Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo
federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-2391/2008{T 0/2}
Urteil
vom 22. März 2010
Besetzung
Richter Markus Metz (Vorsitz), Richterin Salome Zimmermann,
Richter Pascal Mollard,
Gerichtsschreiber Lino Etter.
Parteien
X._______AG, ...
Beschwerdeführerin,
gegen
Oberzolldirektion
(OZD),
Sektion Zollbefreiung und Transite, Monbijoustrasse 40, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Wiedererwägung
einer Veranlagungsverfügung; Zollansatz; Übergangsrecht.
Sachverhalt:
A.
Mit
Veranlagungsverfügung vom 17. August 2007 (Nr. ...) wurde eine Sendung ägyptischer Bruchreis,
importiert durch die X._______AG, definitiv zur Einfuhr veranlagt.
B.
Am 17. Januar 2008
stellte die X._______AG ein Wiedererwägungsgesuch, auf welches die Oberzolldirektion (OZD) mit Verfügung
vom 27. Februar 2008 nicht eintrat, da das Instrument der Wiedererwägung weder im Zollrecht vorgesehen
sei, noch eine entsprechende zollrechtliche Verwaltungspraxis bestehe.
C.
Die X._______AG
(im Folgenden: Beschwerdeführerin) beantragt mit Beschwerde vom 14. April 2008 an das Bundesverwaltungsgericht,
den Entscheid der OZD vom 27. Februar 2008 aufzuheben und die Vorinstanz zu verpflichten, auf das Wiedererwägungsgesuch
einzutreten. Des Weiteren werden unter Kosten- und Entschädigungsfolge drei Eventualanträge
gestellt, welche gleichsam materiell die Aufhebung der vorgenannten Verfügung beinhalten.
D.
Die
OZD beantragt mit Vernehmlassung vom 25. Juni 2008 die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge.
Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31
des Bundesgesetzes
vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG,
SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5
des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren (VwVG,
SR 172.021); als anfechtbare Verfügungen gelten auch Beschwerdeentscheide
der Departemente und der ihnen unterstellten oder administrativ zugeordneten Dienststellen der Bundesverwaltung
(Art. 5 Abs. 2
VwVG i.V.m. Art. 33 Bst. d
VGG). Der angefochtene Entscheid der OZD vom 27. Februar 2008
ist damit als eine beim Bundesverwaltungsgericht anzufechtende Verfügung zu qualifizieren. Auf die
im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten. Das vorliegende Verfahren
untersteht dem Zollgesetz vom 18. März 2005 (ZG,
SR 631.0) sowie der dazugehörigen Verordnung
vom 1. November 2006 (ZV,
SR 631.01). Für das Beschwerdeverfahren findet aufgrund des Verweises
in Art. 116 Abs. 4
ZG grundsätzlich die allgemeine Verfahrensordnung für die Verwaltungsrechtspflege
des Bundes Anwendung (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-1791/2009 vom 28. September 2009 E. 2.2.2).
2.
2.1
Mit
einem Wiedererwägungsgesuch wird eine Verwaltungsbehörde ersucht, eine von ihr erlassene, formell
rechtskräftige Anordnung nochmals zu überprüfen und sie entweder aufzuheben oder durch
eine für den Gesuchsteller günstigere zu ersetzen. Im Gegensatz zur Revision ist das Gesuch
grundsätzlich ein formloser Rechtsbehelf und es besteht in der Regel kein Anspruch, dass die Behörde
darauf eintritt. Das Wiedererwägungsgesuch ist damit auch an keine Formen und Fristen gebunden;
es erlaubt grundsätzlich die Rüge sämtlicher Mängel einer erstinstanzlichen Verfügung
(Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-8637/2007 vom 9. Juli 2008 E. 2.3).
2.2 Das Gesuch
auf Wiedererwägung einer formell rechtskräftigen Verfügung ist im VwVG nicht allgemein
geregelt (Andrea Pfleiderer, in Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Rz. 29 zu Art. 58); Art.
58
VwVG bezieht sich auf die Rücknahme einer angefochtenen, noch nicht rechtskräftigen Verfügung
und deren Ersetzung durch eine neue Verfügung während eines hängigen Beschwerdeverfahrens
(Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009,
§ 31 Rz. 22). Die spezialgesetzlichen - und dem VwVG regelmässig vorgehenden - zollrechtlichen
Bestimmungen enthalten jedoch ihrerseits Regelungen, welche die Rechtsbeständigkeit von Verfügungen
relativieren. Im Zuge der Revision des Zollrechts wurden die Bestimmungen von Art. 125
und Art. 126
des
Zollgesetzes vom 1. Oktober 1925 (aZG, AS 42 287 und BS 6 465) durch Art. 85
ZG ersetzt. Diese Neuregelung,
wonach die Zollverwaltung unter der Voraussetzung, dass sie sich während der Veranlagung in einem
Irrtum befand, im Interesse des Fiskus über eine erleichterte Korrekturmöglichkeit verfügt,
enthält kein Art. 126
aZG entsprechendes Korrelat mehr für den Zollschuldner. Diese Lösung
wurde jedoch vom historischen Gesetzgeber angesichts der neu eingeführten Korrekturmöglichkeiten
nach Art. 34
ZG als gerechtfertigt angesehen (Botschaft vom 15. Dezember 2003 über ein neues Zollgesetz,
BBl 2004 652; kritisch hiezu Michael Beusch, in Martin Kocher/Diego Clavadetscher [Hrsg.], Kommentar
zum Zollgesetz, Bern 2009, Rz. 14 ff. zu Art. 85
). Gemäss Art. 34 Abs. 3
ZG kann die anmeldepflichtige
Person innerhalb von 30 Tagen ab dem Zeitpunkt, in dem die Waren den Gewahrsam der Zollverwaltung verlassen
haben, um eine Änderung der Veranlagung nachsuchen (zum Ganzen: Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-1791/2009 vom 28. September 2009 E. 3.3.1).
2.3 Die Rechtsprechung leitet unabhängig
von der gesetzlichen Regelung direkt aus Art. 29 Abs. 1
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 (BV,
SR 101) einen Anspruch auf Eintreten auf ein Wiedererwägungsgesuch ab in
Fällen, in denen sich die Umstände seit dem ersten Entscheid wesentlich geändert haben
oder wenn der Gesuchsteller erhebliche Tatsachen oder Beweismittel namhaft macht, die im früheren
Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn unmöglich war
oder keine Veranlassung bestand (BGE
120 Ib 42 E. 2b, BGE
113 Ia 146 E. 3a; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A-1791/2009 vom 28. September 2009 E. 3.3.2 und
A-8637/2007 vom 9. Juli 2008 E. 2.3). Die erste der beiden
Voraussetzungen betrifft die nachträgliche Fehlerhaftigkeit einer Verfügung. Bei der zweiten
Voraussetzung geht es um einen ursprünglichen Fehler der Verfügung; in diesem Fall hätte
ein ordentliches Rechtsmittel eingelegt werden können und grundsätzlich müssen. Ein wiedererwägungsweises
Öffnen einer Verfügung wegen unrichtiger Rechtsanwendung ist dementsprechend in der allgemeinen
Verwaltungsrechtspflege nur höchst selten möglich. Als Ausnahme wird in der Lehre die sich
über längere Zeitspanne auswirkende Dauerverfügung genannt, welche das öffentliche
Interesse an der Verwirklichung des objektiven Rechts fortdauernd stark tangiert (Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.o.O., § 31 Rz. 41). Des Weiteren könnte allenfalls bei schwerwiegenden materiellen Fehlern
dann ausnahmsweise von einer Verfügung abgewichen werden, wenn sie zu einem stossenden und dem Gerechtigkeitsgefühl
zuwiderlaufenden Ergebnis führen würde (BGE
98 Ia 568 E. 5b).
2.4 Vorbehalten bleiben
"revisionsähnliche" Gründe (Martin Kocher, in Kocher/Clavadetscher, Zollgesetz, Bern
2009, Rz. 92 zu Art. 116
). In Analogie zu Art. 66
VwVG kann die Behörde ihren Entscheid somit bei
schwerer Verletzung von Verfahrensvorschriften und bei Erscheinen neuer erheblicher Tatsachen oder Beweismittel
in Wiedererwägung ziehen. Während nämlich Urteile von Zivilgerichten mit Eintritt der
formellen Rechtskraft stets auch in materielle Rechtskraft erwachsen, können Verwaltungsverfügungen
grundsätzlich nicht unumstösslich sein und werden nicht materiell rechtskräftig (Entscheid
der Eidgenössischen Personalrekurskommission vom 14. Juni 2005, veröffentlicht in Verwaltungspraxis
der Bundesbehörden [VPB] 69.124 E. 4a mit Hinweisen).
2.5 Das Wiedererwägungsgesuch
kann jedoch nicht dazu dienen, im ersten Verfahren versäumte oder unterlassene Mitwirkungspflichten
gleichsam zu heilen und Tatsachen vorzubringen, die die Partei seinerzeit ins Verfahren einzubringen
Anlass gehabt hätte (vgl. Urteil des Bundesgerichts
2D_45/2008 vom 8. Mai 2008 E. 2.1.2 mit Hinweisen).
3.
3.1
Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die Verfügung vom 17. August 2007 unangefochten in
Rechtskraft erwuchs und die Berichtigungsfrist gemäss Art. 34 Abs. 3
ZG nicht eingehalten wurde.
Mit Schreiben vom 17. Januar 2008 beantragte die Beschwerdeführerin die Wiedererwägung, wobei
keine Verletzung von Verfahrensvorschriften gerügt wurde (abgesehen von der verfassungsmässigen
Grundlage für die Wiedererwägung als solche). Die Beschwerdeführerin präsentiert
des Weiteren keine neuen, d.h. seit Veranlagungsverfügung erkannten oder ergangenen Tatsachen bzw.
Beweismittel. Bei der Veranlagungsverfügung vom 17. August 2007 handelt es sich weder um eine Dauerverfügung
noch ist das öffentliche Interesse wesentlich tangiert durch eine angeblich übermässige
Zollzahlung. Ganz allgemein führt die Beschwerdeführerin zwar rechtstheoretisch die Grundlagen
bzw. die Voraussetzungen für ein Zurückkommen auf eine rechtskräftige Verfügung aus;
sie nennt jedoch keine verfahrensrechtlichen Gründe, auf ihr Gesuch einzutreten, sondern bringt
sogleich materielle Änderungsgründe an.
3.2 Somit bleibt einzig die summarische
Prüfung, ob die Beschwerdeführerin von einer mit schwerwiegenden materiellen Fehlern belasteten
Verfügung auf eine dem Gerechtigkeitsgefühl zuwiderlaufende Weise betroffen ist (vgl. oben
E. 2.2 am Ende). Gerügt wird in dieser Hinsicht einerseits eine Verletzung des Rückwirkungsverbots
dadurch, dass zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses am 26. bzw. 27. Februar 2007 (über die Lieferung
von Bruchreis) die Änderung der Rechtslage per 1. August 2007 (Zolltarifänderung) nicht vorhersehbar
war. Deshalb sei bei der Einfuhr eine unerwartet hohe Zollveranlagung erfolgt. Anderseits liege eine
Ungleichbehandlung durch den Gesetzgeber gegenüber Zuckerimporteuren vor, welche bei Ausführung
von Lieferverträgen vor Tarifänderung eine Rückerstattung fordern könnten (vgl. Art.
2 der Verordnung zur vorübergehenden Aussetzung von Zollpräferenzen für Zucker vom 4.
Juli 2007 [
AS 2007 3531]).
3.2.1 Unter Rückwirkung wird die Anwendung neuen Rechts auf Sachverhalte,
die sich noch unter altem Recht zugetragen haben, verstanden (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O.,
§ 24 Rz. 21). Die Zollschuld entsteht grundsätzlich bei Annahme der Zollanmeldung bzw. bei
Verbringen der Waren über die Zollgrenze (Art. 69
ZG). Die Änderung vom 4. Juli 2007 des Anhangs
1 der Verordnung vom 16. März 2007 über die Präferenz-Zollansätze zugunsten der Entwicklungsländer
(Zollpräferenzenverordnung,
SR 632.911) wurde in der Amtlichen Sammlung am 24. Juli 2007 publiziert
(
AS 2007 3529) und per 1. August 2007 in Kraft gesetzt. Vorliegend wurde unstrittig der zum Zeitpunkt
der Einfuhr (13. August 2007) gültige Tarif angewandt. Es liegt folglich keine Rückwirkung
vor.
3.2.2 Zur Rüge der angeblichen Nichtvoraussehbarkeit der Änderung der Rechtslage
gilt es folgendes festzustellen: Um eine schnelle Anpassung an politische oder wirtschaftliche Gegebenheiten
zu ermöglichen, wurde mit Art. 2 Abs. 1
und Art. 3
des Bundesgesetzes vom 9. Oktober 1981 über
die Gewährung von Zollpräferenzen zugunsten der Entwicklungsländer (Zollpräferenzengesetz,
SR 632.91) dem Bundesrat die (vorläufige) Zuständigkeit zur Bestimmung der mit Zollpräferenzen
begünstigten Waren und Länder mit periodischer Überprüfungspflicht auferlegt. Die
Bundesversammlung beschliesst erst nach Erstattung des jährlichen Berichts des Bundesrates über
die Weiterführung der Massnahme (Art. 4
Zollpräferenzengesetz). Grundsätzlich gilt im
Sinn der Rechtstaatlichkeit die sofortige und ungeteilte Inkraftsetzung neuer Erlasse als Normalfall
(BGE
122 V 405 E. 3b/bb). Insbesondere im Zollrecht dient eine zügige Inkraftsetzung von Zollerhöhungen
auch fiskalischen Interessen, da bei längerer Dauer zwischen Publikation und Inkraftsetzen der bezweckte
Zollertrag aufgrund kurzfristiger Einfuhren für Hamsterkäufe längere Zeit ausbleiben könnte
(BGE
114 Ib 17 E. 4a). Die vorliegend strittige, relativ kurzfristige Inkraftsetzung des neuen Rechts
ist nicht auf unübliche, geschweige denn gar dem Gerechtigkeitsgefühl zuwiderlaufende Weise
geschehen. Im Übrigen ist auch keine Verletzung des Vertrauensschutzes im Sinn eines wohlerworbenen
Rechts oder eines von der zuständigen Behörde individuell zugesicherten Weiterbestands des
alten Rechts ersichtlich. Zusammenfassend muss eine Änderung der Zollrechtslage als wirtschaftliches
Risiko der Beschwerdeführerin erachtet werden, insbesondere hinsichtlich der Geltendmachung von
Begünstigungen wie Zollpräferenzen.
3.2.3 Ein Erlass verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit
und damit Art. 8
BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund
in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt,
die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE
114 Ia 1 E. 3). Die Verordnung zur vorübergehenden
Aussetzung von Zollpräferenzen für Zucker wurde im Zuge der starken Preisfluktuation auf dem
weltweiten Zuckermarkt zum Schutz des inländischen Zuckerpreises beschlossen (vgl. Medienbericht
des Staatssekretariats für Wirtschaft [SECO] vom 4. Juli 2007, online auf der Website des SECO >
Dokumentation > Medieninformation > Medienmitteilungen 2007 > Stabilisierung des inländischen
Zuckerpreises, besucht am 11. März 2010). Diese in ihrer Art und Dauer (gültig zwischen dem
1. September 2007 und dem 1. Juni 2008) spezielle Verordnung zum Zucker bzw. zur Zollrückerstattung
bei Ausführung älterer Lieferverträge kann nicht ohne weiteres als Vergleichsbasis für
andere Importprodukte herangezogen werden.
Der Gesetzgeber behandelte die Importeure nach
Aufhebung von Präferenz-Zollansätzen nicht ohne Grund ungleich: einerseits handelte es sich
um unterschiedliche Rohstoffe, anderseits lag jeweils eine andere wirtschaftliche Situation in der konkreten
Branche vor. Die Bruchreisimporteurinnen waren lediglich davon betroffen, dass sechs afrikanische Staaten
im Rahmen einer periodischen Überprüfung der Eignung als zollpräferenziertes Herkunftsland
- ohne Fokussierung auf die Ware Reis - nicht mehr als Entwicklungsländer angesehen wurden. Derartige
(gewöhnliche) Zollsatz-Anpassungen als Konsequenz der wirtschaftlichen Entwicklung einzelner Handelspartner
erscheinen als übliches wirtschaftliches Risiko des Importeurs (vgl. oben E. 3.2.2). Im Gegensatz
dazu ist die (befristete) generelle Aussetzung des Präferenz-Zollansatzes bezüglich der Ware
Zucker aufgrund einer branchenspezifischen weltweiten Preisfluktuation ein aussergewöhnlicher, für
den betroffenen Importeur kaum vorhersehbarer Umstand. Eine Verordnung, welche (u.a.) unterschiedliche
wirtschaftliche Umstände zwischen dem Import von Zucker und von anderen Waren durch eine unterschiedliche
Behandlung der jeweiligen Importeure berücksichtigt, leidet nicht an einem schwerwiegenden materiellen
Fehler. Inwiefern die Beschwerdeführerin im Vergleich zu Konkurrenten, die Reis importieren, oder
generell in einer dem Gerechtigkeitsgefühl zuwiderlaufenden Weise betroffen ist, legt sie nicht
dar.
3.3 Zusammenfassend sind keine schwerwiegenden materiellen Fehler ersichtlich, die ausnahmsweise
ein Abweichen von einer rechtskräftigen Verfügung rechtfertigen. Die Beschwerdeführerin
bringt lediglich Argumente vor, deren Einbringung ins erste Verfahren versäumt wurde und die im
Übrigen bereits im Ansatz nicht stichhaltig sind. Mithin ist die Beschwerde abzuweisen.
4.
Bei
diesem Ausgang des Verfahrens sind die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.- der Beschwerdeführerin aufzuerlegen
und mit dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen (Art. 63 Abs. 1
VwVG).
Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1
VwVG e contrario).
Demnach
erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die
Verfahrenskosten von Fr. 3'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und mit dem in gleicher
Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung
gesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
die
Vorinstanz (Ref-Nr. ...; Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Markus
Metz Lino Etter
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert
30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff
., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 [BGG,
SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat,
beizulegen (vgl. Art. 42
BGG).
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