).
Für den Fall, dass das in die Fonds einbezahlte Kapital dazu nicht genügen sollte, enthalten
Kernenergiegesetz und SEFV verschiedene ergänzende Vorschriften. Reicht der Anspruch eines Beitragspflichtigen
gegenüber den Fonds zur Deckung der Kosten nicht aus, hat er die verbleibenden Kosten aus seinen
eigenen Mitteln zu decken (Art. 79 Abs. 1
KEG). Weist der Beitragspflichtige nach, dass seine
Mittel nicht ausreichen, deckt der Stilllegungs- oder der Entsorgungsfonds die verbleibenden Kosten mit
den gesamten Mitteln (Art. 79 Abs. 2
Satz 1 KEG). Dies gilt auch, wenn eine beitragspflichtige
Gesellschaft nach Abschluss eines Konkursverfahrens mit Zustimmung des UVEK im Handelsregister gelöscht
wird, sofern ihre Kernanlage nicht von einer anderen Gesellschaft übernommen wird (Art. 79
Abs. 2
Satz 2 i.V.m. Art. 78 Abs. 4
Satz 1 KEG). Übersteigen die Zahlungen
eines Fonds zugunsten einer berechtigten Kernanlagenbetreiberin deren Anspruch, muss diese dem Fonds
den Differenzbetrag samt einem marktüblichen Zins zurückbezahlen (Art. 80 Abs. 1
KEG). Kann die Berechtigte die Rückerstattung innert einer vom Bundesrat festzulegenden Frist nicht
leisten, so müssen die übrigen Beitragspflichtigen und Anspruchsberechtigten des entsprechenden
Fonds den Differenzbetrag im Verhältnis ihrer Beiträge durch Nachschüsse decken (Art. 80
Abs. 2
KEG).
Den Beschwerdeführerinnen ist somit zwar zuzustimmen, dass die Kernenergiegesetzgebung verschiedene
Sicherheitsmechanismen und eine "Haftungskaskade" vorsieht. Allerdings vermögen auch diese
das Risiko, dass letztlich der Bund Stilllegungs- und/oder vor allem Entsorgungskosten tragen muss, nicht
zu beseitigen, sondern bloss zu reduzieren. Sollten die beiden Fonds bzw. die beitragspflichtigen Kernanlagenbetreiberinnen
nicht alle anfallenden Stilllegungs- und Entsorgungskosten begleichen können, etwa wegen ausserordentlicher
Kostensteigerungen und/oder infolge Zahlungsunfähigkeit von Eigentümern bzw. Betreiberinnen
von Kernanlagen, wären die Kosten letztlich von der Allgemeinheit zu tragen. Daran besteht angesichts
der Schutzpflicht des Staates (vgl. dazu Art. 2
BV) kein Zweifel.
5.5 Die
Berechnung der mutmasslichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten ist naturgemäss mit vielen Unsicherheiten
behaftet, weshalb bereits von Gesetzes wegen alle fünf Jahre eine Neuberechnung für die jeweils
fünfjährige Veranlagungsperiode erfolgt (vgl. Art. 9 Abs. 1
SEFV). Eine auch nur
schon einigermassen zuverlässige Prognose ist deshalb schwierig, weil mit Bezug auf die Kernenergie
laufend mit neuen technisch-wissenschaftlichen Erkenntnissen sowie veränderten politischen Vorgaben
bzw. gesetzlichen Rahmenbedingungen zu rechnen ist und die Kosten teilweise erst in ferner Zukunft bzw.
noch während Jahrzehnten anfallen werden. Die Kostenstudie 2011 rechnet ab dem Zeitpunkt der
endgültigen Ausserbetriebnahme einer Kernanlage mit 15 bis 20 Jahren bis zum vollständigen
Rückbau der Anlage. Die Entsorgungsphase bis zur Verschlussverfügung soll nach Abschluss der
Einlagerung der Abfälle im geologischen Tiefenlager 50 Jahre dauern (vgl. Mantelbericht zur
Kostenstudie 2011, S. 3; < http://www.stenfo.ch/sites/default/files/documents/2016-01/20111013_ Kostenstudie_2011%20-%20Mantelbericht.pdf >,
abgerufen am 23.08.2018). Je weiter im Voraus zukünftige Kosten vorauszusagen sind, umso
schwieriger und weniger präzis gestaltet sich eine Prognose. Bei der Stilllegung von Kernanlagen
und insbesondere der endgültigen Entsorgung von stark radioaktivem Material und abgebrannten Brennelementen
aus Kernkraftwerken handelt es sich überdies um Aufgaben, für die es bis anhin kaum bzw. -
was die Stilllegung und Entsorgung in der Schweiz betrifft - keine verlässlichen Erfahrungswerte
gibt.
5.6
5.6.1 Die
von den Beschwerdeführerinnen zu leistenden Fondsbeiträge für den Zeitraum 2012-2016
wurden auf Basis der Kostenstudie 2011 festgesetzt. Bei den dieser zugrunde liegenden Kostenschätzungen
handelt es sich - wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung richtig festhält - um sogenannte
"Best Estimates". Best Estimates-Kosten sind Aufwendungen, die auf einem detaillierten technisch-wissenschaftlichen
Konzept basieren, dem der neuste Wissensstand und ein klarer zeitlicher Ablauf der Ereignisse zugrunde
liegen. Die Kosten werden realistisch, jedoch ohne zusätzliche Sicherheitszuschläge nach bestem
Expertenwissen zu heutigen Marktpreisen ("Overnight-Kosten") geschätzt (Mantelbericht
zur Kostenstudie 2011, S. 4; vgl. dazu im Einzelnen die "Randbedingungen und Annahmen"
jeweils gemäss Ziff. 2 S. 7 ff. der Kostenstudie 2011, Schätzung der Stilllegungskosten
der Schweizer Kernanlagen bzw. Schätzung der Entsorgungskosten der Schweizer Kernkraftwerke [beide
abrufbar unter < http://www.stenfo.ch/de/Dossier/Berichte-Kostenstudie-2011 >, abgerufen
am 23.08.2018]). Die Eidgenössische Finanzkontrolle EFK sprach in ihrem Bericht vom 1. September
2014 von einem "idealen Szenario" ohne Berücksichtigung von Risiken und ortete aufgrund
fehlender Ressourcen in den beiden Fonds ein hohes rechtliches und finanzielles Haftungsrisiko für
den Bund ("Still[l]egungs- und Entsorgungsfonds - Prüfung der Governance",
S. 3; < http://www.efk.admin.ch/images/stories/efk_dokumente/ publikationen/andere_berichte/Andere%20Berichte%20(59)/14172BE_ Bericht%20zur%20Veröffentlichung_def2.pdf >;
dazugehörige Medienmitteilung, < http://www.efk.admin.ch/de/publikationen/allgemeine-kommunikation/ medienmitteilung/1106-stilllegungs-und-entsorgungsfonds-schwaechen-bei-der-governance-und-finanzielle-risiken-fuer-den-bund-d.
html >; abgerufen am 23.08.2018).
Die nach dem "Best Estimates"-Ansatz erstellte Kostenstudie 2011 kalkulierte zwar
wohl implizit gewisse Risiken mit ein, wie die Kostenstudie 2016 nahelegt und inzwischen auch die
Vorinstanz anerkennt (vgl. Duplik vom 9. Mai 2017, S. 5). Selbst die Beschwerdeführerinnen
bestreiten indes nicht, dass völlig unklar ist, um welche Risiken es sich handelt und mit welchem
Betrag sie berücksichtigt wurden. Verschiedene realistische und kostentreibende Szenarien blieben
in der Kostenstudie 2011 explizit unberücksichtigt, so etwa "durch das Verfahren zum Erwirken
der Stilllegungsverfügung bedingte" mögliche Verzögerungen oder mit höheren
Kosten verbundene, veränderte gesetzliche und regulatorische Rahmenbedingungen sowie modifizierte
"bei der Stilllegung eingesetzte Verfahren und Geräte" (vgl. Kostenstudie 2011, Schätzung
der Stilllegungskosten der Schweizer Kernanlagen, Ziff. 2.2 S. 9 f.).
5.6.2 Wie
sich der Kostenstudie 2011 entnehmen lässt, betrug der teuerungsbereinigte Kostenanstieg zur
vorangehenden Kostenstudie rund zehn Prozent. Zurückzuführen war die Kostensteigerung auf externe
Faktoren, insbesondere auf die geologischen Tiefenlager. Die gesammelten Erfahrungen bei verschiedenen
Bauvorhaben im Tunnelbau und bei Bauten von Kernanlagen führten diesbezüglich zu höheren
Kostenschätzungen. Ferner waren in den vorangegangenen Jahren die Anforderungen für nukleare
Bauten verschärft worden. Für die Stilllegungskosten, die teuerungsbereinigt 17 Prozent
höher ausfielen, wurden bei der Erstellung der Kostenstudie 2011 die gewonnenen Erkenntnisse
und Erfahrungen aus den in Deutschland laufenden Stilllegungsprojekten sowie die aktuellen Verhältnisse
in der Schweiz berücksichtigt. Ein wesentlicher Beitrag zu den Mehrkosten entfiel auf den sogenannten
Rückbaubetrieb, dessen Umfang und Dauer aufgrund von Erkenntnissen aus laufenden Stilllegungsprojekten
erweitert wurde (Mantelbericht zur Kostenstudie 2011, S. 5 f.).
Dies zeigt zwar einerseits, dass bereits die Kostenstudie 2011 wesentliche, prognostizierte
Mehrkosten berücksichtigte. Umgekehrt wird jedoch auch deutlich, innert welch kurzer Zeit sich die
mutmasslichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten erheblich erhöhen können.
5.7 Verschiedenen
Medienberichten, amtlichen Dokumenten und offiziellen Verlautbarungen der Eigentümer bzw. der Betreiberinnen
der Schweizer Kernanlagen, die sich teilweise auch in den Akten finden, konnte in jüngerer Zeit,
aber auch bereits vor dem Erlass der angefochtenen Verfügung, entnommen werden, dass sich die Rentabilität
der Kernkraftwerke namentlich aufgrund der Situation am Strommarkt in den letzten Jahren verschlechtert
hat und die finanzielle Ausgangslage für die Elektrizitätsversorgungsunternehmen unberechenbarer
geworden ist. Die sogenannte "Energiewende" und die vom Schweizervolk angenommene "Energiestrategie 2050"
(vgl. dazu < http://www.uvek.admin.ch/uvek/de/home/energie/ energiestrategie-2050.html >,
abgerufen am 23.08.2018) bringen für die Kernanlagenbetreiberinnen diverse Unabwägbarkeiten
mit sich. Es gibt teilweise Pläne, sich von den Kernanlagen
zu trennen bzw. die entsprechenden Anteile zu verkaufen oder deren Betrieb zumindest abzuspalten
bzw. auszulagern. Das Kernkraftwerk Mühleberg soll bereits am 20. Dezember 2019 abgeschaltet
werden. Mit Stilllegungsverfügung vom 20. Juni 2018 hat das UVEK auf Gesuch der Beschwerdeführerin 2
hin seinen nuklearen Rückbau angeordnet (vgl. dazu < http://www.bfe.admin.ch/energie/00588/ 00589/00644/index.html?lang=de&msg-id=71204 >,
< http://www.bkw.ch/ ueber-bkw/medien/medienmitteilungen/detail/news/detail/News/stilllegungs verfuegung-fuer-das-kernkraftwerk-muehleberg-ist-da >,
< http://www.bkw.ch/ stilllegungsverfuegung ; abgerufen am 23.08.2018).
Dadurch droht eine Verminderung oder sogar ein Verlust des Haftungssubstrats. Dass die Beitragspflichtigen
in der Lage sein werden, allenfalls entstehende Mehrkosten zu einem späteren Zeitpunkt nachzuschiessen,
ist deshalb keinesfalls gesichert, zumal solche Kosten - wie bereits erwähnt - noch
bzw. erst in Jahrzehnten anfallen können. Die Bonität und Risikofähigkeit der Kernanlagenbetreiberinnen
fliesst naturgemäss nicht in die Berechnung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten mit ein, da
deren Höhe nicht von Ersteren abhängt. Trotzdem sind sie zu berücksichtigen, da der Stilllegungs-
und der Entsorgungsfonds verhindern sollen, dass letztlich die öffentliche Hand Stilllegungs- und/oder
Entsorgungskosten zu tragen hat.
5.8
5.8.1 Die
Kernenergie-Agentur der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung OECD, die
Nuclear Energy Agency NEA, geht in einem Bericht aus dem Jahr 2012 bezüglich der mutmasslichen Stilllegungskosten
abhängig von der Schätzungsgenauigkeit von möglichen Abweichungen von -30 bis +50 Prozent
("Order-of-magnitude estimate"; etwa "Grobkostenschätzung"), von -15 bis +30 Prozent
("Budgetary estimate"; etwa "Budgetschätzung" im Sinne eines Haushaltsvoranschlages)
bzw. - selbst bei der genausten Prognose ("Definitive estimate", etwa "endgültige
Schätzung") - von -5 bis +15 Prozent aus (International
Structure for Decommissioning Costing [ISDC] of Nuclear Installations, S. 13; < http://www.oecd-nea.org/rwm/reports/2012/ISDC-nuclear-installations.pdf >,
abgerufen am 23.08.2018). Die Berücksichtigung der Schätzungsunsicherheiten mittels eines einzigen
Zuschlags wird als einfach und mangels analytischer Schätzungsmethoden weitverbreitet bezeichnet
(S. 112). In jüngeren Berichten der NEA wird zwar eine detailliertere Berücksichtigung
von Unsicherheiten und Risiken vorgeschlagen, ein Pauschalzuschlag von 20 bis 30 Prozent als mögliche
Option zur Berücksichtigung von Unsicherheiten aber weiterhin erwähnt (Costs of Decommissioning
Nuclear Power Plants [2016], S. 81-83, http://www.oecd-nea.org/ndd/pubs/2016/7201-costs-decom-npp.pdf >;
Addressing Uncertainties in Cost Estimates for Decommissioning Nuclear Facilities [2017], S. 29,
< http://www.oecd-nea.org/ rwm/pubs/2017/7344-uncertainties-decom-cost.pdf >; beide
abgerufen am 23.08.2018).
5.8.2 Das
Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI ging in seiner Stellungnahme vom Oktober 2012
zur Kostenstudie 2011 über die Stilllegungs- und Entsorgungskosten der Kernanlagen in der Schweiz
für die Stilllegungskosten von einer Schätzungenauigkeit von -15 bis +30 Prozent aus,
für die Entsorgungskosten legte es den Kostenrahmen auf ± 25 bis 30 Prozent fest
(S. 27; abrufbar unter < http://static.ensi.ch/1351860942/ ensi-stellungnahme-zur-kostenstudie_2011_web.pdf >,
abgerufen am 23.08.2018).
5.8.3 Die
vom BFE mandatierte Ernst Basler + Partner AG kommt in einer offenbar vom 14. Februar 2013 datierenden
Analyse "SEFV: Unschärfen Kostenermittlung; Ergebnisse der Untersuchungen zu den Unschärfen
Kostenermittlung für die Still[l]egung von KKW und die Entsorgung radioaktiver Abfälle"
(Vernehmlassungsbeilage 19) zum Schluss, es sei insgesamt mit Mehrkosten gegenüber den Kosten
gemäss Kostenstudie 2011 zu rechnen. Solche würden namentlich verursacht durch wahrscheinliche
Terminverzögerungen, den technischen Fortschritt aufgrund höherer Standards und zu erwartende
regulatorische Änderungen. Zudem könnten Mehrkosten in einem Teilprojekt infolge von Abhängigkeiten
Mehrkosten anderer Teilprojekte nach sich ziehen. Kostenunschärfen würden in frühen Projektphasen
erfahrungsgemäss meist unterschätzt (S. 43 f.). Eine Modellrechnung ergab für
die Entsorgungskosten gegenüber dem Referenzwert aus der Kostenstudie 2011 Unschärfen
von insgesamt (vier Kriterien Projekt, Regulator, Technik, Markt) 0 bis +44 Prozent bzw. (mit Korrelationen
von Unschärfen) -15 bis +61 Prozent (S. 42).
5.8.4 Für
das Bundesverwaltungsgericht gibt es keinen Anlass, die von den genannten Fachbehörden und sachverständigen
Stellen festgestellten Erfahrungswerte in Zweifel zu ziehen.
5.9 Angesichts
der vorstehenden Erwägungen erachtet das Bundesverwaltungsgericht die bestehenden Schätzungsunsicherheiten
und Risiken im Zusammenhang mit den Stilllegungs- und Entsorgungskosten als beträchtlich und die
Einführung eines pauschalen Sicherheitszuschlags für die Jahre 2015 und 2016 nicht nur als
geeignetes und zweckmässiges, sondern auch als erforderliches Mittel für die Reduktion des
Haftungsrisikos des Bundes.
Nicht zu beanstanden ist im Übrigen, dass die Vorinstanz für die Einführung des Sicherheitszuschlags
nicht den Beginn der nächsten ordentlichen fünfjährigen Veranlagungsperiode abwartete.
Da ein Zwischenveranlagungsgrund gegeben war (vgl. dazu nachfolgend E. 9), hatte sie gemäss
Art. 9 Abs. 2
SEFV eine Zwischenveranlagung vorzunehmen.
5.10 Was
die Höhe dieses Zuschlags anbelangt, rechtfertigt es sich aufgrund der grossen Prognoseschwierigkeiten
und -unsicherheiten, der Vorinstanz bei der Beurteilung der mutmasslichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten
bzw. der entsprechenden Kostenrisiken einen grossen Spielraum einzuräumen und die diesbezüglichen
Einschätzungen der Fachbehörden zurückhaltend zu überprüfen (vgl. dazu auch
vorstehend E. 2). Dies unabhängig davon, ob sich dabei komplexe technische oder finanzmethodische
Fragen stellen, was die Beschwerdeführerinnen bestreiten.
Die Vorinstanz orientierte sich bei der Festlegung der Höhe des Sicherheitszuschlags an der
Obergrenze der vom ENSI genannten Spannweite, die der Obergrenze der "Budgetschätzung"
gemäss NEA-Bericht von 2012 entspricht. Angesichts seines Zwecks,
mögliche Kostenrisiken und Schätzungenauigkeiten abzudecken und die Kostenrisiken
des
Bundes auf ein Minimum zu reduzieren, ist dieses Vorgehen nachvollziehbar und nicht zu beanstanden.
Durchaus
vertretbar ist in diesem Zusammenhang im Übrigen auch der Verweis der Vorinstanz auf die
SIA Norm 197 (2004), die für die Projektierung von Tunnels im Stadium eines Vorprojekts von
Kostenunsicherheiten von ±30 Prozent ausgeht (Anhang B, Tabelle 5, S. 54).
5.11 Im
Zusammenhang mit der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn ist insbesondere zu berücksichtigen,
dass die Beschwerdeführerinnen an den von ihnen geleisteten Beiträgen wirtschaftlich berechtigt
bleiben und es sich faktisch um gebundene Rückstellungen handelt, die ihnen später wieder zugutekommen
werden. Zur Bildung von Rückstellungen für die mutmasslichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten
wären die Beschwerdeführerinnen ohnehin von Gesetzes wegen verpflichtet (vgl. Art. 960e
Abs. 2
des Obligationenrechts [OR, SR
220], ferner Art. 82
KEG; Flurin
Riederer, Rückstellungen in Kernkraftwerken, ex ante 1/2016, S. 13). Zwar wird
ihnen - anders als im Fall von ungebundenen Rückstellungen, die nicht ausgeschüttet,
aber investiert werden können (vgl. Riederer, a.a.O.,
S. 15) - die Verfügungsgewalt über das einbezahlte Kapital gänzlich entzogen.
Angesichts des prozentualen Anteils der Kosten für den 30-prozentigen Sicherheitszuschlag (vgl.
dazu Beschwerde, S. 8) am Gesamtumsatz der Beschwerdeführerinnen bzw. der sie beherrschenden
Gruppen und Eigentümer (vgl. dazu die Geschäftsberichte der Axpo Holding AG [< http://www.axpo.com/axpo/global/de/investor-relations/publikationen- termine.html >],
der BKW AG [< http://www.bkw.ch/de/ueber-bkw/medien/ downloadcenter >],
der Beschwerdeführerin 3 [< http://www.kkl.ch/ unternehmen/medien/geschaeftsberichte-und-publikationen.html >]
bzw. der am Partnerwerk Leibstadt beteiligten Gruppen [vgl. < http://www.kkl.ch/ unternehmen/ueber-uns/organisation.html >]
sowie der Beschwerdeführerin 4 [< http://www.zwilag.ch/de/finanzierung-_content---1--1067.html >]
bzw. der an dieser beteiligten Gruppen [Beschwerdeführerinnen 1-3 und Kernkraftwerk
Gösgen-Däniken AG; zu Letzterer vgl. < http://www.kkg.ch/de/i/ geschaeftsberichte-_content---1--1551.html >
bzw. die Geschäftsberichte der am Partnerwerk Gösgen beteiligten Gruppen [vgl. < http://www.kkg.ch/ de/i/organisation-_content---1--1025.html >];
alle abgerufen am 23.08.2018) erscheinen die Beiträge in diesem Umfang indes als zumutbar.
Dabei ist auch zu beachten, dass sich diese Rückstellungen bzw. Vorauszahlungen an die ohnehin anfallenden
Stilllegungs- und Entsorgungskosten positiv auf die Bonität der Kernanlageneigentümer und -betreiberinnen
auswirken dürften und diese damit überdies das Risiko reduzieren, später für andere
Beitragspflichtige solidarhaftungsähnliche Nachschüsse leisten zu müssen.
Die Beschwerdeführerinnen machen zwar geltend, ihnen würden mit dem Sicherheitszuschlag
bedeutende frei verfügbare Mittel entzogen, die sie für die Umsetzung wichtiger kurz- oder
mittelfristiger Projekte benötigten. Sie unterlassen es indessen, diese Behauptung näher zu
substanziieren, etwa konkrete Vorhaben zu bezeichnen, die wegen des Sicherheitszuschlags nicht verwirklicht
werden können. Es ist daher nicht weiter darauf einzugehen.
Die Verhältnismässigkeit der Höhe des Sicherheitszuschlags ist auch insofern zu bejahen,
als eine inskünftige Haftung des Bundes für Stilllegungs- und Entsorgungskosten damit keineswegs
ausgeschlossen, sondern lediglich auf ein vernünftiges bzw. eben verhältnismässiges Mindestmass
reduziert wird.
5.12 Zusammenfassend
ergibt sich somit, dass die angefochtenen Verfügungen das Verhältnismässigkeitsprinzip
nicht verletzen.
6.
6.1 Die
Beschwerdeführerinnen machen weiter geltend, die Erstellung, der Betrieb und die Nachsorge (Stilllegung
und Entsorgung) einer Kernanlage seien mit sehr hohen Investitionen verbunden, die während der Lebensdauer
des Werkes amortisiert werden müssten. In einem solchen Dauerrechtsverhältnis seien die Anlageneigentümer
im Interesse der Rechts- und Planungssicherheit auf die Kontinuität der rechtlichen Vorgaben angewiesen.
Es verletze den verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz, wenn die Anlagenbetreiberinnen unvermittelt
verpflichtet würden, zusätzliche freie Mittel in ganz beträchtlicher Höhe an die
Fonds zu bezahlen.
Die Entstehungsgeschichte des Stilllegungs- und Entsorgungsfonds zeige, dass
der Gesetzgeber und
- bis zur ersten Revision der SEFV auch der Verordnungsgeber - stets davon ausgegangen sei,
dass sich die Jahresbeiträge an die Fonds aufgrund der berechneten Stilllegungs- und Entsorgungskosten
bemessen würden, ohne dass darüber hinaus ein pauschaler Zuschlag erhoben werde.
Der Sicherheitszuschlag habe schliesslich auch deshalb den Vertrauensgrundsatz
verletzt, weil er
nur für die kurze Zeit von zwei Jahren (2015 und 2016) angewendet werden solle. Dies führe
zu einem unnötigen und unvermittelten sowie gegen die Rechtssicherheit verstossenden "Hin-
und Her".
6.2 Beim
Vertrauensschutz wird unterschieden zwischen demjenigen im Sinne des Grundsatzes von Treu und Glauben
und demjenigen im Sinne der Rechtssicherheit. Während Ersterer das individuelle Vertrauen der Privaten
schützt, das diese in einem konkreten Fall aus ganz bestimmten Gründen in ein Verhalten der
Behörden haben, dient die Rechtssicherheit allgemein dazu, die Voraussehbarkeit, Berechenbarkeit
und Beständigkeit des Rechts zu gewährleisten (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 625; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 22 Rz. 6). Der Vertrauensschutz im ersteren Sinn
wird abgeleitet aus Art. 5 Abs. 3
und Art. 9
BV, der Grundsatz der Rechtssicherheit primär
aus dem Gesetzmässigkeitsprinzip von Art. 5 Abs. 1
BV (vgl. dazu bereits vorstehend E. 4).
Wie sich aus der Beschwerdebegründung ergibt, scheinen die Beschwerdeführerinnen in erster
Linie eine Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit in diesem zweiten Sinn zu rügen; sie
berufen sich allerdings gleichzeitig auf Art. 5 Abs. 3
und Art. 9
BV (vgl. Beschwerde,
Ziff. IV/4.1 S. 23). Die Rechtssicherheit betrifft dabei allgemein die Einführung des
Sicherheitszuschlags in der SEFV, der Vertrauensschutz die einzelnen angefochtenen Verfügungen,
mit denen die Vorinstanz die von den Beschwerdeführerinnen zu leistenden Beiträge wegen des
Sicherheitszuschlags erhöhte.
6.2.1 Der
Grundsatz der Rechtssicherheit schützt das generelle Vertrauen der Rechtsgemeinschaft in die Beständigkeit
des Rechts und in die Voraussehbarkeit der Rechtsentwicklung (Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 22 Rz. 6). Er steht Rechtsänderungen nicht grundsätzlich entgegen
und vermittelt keinen Anspruch auf Fortbestand der geltenden Rechtsordnung (Urteil des BGer 1C_23/2014
vom 24. März 2015 E. 7.4.4 m.w.H.), da diese entsprechend dem demokratischen Prinzip grundsätzlich
jederzeit geändert werden kann (BGE 130 I 26 E. 8.1; Urteil des BGer 2C_763/2013 vom 28. März
2014 E. 4.4). Es muss grundsätzlich immer mit einer Änderung des geltenden Rechts gerechnet
werden (Urteil des BVGer A-2718/2016 vom 16. März 2017 E. 9.1.1 m.w.H.), der Anspruch
auf Vertrauensschutz steht im Allgemeinen gerade unter dem Vorbehalt von Rechtsänderungen (Urteil
des BVGer A-5165/2016 vom 23. Januar 2017 E. 7.2 m.w.H.). Der Vertrauensgrundsatz vermag
einer Rechtsänderung nur entgegenzustehen, wenn diese gegen das Rückwirkungsverbot verstösst
oder in wohlerworbene Rechte eingreift (Urteile des BGer 1C_11/2009 vom 3. Juni 2009 E. 6.2
und 1C_168/2008 vom 21. April 2009 E. 4.3; je m.w.H.). Abgesehen davon können Private
das Prinzip des Vertrauensschutzes im Fall einer Rechtsänderung nur ausnahmsweise anrufen, wenn
sie durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in ihren gestützt auf
die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen getroffen werden und keine Möglichkeit
der Anpassung an die neue Rechtslage haben. Auch in einem solchen Fall besteht aber kein Anspruch auf
Nichtanwendung des neuen Rechts, sondern es kann lediglich aus Gründen der Rechtsgleichheit, der
Verhältnismässigkeit und des Willkürverbots geboten sein, gegebenenfalls eine angemessene
Übergangsregelung zu schaffen (BGE 130 I 26 E. 8.1; Urteil des BGer 2C_138/2017 vom 4. Januar
2018 E. 4.4; Urteil des BVGer A-7939/2015 vom 30. Januar 2017 E. 4.1.1; je m.w.H.).
Übergangsfristen haben jedoch nicht den Zweck, die Betroffenen möglichst lange von der günstigeren
bisherigen Regelung profitieren zu lassen, sondern einzig, ihnen eine angemessene Frist einzuräumen,
sich an die neue Regelung anzupassen (BGE 134 I 23 E. 7.6.1 m.w.H.).
6.2.2 Gemäss
Art. 5 Abs. 3
und Art. 9
BV hat jede Person Anspruch darauf, von staatlichen Organen nach
Treu und Glauben behandelt zu werden. Handeln nach Treu und Glauben bedeutet Loyalität und Vertrauenswürdigkeit
in allen rechtlichen Beziehungen, wie auch Voraussehbarkeit und Berechenbarkeit des staatlichen Verhaltens
(statt vieler BGE 142 IV 286 E. 1.6.2). Einen allgemeinen Grundsatz der Gebundenheit an das eigene
Handeln gibt es jedoch nicht (BGE 143 III 666 E. 4.2; Urteil des BGer 4A_443/2017 vom 30. April
2018 E. 4.5.2).
Der Grundsatz von Treu und Glauben verleiht jeder Person einen Anspruch auf Schutz
des berechtigten
Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder in sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes
Verhalten der Behörden. Der Anspruch setzt zunächst eine Vertrauensgrundlage voraus, das heisst
ein Verhalten eines staatlichen Organs, das bei den Betroffenen bestimmte Erwartungen auslöst und
so bestimmt ist, dass diese daraus die für ihre Dispositionen massgeblichen Informationen entnehmen
können. Erforderlich ist weiter, dass die sich auf den Vertrauensschutz Berufenden von der Vertrauensgrundlage
Kenntnis hatten und deren allfällige Fehlerhaftigkeit weder kannten noch bei gehöriger Sorgfalt
hätten kennen müssen. Den Anspruch auf Vertrauensschutz kann sodann grundsätzlich nur
geltend machen, wer gestützt auf sein Vertrauen eine Disposition getätigt hat, die ohne Nachteil
nicht wieder rückgängig zu machen ist. Schliesslich kann der Berufung auf den Vertrauensschutz
auch bei ansonsten erfüllten Voraussetzungen ein allfälliges überwiegendes Interesse,
namentlich an der richtigen Rechtsanwendung, entgegenstehen (Urteile des BGer 2C_199/2017 vom 12. Juni
2018 E. 3.3 f. und 1C_344/2017 vom 17. April 2018 E. 5.2.1; Urteil des BVGer A-6780/2016
vom 14. März 2018 E. 10.3.2; je m.w.H.).
6.3
6.3.1 Der
Bundesrat informierte über die geplante Einführung eines Sicherheitszuschlags im Umfang
von 30 Prozent in einer Medienmitteilung vom 14. August 2013 (< http://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/ medienmitteilungen.msg-id-49861.html >,
abgerufen am 23.08.2018). Eine Woche später eröffnete er das Vernehmlassungsverfahren zur bevorstehenden
Revision der SEFV (die im Übrigen bereits Ende 2012 in Aussicht gestellt worden war, vgl. Medienmitteilung
vom 21. November 2012, < http://www.bfe.admin.ch/energie/00588/00589/00644/index.html?lang= de&msg-id=46787 >,
abgerufen am 23.08.2018]), in dessen Rahmen sich auch die Beschwerdeführerinnen äussern konnten
(vgl. Zusammenfassung der Ergebnisse der Vernehmlassung zur Revision der SEFV vom 13. Mai 2014,
< http://www.admin.ch/ch/d/gg/pc/documents/2209/SEFV_ Ergebnisbericht_de.pdf >,
abgerufen am 23.08.2018). Ebenfalls vom 21. August 2013 datiert der Erläuterungsbericht
zur (ersten) Revision der SEFV, der den Sicherheitszuschlag ausführlich behandelt (< http://www.admin.ch/ ch/d/gg/pc/documents/2209/SEFV_Erl.-Bericht_de.pdf >,
abgerufen am 23.08.2018). Die Einführung des Sicherheitszuschlags musste den Beschwerdeführerinnen
somit bereits rund eineinhalb Jahre vor dem Inkrafttreten der geänderten SEFV bekannt sein. Es kann
daher nicht gesagt werden, der Sicherheitszuschlag sei unvermittelt eingeführt worden. Es trifft
zwar zu, dass die Beschwerdeführerinnen hinsichtlich der Höhe ihrer Beitragspflicht ein Interesse
an Kontinuität haben. Sie hatten indes bereits aufgrund der von Anfang an in der SEFV vorgesehenen
fünfjährigen ordentlichen Veranlagungsperiode und der Möglichkeit von Zwischenveranlagungen
mit regelmässig veränderten Kosten bzw. Fondsbeiträgen zu rechnen. Hinzu kommt, dass die
Erhöhung der Beitragspflicht der Beschwerdeführerinnen verhältnismässig war und sie
insbesondere an den geleisteten Zahlungen wirtschaftlich berechtigt bleiben (vgl. dazu vorstehend E. 5 ff.).
Soweit die Beschwerdeführerinnen der Vorinstanz ein unzulässiges "Hin und Her"
vorwerfen, ist festzuhalten, dass der Sicherheitszuschlag in der SEFV bis anhin nach wir vor verankert
ist. Eine weitere Revision der SEFV ist zwar offenbar geplant (vgl. vorstehend E. 5.2 a.E.), das
entsprechende Vernehmlassungsverfahren aber jedenfalls noch nicht formell eröffnet worden (vgl.
< http://www.admin.ch/ch/d/gg/pc/pendent.html >, abgerufen am 23.08.2018;
auch der Zeitpunkt der Eröffnung des entsprechenden Vernehmlassungsverfahrens ist noch nicht bekannt,
vgl. < http://www.admin.ch/ ch/d/gg/pc/preview.html >, abgerufen am 23.08.2018;
gemäss der vorstehend in Bst. M zitierten Medienmitteilung vom 12. April 2018 a.E. sollte
die Vernehmlassung "voraussichtlich Mitte 2018 beginnen, so dass der Bundesrat die revidierte SEFV
in der ersten Hälfte 2019 verabschieden kann"). Auf die Erhebung eines Sicherheitszuschlags
soll allerdings anscheinend auch in Zukunft nicht verzichtet werden (vgl. noch nicht rechtskräftige
Verfügung des UVEK vom 12. April 2018 S. 4 f. [Stilllegungskosten: 5%; Entsorgungskosten:
12.5%]). Falls seine relative Höhe reduziert wird, hängt dies massgeblich damit zusammen, dass
bisher nicht in den Basiskosten enthaltene Risiken und Prognoseungenauigkeiten neu durch diese abgedeckt
werden.
Insgesamt überwiegt das öffentliche Interesse an der Einführung des Sicherheitszuschlags
per 1. Januar 2015 das Interesse der Beschwerdeführerinnen an einer Beibehaltung der Beitragshöhe
bis zum Ablauf der Veranlagungsperiode 2012 bis 2016. Eine Verletzung des Rechtssicherheitsgebots durch
die Einführung des Sicherheitszuschlags ist deshalb zu verneinen. Daran vermöchte auch der
Umstand nichts zu ändern, dass die Einführung eines pauschalen Sicherheitszuschlags ursprünglich
wohl nicht vorgesehen war. Die Änderung von Rechtsgrundlagen bringt es naturgemäss mit sich,
dass neue Instrumente und Vorschriften eingeführt werden. Die Beschwerdeführerinnen weisen
an anderer Stelle selbst auf die sich laufend ändernden tatsächlichen Entwicklungen hin (vgl.
nachfolgend E. 7 bzw. Beschwerde, Ziff. IV/5.2 S. 25). Diesen müssen auch die Rechtsgrundlagen
angepasst werden können.
6.3.2 Die
Beschwerdeführerinnen vermögen auch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben nichts zu ihren
Gunsten abzuleiten. Dafür mangelt es bereits an der notwendigen behördlichen Zusicherung bzw.
konkreten Vertrauensgrundlage. Als solche kann insbesondere die frühere Fassung der generell-abstrakten
SEFV nicht dienen. Zudem legen die Beschwerdeführerinnen nicht dar, welche nachteiligen Dispositionen
sie im berechtigten Vertrauen auf eine unveränderte Weitergeltung der SEFV vor deren Revision getroffen
haben.
6.4 Die
Rüge der Verletzung des Vertrauensgrundsatzes und der Rechtssicherheit erweist sich demnach als
unbegründet.
7.
Die
Beschwerdeführerinnen machen weiter eine Verletzung des Willkürverbots geltend. Es sei sachwidrig,
aufgrund einer sehr groben und lediglich momentanen Schätzung einer Behörde einen sehr belastenden
Zuschlag am oberen Rand der entsprechenden Schätzung mit erheblicher Bandbreite zu erheben, noch
dazu gegen Ende der laufenden Veranlagungsperiode, und damit die sich ständig ändernden tatsächlichen
Entwicklungen auszublenden.
7.1 Das
in Art. 9
BV verankerte Willkürverbot gilt in der Rechtsetzung wie in der Rechtsanwendung.
Eine Norm ist willkürlich, wenn sie sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen
lässt, weil sie sinn- und zwecklos ist (statt vieler BGE 142 V 316 E. 6.1.1 m.w.H.). Im Fall
einer rechtmässig erlassenen Verordnungsbestimmung trägt indes der Bundesrat die Verantwortung
für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme; es ist - wie bereits vorstehend in
E. 4.1.3 erwähnt - nicht Aufgabe der Gerichte, sich zu deren wirtschaftlichen oder politischen
Sachgerechtigkeit zu äussern (statt vieler BGE 143 V 208 E. 4.3 m.w.H.).
Ein Entscheid verstösst gegen das Willkürverbot, wenn er offensichtlich unhaltbar ist,
mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen
Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft
(statt vieler Urteil des BGer 1C_461/2017 vom 27. Juni 2018 E. 7.3 m.w.H., zur Publikation
vorgesehen).
7.2 Der
Bundesrat hat die einschlägigen SEFV-Bestimmungen kompetenzgemäss erlassen (vgl. vorstehend
E. 4). Nachdem sich überdies gezeigt hat, dass sich die Einführung des Sicherheitszuschlags
auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt und die Vorinstanz mit dem Erlass der angefochtenen
Verfügungen das Verhältnismässigkeitsprinzip respektierte (vgl. vorstehend E. 5 ff.),
ist ein Verstoss gegen das Willkürverbot zu verneinen. Angesichts seines Zwecks ist es insbesondere
nicht willkürlich, wenn die Höhe des Sicherheitszuschlags am oberen Rand der möglichen
Prognoseabweichungen fixiert wird. Was die politische Sachgerechtigkeit des Sicherheitszuschlags anbelangt,
ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass der Nationalrat die Motion Nr. 16.3483 Imark, die verlangte,
dass der Bundesrat beauftragt wird, den Sicherheitszuschlag ersatzlos zu streichen, am 30. Mai 2017
ablehnte (AB 2017 N 792).
8.
Nach
Ansicht der Beschwerdeführerinnen stellt die Anwendung des Sicherheitszuschlags von 30 Prozent
einen unzulässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und in die Eigentumsgarantie dar. Der Sicherheitszuschlag
beschränke ihre Organisations- und ihre Finanzautonomie in einschneidender Weise, ohne dass dies
durch ein hinreichendes öffentliches Interesse gerechtfertigt oder verhältnismässig wäre.
Der Zuschlag bedeute zudem eine schwerwiegende Benachteiligung der schweizerischen Kernkraftwerksbetreiberinnen
gegenüber den inländischen Betreiberinnen von nicht nuklearen Kraftwerken und ausländischen
Kraftwerksbetreiberinnen. Diese Ungleichbehandlung sei angesichts der schwierigen Verhältnisse im
internationalen und nationalen Strommarkt sehr einschneidend. Unter dem Aspekt der Eigentumsgarantie
sei schliesslich zu beachten, dass der Sicherheitszuschlag zu einer unverhältnismässigen Einschränkung
der Dispositionsfreiheit der Anlageneigentümer bzw. -betreiberinnen über einen Teil ihres Vermögens
führe.
8.1 Die
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27
BV) garantiert in ihrer Funktion als Individualrecht insbesondere die
freie Ausübung der privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und gebietet die Gleichbehandlung
der direkten Konkurrenten durch den Staat (BGE 142 I 99 E. 2.4; Urteil des BGer 1C_329/2016 vom
10. März 2017 E. 5.1; je m.w.H.). Der Anspruch geht zwar weiter als das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot
nach Art. 8 Abs. 1
BV. Selbst die Wirtschaftsfreiheit verlangt jedoch keine absolute Gleichbehandlung
privater Marktteilnehmer. Unterscheidungen sind zulässig, sofern sie auf einer gesetzlichen Grundlage
beruhen, objektiven Kriterien entsprechen und nicht systemwidrig sind (BGE 143 I 37 E. 8.2; Urteil
des BGer 2C_975/2017 vom 15. Mai 2018 E. 6.1.2). Es ist insbesondere zulässig, umweltrechtliche
Kriterien wie die unterschiedliche Umweltbelastung zu berücksichtigen. So ist eine Abgabe, die sich
für verschiedene Wirtschaftssubjekte je nach der durch sie verursachten Umweltbeeinträchtigung
verschieden auswirkt, keine unzulässige Ungleichbehandlung, sondern sie ist gerade der legitime
Zweck der Massnahme (Urteil des BGer 2C_804/2010 vom 17. Mai 2011 E. 4.3 m.w.H.). Dasselbe
muss für die Beiträge an den Stilllegungs- und den Entsorgungsfonds bzw. den Sicherheitszuschlag
gelten.
Die Eigentumsgarantie (Art. 26
BV) gewährleistet den Schutz des Privateigentums. Als Bestandesgarantie
schützt sie konkrete Vermögenswerte des Einzelnen vor staatlichen Eingriffen. Der Eigentümer
hat das Recht, sein Eigentum zu behalten, zu nutzen und darüber zu verfügen (statt vieler Urteil
des BVGer A-6775/2016 vom 28. Juni 2018 E. 7.1 m.w.H.). Die Eigentumsgarantie schützt
zwar die einzelnen Eigentumsbefugnisse, nicht aber das Vermögen an sich (BGE 132 I 201 E. 7.1
m.H.; Urteil des BGer 2C_123/2016 vom 21. November 2017 E. 5.2.4).
8.2 Eingriffe
in die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen
Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sind und den Kerngehalt
des betreffenden Grundrechts nicht verletzen (Art. 36
BV).
Bei leichten Eingriffen sind die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage herabgesetzt;
ein Gesetz
im materiellen Sinn bzw. eine Verordnung genügt diesfalls als Rechtsgrundlage. Ob ein Eingriff in
ein Grundrecht schwer ist, beurteilt sich nach objektiven Kriterien. Nicht entscheidend ist das subjektive
Empfinden der Betroffenen (statt vieler BGE 143 I 194 E. 3.2 m.H.).
8.3 Vorliegend
stellt sich insbesondere mit Bezug auf die Eigentumsgarantie, aber auch hinsichtlich der Wirtschaftsfreiheit
die Frage, ob diese Grundrechte überhaupt tangiert sind. Da die Beschwerdeführerinnen an den
einbezahlten Beiträgen wirtschaftlich berechtigt bleiben und nur ihre entsprechende Nutzungs- und
Verfügungsbefugnis eingeschränkt wird sowie die Kosten in ihrer Höhe verhältnismässig
bzw. zumutbar sind (vgl. vorstehend E. 5.10), ist ohnehin nicht von einem schweren Eingriff in die
Grundrechtspositionen der Beschwerdeführerinnen auszugehen. Eine unzulässige Ungleichbehandlung
der direkten Konkurrenten liegt nicht vor, da es sachliche Gründe für die Unterscheidung gibt.
Die schweizerischen Kraftwerkbetreiberinnen, die den Sicherheitszuschlag nicht leisten müssen, sind
nicht mit den künftigen Kosten für die Stilllegung und den Abbruch von ausgedienten Kernanlagen
(und die dabei entstehenden Abfälle) sowie den vor allem ins Gewicht fallenden Entsorgungskosten
für radioaktive Betriebsabfälle und abgebrannten Brennelementen konfrontiert. Die ausländischen
"Konkurrenten" unterstehen nicht der Schweizer Gesetzgebung und Behördenaufsicht, weshalb
von vornherein nicht von einer unzulässigen Ungleichbehandlung gesprochen werden kann (vgl. dazu
statt vieler auch BGE 143 II 87 E. 6.3.1 m.w.H.).
8.4 Auf
jeden Fall sind die beiden Grundrechte nicht verletzt, da ihre Einschränkung gestützt auf Art.
36
BV zulässig war:
Dass eine genügende gesetzliche Grundlage für den Erlass sowohl von Art. 8a Abs. 1
Bst. a
SEFV als auch der angefochtenen Verfügungen bestand, wurde bereits festgehalten (vgl.
vorstehend E. 4.3).
Ein öffentliches Interesse am Sicherheitszuschlag ist ohne Weiteres zu bejahen. Damit wird sichergestellt
bzw. zumindest die Wahrscheinlichkeit erhöht, dass die dereinst anfallenden Stilllegungs- und Entsorgungskosten
durch Mittel der verursachenden Kernanlagenbetreiberinnen gedeckt werden können, und damit letztlich
das Haftungsrisiko des Bundes bzw. der öffentlichen Hand reduziert (vgl. dazu auch vorstehend E. 5.3).
Die Verhältnismässigkeit des Sicherheitszuschlags bzw. der angefochtenen Verfügungen
wurde bereits bejaht (vgl. vorstehend E. 5).
Dass der Kerngehalt von Wirtschaftsfreiheit und/oder Eigentumsgarantie verletzt
sei, behaupten zu
Recht auch die Beschwerdeführerinnen nicht.
9.
Zu
prüfen ist schliesslich, ob ein gesetzlicher Zwischenveranlagungstatbestand erfüllt war.
9.1 Die
Beschwerdeführerinnen bringen vor, mit der Übergangsbestimmung von Art. 33a
SEFV habe
der Verordnungsgeber eine Neuveranlagung nach der Einführung des Sicherheitszuschlags ausgeschlossen.
Ebenso wenig habe Art. 9 Abs. 2
SEFV in der Fassung vom 1. Januar 2015 einen Zwischenveranlagungsgrund
im Zusammenhang mit der Einführung des Sicherheitszuschlags enthalten. Dass diese Bestimmung auf
den 1. Januar 2016 um den neuen Zwischenveranlagungstatbestand der angepassten Bemessungsgrundlagen
(Bst. c) erweitert worden sei, zeige, dass es bis dahin keinen solchen Zwischenveranlagungsgrund
gegeben habe. Dabei sei zu beachten, dass auch Art. 9 Abs. 2 Bst. c
SEFV eine Zwischenveranlagung
nur zulasse, wenn die Bemessungsgrundlagen "angepasst" würden, nicht jedoch, wenn solche
Grundlagen neu eingeführt würden.
Eine Neuberechnung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten im Sinne von Art. 9 Abs. 2 Bst. a
SEFV habe nicht stattgefunden; gültig sei nach wie vor die Kostenstudie 2011, weshalb eine
Zwischenveranlagung nicht gestützt auf diese Bestimmung habe vorgenommen werden können. Insbesondere
basiere der Sicherheitszuschlag nicht auf einer Neuberechnung der Kosten. Überdies handle es sich
beim Sicherheitszuschlag ebenso wie bei den Verwaltungskosten der Fonds zwar um Parameter für die
Bemessung der Beiträge, nicht jedoch um Bestandteile der Stilllegungs- und Entsorgungskosten. Art. 8a
Abs. 1
SEFV unterscheide denn auch klar zwischen berechneten Stilllegungs- und Entsorgungskosten
einerseits sowie den weiteren Parametern andererseits. Mit den in Art. 9 Abs. 2 Bst. a
SEFV genannten Stilllegungs- und Entsorgungskosten seien nur die Kosten gemäss Kostenstudien gemeint.
Eine solche habe es zwischen 2011 und 2016 aber ebenso wenig gegeben wie eine neue Kostenberechnung.
9.2 Die
STENFO-Kommission legt zu Beginn einer fünfjährigen Veranlagungsperiode gestützt auf die
berechneten Stilllegungs- bzw. Entsorgungskosten die Jahresbeiträge fest (Art. 9 Abs. 1
SEFV). Eine Zwischenveranlagung nimmt sie gemäss Art. 9 Abs. 2
SEFV namentlich dann vor,
wenn eine Neuberechnung der Stilllegungs- oder Entsorgungskosten eine Abweichung von mehr als 10 Prozent
von der letzten Kostenrechnung ergibt (Bst. a) oder die Bemessungsgrundlagen nach Art. 8a Abs. 2
SEFV angepasst werden (Bst. c). Art. 9 Abs. 2 Bst. a
SEFV war bereits 2015 in Kraft,
als die Vorinstanz die von den Beschwerdeführerinnen einzuzahlenden provisorischen Jahresbeiträge
innerhalb der Veranlagungsperiode 2012-2016 mit einer Zwischenveranlagung für die Jahre 2015
und 2016 neu festsetzte (vgl. vorstehend Bst. C).
Die Übergangsbestimmung von Art. 33a
SEFV besagt, dass die fünfjährige Veranlagungsperiode
gemäss Art. 9 Abs. 1
SEFV nach dem Inkrafttreten der Änderung vom 25. Juni 2014
weitergeführt wird.
9.3
9.3.1 Aus
Art. 33a
SEFV ergibt sich lediglich, dass die Änderung der SEFV vom 25. Juni 2014 nicht
automatisch einen Neubeginn der ordentlichen fünfjährigen
Veranlagungsperiode nach Art. 9 Abs. 1
SEFV nach sich zieht, sondern die bisherige Periode
2012-2016 weitergeführt wird. Mit Bezug auf eine ausserordentliche Zwischenveranlagung lässt
sich dagegen aus Art. 33a
SEFV nichts ableiten; zu Art. 9 Abs. 2
SEFV äussert sich die Übergangsbestimmung gerade nicht. Dementsprechend führt der Erläuterungsbericht
des UVEK vom 21. August 2013 zur ersten Revision der SEFV zur Übergangsregelung aus: "Was
die Anpassung der Vorschriften zur Beitragsbemessung und die Veranlagung betrifft, wird die Kommission
nach deren Inkraftsetzung eine Zwischenveranlagung vornehmen müssen" (Ziff. 1.4 S. 13).
9.3.2 Eine
Zwischenveranlagung ist - wie oben ausgeführt - vorzunehmen, wenn eine Neuberechnung
der Stilllegungs- oder Entsorgungskosten eine Abweichung von mehr als 10 Prozent von der letzten
Kostenrechnung ergibt (Art. 9 Abs. 2 Bst. a
SEFV). Fraglich ist, ob die hier erwähnten
"Stilllegungs- oder Entsorgungskosten" auch den Sicherheitszuschlag umfassen.
Bereits Art. 9 Abs. 2
SEFV in der Fassung vom 1. Februar 2008 sah vor, dass die Kommission
die Jahresbeiträge für den Rest der Periode in einer Zwischenveranlagung festsetzt, wenn "eine
Neuberechnung der Stilllegungs- oder Entsorgungskosten eine erhebliche Abweichung von der letzten Kostenrechnung"
ergibt. Die Bemessung der Beiträge war damals, bei Inkrafttreten der SEFV, in Art. 8
SEFV (in
der Fassung vom 1. Februar 2008) geregelt, wobei dessen Abs. 4 drei Kategorien unterschied,
nach denen sich die Höhe der Beiträge bemass: nach den berechneten Stilllegungs- und Entsorgungskosten
(Bst. a), den Verwaltungskosten der Fonds (Bst. b) sowie der Anlagerendite vom angesammelten
Kapital und der Teuerungsrate (Bst. c). Daraus erhellt, dass für die Beurteilung einer erheblichen
Abweichung gemäss Art. 9 Abs. 2
SEFV in der Fassung vom 1. Februar 2008 nur, aber
immerhin die Kosten nach Art. 8 Abs. 4 Bst. a
SEFV in der Fassung vom 1. Februar
2008 berücksichtigt werden sollten. Mit der ersten SEFV-Revision (deren Änderungen am 1. Januar
2015 in Kraft traten) wurde Art. 8 Abs. 4 zu Art. 8a Abs. 1 und neu wurde in Bst. a
der Sicherheitszuschlag aufgenommen; im Übrigen blieb die Bestimmung unverändert. Da neue Zwischenveranlagungsgründe
eingeführt wurden, wurde Art. 9 Abs. 2
SEFV (in der Fassung vom 1. Februar 2008)
gleichzeitig zu Art. 9 Abs. 2 Bst. a
SEFV, und es wurde präzisiert, was unter einer
erheblichen Abweichung zu verstehen ist: eine Abweichung von mehr
als 10 Prozent. Es wurde jedoch augenscheinlich versäumt, den Sicherheitszuschlag (analog zu
Art. 8a Abs. 1 Bst. a
SEFV) auch in diese Bestimmung ausdrücklich aufzunehmen. Nach
dem Sinn und Zweck von Art. 9 Abs. 2 Bst. a
SEFV sowie dem systematischen Zusammenhang
mit Art. 8
und Art. 8a Abs. 1 Bst. a
SEFV ist aber klar, dass die dort genannten
"Stilllegungs- oder Entsorgungskosten" den ganzen Art. 8a Abs. 1 Bst. a
SEFV
umfassen, insbesondere auch den Sicherheitszuschlag. So sind die Beiträge gemäss Art. 8
Abs. 1
SEFV so zu berechnen, dass bei endgültiger Ausserbetriebnahme eines Kernkraftwerks oder
einer anderen Kernanlage das jeweilige Fondskapital unter Berücksichtigung der Anlagerendite und
der Teuerungsrate die voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten einschliesslich
des Sicherheitszuschlags decken kann. Art. 8a Abs. 1 Bst. a
SEFV sieht sodann vor, dass
sich die Höhe der Beiträge an die Fonds nach den berechneten Stilllegungs- und Entsorgungskosten
bemisst, unter Berücksichtigung der Entwicklung der Kosten
und des jeweiligen Fondsvermögens bis zum Abschluss der Stilllegungs- oder der Entsorgungsarbeiten
sowie eines Sicherheitszuschlags auf den berechneten Kosten.
Anforderungen an die Neuberechnung im Sinne von Art. 9 Abs. 2 Bst. a
SEFV definiert
die Verordnung keine, weshalb dafür namentlich keine Kostenstudie verlangt werden kann, wie es die
Beschwerdeführerinnen offenbar annehmen. Bei einem Sicherheitszuschlag von 30 Prozent auf die
in der Kostenstudie berechneten Stilllegungs- oder Entsorgungskosten ergibt sich eine Abweichung von
mehr als 10 Prozent ohne Weiteres von selbst und ohne dass eine detaillierte neue Berechnung erforderlich
wäre. Dies reichte zumindest aus, um ein Verfahren auf Zwischenveranlagung einzuleiten, das die
Abweichung bestätigte, weshalb die Vorinstanz entsprechend verfügen konnte. Es trifft zwar
zu, dass der Sicherheitszuschlag nicht auf einer Neuberechnung der Kosten beruhte, führte doch gerade
und erst der Sicherheitszuschlag zu einer neuen Kostenberechnung (und Zwischenveranlagung). Nicht ersichtlich
ist jedoch, was die Beschwerdeführerinnen aus diesem Umstand ableiten wollen.
9.4 Zusammengefasst
ergibt sich, dass die durch die Vorinstanz gestützt auf Art. 9 Abs. 2 Bst. a
SEFV
vorgenommene Zwischenveranlagung rechtmässig erfolgte. Ob vorliegend auch der per 1. Januar
2016 in die SEFV aufgenommene Art. 9 Abs. 2 Bst. c als Zwischenveranlagungsgrund hätte
herangezogen werden können, kann bei diesem Ergebnis offenbleiben.
10.
Die
Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.
11.
Die
Verfahrenskosten werden auf Fr. 20'000.- festgesetzt. Sie sind dem Verfahrensausgang entsprechend
den unterliegenden Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1
VwVG und Art. 1
ff.
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR
173.320.2]; zur anteilmässigen und solidarischen Haftung der einfachen Streitgenossinnen
vgl. Art. 6a
VGKE) und dem von diesen geleisteten Kostenvorschuss zu entnehmen. Der Restbetrag von
Fr. 10'000.- ist ihnen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
Eine Parteientschädigung ist weder den unterliegenden Beschwerdeführerinnen (vgl. Art. 64
Abs. 1
VwVG und Art. 7 Abs. 1
VGKE) noch der Vorinstanz (vgl. Art. 7 Abs. 3
VGKE) zuzusprechen.