Sachverhalt:
A.
A.a Der Kantonsrat
von Solothurn verabschiedete am 25. Juni 2014 das Gesetz über die Pensionskasse Kanton Solothurn
(PKG) in zwei Varianten. Dabei unterstellte er die Vorlage der Volksabstimmung. Das Ergebnis der Volksabstimmung
wurde von der Staatskanzlei im Amtsblatt des Kantons Solothurn Nr. 40 vom 3. Oktober 2014 publiziert.
Danach hat das Volk am 28. September 2014 die Variante 2 des PKG angenommen. Das angenommene PKG wurde
im Amtsblatt Nr. 43 vom 24. Oktober 2014 unter «allgemeinverbindliche Erlasse» publiziert und
der Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes auf 1. Januar 2015 festgelegt.
§ 22 PKG lautet wie folgt:
«1 Die Pensionskasse
wird per Stichtag 1. Januar 2012 ausfinanziert. Der Kanton Solothurn und die angeschlossenen Unternehmungen
übernehmen den Fehlbetrag gemäss Geschäftsbericht der Kantonalen Pensionskasse per 31. Dezember
2011 von 1'092'853'979 Franken. Für den Zeitraum vom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember 2014 ist auf
dem Fehlbetrag der Mindestzins nach Artikel 15 Absatz 2 BVG [= Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über
die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, SR 831.40] geschuldet. Übersteigt
der Fehlbetrag, den die Pensionskasse in der per 31. Dezember 2014 erstellten Bilanz ohne Berücksichtigung
der rückwirkenden Ausfinanzierung ausweist, den Fehlbetrag per 31. Dezember 2011 inklusive
Mindestzins, so leistet der Kanton Solothurn die Differenz zum Fehlbetrag per 31. Dezember 2011
inklusive Mindestzins mit einer Einmalzahlung an die Pensionskasse. Für die Bilanz per 31. Dezember
2014 gelten die Grundsätze gemäss den nachfolgenden Absätzen 2 bis 4.
2 Für die
Bewertung der Aktiven der Bilanz gelten die Rechnungslegungsgrundsätze nach Swiss GAAP FER 26.
3 Für die
Rückstellung des Vorsorgekapitals der aktiven versicherten Personen ist die Summe der Freizügigkeitsleistungen
massgebend. Für die Rückstellungen auf dem Vorsorgekapital der Rentner und Rentnerinnen werden
die Barwerte anhand der technischen Grundlagen VZ 2010, Periodentafel, zum technischen Zinssatz von 2.5
Prozent berechnet. Die Barwerte werden zur Berücksichtigung der Zunahme der Lebenserwartung mit
0.5 Prozent pro Jahr ab dem 1. Januar 2012 verstärkt. Die Teuerungszulagen auf den Renten werden
nach den gleichen Grundsätzen wie das Vorsorgekapital der Rentner und Rentnerinnen kapitalisiert
und zum Vorsorgekapital der Rentner und Rentnerinnen dazugerechnet.
4 Für die
technischen Rückstellungen gilt Folgendes:
a) der Risikofonds beträgt 1.5 Prozent des Vorsorgekapitals der
aktiven Versicherten;
b) der Teuerungsfonds wird aufgelöst.»
A.b Der
Verband der Pensionierten der Staatlichen Pensionskasse Solothurn und A._______ sowie B._______, welche
bei der Pensionskasse Kanton Solothurn Renten beziehen, liessen mit gemeinsamer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten vom 31. Oktober 2014 beim Bundesgericht beantragen, § 22 Abs. 4 Bst. b PKG sei aufzuheben
und eventualiter sei § 22 Abs. 1 Satz 5 PKG aufzuheben. In prozessualer Hinsicht ersuchten sie um
aufschiebende Wirkung der Beschwerde und um Sistierung des Verfahrens bis auf Weiteres.
Das Bundesgericht wies mit Urteil 9C_789/2014 vom 2. Dezember
2014 das Sistierungsgesuch ab und trat auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
nicht ein.
A.c Am 31. Oktober
2014 hatten der Verband der Pensionierten der Staatlichen Pensionskasse Solothurn, A._______ sowie B._______
(nachfolgend auch: Beschwerdeführende) nebst ihrer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eine weitgehend identische «vorsorgerechtliche Beschwerde» bei der BVG- und Stiftungsaufsicht
des Kantons Solothurn erhoben. Damit stellten sie (ebenfalls) den Antrag, § 22 Abs. 4 Bst. b PKG
sei aufzuheben. Eventualiter forderten sie die Aufhebung von § 22 Abs. 1 Satz 5 PKG. Sodann verlangten
sie Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Kantons Solothurn. In verfahrensrechtlicher Hinsicht
stellten die Beschwerdeführenden das Begehren, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen
und das Verfahren sei bis auf Weiteres zu sistieren.
Die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn (nachfolgend
auch: Vorinstanz) stellte mit Verfügung vom 11. März 2015 fest, dass die Pensionskasse Kanton
Solothurn Partei des Verfahrens sei (Dispositiv-Ziff. 3.1 der Verfügung). Ferner wies sie das
Sistierungsgesuch der Beschwerdeführenden ab (Dispositiv-Ziff. 3.2 der Verfügung) und trat
auf die Beschwerde nicht ein (Dispositiv-Ziff. 3.3 der Verfügung). Schliesslich auferlegte die Vorinstanz
den Beschwerdeführenden eine Gebühr von Fr. 5'000.- (Dispositiv-Ziff. 3.4 der Verfügung).
Was das Nichteintreten auf die bei ihr eingereichte Beschwerde
betrifft, führte die Vorinstanz im Wesentlichen aus, der Kantonsrat von Solothurn habe bei Erlass
des PKG «aus eigenen staatlichen Kompetenzen» gehandelt, weshalb es sich nicht um einen Erlass
der beaufsichtigten Pensionskasse Kanton Solothurn handle. Folglich sei eine abstrakte Normenkontrolle
des PKG durch die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn ausgeschlossen.
C.
Mit Beschwerde vom 15. April 2015 lassen der Verband der
Pensionierten der Staatlichen Pensionskasse Solothurn, A._______ und B._______ beim Bundesverwaltungsgericht
folgendes Rechtsbegehren stellen:
«1.
Die Verfügung der BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn vom 11. März 2015 und §
22 Abs. 4 lit. b [...] PKG seien aufzuheben.
2.
Eventualiter sei die Verfügung der BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn vom 11. März
2015 aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die BVG- und Stiftungsaufsicht zurückzuweisen.
3.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (Letztere zuzüglich 8 % MwSt) zu Lasten des Beschwerdegegners
[Kanton Solothurn], Erstere auch betreffend das vorinstanzliche Verfahren.»
Zusammenfassend machen die Beschwerdeführenden geltend,
die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn habe Art. 62 Abs. 1 Bst. a BVG verletzt, indem sie
auf die bei ihr eingereichte Beschwerde nicht eingetreten sei. § 22 Abs. 4 Bst. b PKG verstosse
in verschiedener Hinsicht gegen das Bundesrecht, nämlich gegen den Grundsatz der zweckmässigen
Verwendung des Vorsorgevermögens (vgl. Art. 62 Abs. 1 BVG), gegen die Pflicht der Pensionskasse,
zur Sicherstellung ihrer Verpflichtungen Rückstellungen zu bilden (vgl. Art. 65 Abs. 1 BVG) und
gegen die Wahrung erworbener Rechte der Versicherten im Sinne von Art. 91 BVG. Infolgedessen sei §
22 Abs. 4 Bst. b PKG aufzuheben.
In der Beschwerdebegründung erklären die Beschwerdeführenden
sodann, für den Fall, dass § 22 Abs. 4 Bst. b PKG nicht aufzuheben sei, erscheine es «angemessen,
die vom Bundesrecht gezogenen Grenzen der Auslegung [dieser Bestimmung] aufzuzeigen und [dem Kanton Solothurn]
nahe zu legen, § 22 Abs. 4 Bst. b PKG in diesem Sinn zu formulieren» (Beschwerde, S. 22).
Mit innert erstreckter Frist eingereichter gemeinsamer Beschwerdeantwort
vom 7. Juli 2015 verlangen der Kanton Solothurn (nachfolgend auch: Beschwerdegegner) und die Pensionskasse
Kanton Solothurn (nachfolgend auch: Beschwerdegegnerin), unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdeführenden sei auf die Beschwerde nicht einzutreten und eventualiter sei das
Rechtsmittel abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
E.
Die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn reichte
am 29. Juli 2015 innert ebenfalls erstreckter Frist ihre Vernehmlassung mit Kopien der Vorakten ein, und
zwar mit dem Antrag, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden
abzuweisen. Die Vorinstanz stellt überdies folgendes Eventualbegehren (Vernehmlassung, S. 2):
«1. Die Beschwerde sei teilweise gutzuheissen, soweit darauf einzutreten
ist, indem das Dispositiv Ziff. 3.3 der Verfügung der BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn
vom 11. März 2015 aufgehoben und die Sache zur erstmaligen sachlichen Beurteilung an die BVG- und
Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn zurückgewiesen wird.
2.
Die Kosten- und Entschädigungsfolgen seien nach dem Grad des Unterliegens zwischen den Beschwerdeführenden
und den Beschwerdegegnern aufzuteilen.
3.
Im Übrigen sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.»
F.
Mit Replik vom 10. September 2015 halten die Beschwerdeführenden
unter Einreichung der offiziellen Mitteilungen zur Kantonalsolothurner Volksabstimmung vom 28. September
2014 (namens «Abstimmungsinfo») an ihren Anträgen fest. Dabei
erklären die Beschwerdeführenden insbesondere, dass im Falle ihres Unterliegens die Sache von
der Vorinstanz an das Bundesgericht zu überweisen sei (Replik, S. 11).
G.
Mit gemeinsamer Duplik vom 10. November 2015 halten die
Beschwerdegegner an ihren Anträgen in der Beschwerdeantwort vom 7. Juli 2015 fest.
H.
Infolge interner Reorganisation des Bundesverwaltungsgerichts
ging das vorliegende Verfahren per 1. Januar 2016 von der Abteilung III auf die Abteilung I über.
I.
Mit unaufgefordert eingereichtem Schreiben vom 31. Mai 2016
erklären die Beschwerdeführenden, das zwischenzeitlich ergangene Urteil des BVGer C-1530/2013
vom 26. Oktober 2015 sei für den vorliegenden Fall «quasi ein Präjudiz» und bestätige
den in der Beschwerde geäusserten Rechtsstandpunkt.
Die genannte Eingabe vom 31. Mai 2016 wurde in der Folge
den übrigen Verfahrensbeteiligten zugestellt.
J.
Soweit entscheidrelevant, wird auf die Eingaben der Verfahrensbeteiligten
und die vorliegenden Akten im Rahmen der Erwägungen näher eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art.
31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Zu den beim
Bundesverwaltungsgericht anfechtbaren Verfügungen gehören solche der Aufsichtsbehörden
im Bereich der beruflichen Vorsorge nach Art. 74 Abs. 1 BVG, dies in Verbindung mit Art. 33 Bst. i VGG.
Eine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt in casu nicht vor.
1.2 Mit einer Beschwerde
gegen einen Nichteintretensentscheid kann nur geltend gemacht werden, die Vorinstanz habe zu Unrecht
das Bestehen der Eintrittsvoraussetzungen verneint (vgl. statt vieler: Urteil des BVGer A 7176/2014
vom 12. März 2015 E. 1.2.3 mit Verweis auf BGE 132 V 74 E. 1.1; BVGE 2011/30 E. 3). Der Beschwerdeführer
kann also mit einer Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid nur die Anhandnahme beantragen.
Auf materielle Begehren ist deshalb nicht einzutreten (statt vieler: Urteil des BVGer A-1269/2015 vom
11. August 2015 E. 1.3).
Vor diesem Hintergrund ist auf die vorliegende Beschwerde
insoweit nicht einzutreten, als mit ihr, über die Eintretensfrage im vorinstanzlichen Verfahren
hinaus, die Aufhebung von § 22 Abs. 4 Bst. b PKG verlangt wird.
1.3 Zur Beschwerde
ist legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme
erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Für die Legitimation zur Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
kann die beschwerdeführende Partei die Beeinträchtigung rechtlicher oder tatsächlicher
Interessen geltend machen (statt vieler: Urteil des BVGer B 5612/2013 vom 8. April 2014 E. 1.2.1,
mit Hinweisen). Das Rechtsschutzinteresse besteht im praktischen Nutzen, der sich ergibt, wenn mit der
Gutheissung der Beschwerde ein Nachteil wirtschaftlicher, materieller, ideeller oder anderer Natur abgewendet
werden kann (Urteil des BVGer B 6272/2008 vom 20. Oktober 2010 E. 1.3.3). Die rechtliche oder tatsächliche
Situation muss durch den Ausgang des Beschwerdeverfahrens unmittelbar beeinflusst werden können
(Urteil des BVGer B-385/2012 vom 8. Mai 2012 E. 3.2); es genügt somit nicht, wenn noch weitere
Entscheide dazwischengeschaltet sind. Das Interesse hat vielmehr unmittelbar und konkret (BGE 135 I 43
E. 1.4) sowie aktuell zu sein (BVGE 2009/31 E. 3.1; zum Ganzen: Urteil des BVGer B-5579/2013 vom
14. Oktober 2014 E. 1.1.5; Alfred Kölz et al., Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, N. 941 ff.; Isabelle Häner,
in: Christoph Auer et al. [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], 2008, Art. 48 N. 18 ff.). Im Falle einer abstrakten Normenkontrolle reicht schon eine virtuelle
Betroffenheit aus, um ein aktuelles Rechtsschutzinteresse zu bejahen (vgl. BGE 133 V 206 E. 2.1; Urteil
des BGer 2C_856/2011 vom 18. Januar 2012 E. 3.3 in fine; Urteil des BVGer C-625/2009 vom 8. Mai 2012
E. 2.3.5.3).
Im vorliegenden Fall ist mit Bezug auf die Legitimation
der Beschwerdeführenden zu Recht einzig streitig, ob sie über ein aktuelles Rechtsschutzinteresse
verfügen. Die Beschwerdegegner stellen sich auf den Standpunkt, dass den Beschwerdeführenden
ein aktuelles Rechtsschutzinteresse fehle, weil die mit § 22 Abs. 4 Bst. b PKG vorgenommene Auflösung
des Teuerungsfonds mangels gesetzlicher Grundlage bzw. infolge Aufhebung der Statuten der kantonalen
Pensionskasse vom 3. Juni 1992 nicht allein durch die Aufhebung dieser Bestimmung rückgängig
gemacht werden könne (vgl. Beschwerdeantwort, S. 5; Duplik der Beschwerdegegner, S. 3). Demgegenüber
halten die Beschwerdeführenden dafür, dass eine Aufhebung von § 22 Abs. 4 Bst. b
PKG ex tunc wirke und der Teuerungsfonds deshalb gegebenenfalls nicht als aufgelöst gelte. Die Beschwerdeführenden
gehen vor diesem Hintergrund davon aus, dass sie über ein aktuelles Rechtsschutzinteresse verfügen.
Die Vorinstanz hat sich zur Frage der Beschwerdelegitimation nicht geäussert.
Wie im Folgenden aufgezeigt wird, handelt es sich bei §
22 Abs. 4 Bst. b PKG um eine reglementarische Bestimmung im Sinne von Art. 50 Abs. 1 BVG (vgl. E. 3.1).
Soweit § 22 Abs. 4 Bst. b PKG - wie die Beschwerdeführenden mit ihrer Beschwerde geltend
machen - gegen das BVG verstossen sollte, ginge das BVG als zwingende gesetzliche Regelung dieser
reglementarischen Bestimmung vor. Bei dieser Konstellation wäre § 22 Abs. 4 Bst. b PKG daher
mit Wirkung ex tunc aufzuheben und würde damit der Teuerungsfonds als nicht aufgelöst gelten.
Daran ändert auch nichts, dass Art. 50 Abs. 3 Satz 2 BVG bestimmt, dass das Gesetz insoweit
nicht rückwirkend anwendbar ist, als die Vorsorgeeinrichtung guten Glaubens davon ausgehen konnte,
dass eine ihrer reglementarischen Bestimmungen im Einklang mit dem Gesetz stehe. Denn der mit dieser
Vorschrift statuierte Schutz des guten Glaubens gilt einzig für die Vorsorgeeinrichtung, nicht aber
für den Beschwerdegegner, welchem das PKG zuzurechnen ist (vgl. hierzu E. 9.2 des - insoweit
entgegen der Darstellung der Beschwerdegegner ungeachtet der nicht identischen Sachverhaltskonstellation
einschlägigen - Urteiles des BVGer C-2378/2006 vom 21. April 2010 E. 9.2, mit Hinweis auf
Hans-Ulrich Stauffer, Die berufliche Vorsorge, 2. Aufl. 2006, S. 121).
Mit Blick auf das Ausgeführte haben die Beschwerdeführenden
ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an einem Entscheid darüber, ob die Vorinstanz
auf die bei ihr eingereichte Beschwerde zu Recht nicht eingetreten ist, stehen doch in materieller Hinsicht
- auch mit der bei der Vorinstanz eventualiter beantragten Aufhebung von § 22 Abs. 1 Satz
5 PKG - letztlich den Beschwerdeführenden 2 und 3 sowie den Mitgliedern des Beschwerdeführers 1
möglicherweise zustehende Teuerungszulagen auf dem Spiel. Entgegen der Darstellung der Beschwerdegegner
ist in diesem Kontext nicht entscheidend, dass das Bundesrecht - anders als das kantonale Recht
zum Teuerungsfonds - Vorschriften über die Vermögensverwaltung und deren Kosten enthält
(vgl. dazu Duplik der Beschwerdegegner, S. 3).
1.4 Mit der hiervor
(in E. 1.2) genannten Einschränkung ist auf die vorliegende Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Kantone bezeichnen
die zuständige Behörde für die Aufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen sowie die
Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, mit Sitz im Kantonsgebiet (Art.
61 Abs. 1 BVG). Zu den Aufgaben der Aufsichtsbehörde zählt namentlich die Prüfung der
reglementarischen Vorschriften auf ihre Übereinstimmung mit dem Gesetz (Art. 62 Abs. 1 Bst. a BVG).
Insoweit übernimmt die Aufsichtsbehörde nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts auch eine
abstrakte Normenkontrolle (vgl. BGE 135 I 28 E. 3.2.1, 134 I 23 E. 3.2, 121 II 198 E. 2a, 112 Ia
180 E. 3b; Christina Ruggli, Die behördliche Aufsicht über Vorsorgeeinrichtungen,
1992, S. 147).
2.2
2.2.1 Unter der Überschrift
«Reglementarische Bestimmungen» sieht Art. 50 Abs. 1 BVG vor, dass die Vorsorgeeinrichtungen
Bestimmungen über die Leistungen (Bst. a), die Organisation (Bst. b), die Verwaltung und Finanzierung
(Bst. c), die Kontrolle (Bst. d) und das Verhältnis zu den Arbeitgebern, den Versicherten und den
Anspruchsberechtigten (Bst. e) erlassen.
Weil unter den «reglementarischen» Bestimmungen
im Sinne von Art. 50 BVG nach ausdrücklicher Regelung in Art. 50 Abs. 2 BVG in der bis zum
31. Dezember 2014 gültig gewesenen Fassung insbesondere auch die Erlasse von Bund, Kantonen und
Gemeinden über die Vorsorgeeinrichtungen zu verstehen waren, wurde in der seinerzeitigen Rechtsprechung
wiederholt festgehalten, dass sich die abstrakte Normenkontrolle der Aufsichtsbehörde auch auf die
öffentlich-rechtlichen Bestimmungen bezieht (siehe dazu Urteile des BVGer C 2378/2006
vom 21. April 2010 E. 5.2, C 8377/2010 vom 30. Juni 2009 E.
4.3; vgl. ferner Ulrich Meyer, Die Rechtswege nach dem BVG, in: ZSR 1987,
Band I, S. 620).
2.2.2
2.2.2.1 In einem Urteil
aus dem Jahre 2008 hat das Bundesgericht erwogen, dass die Aufsichtsbehörde bei öffentlich-rechtlichen
Vorsorgeeinrichtungen auch die abstrakte Normenkontrolle von Erlassen der zuständigen legislativen
oder exekutiven Behörden als Reglement öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen übernimmt
(vgl. BGE 135 I 28 E. 3.2.1; ebenso schon BGE 134 I 23 E. 3.2; vgl. ferner BGE 121 II 198 E. 2a).
2.2.2.2 Schon im Jahre
1986 hatte das Bundesgericht festgehalten, dass auch «Erlasse des Kantons selbst» von der Aufsichtsbehörde
zu prüfen sind (BGE 112 Ia 180 E. 3c). Es erklärte dazu insbesondere Folgendes (BGE 112
Ia 180 E. 3c S. 188):
«[...] [Die Kontrolle von Erlassen des Kantons durch die Aufsichtsbehörde]
ist nicht unproblematisch, weil die Aufsichtsbehörde in der Regel - wie z.B. im Kanton Bern
- den Behörden, die die kantonalen Bestimmungen über die berufliche Vorsorge der Beamten
usw. erlassen (Regierungsrat, evtl. Grosser Rat), hierarchisch untergeordnet ist. Diese Tatsache kann
indessen an den umfassenden Aufgaben der Aufsichtsbehörde im Bereiche der beruflichen Vorsorge nichts
ändern. Der Bundesgesetzgeber hat - nach langen parlamentarischen Beratungen - eine
weitgehende Gleichstellung der öffentlichrechtlichen und der privaten Vorsorgeeinrichtungen ausdrücklich
gewollt [...]. Dass eine solche Gleichstellung zwangsläufig zusätzliche Kontrollen auch
gegenüber dem 'Staat' mit sich bringen würde, war sich der Gesetzgeber durchaus bewusst [...].
Die bundesrechtliche Verpflichtung der einzigen kantonalen Aufsichtsbehörde [...], alle reglementarischen
Bestimmungen über die berufliche Vorsorge - einschliesslich der entsprechenden kantonalen
Erlasse - auf ihre Bundesrechtskonformität hin zu prüfen, geht den kantonalrechtlichen
Bestimmungen über die Verwaltungshierarchie vor.»
Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil C-2378/2006
vom 21. April 2010 E. 5.5 anknüpfend an diese Rechtsprechung festgehalten, dass eine Aufsichtsbehörde
nicht mit Recht geltend machen könne, es sei ihr grundsätzlich verwehrt, einen Erlass der Regierung,
welcher sie hierarchisch unterstehe, zu prüfen.
2.2.2.3 Die hiervor
(E. 2.2.2.1 f.) erwähnte Judikatur erging zwar noch unter dem früheren Recht, namentlich unter
Geltung der per 1. Januar 2012 aufgehobenen Verordnung vom 29. Juni 1983 über die Beaufsichtigung
und die Registrierung der Vorsorgeeinrichtungen (BVV 1, AS 2011 3425). Es sind freilich keine Gründe
ersichtlich, weshalb diese Rechtsprechung nicht weiterhin Geltung beanspruchen sollte. Dies gilt umso
mehr, als der Gesetzgeber zwischenzeitlich mit dem Bundesgesetz vom 17. Dezember 2010 (Finanzierung von
Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften [AS 2011 3385 und 2013 2253]) -
wenn auch in erster Linie im Bereich der Finanzierung - eine Angleichung der rechtlichen Rahmenbedingen
für Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften an jene für privatrechtliche
Vorsorgeeinrichtungen anstrebte (vgl. Botschaft vom 19. September 2008 zur Änderung des Bundesgesetzes
über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [Finanzierung von Vorsorgeeinrichtungen
öffentlich-rechtlicher Körperschaften] [nachfolgend: Botschaft Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher
Körperschaften], BBl 2008, 8411 ff., 8430) und damit die vom früheren Gesetzgeber gewollte
Gleichstellung der öffentlich-rechtlichen und der privaten Vorsorgeeinrichtungen (soweit hier interessierend)
jedenfalls nicht abgeschwächt wurde.
2.3 Das Bundesgericht
hat in der Zeit der Geltung von Art. 50 Abs. 2 BVG in der hiervor erwähnten Fassung (vorn E. 2.2.1)
die Tragweite der BVG-Aufsicht präzisiert. Die Befugnis der Aufsichtsbehörde zur abstrakten
Normenkontrolle beurteilt sich gemäss der entsprechenden Rechtsprechung nach den möglichen
Massnahmen, welche die Behörde gemäss Art. 62 Abs. 1 Bst. d BVG zur Behebung von Mängeln
anordnen kann (BGE 135 I 28 E. 3.2.2). Die BVG-Aufsichtsbehörde kann dabei nur Massnahmen anordnen,
welche ihre Grundlage im BVG haben (BGE 134 I 23 E. 3.4, mit Hinweis). Gesetzlichen Vorschriften widersprechende
Reglemente oder Teile davon kann die Aufsichtsbehörde nach dieser Rechtsprechung nur aufheben bzw.
deren Nichtanwendbarkeit feststellen, soweit sie der Vorsorgeeinrichtung verbindliche Weisungen über
die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen kann (vgl. BGE 135 I 28 E. 3.2.2, 119 V 195
E. 3c). Mit anderen Worten beschränkte sich der Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle der
BVG-Aufsichtsbehörden im Wesentlichen auf die in Art. 50 Abs. 1 BVG - freilich nicht abschliessend
- aufgezählten Gebiete, über welche nach dieser Vorschrift «reglementarische»
Bestimmungen zu erlassen sind (vgl. BGE 135 I 28 E. 3.2, 134 I 23 E. 3;
Kölz et al., a.a.O., N. 1686).
2.4 Am 1. Januar 2015
trat eine neue Fassung von Art. 50 Abs. 2 BVG in Kraft (vgl. Ziff. I des hiervor [E. 2.2.2.3] erwähnten
Bundesgesetzes vom 17. Dezember 2010). Zwar sieht diese Vorschrift nunmehr vor, dass die (reglementarischen)
Bestimmungen in der Gründungsurkunde, in den Statuten oder im Reglement enthalten sein können
(Satz 1) und bei Einrichtungen des öffentlichen Rechts entweder die Vorschriften über die Leistungen
oder jene über die Finanzierung von der betreffenden öffentlich-rechtlichen Körperschaft
erlassen werden können (Satz 2). Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass die hiervor genannte Rechtsprechung
zum Gegenstand der von den BVG-Aufsichtsbehörden durchzuführenden abstrakten Normenkontrolle
hinfällig geworden wäre. Denn am Umfang der erforderlichen reglementarischen Bestimmungen der
Vorsorgeeinrichtungen (im Sinne von Art. 50 Abs. 1 BVG) hat sich unter dem neuen Recht - soweit
hier interessierend - nichts geändert:
2.4.1 Der neue Wortlaut
von Art. 50 Abs. 2 BVG schliesst nicht ausdrücklich aus, dass unter die reglementarischen Bestimmungen
im Sinne dieser Vorschrift bei öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen weiterhin auch Erlasse
von Bund, Kantonen und Gemeinden über die Vorsorgeeinrichtungen fallen können.
2.4.2 Angesichts des
Umstandes, dass nach Art. 50 Abs. 1 Bst. a und c BVG Vorsorgeeinrichtungen sowohl Bestimmungen über
die Leistungen, als auch solche über die Finanzierung (sowie Verwaltung) erlassen müssen, lässt
sich Art. 50 Abs. 2 BVG bei systematischer Auslegung nur so interpretieren, dass bei Vorsorgeeinrichtungen
des öffentlichen Rechts ein Teil der genannten Bestimmungen (entweder diejenigen über die Leistungen
oder jene über die Finanzierung) vom Gemeinwesen erlassen werden können, welchem die Einrichtung
zugehört. Dabei müssen die entsprechenden Vorschriften im Sinne von Art. 50 Abs. 1 BVG
als von der Vorsorgeeinrichtung erlassen gelten. Dies spricht ebenfalls dafür, dass unter reglementarischen
Bestimmungen im Sinne von Art. 50 BVG nach wie vor Erlasse des Bundes, der Kantone und Gemeinden fallen
können.
2.4.3 Der Bundesrat
führte in seiner Botschaft zum Entwurf von Art. 50 Abs. 2 BVG insbesondere Folgendes aus (Botschaft
Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften, BBl 2008, 8466):
«Die Organisationsfreiheit der Kantone wird insofern eingeschränkt,
als im Bundesrecht die Rechtsform und ein bestimmter Grad an Autonomie der ÖrVE [= Vorsorgeeinrichtungen
öffentlich-rechtlicher Körperschaften] vorgeschrieben wird. Dies erfolgt jedoch vor dem Hintergrund,
dass das BVG den Beteiligten als Rahmengesetz mit Mindestvorschriften einen grossen Entscheidungs- und
Organisationsspielraum beim Vollzug der beruflichen Vorsorge belässt. Dementsprechend sollen kantonale
und kommunale Parlamente und Verwaltungen grundsätzlich auch weiterhin die Möglichkeit haben,
mit einem öffentlich-rechtlichen Erlass (Gesetz, Verordnung oder ein von der Exekutive zu genehmigendes
Reglement) finanzierungs- oder leistungsseitig einen gewissen Einfluss auf die Vorsorgeeinrichtung ihres
Gemeinwesens nehmen zu können. Anders als heute sollen sich jedoch Legislative und Exekutive auf
einen der beiden Parameter (Finanzierung oder Leistung) beschränken und so dem obersten Organ die
Möglichkeit und Verantwortung belassen, den anderen Parameter mit Blick auf die finanzielle Sicherheit
der Vorsorgeeinrichtung flexibel festzusetzen. Das Gemeinwesen kann jedoch auf die Festsetzung von Beitrags-
oder Leistungsparametern verzichten und dem obersten Organ auf diese Weise die volle Autonomie und Verantwortung
bezüglich der finanziellen Sicherheit gewähren.»
Es erhellt aus dieser Stelle der Botschaft, dass der Gesetzgeber
mit der neuen Fassung von Art. 50 Abs. 2 BVG die Autonomie öffentlich-rechtlicher Körperschaften
stärken wollte. Den Gesetzesmaterialien lassen sich aber keine Anhaltspunkte für die Annahme
entnehmen, dass mit der Gesetzesrevision vom 17. Dezember 2010 der Begriff der reglementarischen Bestimmungen
im Sinne von Art. 50 BVG enger gefasst und damit der Umfang der von den Aufsichtsbehörden wahrzunehmenden
abstrakten Normenkontrollaufgaben neu bestimmt werden sollte.
2.4.4 Nach dem Gesagten
ist davon auszugehen, dass die hiervor (E. 2.2 f.) dargestellte Rechtsprechung zum Gegenstand
und Umfang der abstrakten Normenkontrolle durch die BVG-Aufsichtsbehörden auch nach Inkrafttreten
der neuen Fassung von Art. 50 Abs. 2 BVG massgebend bleibt. Dafür spricht nicht zuletzt, dass das
Bundesgericht - ohne auf die genannte Gesetzesrevision hinzuweisen - unter Verweisung auf
Art. 50 Abs. 2 BVG und anknüpfend an seine frühere Rechtsprechung jüngst ausführte,
dass bei öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen die erforderlichen Vorschriften vom Gemeinwesen
erlassen werden, welchem die Vorsorgeeinrichtung zugehört (Urteil des BGer 9C_507/2014 vom 7. September
2015 E. 4.2, mit Hinweis auf BGE 115 V 115 E. 3c).
3.
3.1 Im vorliegenden
Fall begründete die Vorinstanz ihr Nichteintreten auf die bei ihr eingereichte Beschwerde mit dem
Hauptantrag auf Aufhebung von § 22 Abs. 4 Bst. b PKG und dem Eventualantrag auf Aufhebung von § 22
Abs. 1 Satz 5 PKG im angefochtenen Entscheid damit,
-
dass der Kantonsrat von Solothurn bei Erlass des PKG «aus eigenen staatlichen Kompetenzen»
gehandelt habe,
-
dass es sich bei diesem Erlass deshalb nicht um einen solchen der beaufsichtigten Pensionskasse
Kanton Solothurn handle,
-
dass die Vorinstanz folglich nicht mittels Weisungen gegenüber der Pensionskasse Kanton Solothurn
Einfluss auf die Bestimmungen des PKG nehmen könne,
-
dass die Vorinstanz vor diesem Hintergrund nicht befugt sei, die Vorschriften des PKG im Sinne
einer abstrakten Normenkontrolle zu beurteilen (E. 19 f. des angefochtenen Entscheids).
Diese Begründung, an welcher die Vorinstanz festhält
(vgl. Vernehmlassung, S. 5 ff.), verfängt insofern nicht, als nach der hiervor genannten höchstrichterlichen
Rechtsprechung für die Zulässigkeit einer abstrakten Normenkontrolle durch die BVG-Aufsichtsbehörden
bei öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen im Wesentlichen einzig massgebend ist, ob der betreffende
Erlass einen der in Art. 50 Abs. 1 BVG aufgezählten Bereiche beschlägt (vgl. insbesondere E.
2.3). Da es bei den in Frage stehenden Vorschriften von § 22 Abs. 4 Bst. b und § 22 Abs. 1
Satz 5 PKG um solche betreffend die Verwaltung und die Finanzierung von Vorsorgeeinrichtungen
im Sinne von Art. 50 Abs. 1 Bst. c BVG geht, ist die Vorinstanz für die Durchführung einer
abstrakten Kontrolle der erwähnten beiden kantonalen Vorschriften sachlich zuständig.
Am hiervor gezogenen Schluss kann entsprechend der vorgenannten Rechtsprechung
(vgl. E. 2.2.2) der Umstand, dass Vorschriften des der Vorinstanz hierarchisch übergeordneten kantonalen
Gesetzgebers auf dem Spiel stehen, nichts ändern. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist daher
nicht entscheidend, dass der Kantonsrat bei Erlass des PKG «aus eigenen staatlichen Kompetenzen»
gehandelt hat.
Die Vorinstanz macht zwar vor dem Bundesverwaltungsgericht
auch geltend, bei einer als selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt ausgestalteten Vorsorgeeinrichtung
wie der Pensionskasse Kanton Solothurn bestehe das Aufsichtsverhältnis der BVG-Aufsichtsbehörde
nur zur Vorsorgeeinrichtung, weshalb sich die Aufsichtstätigkeit dieser Behörde auf das eigenständige
Handeln der Einrichtung beschränken müsse (vgl. Vernehmlassung, S. 6 f.). Dieses Vorbringen
ist aber nicht stichhaltig. Denn gemäss der hiervor genannten, nach wie vor massgebenden Rechtsprechung
ist für die Bestimmung des Umfanges der Befugnis der kantonalen BVG-Aufsichtsbehörden, abstrakte
Normenkontrollen bei öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen durchzuführen, nicht
danach zu unterscheiden, ob die Vorsorgeeinrichtung selbständig oder unselbständig ist. So
hat das Bundesgericht etwa im vorn erwähnten Urteil, wonach die Aufsichtsbehörde auch die abstrakte
Normenkontrolle von Erlassen der zuständigen legislativen oder exekutiven Behörden als Reglement
öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen übernimmt (BGE 135 I 28 E. 3.2.1), in Bezug
auf die Frage der vom Einzelfall losgelösten Überprüfbarkeit von einzelnen Bestimmungen
des früheren Gesetzes vom 1. September 1994 über die Pensionskasse des Kantons Zug (abrufbar
auf www.lexfind.ch [zuletzt eingesehen am 29. Juni 2016]) nicht darauf abgestellt, dass diese Pensionskasse
nach § 18 Abs. 1 Satz 1 dieses Gesetzes eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Kantons mit
eigener Rechtspersönlichkeit und damit selbständig war. Vielmehr gab im konkreten Fall
den Ausschlag, dass die in Frage stehende Materie (Kreis der versicherten Personen resp. der anschlussberechtigten
Arbeitgeber) in der Aufzählung von Art. 50 Abs. 1 BVG nicht enthalten war bzw. der Aufsichtsbehörde
in Anschlussfragen keine Kompetenzen zustanden.
3.2 Nach dem Gesagten
hat die Vorinstanz ihre sachliche Zuständigkeit zur abstrakten Kontrolle von § 22 Abs. 4 Bst.
b und § 22 Abs. 1 Satz 5 PKG zu Unrecht verneint. Es bleibt zu prüfen, ob die übrigen
Prozessvoraussetzungen vor der Vorinstanz erfüllt waren.
3.2.1 Nach der Rechtsprechung
kann der am Einschreiten der BVG-Aufsichtsbehörde Interessierte auf dem Beschwerdeweg an diese Behörde
gelangen. Die Beschwerde nach Art. 61 ff. BVG ist ein vollwertiges, förmliches Rechtsmittel, das
dem Einzelnen einen Anspruch auf einen Entscheid einräumt. Legitimiert zur Erhebung dieses Rechtsmittels
ist, wer ein rechtlich schützenswertes Interesse am Tätigwerden der Aufsichtsbehörde hat,
so insbesondere tatsächliche und potentielle Destinatäre (vgl. zum Ganzen: BGE 119 V 195 E. 3b/aa,
112 Ia 180 E. 3d; Urteile des BVGer C 1031/2012 vom 7. Mai 2014 E. 5.3, C-4402/2010 vom 8. Juli
2013 E. 4.3).
Mit Blick auf das zur Beschwerdelegitimation vor dem Bundesverwaltungsgericht
Ausgeführte (E. 1.3) ist darauf zu schliessen, dass die Beschwerdeführenden im vorinstanzlichen
Verfahren ein rechtlich schützenswertes Interesse an der Überprüfung von § 22 Abs.
4 Bst. b und § 22 Abs. 1 Satz 5 PKG hatten. Demgemäss ist ihre Legitimation im vorinstanzlichen
Verfahren zu bejahen.
3.2.2 Die übrigen
Prozessvoraussetzungen des vorinstanzlichen Verfahrens sind unbestrittenermassen erfüllt.
4.
Nach dem Gesagten ist die Vorinstanz auf die bei ihr eingereichte
Beschwerde vom 31. Oktober 2014 zu Unrecht nicht eingetreten. Die Beschwerde ist deshalb teilweise gutzuheissen.
Die angefochtene Verfügung ist aufzuheben und die Sache ist an die Vorinstanz zurückzuweisen,
damit sie die bei ihr eingereichte Beschwerde in materieller Hinsicht prüft und neu - namentlich
auch in Bezug auf die Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens - verfügt.
Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist.
5.
5.1 Eine Rückweisung
gilt praxisgemäss als volles Obsiegen der beschwerdeführenden Partei (BGE 132 V 215 E. 6; Marcel
Maillard, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz,
2. Aufl. 2016, Art. 63 N. 14). Dementsprechend haben die Beschwerdeführenden als obsiegende Partei
keine Verfahrenskosten zu tragen. Der einbezahlte Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 5'000.- wird
ihnen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Der Vorinstanz sind
ebenfalls keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG).
Die auf Fr. 3'000.- festzusetzenden Verfahrenskosten sind
den beiden unterliegenden Beschwerdegegnern aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG sowie Art.
1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese haben die Gerichtskosten zu gleichen
Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen (Art. 6a VGKE; vgl. Maillard,
a.a.O., Art. 63 N. 16).
5.2 Die anwaltlich
vertretenen Beschwerdeführenden haben dem Verfahrensausgang entsprechend (vgl. E. 5.1) Anspruch
auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 7 VGKE). Wird
- wie vorliegend - keine Kostennote eingereicht, setzt das Gericht die Entschädigung
auf Grund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Angesichts der Bedeutung der Streitsache und des
Umfanges des aus den vorliegenden Akten ersichtlichen Aufwandes ist die Parteientschädigung praxisgemäss
auf Fr. 4'500.- (inkl. Mehrwertsteuerzuschlag im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE)
festzusetzen. Gemäss Art. 64 Abs. 2 VwVG kann die Entschädigung der Vorinstanz auferlegt werden,
soweit sie nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann. Beim hier zu beurteilenden Fall
haben sich die Beschwerdegegner mit selbständigen Begehren am Verfahren beteiligt (vgl. Art. 64
Abs. 3 VwVG), so dass die Parteientschädigung ihnen zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung
(vgl. Art. 7 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 6a VGKE) aufzuerlegen ist.
Der Vorinstanz ist als Behörde keine Parteientschädigung
zuzusprechen (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE). Ebenso wenig steht den unterliegenden Beschwerdegegnern ein Anspruch
auf eine Parteientschädigung zu.
(Das Dispositiv befindet sich auf der
nächsten Seite.)