Sachverhalt:
A.
Die swissgrid ag betreibt entsprechend ihrem gesetzlichen Auftrag das Schweizerische
(Elektrizitäts-)Übertragungsnetz (Netzebene 1) und veröffentlicht jährlich den Tarif
für die Netznutzung und die Systemdienstleistungen.
B.
Am 29. April 2011 hat die swissgrid ag die Tarife für die Netznutzung
der Netzebene 1 und die Systemdienstleistungen für das Jahr 2012 veröffentlicht. Dabei lag
der Tarif für die Netznutzung der Netzebene 1 rund 20% höher als der von der Eidgenössischen
Elektrizitätskommission (ElCom) für das Jahr 2011 (nicht rechtskräftig) verfügte
Tarif.
C.
Die ElCom eröffnete von Amtes wegen ein Verfahren zur Überprüfung
der Netznutzungstarife der Netzebene 1 für das Jahr 2012. Mit Verfügung vom 9. Juni 2011 senkte
die ElCom diesen Tarif im Sinn einer vorsorglichen Massnahme für die Dauer des Überprüfungsverfahrens
(Ziffer 1 des Dispositivs). Einer allfälligen Beschwerde gegen diese Verfügung entzog sie die
aufschiebende Wirkung (Ziffer 2 des Dispositivs).
D.
Gegen diese Verfügung erhebt die swissgrid ag (nachfolgend: Beschwerdeführerin)
am 13. Juli 2011 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt die Aufhebung der angefochtenen
Verfügung sowie in verfahrensrechtlicher Hinsicht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
der Beschwerde.
E.
Die ElCom (nachfolgend: Vorinstanz) beantragt in ihrer Stellungnahme vom 29.
Juli 2011 (Posteingang: 29. Juli 2011) die Abweisung des Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung.
F.
Mit Zwischenverfügung vom 29. Juli 2011 wies das Bundesverwaltungsgericht
den Antrag der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab.
G.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 10. August 2011, die Beschwerde
sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
H.
In der Stellungnahme vom 1. September 2011 hält die Beschwerdeführerin
an den in der Beschwerde gestellten Anträgen fest.
In der Begründung äussert sie sich -
entsprechend der Aufforderung der Instruktionsrichterin - insbesondere zu ihrer Beschwerdelegitimation.
Sie führt dazu im Wesentlichen aus, dass sie die Rechtmässigkeit von vorsorglichen Massnahmen
betreffend die Festlegung der Tarife anzweifle und die entsprechenden Verfügungen deshalb jedes
Jahr anfechten müsse, weil bisher noch kein Gericht darüber befunden habe. Die Verfügung
in der Hauptsache werde nämlich jeweils eröffnet, bevor ein Urteil über die vorsorglichen
Massnahmen ergehe, weshalb ein Entscheid über Letztere hinfällig werde. Es wäre nach Auffassung
der Beschwerdeführerin mit Blick auf die Prozessökonomie wesentlich sinnvoller, wenn die Vorinstanz
die publizierten Tarife direkt im ordentlichen Verfahren überprüfen würde, anstatt vorgängig
noch vorsorgliche Massnahmen anzuordnen. Das Verfahren mit solchen zu belasten, führe nur zu unnötigen
Aufwendungen auf Seiten der Beschwerdeführerin, der Vorinstanz und der zuständigen Gerichte.
Sie habe deshalb im Interesse der Rechtssicherheit und der Prozessökonomie entschieden, die Frage
der Zulässigkeit von vorsorglichen Massnahmen gerichtlich überprüfen zu lassen, um klare
Grundlagen zu erhalten, damit das Verfahren in Zukunft einfach, rasch und zweckmässig durchgeführt
werden könne.
I.
Auf die weiteren Ausführungen der Beteiligten wird - soweit entscheidrelevant
- im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss
Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Die ElCom gehört
zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts.
Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Demnach ist das Bundesverwaltungsgericht
für die Beurteilung der am 13. Juli 2011 erhobenen Beschwerde zuständig (vgl. auch Art. 23
des Bundesgesetzes über die Stromversorgung vom 23. März 2007 [Stromversorgungsgesetz,
StromVG, SR 734.7]).
2.
2.1
Die vorliegend zu beurteilende Beschwerde richtet sich gegen die Anordnung einer vorsorglichen Massnahme,
die unbestrittenermassen eine selbständig eröffnete Zwischenverfügung darstellt. Nach
Art. 46 Abs. 1 VwVG ist die Beschwerde gegen eine solche nur zulässig, wenn sie einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Bst. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (Bst. b). Andernfalls können Zwischenverfügungen erst mit
Beschwerde gegen die Endverfügung angefochten werden (vgl. Art. 46 Abs. 2 VwVG).
Von einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil ist dann
auszugehen, wenn die beschwerdeführende Person dadurch möglicherweise einen Nachteil erleiden
würde, dass sie die Zwischenverfügung erst zusammen mit der Beschwerde gegen die Endverfügung
anfechten könnte (Felix Uhlmann/Simone Wälle-Bär,
in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009, N 4 zu Art. 46; Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-2160/2010 vom 3. Januar 2011 E. 2.2.3 mit Hinweisen). Mit dem Erfordernis
des irreparablen Nachteils wird mithin die Voraussetzung eines schutzwürdigen Interesses an der
sofortigen Aufhebung oder Abänderung des angefochtenen Zwischenentscheids umschrieben (Martin
Kayser, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
(VwVG), Zürich und St. Gallen 2008, N 10 zu Art. 46). Dieser Nachteil muss nicht rechtlicher Natur
sein; die Beeinträchtigung in schutzwürdigen tatsächlichen Interessen genügt. Das
schutzwürdige Interesse kann namentlich wirtschaftlich begründet sein, der Prozessökonomie
oder der Rechtssicherheit entspringen. Das blosse Interesse, eine Verlängerung oder Verteuerung
des Verfahrens abzuwenden, genügt hingegen nicht (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7975/2008
vom 22. Juni 2009 E. 3 mit Hinweisen; André Moser/Michael
Beusch/Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, N 2.45
ff.; Kayser, a.a.O., N 11 zu Art. 46; Uhlmann/Wälle-Bär,
a.a.O., N 7 zu Art. 46).
Die beschränkte Anfechtbarkeit von Zwischenverfügungen
soll verhindern, dass die Beschwerdeinstanz Zwischenentscheide überprüfen muss, die durch einen
günstigen Endentscheid für die betroffene Person jeden Nachteil verlieren. Die Rechtsmittelinstanz
soll sich in der Regel nur einmal mit einer Streitsache befassen und sich überdies nicht bereits
in einem frühen Verfahrensstadium ohne genügend umfassende Sachverhaltskenntnis teilweise materiell
festlegen müssen (BGE 135 II 30 E. 1.3.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2160/2010
vom 3. Januar 2011 E. 2.2.3 mit Hinweisen).
2.2 Die Beschwerdeführerin
macht in Bezug auf ihre Beschwerdelegitimation weder in der Beschwerde vom 13. Juli 2011 noch in ihrer
Stellungnahme vom 1. September 2011 geltend, sie erleide einen nicht wieder gutzumachenden wirtschaftlichen
Nachteil, wenn sie die Zwischenverfügung erst zusammen mit der Beschwerde gegen die Endverfügung
anfechten könne. Ein solcher Nachteil, der sich noch vor der definitiven Festlegung der Tarife für
das Jahr 2012 auswirken könnte, ist denn auch nicht ersichtlich. Wie die Beschwerdeführerin
selber zutreffend ausführt, könnte die Festsetzung eines höheren als des vorsorglich verfügten
Tarifs mit einer vorübergehenden Erhöhung nach Verfahrensabschluss ausgeglichen werden, womit
eine Rückabwicklung gewährleistet wäre. Ein nicht wieder gutzumachender Nachteil vorab
wirtschaftlicher Natur ist somit auch insofern zu verneinen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C 351/2008
vom 24. Januar 2008 E. 4.3; BGE 125 II 613 E. 4b).
In der Stellungnahme vom 1. September 2011 begründet
die Beschwerdeführerin ihr schutzwürdiges Interesse mit der Prozessökonomie. Sie macht
insbesondere geltend, sie wolle die Zulässigkeit von vorsorglichen Massnahmen gerichtlich überprüfen
lassen, um klare Grundlagen zu erhalten, damit das Verfahren in Zukunft einfach, rasch und zweckmässig
durchgeführt werden könne. Ihre Ausführungen im Zusammenhang mit der Prozessökonomie
laufen letztlich darauf hinaus, unnötige Aufwendungen und damit eine Verlängerung bzw. Verteuerung
des Verfahrens künftig zu vermeiden. Ein solches Interesse genügt aber, wie bereits erwähnt
(vgl. E. 2.1), nicht. Zudem ist zu beachten, dass die Prozessökonomie vor allem in Art. 46 Abs.
1 Bst. b VwVG zu berücksichtigen ist, wonach eine Beschwerde gegen eine Zwischenverfügung zulässig
ist, wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen
bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde
(Uhlmann/Wälle-Bär, a.a.O., N 7 zu Art. 46 Fussnote
23). Diese Möglichkeit besteht vorliegend jedoch unbestrittenermassen nicht.
Nach dem Gesagten ist das Vorliegen eines nicht wieder gutzumachenden
Nachteils im Sinn von Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG zu verneinen. Es ist weder dargetan noch ersichtlich,
inwiefern der Beschwerdeführerin dadurch, dass sie ihre Einwände gegen das Vorgehen der Vorinstanz
gegebenenfalls erst im Rahmen der Anfechtung des Endentscheids vorbringen kann, ein nicht wieder gutzumachender
Nachteil erleiden könnte.
2.3 Fehlt es somit
am erforderlichen nicht wieder gutzumachenden Nachteil, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, zumal
es unbestrittenermassen auch an der Voraussetzung von Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG mangelt.
3.
3.1
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der Beschwerdeführerin als unterliegende Partei die Verfahrenskosten
von Fr. 2'000.-- aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese sind
mit dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 5'000.-- zu verrechnen. Der Restbetrag
ist ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
3.2 Weder die unterliegende
Beschwerdeführerin noch die obsiegende Vorinstanz haben Anspruch auf eine Parteientschädigung
(Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 und 3 VGKE e contrario).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 5'000.-- verrechnet. Der Restbetrag von Fr.
3'000.-- wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet.
Hierzu hat sie dem Bundesverwaltungsgericht einen Einzahlungsschein zuzustellen oder ihre Kontonummer
bekannt zu geben.
3.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
4.
Dieses
Urteil geht an:
-
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
-
die Vorinstanz (Ref-Nr. 952-11-018; Gerichtsurkunde)
Die
vorsitzende Richterin:
|
Der
Gerichtsschreiber:
|
|
|
Kathrin
Dietrich
|
Toni
Steinmann
|