Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das
Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, soweit diese von einer Vorinstanz i.S.v. Art. 33 VGG erlassen
worden sind und kein Ausnahmegrund i.S.v. Art. 32 VGG vorliegt.
Die Vorinstanz ist auf die Begehren der Beschwerdeführenden nicht eingetreten. Auch ein solcher
Nichteintretensentscheid auf Begehren i.S.v. Art. 25a Abs. 1 VwVG gilt als Verfügung (Art.
5 Abs. 1 Bst. c i.V.m. Art. 25a Abs. 2 VwVG). Da zudem keine Ausnahme i.S.v. Art.
32 VGG vorliegt und mit dem UVEK eine Vorinstanz i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG verfügt hat,
ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet
sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur
Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen
hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung oder Änderung besitzt.
Die Beschwerdeführenden sind Adressaten der angefochtenen Verfügung, mit welcher die Vorinstanz
auf deren Begehren nicht eingetreten ist. Die Beschwerdeführerinnen 2-5 besitzen daher als
Privatpersonen ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Verfügung und
Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zum materiellen Entscheid und sind daher ohne Weiteres
zur Beschwerdeerhebung berechtigt. Bei diesem Ergebnis kann offen bleiben, ob der Beschwerdeführer 1
im Rahmen der egoistischen Verbandsbeschwerde zur Antragstellung vor der Vorinstanz und nun zur Beschwerdeführung
berechtigt war bzw. ist (vgl. Urteil des BVGer A-5990/2014 vom 8. Juni 2015 E. 1.2.2 mit Hinweisen).
1.3 Die
Beschwerde wurde im Weiteren frist- und formgerecht eingereicht (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs.
1 VwVG), weshalb - unter Vorbehalt der vorstehenden Ausführungen (vgl. E. 1.2) - darauf
einzutreten ist. Der Streitgegenstand ist dabei auf die Frage beschränkt, ob die Vorinstanz zu Unrecht
das Bestehen der Eintretensvoraussetzungen verneint hat und folglich auf das Begehren der Beschwerdeführenden
einzutreten gewesen wäre (vgl. Urteil des BGer 1C_108/2008 vom 3. März 2009 E. 1.2;
zudem Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.164 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
2.
Das
Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Es überprüft
die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen - einschliesslich unrichtiger und unvollständiger
Fest-stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-übung des Ermessens
- sowie auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht stellt sodann den rechtserheblichen
Sachverhalt unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien von Amtes wegen fest (Art. 12 und Art.
13 VwVG) und wendet das Recht grundsätzlich frei und von Amtes wegen an, ohne an die rechtliche
Begründung der Parteibegehren gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
3.1 Zunächst
ist auf die Rüge der Beschwerdeführer einzugehen, die Vorinstanz habe ihren Entscheid
unzureichend
begründet und damit den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör
verletzt.
3.2 Schriftliche
Verfügungen sind gemäss Art. 35 Abs. 1 VwVG zu begründen. Die Begründungspflicht
ist ein Teilaspekt des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Dieser ist in Art. 29 Abs. 2 BV verankert
und verlangt als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht, dass die Behörde die Vorbringen
der Parteien tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt.
Zudem ermöglicht die Begründungspflicht eine Selbstkontrolle der Behörde und verhindert,
dass sich diese von sachfremden Erwägungen leiten lässt (vgl. Urteile des BVGer A-2366/2018
vom 24. Mai 2018 E. 4.1 sowie ausführlich A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 6.3.3 mit
Hinweisen).
Die Begründung einer Verfügung besteht in der Regel aus der Darstellung des rechtserheblichen
Sachverhalts und dessen anschliessender Subsumtion unter die einschlägigen Rechtsnormen. Dabei muss
die Begrün-dung - im Sinne einer Minimalanforderung - in jedem Fall so abgefasst sein,
dass sich der Betroffene über deren Tragweite Rechenschaft geben und sie sachgerecht anfechten kann.
Zudem muss der Rechtsmittelinstanz die Überprüfung der Rechtsanwendung möglich sein. Es
sind wenigstens kurz die Überlegungen zu nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen
und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 137 II 266 E. 3.2; vgl. zudem Urteil des BGer 6B_1053/2015
vom 25. November 2016 E. 5.2 mit Hinweisen). Welchen Anforderungen eine Begründung zu genügen
hat, ist im Einzelfall anhand der konkreten Umstände und der Interessen der Betroffenen festzulegen.
Die Begründungsdichte ist nach der Rechtsprechung namentlich abhängig von der Eingriffsschwere,
den Vorbringen der Verfahrensbeteiligten sowie der Komplexität des Sachverhalts und der sich stellenden
Rechtsfragen. Bei schweren Eingriffen in die Rechtsstellung des Einzelnen und für Ermessensentscheide
gelten erhöhte Anforderungen an die Begründungsdichte (vgl. Urteile des BVGer A-1251/2012 vom
15. Januar 2014 E. 6.2 und A-1239/2012 vom 18. Dezember 2013 E. 4.2, je mit Hinweisen auf die
Rechtsprechung und die Literatur; Uhlmann/Schilling-Schwank,
in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 35 Rz. 18 und 20 f.).
3.3 Die
Vorinstanz hielt in der angefochtenen Verfügung im Wesentlichen dafür, die Beschwerdeführenden
würden den Erlass generell-abstrakter Regelungen beantragen und seien nicht in ihren individuell
geschützten Rechtspositionen betroffen. Zudem zielten ihre Begehren auf den Schutz der Allgemeinheit
ab und seien daher auch konventionsrechtlich als unzulässige Popularbeschwerde anzusehen, weshalb
sie keinen Anspruch auf Erlass einer materiellen Verfügung über die Ansprüche gemäss
Art. 25a Abs. 1 VwVG hätten.
Die Begründung der Vorinstanz ist im Vergleich mit den Ausführungen der Beschwerdeführenden
kurz und allgemein gehalten. Eine Subsumtion des rechtserheblichen Sachverhalts unter die Bestimmung
von Art. 25a VwVG und insbesondere unter die Voraussetzungen des Berührtseins in Rechten und Pflichten
sowie des schutzwürdigen Interesses fehlt weitgehend. Gleichwohl ist die Begründung vorliegend
als genügend anzusehen. Für die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden war ersichtlich,
dass sie sich mit ihren Begehren nach Ansicht der Vorinstanz schwergewichtig für öffentliche
Interessen einsetzen würden und der Bezug zu ihren eigenen schutzwürdigen Interessen zu wenig
eng sei, weshalb ihre Begehren als unzulässige Popularbeschwerde zu qualifizieren seien.
Die Vorinstanz hat somit die wesentlichen Überlegungen, von denen sie sich hat leiten lassen
dargelegt und die Beschwerdeführenden waren in der Lage, die Verfügung sachgerecht anzufechten.
Die Vorinstanz hat insoweit ihre Begründungspflicht und damit den Anspruch der Beschwerdeführenden
auf rechtliches Gehör nicht verletzt.
4.
Die
Beschwerdeführenden rügen verschiedene Unterlassungen im Bereich des Klimaschutzes und verlangten
von der Vorinstanz, dem Bundesrat sowie zwei Bundesämtern, dass diese weitergehende Massnahmen zur
Verringerung der Treibhausgasemissionen treffen und die hierfür notwendigen Gesetzgebungsverfahren
einleiten. Sie stützen ihre Begehren in erster Linie auf die Bestimmung von Art. 25a VwVG betreffend
Verfügungen über Realakte. Zudem berufen sie sich auf die konventionsrechtlichen Bestimmungen,
aus welchen sich ebenfalls ein Anspruch auf eine Beurteilung durch ein unabhängiges und unparteiisches
Gericht ergebe.
Die Bestimmung von Art. 25a VwVG trägt die Überschrift "Verfügung über Realakte"
und will Konstellationen einer rechtlichen Überprüfung zuführen, in welchen behördliches
Handeln zwar nicht in erster Linie auf die Regelung von Rechten und Pflichten gerichtet ist, aber dennoch
Rechte und Pflichten berührt (sog. Realakte). Sie ist im Kontext mit der Rechtsweggarantie gemäss
Art. 29a BV zu sehen, deren Verwirklichung sie im Bereich der Realakte sicherstellen soll (BGE 144
II 233 E. 4.1, 4.4 und 7.3.1; BGE 140 II 315 E. 4.4; vgl. auch BGE 130 I 369 E. 6.1; zudem
Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7. Aufl. 2016, Rz. 1425-1428; Bernhard Waldmann,
in: Basler Kommentar zur BV, 2015, Art. 29a Rz. 12; ferner BGE 128 I 167 E. 4.3). Die
Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV wiederum dient der verfassungsrechtlichen Verankerung
und Erweiterung des bereits zuvor durch Art. 6 Ziff. 1 EMRK für Straf- und Zivilsachen
garantierten Anspruchs auf eine gerichtliche Beurteilung; die Aufnahme der Rechtsweggarantie in den verfassungsrechtlichen
Grundrechtskatalog stellt insoweit einen Nachvollzug der entsprechenden Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) dar (Andreas Kley,
in: St. Galler Kommentar zur BV, 3. Aufl. 2014, Art. 29a Rz. 3 und 41; Waldmann,
a.a.O., Art. 29a Rz. 2, 5 und 7).
Vor diesem Hintergrund ist vorliegend zunächst auf die verwaltungsrechtliche Anspruchsgrundlage
einzugehen und zu prüfen, ob den Beschwerdeführenden gestützt auf die Bestimmung von Art. 25a
VwVG ein Anspruch auf Erlass einer materiellen Verfügung zukommt, die Vorinstanz mithin verpflichtet
gewesen wäre, auf die Begehren der Beschwerdeführenden einzutreten (vgl. nachfolgend E. 5-7).
Ergibt sich, dass die Vorinstanz einen entsprechenden Anspruch gestützt auf Art. 25a VwVG zu
Recht verneint hat, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob sich konventionsrechtlich ein weitergehender
Anspruch auf effektiven Rechtsschutz ergibt (nachfolgend E. 8).
5.
5.1 Die
Beschwerdeführenden haben ihr Gesuch um Erlass einer Verfügung über Realakte an den Bundesrat,
die Vorinstanz sowie zwei Bundesämter gerichtet, wobei (antragsgemäss) allein die Vorinstanz
eine Verfügung erlassen hat.
Gesuche um Erlass einer Verfügung über Realakte sind an die sachlich zuständige Behörde
zu richten und die Handlungen müssen sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen. Das
Bundesverwaltungsgericht überprüft diese Sachurteilsvoraussetzungen vom Amtes wegen (vgl. Urteil
des BVGer A-4941/2014 vom 9. November 2016 E. 1 mit Hinweisen). Es ist daher im Folgenden zunächst
auf die vorliegend anwendbare Sachgesetzgebung und damit verbunden die Frage der sachlichen Zuständigkeit
zum Erlass von Verfügungen (über Realakte) einzugehen.
5.2 Vorliegend
stehen Handlungen bzw. Unterlassungen im Zusammenhang mit der CO2-Gesetzgebung
des Bundes in Frage.
Gemäss der Zweckbestimmung des CO2-Gesetzes
sollen die Treibhausgasemissionen, insbesondere die CO2-Emissionen,
die auf die energetische Nutzung fossiler Energieträger (Brenn- und Treibstoffe) zurückzuführen
sind, vermindert werden mit dem Ziel, einen Beitrag zu leisten, den globalen Temperaturanstieg auf weniger
als 2 Grad Celsius zu beschränken (Art. 1 Abs. 1 CO2-Gesetz).
Zur Erreichung dieses Ziels definiert Art. 3 Abs. 1 Satz 1 CO2-Gesetz
ein übergeordnetes Reduktionsziel. Demnach sind die Treibhausgasemissionen der Schweiz gemessen
am Niveau von 1990 bis zum Jahr 2020 um 20 % zu vermindern. Der Bundesrat hat sodann für verschiedene
Sektoren Zwischenziele festgelegt (Art. 3 Abs. 1 der Verordnung über die Reduktion der
CO2-Emissionen [CO2-Verordnung,
SR 641.711] i.V.m. Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO2-Gesetz).
Wird ein sektorielles Zwischenziel nicht erreicht, so beantragt die Vorinstanz nach Anhörung
der
Kantone und der betroffenen Kreise dem Bundesrat weitere Massnahmen (Art. 3 Abs. 2 CO2-Verordnung)
bzw. wird - für den Sektor Brennstoffe - die CO2-Abgabe
automatisch erhöht (Art. 94 Abs. 1 CO2-Verordnung
i.V.m. Art. 29 CO2-Gesetz).
Das CO2-Gesetz sieht verschiedene Massnahmen
vor, mit denen das Reduktionsziel erreicht werden soll. Dies sind zunächst technische Massnahmen
zur Verminderung der CO2-Emissionen in den
Sektoren Gebäude (Erlass von Gebäudestandards für Neu- und Altbauten durch die Kantone,
verbunden mit einer Berichterstattungspflicht zuhanden des BAFU; Art. 9 CO2-Gesetz
i.V.m. Art. 16 CO2-Verordnung) und Verkehr
(Gesamtzielwerte für die CO2-Emissionen
aller in der Schweiz neu in Verkehr gebrachten Personenwagen und seit dem 1. Januar 2018 auch für
erstmals in Verkehr gesetzte Lieferwagen und leichte Sattelschlepper, verbunden mit individuellen Zielvorgaben
und Sanktionszahlungen; Art. 10 ff. CO2-Gesetz
in der seit dem 1. Januar 2018 gültigen Fassung). Sodann muss im Sektor Verkehr ein Teil der
CO2-Emissionen, die bei der energetischen Nutzung
der Treibstoffe entsteht, etwa durch Projekte zur Emissionsverminderung kompensiert werden. Den Kompensationssatz
legt der Bundesrat nach
Massgabe u.a. der Erreichung des Reduktionsziels gemäss
Art. 3 CO2-Gesetz fest (Art. 26 Abs. 1
und 2 CO2-Gesetz i.V.m. Art. 89 Abs. 1
CO2-Verordnung). Schliesslich erhebt der Bund
die bereits erwähnte CO2-Abgabe auf der
Herstellung, Gewinnung und Einfuhr von Brennstoffen (Art. 29 CO2-Gesetz).
Der Vollzug des CO2-Gesetzes und der Erlass
von Ausführungsbestimmungen obliegt dem Bundesrat (Art. 39 Abs. 1 CO2-Gesetz).
Er überprüft sodann periodisch die Wirksamkeit der gesetzlichen Massnahmen sowie die Notwendigkeit
weiterer Massnahmen (Art. 40 Abs. 1 CO2-Gesetz).
Der Vollzug der CO2-Verordnung obliegt dem
BAFU (Art. 130 Abs. 1 CO2-Verordnung).
5.3 Soweit
die Beschwerdeführenden den Vollzug bzw. die Verschärfung gesetzlich bereits vorgesehener Reduktionsmassnahmen
verlangen, liegt die Zuständigkeit im Wesentlichen beim Bundesrat. Dieser ist nebst der Vorinstanz
auch dafür zuständig, die Notwendigkeit weiterer Massnahmen zur Reduktion der CO2-Emissionen
zu prüfen. Gleichwohl ist nicht zu beanstanden, dass vorliegend mit der Vorinstanz das sachlich
zuständige Departement (Art. 1 Abs. 2 und 3 der Organisationsverordnung für das Eidgenössische
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation [OV-UVEK, SR 172.217.1]) gesamthaft
über die Begehren der Beschwerdeführenden entschieden hat. So gehen gemäss Art. 47
Abs. 6 des Regierungs-und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG, SR 172.010) Geschäfte
des Bundesrates von Rechts wegen auf das in der Sache zuständige Departement über, soweit Verfügungen
zu treffen sind, die der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unterliegen (vgl. Urteil des BVGer
A-2723/2007 vom 30. Januar 2008 E. 1.4). Dieser Delegationsautomatismus dient - ebenso
wie die Bestimmung von Art. 25a VwVG - der Verwirklichung der Rechtsweggarantie gemäss
Art. 29a BV (vgl. Thomas Sägesser, Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsgesetz [RVOG], Handkommentar, 2007, Art. 47 Rz. 45). Die Vorinstanz
war mithin sachlich zuständig, anstelle des Bundesrates und für die ihr unterstellten Bundesämter
gesamthaft über die Begehren der Beschwerdeführenden zu verfügen.
6.
6.1 Die
Beschwerdeführer machen geltend, die Klimaschutzmassnahmen des Bundes seien ungenügend und
damit widerrechtlich. Ihrer Ansicht nach lässt sich weder mit dem für das Jahr 2020 gesetzlich
festgeschrieben noch mit dem für das Jahr 2030 entworfenen Reduktionsziel der Gesetzeszweck, einen
Beitrag zur Beschränkung des globalen Temperaturanstiegs auf weniger als 2 Grad Celsius zu leisten,
erreichen, obschon sich die Schweiz hierzu völkervertraglich verpflichtet habe. Zudem bestünden
erhebliche Vollzugsdefizite, die dazu führten, dass nicht einmal das gesetzlich verankerte Reduktionsziel
erreicht werde. Die Beschwerdeführenden verlangen aus diesem Grund, dass ein Vorverfahren der Rechtsetzung
eingeleitet werde zwecks Festlegung hinreichender Emissionsreduktionsziele für die Jahre 2020 und
2030. Zudem seien die gemäss geltendem Recht sowie zur Erreichung der verschärften Reduktionsziele
erforderlichen Emissionsreduktionsmassnahmen zu vollziehen bzw. zu treffen.
6.2 Gemäss
Art. 25a Abs. 1 VwVG kann, wer ein schutzwürdiges Interesse hat und sofern sich eine Handlung
auf öffentliches Rechts des Bundes stützt sowie Rechte oder Pflichten berührt, von der
zuständigen Behörde verlangen, dass sie widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt
oder widerruft (Bst. a), die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt (Bst. b) oder die
Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt (Bst. c). Die genannten Begehren müssen sich gegen
das widerrechtliche Handeln einer zuständigen Bundesbehörde richten. Die Bestimmung von Art. 25a
VwVG räumt der betroffenen Person das Recht auf ein eigenständiges, nachgeschaltetes Verwaltungsverfahren
ein, das in einer beschwerdefähigen Verfügung über die Ansprüche gemäss den
Bst. a-c mündet (Art. 25a Abs. 2 VwVG; vgl. zudem Art. 44 VwVG). Der Anspruch auf
Erlass einer Verfügung über Realakte ist allerdings subsidiär: Ist genügender Rechtsschutz
auf andere Weise möglich, besteht kein Anspruch auf Erlass einer materiellen Verfügung gestützt
auf Art. 25a VwVG. Dasselbe gilt, wenn die Gesetzgebung den Rechtsschutz gegenüber dem Realakt
bewusst ausgeschlossen hat (BGE 144 II 233, nicht publizierte E. 6; BGE 140 II 315 E. 3.1; vgl.
zur spezialgesetzlich vorgesehen Popularbeschwerde BGE 130 II 514 E. 2.3). Beides steht vorliegend
zu Recht nicht in Frage.
Der Begriff des Realaktes wird im Gesetzestext weder verwendet noch definiert.
In der Praxis hat
sich bisher kein einheitlicher Begriff des Realaktes herausgebildet (vgl. Isabelle
Häner, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 25a Rz. 6 ff., Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 1408, Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches
Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, N 328 und 353-355; Tschannen/Zimmerli/Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 38 Rz. 1-5; Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 362-364,
je mit Hinweisen; vgl. auch die Ausführungen und Hinweise auf die Literatur in BGE 144 II 233 E. 4.1).
Nach der herrschenden Lehre und der Rechtsprechung kann jedoch über den Wortlaut der Gesetzesbestimmung
hinaus nicht nur behördliches Handeln, sondern auch ein Unterlassen der Behörde beanstandet,
mithin behördliches Handeln verlangt werden (BGE 140 II 315 E. 2.1 mit Hinweisen auf die Literatur;
Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1433).
Wie der sachliche Anwendungsbereich im Weiteren abzugrenzen ist und ob beispielsweise auch generell-abstrakte
Handlungen von Art. 25a VwVG erfasst sind, ergibt sich weder aus dem Wortlaut der Bestimmung noch
aus den Materialien. Die bundesgerichtlichen Rechtsprechung verweist für die Bestimmung des sachlichen
Anwendungsbereichs von Art. 25a VwVG auf die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV, die
im Fall individuell schützenswerter Rechtspositionen effektiven Rechtsschutz garantiert. Massgebend
ist demnach, ob ein individuelles Rechtsschutzbedürfnis besteht, wobei die zum Ausschluss der Popularbeschwerde
notwendige Einengung des Anwendungsbereichs durch die weiteren in Art. 25a Abs. 1 VwVG genannten
Kriterien, das schutzwürdige Interesse und das Berührtsein in Rechten oder Pflichten, erfolgen
soll (BGE 144 II 233 E. 4.4 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; vgl. auch BGE 138 I 6 E. 1.2;
ferner BGE 128 II 156 E. 4b mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
6.3
6.3.1 Die
Bestimmung von Art. 25a VwVG definiert das streitlagenspezifische Rechtsschutzinteresse am Erlass
einer materiellen Verfügung über Realakte über ein aktbezogenes und ein subjektbezogenes
Kriterium: Zum einen muss der Realakt Rechte oder Pflichte berühren, zum anderen die gesuchstellende
Person ein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer Verfügung über den Realakt besitzen.
Im gleichen Sinn unterscheidet das Gesetz auch bei förmlichen Rechtsanwendungsakten zwischen dem
Anfechtungsobjekt (Art. 44 VwVG) als objektbezogene und der Beschwerdebefugnis (Art. 48 VwVG) als
subjektbezogene Voraussetzung der Befugnis, ein Rechtsmittel zu ergreifen. Die Bestimmung von Art. 25a
VwVG fügt sich insoweit in die bestehende Ordnung zum Verwaltungsrechtsschutz ein. Sie schafft die
Grundlage für ein eigenständiges, nachgelagertes Verwaltungsverfahren, welches bei gegebenen
Voraussetzungen in einer Verfügung und damit in einer Anordnung der Behörde im Einzelfall über
Rechte und Pflichten des Betroffenen mündet (Art. 25a Abs. 2 VwVG; zum Ganzen BGE 140
II 315 E. 2.1, 4.1 und 4.5, je mit Hinweisen; vgl. auch BGE 143 I 336 E. 4.2 [unter Verweis
auf BGE 140 II 315 E. 4.5-4.7] und BGE 136 I 323 E. 4.3; Markus
Müller, Rechtsschutz gegen Verwaltungsrealakte, in: Pierre Tschannen [Hrsg.], Neue Bundesrechtspflege,
2007, S. 344).
6.3.2 Der
Begriff des schutzwürdigen Interesses i.S.v. Art. 25a Abs. 1 VwVG ist nach der Rechtsprechung
gleich zu verstehen wie in den übrigen Bestimmungen des VwVG, namentlich wie in Art. 48 Abs.
1 Bst. c VwVG. Das Rechtsschutzinteresse, das rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein kann,
bedeutet mithin auch hier, dass ein praktischer Nutzen verfolgt werden und das Interesse aktuell sein
muss. Weitergehende subjektbezogene Anforderungen ergeben sich aus dem Wortlaut von Art. 25a Abs. 1
VwVG nicht. Gleichwohl prüft die Praxis im Rahmen des subjektbezogenen Kriteriums des schutzwürdigen
Interesses auch, ob sich die Betroffenheit von derjenigen der Allgemeinheit abhebt und somit eine besondere
i.S.v. Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG ist. Begründet wird dies mit der gleichgerichteten
Intention der Verfahrensbestimmungen von Art. 25, Art. 25a und Art. 48 VwVG, Popularbeschwerdeverfahren
auszuschliessen (vgl. BGE 140 II 315 E. 4.2; Urteil des BGer 1C_455/2011 vom 12. März
2012 E. 4.4; Urteile des BVGer A-5762/2012 vom 7. Februar 2013 E. 7, insbes. E. 7.3,
sowie A-101/2011 vom 7. September 2011 E. 4.4.1 mit Hinweisen auf die Literatur; Häner,
a.a.O., Art. 25a Rzn. 28 und 34 f.; ferner die Hinweise in BGE 143 I 336 E. 4.1).
6.3.3 Im
Weiteren setzt das Eintreten auf ein Begehren i.S.v. Art. 25a Abs. 1 VwVG ein Berührtsein
in Rechten oder Pflichten und somit einen Eingriff in die persönliche Rechtssphäre der betroffenen
Person voraus. Schützenswerte Rechtspositionen ergeben sich im Kontext von Art. 25a VwVG vor
allem aus Grundrechten. Einzubeziehen sind aber auch rechtlich geschützte Interessen aus anderen
Rechtstiteln, beispielsweise aus der Zweckbestimmung der anwendbaren Sachgesetzgebung (BGE 144 II 233
E. 7.3.1; BGE 140 II 315 E. 4.3 und E. 4.6; vgl. zur jüngeren Rechtsprechung betreffend
die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV auch BGE 143 I 336 E. 4.3 f. [betreffend
die Neuorganisation der Kehrrichtabfuhr in der Gemeinde Cazis] sowie das Urteil des BGer 2C_272/2012
vom 9. September 2012 E. 4 [betreffend die Kürzung von Sportlektionen an Berufsschulen];
ferner zur Parteistellung im Verfahren der staatlichen Aufsicht über Radio und Fernsehen das Urteil
des BGer 2C_1024/2016 vom 23. Februar 2018 E. 2 f.). Dabei genügt es, dass Rechte oder
Pflichten berührt werden, mithin eine gewisse Intensität der Betroffenheit gegeben ist. Geht
es um potentielle Eingriffe in Grundrechtspositionen, ist es im Wesentlichen eine Frage des Geltungsbereichs
des Grundrechts, ob die Eingriffswirkung ausreicht, eine Betroffenheit anzunehmen. Ein Eingriff in den
Schutzbereich ist dabei jedoch nicht vorausgesetzt; die Frage, ob ein solcher Eingriff vorliegt, ist
Gegenstand der materiellen Beurteilung. Um Betroffenheit anzunehmen reicht es vielmehr aus, wenn der
Gesuchsteller in vertretbarer Weise geltend zu machen vermag, dass ein von einem Realakt ausgehender
Reflex grundrechtsrelevant ist und mithin den Grad eines Eingriffs annehmen könnte (BGE 144 II 233
E. 7.3.2; vgl. zudem BGE 143 I 336 E. 4.1 und E. 4.3.1).
6.3.4 Die
beiden Voraussetzungen, das schutzwürdige Interesse sowie das Berührtsein in Rechten oder Pflichten,
können weitgehend zusammenfallen: Ist eine gesuchstellende Person durch einen Realakt in ihren Rechten
oder Pflichten berührt, gründet das schutzwürdige Interesse im Berührtsein in dieser
Rechtsstellung. Insoweit verhält es sich nicht anders als beim materiellen Verfügungsadressaten,
der grundsätzlich ohne Weiteres zur Beschwerde berechtigt ist (BGE 140 II 315 E. 4.3; vgl.
hierzu und zur Abgrenzung der beiden Voraussetzungen aber auch Häner,
a.a.O., Art. 25a Rz. 28 und 35, je mit Hinweisen).
7.
7.1 Die
Beschwerdeführenden leiten aus Art. 10 BV sowie aus Art. 2 und Art. 8 EMRK einen
Anspruch auf positiven staatlichen Schutz vor einem übermässigen globalen Temperaturanstieg
ab. Von der Klimaerwärmung und den damit einhergehenden Folgen seien die Beschwerdeführerinnen
2-5 besonders betroffen. So hätten wissenschaftliche Untersuchungen vergangener sommerlicher
Hitzeperioden den statistischen Befund bestätigt, dass insbesondere ältere Frauen ab 75 Jahren
hinsichtlich Mortalität und gesundheitlicher Beeinträchtigungen am stärksten von
sommerlichen Hitzeperioden betroffen seien. Zudem litten die Beschwerdeführerin 3 an einer Herz-Kreislauf-Erkrankung
und die Beschwerdeführerinnen 4 und 5 an Asthma, was die gesundheitlichen Auswirkungen verschärfe.
Die Beschwerdeführerinnen seien mithin von den Folgen der Klimaerwärmung mehr als die Allgemeinheit
in (grund-)rechtlich geschützten Rechtspositionen betroffen und hätten aus diesem Grund ein
schutzwürdiges Interesse am Erlass einer materiellen Verfügung gemäss Art. 25a VwVG.
7.2 Mit
der gesetzlichen Umschreibung des Rechtsschutzinteresses in Art. 25a Abs. 1 VwVG soll angemessener
Rechtsschutz im Bereich der Realakte sichergestellt werden, da - wie vorstehend ausgeführt
- auch tatsächliches Handeln des Staates in schützenswerte Rechtspositionen eingreifen
kann. Nicht die Absicht des Gesetzgebers war es jedoch, Bagatellfälle dem Rechtsschutz zuzuführen
oder gar die Popularbeschwerde zu ermöglichen (BGE 140 II 315 E. 4.4; vgl. auch Pierre
Tschannen, Amtliche Warnungen und Empfehlungen, in: Zeitschrift für Schweizerisches Recht
[ZSR] 1999 II, Rz. 137). Die Bestimmung von Art. 25a VwVG ist daher in Anlehnung an Art. 48
Abs. 1 VwVG auszulegen, welcher ebenfalls die Popularbeschwerde ausschliesst und den Charakter des allgemeinen
Beschwerderechts als Instrument des Individualrechtsschutzes unterstreicht (vgl. zur Verbindung von Art. 25a
VwVG und der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV vorstehend E. 4 und zu jener mit dem
Beschwerderecht gemäss Art. 48 VwVG vorstehend E. 5.1; zudem BGE 139 II 279 E. 2.2
f.). Die Abgrenzung zur Popularbeschwerde und auch zur Aufsichtsbeschwerde gemäss Art. 71 VwVG
verlangt eine sorgfältige Prüfung, ob sich die Betroffenheit von derjenigen der Allgemeinheit
abhebt und somit eine besondere ist. Wo die Grenze zur unzulässigen Popularbeschwerde verläuft,
ist für jedes Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen; erforderlich ist eine praktisch vernünftige
Abgrenzung, die sich am Rechtsschutzbedürfnis und an den weiteren Rechtsschutzmöglichkeiten
orientiert (BGE 144 II 233 E. 8.4; vgl. auch das Urteil des BGer 2C_959/2014 vom 24. April
2015 E. 3.1 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
7.3 Die
Praxis hatte sich bereits vor Inkrafttreten von Art. 25a VwVG verschiedentlich mit der Frage des
hinreichenden Rechtsschutzes ausserhalb förmlicher, auf den Erlass einer Verfügung gerichteter
Verfahren befasst, so insbesondere im Zusammenhang mit der Weigerung der Polizei, bestimmte Personen
an das Weltwirtschaftsforum (WEF) in Davos reisen zu lassen. Das polizeiliche Handeln richtete sich in
diesen Fällen unmittelbar gegen einzelne Personen, weshalb die Frage nach deren besondere Beziehungsnähe
nicht weiter zu diskutieren war (vgl. BGE 130 I 369 und BGE 128 I 167).
In anderem Zusammenhang hatte die Rechtsprechung die Frage der besonderen Betroffenheit,
auch in
Abgrenzung zur Popularbeschwerde, zu beurteilen. So sah das Bundesgericht in seinem Entscheid
betreffend
die Aufsicht über das Kernkraftwerk Mühleberg die besondere persönliche Betroffenheit
aufgrund der "spezifischen (räumlichen) Beziehungsnähe zum Kernkraftwerk" als erfüllt
an; als Legitimationsgrund wurde die Risikoexposition in Bezug auf den besonderen Gefahrenherd anerkannt
(BGE 140 II 315 E. 4.7; vgl. auch die Urteile des BGer 2C_272/2012 vom 9. September 2012 E. 4.4 f.
und 1C_455/2011 vom 12. März 2012 E. 4.4 f.; Müller,
a.a.O., S. 347). Vergleichbar hat das Bundesgericht bereits früher - noch vor Inkrafttreten
des heutigen Art. 25a VwVG - im Zusammenhang mit dem Umbau einer Fabrik argumentiert, in welcher
in einem biologischen Verfahren mit gentechnisch veränderten Mikroorganismen ein Heilmittel produziert
werden sollte. Die Baubewilligungsbehörde hatte es trotz entsprechender Begehren abgelehnt, das
Baugesuch zu publizieren. Das Bundesgericht hielt demgegenüber dafür, die Anwohner seien von
den Auswirkungen eines Störfalles am unmittelbarsten betroffen, weshalb davon auszugehen sei, dass
sie in einer besonderen, beachtenswerten und nahen Beziehung zur streitigen Anlage stünden und von
dem Umbau stärker als jedermann betroffen werden könnten. Diesen sei daher die Möglichkeit
einer Einsprache in einem förmlichen Verfahren zu geben und das Baugesuch aus diesem Grund zu publizieren
(BGE 120 Ib 379 E. 4). Hingegen gewährte das Bundesgericht Anwohnern einer Bahnstrecke, auf
welcher Brennelementtransporte vorgesehen waren, keine Parteistellung; das Risiko einer radioaktiven
Verstrahlung sei selbst bei einem schweren Unfall im Vergleich zum allgemeinen Risiko der natürlichen
Strahlenbelastung nicht signifikant höher, weshalb den Anwohnern nicht bereits aufgrund ihrer örtlichen
Nähe Parteistellung zukommen könne (BGE 121 II 176 E. 3). In seinem jüngsten Urteil
betreffend die nationale Präventionskampagne gegen HIV und andere Geschlechtskrankheiten ("LOVE
LIFE") hielt das Bundesgericht im Zusammenhang mit dem Anspruch auf Erlass einer Verfügung
i.S.v. Art. 25a VwVG fest, aufgrund der grossen Breitenwirkung der Informationskampagne sei entscheidend,
ob in Abgrenzung zur Popularbeschwerde eine besondere Betroffenheit vorliege. Davon sei auszugehen, wenn
der Einzelne durch einen Realakt konkret in seinen Rechten und Pflichten betroffen sei. Seien viele Personen
betroffen, so sei massgebend, wie schwer die Einwirkung auf den Einzelnen zu gewichten sei (BGE 144 II
233 E. 8.4).
7.4
7.4.1 Vorliegend
steht nicht staatliches Handeln in Frage, das sich unmittelbar gegen die Beschwerdeführenden richtet.
Dies wird auch nicht geltend gemacht. Die Beschwerdeführerinnen berufen sich vielmehr auf staatliche
Schutzpflichten im Zusammenhang mit einer von der Allgemeinheit verursachten Umweltauswirkung, nämlich
den Folgen des Klimawandels, und verlangen den Erlass einer materiellen Verfügung gestützt
auf Art. 25a VwVG. Dies setzt nach der dargestellten Rechtsprechung eine nahe Beziehung der Beschwerde
führenden Person zur Streitsache voraus, die - in Abgrenzung zur Popularbeschwerde -
über jene der Allgemeinheit hinausgeht. Am Erfordernis der besonderen Beziehungsnähe ist daher
auch vorliegend festzuhalten, da mit dem CO2-Gesetz
kein besonderes Beschwerderecht eingeführt worden ist und das allgemeine Beschwerderecht ein Instrument
des Individualrechtsschutzes ist. Es ist daher nachfolgend zu prüfen, ob die Betroffenheit der Beschwerdeführenden
über jene der Allgemeinheit hinausgeht.
7.4.2 Als
Folge des Klimawandels werden sowohl für die Temperatur als auch für den Niederschlag markante
Änderungen im Sommer erwartet. So dürften die Mitteltemperaturen im Verlaufe des 21. Jahrhunderts
schweizweit in allen Regionen und Jahreszeiten weiter ansteigen. Gleichzeitig werden die mittleren Niederschlagsmengen
im Sommer wahrscheinlich überall in der Schweiz abnehmen, während in den Wintermonaten mit
zunehmenden Niederschlägen zu rechnen ist. Zusammen mit dieser Änderung der mittleren Temperatur
und des mittleren Niederschlags ist auch eine Änderung im Charakter von Extremereignissen zu erwarten:
Wärmeperioden und Hitzewellen im Sommer dürften häufiger und intensiver auftreten und
länger andauern, während im Winter die Zahl der Frostnächte insbesondere im Mittelland
abnehmen wird. Diese Faktoren haben wiederum Auswirkungen etwa auf den Beginn des Pflanzenwachstums im
Frühling. Zudem verändert sich das Verbreitungsgebiet von Krankheitsüberträgern und
Krankheitserregern (vgl. zum Ganzen Schweizerische Eidgenossenschaft, Anpassung an den Klimawandel in
der Schweiz, Aktionsplan 2014-2019, Zweiter Teil der Strategie des Bundesrates vom 9. April
2014, S. 8 f. und 12 f. [nachfolgend: Aktionsplan Klimawandel]; BAFU/Bundesamt für
Meteorologie und Klimatologie [MeteoSchweiz], Klimaänderung in der Schweiz, Indikatoren zu Ursachen,
Auswirkungen, Massnahmen, 2013, S. 11 f., 30 ff. [nachfolgend: Klimaänderung in der
Schweiz]).
Die Auswirkungen des Klimawandels auf Menschen, Tiere und Pflanzen sind mithin
allgemeiner Art, auch
wenn nicht alle gleichermassen betroffen sind. Für verschiedenen Bevölkerungsgruppen sind die
Beeinträchtigungen in wirtschaftlicher oder gesundheitlicher Hinsicht unterschiedlich. So stellen
etwa für die Bevölkerung in den Städten und Agglomerationen Hitzewellen wegen der Bildung
von Hitzeinseln eine gesundheitliche Belastung dar. Sommerliche Hitzewellen können aufgrund ihrer
Anfälligkeit für Dehydrierungen auch Säuglinge sowie Kleinkinder gefährden und die
hitzebedingt hohe Ozonbelastung kann zu Atemwegsbeschwerden und einer Einschränkung der Lungenfunktionen
führen. Zudem wird die veränderte Verbreitung von Krankheitsüberträgern wie Zecken
und Mücken neu Teile der Bevölkerung betreffen, welche bisher keinen entsprechenden Risiken
ausgesetzt waren. Die Klimaänderung und insbesondere die damit verbundene Änderung der mittleren
Temperatur und der mittleren Niederschlagsmenge haben sodann Auswirkungen etwa auf die Forst- und Landwirtschaft,
den Wintertourismus und die Wasserwirtschaft. Zudem steigt aufgrund des auftauenden Permafrostes die
Gefahr von Bergstürzen und insbesondere im Winterhalbjahr das Risiko von Überschwemmungen,
Murgängen und Hangrutschen (vgl. zum Ganzen BAFU, Anpassung an den Klimawandel, umwelt 3/2017, S. 6 f.;
zudem die Übersicht des BAFU vom 20. August 2015 gestützt auf den Sachstandsbericht des
IPCC aus dem Jahr 2014: Der Klimawandel ist bereits sichtbar, abrufbar unter < www.bafu.admin.ch
> Themen > Klima > Dossiers > Klimakonferenz COP21 von Paris: Abkommen über die internationale
Klimapolitik verabschiedet > Klimawandel weltweit [besucht am 13. November 2018]; Schweizerische
Eidgenossenschaft, Aktionsplan Klimawandel, S. 24-39; BAFU/MeteoSchweiz, Klimaänderung
in der Schweiz, S. 58 f.)
7.4.3 Diese
kurze Übersicht möglicher Auswirkungen des Klimawandels (auch) für die Schweiz, zeigt,
dass die Gruppe von Frauen, die älter als 75 Jahre sind, von den Auswirkungen des Klimawandels nicht
besonders betroffen ist. Zwar unterscheidet sich die Betroffenheit und reicht von wirtschaftlichen Interessen
bis hin zu einer Beeinträchtigung der Gesundheit der Allgemeinheit. Aus Sicht der Rechtspflege kann
jedoch mit Blick auf die dargestellte Praxis nicht gesagt werden, die Beziehungsnähe der Beschwerdeführenden
zur Streitsache - dem Klimaschutz des Bundes - sei im Vergleich mit der Allgemeinheit eine
besondere (vgl. in diesem Sinne auch BVGE 2007/1 E. 3.9-3.11). Die Beschwerdeführenden
verfügen mithin über kein hinreichendes schutzwürdiges Interesse, weshalb die Vorinstanz
den Erlass einer materiellen Verfügung gemäss Art. 25a VwVG zu Recht verweigert hat.
8.
8.1 Die
Beschwerdeführenden stützen ihren Anspruch auf Erlass einer materiellen Verfügung über
die Verletzung der sich - ihrer Ansicht nach - aus den Art. 2 und 8 EMRK ergebenden
positiven Schutzpflichten weiter auf Art. 6 Ziff. 1 und subsidiär auf Art. 13 EMRK. Sie
machen unter Verweis auf die Praxis des Bundesgerichts sowie des EGMR geltend, der weite Begriff der
zivilrechtlichen Streitigkeit i.S.v. Art. 6 Ziff. 1 EMRK umfasse auch immissionsschutzrechtliche
Streitigkeiten. Zudem seien die weiteren Anspruchsvoraussetzungen - ein innerstaatlich begründetes
Recht sowie eine echte und ernsthafte Streitigkeit - erfüllt, weshalb die Vorinstanz auf ihre
Begehren hätte eintreten müssen. Die Vorinstanz ging demgegenüber auch hinsichtlich der
konventionsrechtlichen Anspruchsgrundlage von einer unzulässigen Popularklage aus und verneinte
entsprechend einen Anspruch auf Erlass einer materiellen Verfügung gestützt auf die EMRK.
8.2 Gemäss
Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person ein Recht darauf, dass Streitigkeiten über zivilrechtliche
Ansprüche und Verpflichtungen von einem unabhängigen und unparteiischen Gericht beurteilt werden.
Ferner hat nach Art. 13 EMRK jede Person, die in ihren in der EMRK anerkannten Rechten oder Freiheiten
verletzt worden ist, das Recht, bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame Beschwerde zu erheben,
auch wenn die Verletzung von Personen begangen worden ist, die in amtlicher Eigenschaft gehandelt haben.
Die EMRK enthält in Art. 6 Ziff. 1 allgemeine Verfahrens- und Justizgarantien, die
für das innerstaatliche Verfahren einen verbindlichen Mindeststandard zu Gunsten des Einzelnen sicherstellen.
Dabei sind die in der Konvention verwendeten Begriffe autonom entsprechend der Praxis der Organe der
EMRK auszulegen (BGE 131 I 467 E. 2.4). Nach dieser Praxis bezieht sich die Bestimmung von Art. 6
Ziff. 1 EMRK nicht nur auf zivilrechtliche Streitigkeiten im engeren Sinne, sondern betrifft auch
Verwaltungsakte hoheitlich handelnder Behörden, sofern diese massgeblich in Vertragsbeziehungen,
Privatrechte oder vermögenswerte Positionen eingreifen. Die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1
EMRK setzt mithin einen aus dem innerstaatlichen Recht abzuleitenden zivilrechtlichen Anspruch voraus.
Und es muss eine Streitigkeit über Existenz, Inhalt, Umfang oder Art der Ausübung derartiger
zivilrechtlicher Ansprüche oder Verpflichtungen vorliegen. Diese muss echt sowie ernsthafter Natur
sein und sich direkt und unmittelbar auf die zivilrechtlichen Ansprüche auswirken; bloss weit entfernte
oder indirekte Auswirkungen reichen nicht aus (BGE 134 I 140 E. 5.2 und BGE 130 I 388 E. 5.1
und 5.3, je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des EGMR; zudem BGE 130 II 425 E. 2.2; Meyer-Ladewig/Harrendorf/König,
in: Meyer-Ladewig/Nettesheim/von Raumer [Hrsg.], Europäische Menschenrechtskonvention EMRK, Handkommentar,
4. Aufl. 2017, Art. 6 Rz. 9 und 17 f.; Grabenwarter/Pabel,
Europäische Menschenrechtskonvention, 6. Aufl. 2016, § 24 Rz. 15; Frank
Meyer, in: Karpenstein/Mayer [Hrsg.], EMRK, Kommentar, 2. Aufl. 2015, Art. 6 Rz. 14,
je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des EGMR).
Die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK setzt nach dem Gesagten u.a. eine echte Streitigkeit
ernsthafter Natur voraus, deren Ausgang sich für den zivilrechtlichen Anspruch als unmittelbar entscheidend
erweist. Diese Anspruchsvoraussetzung ist auch Prozessvoraussetzung und insofern in doppelter Hinsicht
relevant: Sie muss wie die übrigen Anspruchsvoraussetzungen in formeller Hinsicht in vertretbarer
Weise geltend gemacht werden (vgl. BGE 127 I 115 E. 5). Die Bestimmung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK
ist vor diesem Hintergrund zudem nicht isoliert, sondern in Übereinstimmung mit der Praxis zu Art. 34
EMRK betreffend das Verfahren der Individualbeschwerde vor dem EGMR auszulegen und anzuwenden; gemäss
Art. 34 Satz 1 EMRK kann der Gerichtshof von jeder natürlichen Person, die behauptet, durch
eine der Vertragsparteien in einem der in der EMRK anerkannten Rechte verletzt zu sein, mit einer Beschwerde
befasst werden. Demnach setzt die Befugnis zur Beschwerde eine unmittelbare und persönliche Beschwer
voraus; der Beschwerdeführer muss substantiiert und schlüssig vortragen, durch die angegriffene
hoheitliche Handlung oder Unterlassung unmittelbar in seinen Konventionsrechten berührt zu sein.
Die Popularklage ist nicht zulässig (vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer
A-2723/2007
vom 30. Januar 2008 E. 8.2 mit Hinweisen auf die Literatur; Patrick
Schäfer, in: Karpenstein/Mayer [Hrsg.], EMRK, Kommentar, 2. Aufl. 2015, Art. 34 Rz. 61
ff. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des EGMR; Andreas Kley,
Gerichtliche Kontrolle von Atombewilligungen, Europäische Grundrechte-Zeitschrift [EuGRZ] 1999,
S. 179 f.).
8.3 Die
Beschwerdeführenden machen geltend, dass sich der Zweck des CO2-Gesetzes,
einen Beitrag zu leisten, den globalen Temperaturanstieg auf weniger als 2 Grad zu beschränken,
mit den festgelegten bzw. vorgeschlagenen Reduktionszielen nicht erreichen lasse. Zudem rügen sie
einen unzureichenden Vollzug der geltenden Gesetzgebung. Sie verlangen aus diesem Grund, dass ein Vorverfahren
der Gesetzgebung eingeleitet werde zwecks Festlegung hinreichender, d.h. verschärfter Emissionsreduktionsziele
für die Jahre 2020 und 2030. Sowohl der Gesetzgeber als auch die Öffentlichkeit seien über
die Notwendigkeit einer weitergehenden Reduktion der Treibhausgasemissionen zu informieren. Zudem seien
die gemäss geltendem Recht sowie zur Erreichung der verschärften Reduktionsziele erforderlichen
Emissionsreduktionsmassnahmen zu vollziehen bzw. zu treffen.
Weder ein Vorverfahren der Gesetzgebung noch die geforderte Information der Öffentlichkeit vermögen
unmittelbar im Sinne der dargestellten Praxis dazu beizutragen, dass in der Schweiz weniger Treibhausgase
emittiert werden. Vielmehr hängt dies von der Entscheidung des Gesetz- und Verordnungsgebers sowie
des Einzelnen ab. Die geforderten Handlungen sind mithin nicht geeignet, das Risiko sommerlicher Hitzeperioden
zu mindern. Dasselbe gilt, soweit die Beschwerdeführenden die Einführung bisher gesetzlich
nicht vorgesehener Emissionsreduktionsmassnahmen wie die CO2-Abgabe
auf Treibstoffe oder den Erlass von baupolizeilichen Gebäudestandards auf Bundesebene verlangen.
Und auch die Forderung, im Sektor Verkehr von den Importeuren von Personenwagen eine dem tatsächlichen
Ausstoss von CO2-Emissionen entsprechende Messungen
der CO2-Emissionen zu verlangen, findet im
Gesetz (Art. 10 ff. CO2-Gesetz und
Art. 17 ff. CO2-Verordnung) keine
(ausdrückliche) Grundlage, so dass auch in diesem Bereich nicht wie im Rahmen umweltrechtlicher
Immissionsklagen der "blosse" Vollzug geltenden Rechts in Frage steht.
8.4 Bei
dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, der Vorinstanz habe eine echte Streitigkeit ernsthafter Natur
vorgelegen, deren Ausgang sich für allfällige zivilrechtliche Ansprüche der Beschwerdeführerinnen
als unmittelbar entscheidend erwiesen hätte; eine Verminderung des allgemeinen Gefahrenrisikos kann
mit den geforderten Handlungen nicht unmittelbar erreicht werden. Die Vorinstanz war mithin gestützt
auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht verpflichtet, auf die Begehren der Beschwerdeführenden einzutreten
und eine materielle Verfügung, welche den Beschwerdeweg und damit gerichtlichen Rechtsschutz ermöglicht,
zu erlassen. Bei diesem Ergebnis ist auch keine Prüfung von Art. 13 EMRK erforderlich, soweit
vorliegend, wie die Beschwerdeführenden geltend machen, eine zivilrechtliche Streitigkeit zu beurteilen
ist; die Garantie gemäss Art. 13 EMRK wird bei Vorliegen zivilrechtlicher Streitigkeiten vollständig
durch Art. 6 EMRK absorbiert (vgl. Meyer-Ladewig/Harrendorf/König,
a.a.O., Art. 6 Rz. 253; Frowein/Peukert,
Europäische Menschenrechtskonvention, Kommentar, 3. Aufl. 2009, Art. 13 Rz. 10).
9.
Zusammenfassend
ergibt sich, dass die Beschwerdeführenden von den Klimaschutzmassnahmen des Bundes nicht in einer
Weise betroffen sind, die über jene der Allgemeinheit hinausgeht. Ihre Rechtsbegehren sind daher,
soweit sie sich auf Art. 25a VwVG stützen und (weitergehende) Handlungen zur Reduktion der
Treibhausgasemissionen verlangen, als unzulässige Popularbeschwerde zu qualifizieren, worauf die
Vorinstanz zu Recht nicht eingetreten ist. Weitergehende Ansprüche auf Erlass einer materiellen
Verfügung ergeben sich auch aus der EMRK nicht. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
10.
Bei
diesem Ausgang des Verfahrens geltend die Beschwerdeführenden als unterliegend. Sie haben daher
die auf Fr. 5'000.- festzusetzenden Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1
VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der von den Beschwerdeführenden in der Höhe
von Fr. 5'000.- geleistete Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
Eine Parteientschädigung ist den Beschwerdeführenden angesichts ihres Unterliegens nicht
zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 ff. VGKE). Die Vorinstanz hat als Bundesbehörde
ebenfalls keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).