Sachverhalt:
A.
Am
1. Dezember 2011 meldete A._______ die für seine Lagerhalle vorgesehene Photovoltaikanlage
«...» für den Erhalt der Kostendeckenden Einspeisevergütung (KEV) bei der Swissgrid
AG an. Mit Bescheid vom 2. Dezember 2011 wurde die Anlage als grundsätzlich förderungswürdig
eingestuft und auf die Warteliste gesetzt. Die als akkreditierte Inspektionsstelle tätige electrosuisse
beglaubigte die am 15. Juli 2013 in Betrieb genommene Anlage als «integriert» und sandte
mit Schreiben vom 9. September 2013 die Beglaubigungsdokumente samt Fotos der Anlage der Swissgrid
AG zu. Mit Schreiben vom 8. Dezember 2017 informierte die Swissgrid AG A._______ dahingehend, dass
das per 1. Januar 2018 in Kraft tretende neue Energiegesetz für Photovoltaikanlagen von der
Grössenordnung wie die seine nur noch eine Einmalvergütung vorsehe.
B.
Die
Pronovo AG, welche seit 1. Januar 2018 die zuständige Vollzugstelle ist, machte A._______ mit
Schreiben vom 26. März 2018 darauf aufmerksam, dass von seiner Anlage nur undeutliche Fotos
vorliegen würden, was eine Kategorisierung verunmögliche. Er werde daher aufgefordert, ihnen
Fotos zuzusenden, aus denen klar ersichtlich sei, wie die Solarmodule in die bestehende Dachkonstruktion
eingebaut seien. Falls keine Unterlagen eingereicht würden, die Unterlagen nicht innert der gesetzlichen
Frist bei ihnen eintreffen würden oder eine Kategorisierung als «integriert» aufgrund
der eingereichten Unterlagen nicht möglich sei, müsse die Anlage als «angebaut» eingestuft
und entsprechend vergütet werden. Daraufhin reichte A._______ innert Frist weitere Fotos der Anlage
ein.
C.
Mit
Verfügung vom 27. August 2018 qualifizierte die Pronovo AG die Anlage gestützt auf die
eingereichten Unterlagen als «angebaut» und sprach A._______ eine dieser Kategorisierung entsprechende
Einmalvergütung in der Höhe von Fr. 32'400.-- zu.
D.
Mit
Schreiben vom 30. August 2018 erhob A._______ Einsprache gegen die Verfügung vom 27. August
2018 und verlangte, dass seine Anlage gestützt auf die eingereichten Fotos und die Beglaubigungsdokumente
als «integriert» zu kategorisieren sei. Zudem bat er die Pronovo AG, ihm mitzuteilen, welche
weiteren Unterlagen sie benötige, um die Anlage als «integriert» kategorisieren zu können.
Mit Einspracheentscheid vom 13. Dezember 2018 wies die Pronovo AG die Einsprache ab. Als Begründung
führte sie im Wesentlichen an, gestützt auf die vorhandenen Fotos sei nicht ersichtlich, dass
die Anlage die Funktion des Wetterschutzes und der Wasserdichtheit übernehme. Damit erfülle
die Anlage die Voraussetzungen einer integrierten Anlage nicht.
E.
A._______
(nachfolgend: Beschwerdeführer) erhebt mit Schreiben vom 17. Januar 2019 gegen den Einspracheentscheid
der Pronovo AG (nachfolgend: Vorinstanz) vom 13. Dezember 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht.
Darin beantragt er sinngemäss die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung, nachdem seine Anlage
fälschlicherweise als «angebaut» kategorisiert worden sei. Die eingereichten Fotos und
die Lieferantenrechnung würden belegen, dass es sich um eine «integrierte» Anlage handle.
Mit Vernehmlassung vom 27. Februar 2019 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Diesbezüglich
verweist sie wiederum auf den Umstand, wonach die eingereichten Fotos und Unterlagen keine Kategorisierung
der Anlage als «integriert» erlauben würden. Es wäre dem Beschwerdeführer möglich
gewesen, für die Beantwortung der Frage der Kategorisierung taugliche Fotos vom Dach zu machen.
Integriertheit müsse sichtbar gemacht werden können.
F.
Mit
Instruktionsverfügung vom 4. März 2019 fordert die Instruktionsrichterin den Beschwerdeführer
auf, weitere Fotos einzureichen, unter anderem solche, die das Dach der Lagerhalle nach Herausnehmen
eines Solarmoduls und die Innenansicht des Lagerhallendachs zeigen würden. Der Beschwerdeführer
kommt dem mit seiner Replik vom 22. März 2019 nach.
G.
Nach
Einsicht in die Replik des Beschwerdeführers beantragt die Vorinstanz in ihrer Duplik vom 16. April
2019 die Rückweisung der Sache an sie zur Neubeurteilung. Eventualiter sei die Beschwerde gutzuheissen.
Zudem seien die Verfahrenskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Zur Begründung führt
die Vorinstanz im Wesentlichen aus, dass die neu eingereichten Fotos nun prima facie die Kategorisierung
der Anlage als «integriert» ermöglichen würden. Die Verfahrenskosten seien dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen, da dieser seine Mitwirkungspflicht verletzt habe. In seinen Schlussbemerkungen vom 21. April
2019 lehnt es der Beschwerdeführer ab, die Verfahrenskosten übernehmen zu müssen, da ihm
erst in der Vernehmlassung der Vorinstanz klar beschrieben worden sei, welche Fotos er noch einreichen
müsse.
H.
Auf
die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke
wird - soweit relevant - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss
Art. 31
des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021).
Beim Einspracheentscheid vom 13. Dezember 2018 handelt es sich um eine solche Verfügung und
die Pronovo AG ist eine Vorinstanz nach Art. 33 Bst. h VGG, deren Entscheide gemäss Art. 63
Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 66 Abs. 2 des Energiegesetzes vom 30. September 2016 (EnG, SR 730)
beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar sind (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-5278/2018
vom 29. Januar 2019 E. 1.1). Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das
Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit
das VGG nichts
anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Der
Beschwerdeführer hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist als Adressat des angefochtenen
Einspracheentscheids sowohl formell als auch materiell beschwert, weshalb er zur Beschwerde legitimiert
ist (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.3 Auf
die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und Art. 52 VwVG)
ist daher einzutreten.
2.
Das
Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen -
einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
und Rechtsfehler bei der Ermessensausübung - sowie auf Angemessenheit hin (vgl. Art. 49 VwVG).
Massgebend für die Feststellung des Sachverhalts ist der Zeitpunkt des Beschwerdeentscheids. Im
Beschwerdeverfahren können daher im Rahmen des Streitgegenstandes neu auftauchende Tatsachen geltend
gemacht und neue Beweismittel eingebracht werden (sog. echte Noven). Eingebracht werden können aber
auch noch Tatsachen und Beweismittel, welche bereits im erstinstanzlichen Verfahren hätten vorgebracht
werden können, deren Geltendmachung aber aus Nachlässigkeit oder absichtlich unterblieben ist
(sog. unechte Noven; Benjamin Schindler, in: Kommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2019 [nachfolgend: VwVG Kommentar], Rz. 31 zu
Art. 49 VwVG, m.w.H.).
3.
Vor
der Vorinstanz war umstritten, ob die Photovoltaikanlage des Beschwerdeführers als «angebaut»
oder «integriert» zu kategorisieren ist. Im vorliegenden Beschwerdeverfahren stellt sich die
Vorinstanz nun auf den Standpunkt, dass die Anlage gestützt auf die neu eingereichten Fotos voraussichtlich
als «integriert» zu qualifizieren sei, weshalb die Sache an sie zurückzuweisen oder die
Beschwerde eventualiter gutzuheissen sei. Anträge der Verwaltung auf Gutheissung der Beschwerde
befreien das Bundesverwaltungsgericht indes nicht von seiner Prüfungs- und Begründungspflicht.
Vielmehr hat es die tatsächlichen und rechtlichen Anspruchsvoraussetzungen einer Leistung selbst
zu prüfen und das entsprechende Ergebnis zumindest summarisch festzuhalten (Urteil des Bundesgerichts
[BGer] 9C_683/2009 vom 16. September 2009 E. 2.2.3; Moser/Beusch/Kneubühler,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 3.211).
3.1
Gemäss Art. 72 Abs. 3 EnG gilt für Betreiber und Projektanten, die bis zum
Inkrafttreten des EnG keinen positiven Bescheid erhalten haben, insbesondere für diejenigen, denen
mitgeteilt wurde, ihre Anlage sei auf der Warteliste (Wartelistenbescheid), das neue Recht, auch wenn
ihre Anlage beim Inkrafttreten des EnG schon in Betrieb ist. Der Beschwerdeführer erhielt den Wartelistenbescheid
im Jahre 2011 und seine Anlage nahm er im Jahr 2013 in Betrieb. Das EnG ist am 1. Januar 2018 in
Kraft getreten (Art. 77 EnG). Den positiven Bescheid erhielt der Beschwerdeführer mit Verfügung
vom 27. August 2018. Auf den vorliegenden Fall findet daher das geltende neue EnG Anwendung (vgl.
dazu auch Urteil BVGer A-7036/2018 vom 26. August 2019).
3.2
Am Einspeisevergütungssystem können die Betreiber von Neuanlagen teilnehmen, die sich
für den entsprechenden Standort eignen und Elektrizität aus Wasserkraft, Sonnenenergie, Windenergie,
Geothermie sowie Biomasse erzeugen (vgl. Art. 19 Abs. 1 Bst. a - e EnG). Nicht am
Einspeisevergütungssystem teilnehmen können unter anderem die Betreiber von kleinen Photovoltaikanlagen.
Als kleine Photovoltaikanlagen gelten Anlagen, welche eine Leistung von weniger als 100 kW aufweisen
(vgl. Art. 19 Abs. 4 Bst. b i.V.m. Art. 19 Abs. 6 EnG sowie Art. 7 Abs. 1
i.V.m. Art. 13 der Verordnung über die Förderung der Produktion von Elektrizität
aus erneuerbaren Energien vom 1. November 2017 [EnFV; SR 730.03]). Sofern die Mittel reichen,
können diese jedoch einen Investitionsbeitrag in der Form einer einmaligen Zahlung (Einmalvergütung)
in Anspruch nehmen (vgl. Art. 24 Abs. 1 Bst. a i.V.m. Art. 24 Abs. 4 EnG). Die
Höhe der Einmalvergütung ist abhängig von der Qualifikation der Photovoltaikanlage (vgl.
Anhang 2.1 Ziff. 2.1 ff. EnFV). Diesbezüglich wird zwischen integrierten (Art. 6 Abs. 1
Bst. a EnFV) und angebauten oder freistehenden Anlagen (Art. 6 Abs. 1 Bst. b EnFV)
unterschieden. Integrierte Anlagen sind Anlagen, die in ein Gebäude integriert sind und neben der
Elektrizitätsproduktion zusätzlich dem Wetterschutz, dem Wärmeschutz oder der Absturzsicherung
dienen (Art. 6 Abs. 2 EnFV). Wie unter der Geltung der Energieverordnung vom 7. Dezember
1998 (aEnV; in Kraft gewesen bis zum 31. Dezember 2017) muss somit eine Photovoltaikanlage kumulativ
zwei Erfordernisse erfüllen, um als integriert zu gelten: Zum einen muss die Anlage effektiv baulich
integriert und nicht nur (wie die angebauten Anlagen) konstruktiv mit der Baute verbunden sein. Baulich
integriert ist eine Photovoltaikanlage, wenn
dasjenige Element der Baute, das durch die Anlage ersetzt wird (z.B. das Dach), entfernt wurde.
Zum anderen muss die Anlage eine Doppelfunktion ausüben, d.h. nebst der Primärfunktion der
Energiegewinnung noch eine zweite Aufgabe (Wetterschutz, Wärmeschutz oder Absturzsicherung) erfüllen
(vgl. Urteil BGer 2C_180/2017 vom 10. Januar 2018 E. 2; Urteile BVGer A-4730/2014 vom
17. September 2015 E. 4.1 und A-2895/2014 vom 17. Dezember 2014 E. 5).
3.3
Den Akten lässt sich Folgendes entnehmen: Das Gebäude,
auf welchem sich die Photovoltaikanlage befindet, ist eine Lagerhalle mit einem Giebeldach. Die eine
(freie) Dachfläche ist nur mit gewellten Dachblechen bedeckt. Bei der anderen wurden diese entfernt
und stattdessen - wie es der Lieferantenrechnung entnommen werden kann - eine Indachphotovoltaikanlage
montiert. Dazu wurden als Dachschalung 3-Schichtplatten samt Schalungsbahne angebracht, worauf dann die
Unterkonstruktion sowie die Solarmodule montiert wurden. Zudem wurde die Anlage mit einer Traufverkleidung
inkl. Zulauf versehen. Die Photovoltaikanlage ersetzt somit die ursprünglichen Dachbleche und übernimmt
gleichzeitig deren Funktion als Wetterschutz, indem sie das Regenwasser auffängt und ableitet. Wie
die Vorinstanz in ihrer Duplik vom 16. April 2019 richtig vorbringt, ist die Photovoltaikanlage im Ergebnis
daher als «integriert» im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. a EnFV zu qualifizieren.
3.4
Zusammengefasst basiert die von der Vorinstanz in ihrem Einspracheentscheid vom 13. Dezember
2018 festgelegte Einmalvergütung auf einer falschen Einstufung der Photovoltaikanlage. Weitere Abklärungen
sind nicht zu treffen, weshalb von der beantragten Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen
ist. Vielmehr ist die Beschwerde gutzuheissen und die angefochtene Verfügung aufzuheben.
4.
Es
bleibt über die Kosten und Entschädigungen des Beschwerdeverfahrens zu befinden.
4.1 Die
Vorinstanz ist der Ansicht, die Verfahrenskosten seien trotz Obsiegen dem Beschwerdeführer aufzuerlegen,
da er seine Mitwirkungspflichten verletzt habe.
4.1.1 Die
Beschwerdeinstanz auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (vgl. Art.
63 Abs. 1 VwVG), sofern es sich dabei nicht um Vorinstanzen oder beschwerdeführende und unterliegende
Bundesbehörden handelt (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Einer obsiegenden Partei dürfen
nur Verfahrenskosten auferlegt werden, die sie durch Verletzung von Verfahrenspflichten verursacht hat
(Art. 63 Abs. 3 VwVG). Dies ist typischerweise der Fall, wenn ein Beschwerdeführer das
Beschwerdeverfahren und/oder das vorinstanzliche Verfahren durch Verletzung von Mitwirkungspflichten
(Art. 13 VwVG) unnötigerweise verursacht und in die Länge gezogen hat, etwa durch verspätetes
Vorbringen relevanter Beweismittel, die zu einer Gutheissung der Beschwerde führen (Michael
Beusch, in: VwVG Kommentar, Rz. 20 zu Art. 63 VwVG; Urteile BVGer A-6822/2016
vom 6. Juli 2017 E. 6.1 und A-8396/2015 vom 5. Juli 2016 E. 8.1). So sind Parteien dazu
verpflichtet, in einem Verfahren, das sie durch ihr Begehren einleiten, an der Feststellung des Sachverhalts
mitzuwirken (Art. 13 Abs. 1 Bst. a VwVG). Art. 13 VwVG ergänzt und relativiert
dabei die in Art. 12 VwVG verankerte Untersuchungsmaxime, wonach die Behörde den Sachverhalt
von Amtes wegen festzustellen hat. Letztere verpflichtet die zuständige Behörde, alle zumutbaren
und rechtlich zulässigen Mittel der Sachverhaltsaufklärung einzusetzen. Dabei hat sie sich
an der Entscheiderheblichkeit einer Tatsache, an verfahrensökonomischen Überlegungen sowie
am Verhältnismässigkeitsgrundsatz zu orientieren. Sie trägt die Verantwortung für
die Feststellung der materiellen Wahrheit, was insbesondere dazu führt, dass sie nicht nur für
die Parteien belastende, sondern auch begünstigende Tatsachen zu ermitteln hat (Auer/Binder,
in: VwVG Kommentar, Rz. 5 zu Art. 12 VwVG sowie Rz. 1 zu Art. 13 VwVG, m.w.H.). Ist
eine Partei zur Mitwirkung verpflichtet, so trifft die Behörde eine Aufklärungspflicht, d.h.
sie muss die Verfahrensbeteiligten geeignet auf die zu beweisenden Tatsachen hinweisen (Urteile BGer
2C_165/2018 vom 19. September 2018 E. 2.2.2 und 2C_388/2008 vom 16. Dezember 2008 E. 4.1).
4.1.2 Das
vorinstanzliche Verfahren wurde auf Gesuch des Beschwerdeführers hin eingeleitet, weshalb ihn sicherlich
eine Mitwirkungspflicht traf (vgl. oben E. 4.1.1).
Diese Pflicht umfasste auch das Einreichen von Fotos, die den Solarstromgenerator während des Baus
und nach der Fertigstellung zeigen und aus denen ersichtlich wird, dass eine integrierte Anlage nach
Art. 6 EnFV vorliegt (vgl. Anhang 2.1 Ziff. 3 Bst. k EnFV). Nachdem die ursprünglich
eingereichten Fotos für eine Kategorisierung der Anlage offenbar nicht genügten, forderte die
Vorinstanz den Beschwerdeführer mit Schreiben vom 26. März 2018 auf, weitere Fotos einzureichen,
wobei darauf insbesondere die Gesamtfläche, die Randabschlüsse der Solaranlage sowie die Bauphase
oder die Unterkonstruktion deutlich zu sehen sein sollten. Die daraufhin vom Beschwerdeführer eingereichten
Fotos zeigen die Gesamtfläche sowie die Randabschlüsse der Anlage. Zudem reichte er ein Foto
ein, welches innerhalb der Lagerhalle aufgenommen wurde und das Dach von unten zeigt. Es liegt der Schluss
nahe, dass der Beschwerdeführer damit - mangels Fotos der Bauphase - ein Bild der verlangten
Unterkonstruktion aufnehmen wollte. Die darauf zu sehenden Schichtplatten bildeten denn auch einen Teil
der Unterkonstruktion der Anlage ab (vgl. oben E. 3.3).
Es kann daher nicht auf eine mangelhaft wahrgenommene Mitwirkungspflicht geschlossen werden, zumal der
Beschwerdeführer anschliessend in seiner Einsprache auch nachfragte, ob die Vorinstanz noch weitere
Unterlagen für die Kategorisierung benötige. Stattdessen wäre es der Vor-instanz zuzumuten
gewesen, den sich offenkundig im Unwissen befindenden Beschwerdeführer selber darauf hinzuweisen,
dass sie zusätzlich noch ein Foto nach Herausnehmen eines Solarmoduls oder Fotos der Innenansicht
vom Dach benötigen würde, um den Rest der Unterkonstruktion
beurteilen zu können. Ein solch kurzer schriftlicher Hinweis wäre prozessökonomisch unbedenklich,
verhältnismässig sowie von der Entscheid-erheblichkeit her auch angezeigt gewesen (vgl. oben
E. 4.1.1).
4.1.3 Weiter
wäre bei einer eingehenderen Betrachtung der Fotos unter Einbezug der Lieferantenrechnung eine Kategorisierung
der Anlage bereits im vorinstanzlichen Verfahren möglich gewesen. Das bereits erwähnte Foto
zeigt die Unteransicht beider Dachflächen. Dabei liegen auf der freien Dachseite die Dachbleche
direkt auf den Sparren (Träger, die von der Traufe zum First verlaufen und die Dachhaut tragen)
auf, weshalb es sich bei den Holzplatten auf den Sparren der anderen Dachseite nur um die in der Lieferantenrechnung
erwähnten 3-Schichtplatten handeln konnte, welche die Basis der Photovoltaikanlage bilden. Die weitere
Konstruktion lässt sich sodann aus den übrigen Elementen der Lieferantenrechnung nachvollziehen.
Die im Beschwerdeverfahren eingereichten Fotos waren deshalb für die schlussendliche Kategorisierung
nicht allein ausschlaggebend (vgl. oben E. 4.1.1).
Aus diesem Grund fällt eine Verletzung der Mitwirkungspflicht des Beschwerdeführers ebenfalls
ausser Betracht.
4.1.4 Zusammengefasst
besteht kein Anlass, dem obsiegenden Beschwerdeführer die Verfahrenskosten aufzuerlegen. Da diese
auch der Vorinstanz nicht auferlegt werden können, sind keine Verfahrenskosten zu erheben (vgl.
oben E. 4.1.1)
und der vom Beschwerdeführer erhobene Kostenvorschuss ist ihm nach Eintritt der Rechtskraft dieses
Urteils zurückzuerstatten.
4.2 Das
Bundesverwaltungsgericht kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren
eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten
zusprechen (Art. 64 Abs. 1 i.V.m. Art. 47 Abs. 1 Bst. b VwVG). Parteien, welche
nicht vertreten sind, werden nur die notwendigen Auslagen gemäss Art. 13 des Reglements über
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) ersetzt
(Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 4.64 Fn. 179).
Diese umfassen Spesen für Reisekosten, Verpflegungskosten, Übernachtungskosten sowie Kosten
für Kopien, sofern sie Fr. 100.-- übersteigen (Art. 13 Bst. a i.V.m. Art. 11
Abs. 1 - 4 VGKE) und einen allfälligen Verdienstausfall (Art. 13 Bst. b VGKE).
Derartige Kosten werden vom Beschwerdeführer nicht geltend gemacht und es ist auch nicht ersichtlich,
inwiefern solche angefallen sein sollten. Eine Parteientschädigung ist ihm deshalb nicht zuzusprechen.