Sachverhalt:
A.
Unter
dem Namen A._______ (nachfolgend: Pensionskasse) besteht eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit
eigener Rechtspersönlichkeit [...]).
Sie führt die berufliche Vorsorge der gewählten und angestellten Arbeitnehmenden des Kantons
[...] sowie des Personals der aufgrund eines Anschlussvertrages angeschlossenen Arbeitgebenden durch.
Sie ist eine nach Art. 48 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG, SR 831.40) im Register für die berufliche Vorsorge
sowie im Handelsregister des Kantons [...] eingetragene Vorsorgeeinrichtung [...]; Online-Auszug
des Handelsregisteramtes des Kantons [...], eingesehen am 8. Oktober 2019) und untersteht der Zentralschweizer
BVG- und Stiftungsaufsicht (nachfolgend: ZBSA).
Es handelt sich um eine sog. umhüllende Vorsorgeeinrichtung [...].
B.
Am
[...] erliess der Vorstand der Pensionskasse ein Vorsorgereglement, das gleichentags in Kraft getreten
ist (vgl. Auszug aus dem Protokoll der Vorstandssitzung 3/2018 vom [...] Ziff. 5, vorinstanzliches
act. 5). Hierbei wurde unter anderem die bisherige Fassung von [...] wie folgt geändert:
Sinkt der massgebende Jahreslohn zu einem späteren Zeitpunkt
unter den im Vorsorgeplan als Eintrittsschwelle festgesetzten Betrag, bleibt die Versicherung unverändert
bestehen.
Die Streichung war das Resultat zuvor geführter Gespräche zwischen der Pensionskasse und
der ZBSA. Letztere hatte die Bestimmung dahingehend interpretiert, dass der bisherige versicherte Lohn
im Falle einer Senkung des massgebenden Jahreslohnes unter die Eintrittsschwelle in unveränderter
Höhe beibehalten und insofern ein fiktiver Lohn versichert werden solle. Mit Verfügung vom
23. Juli 2018 hatte die ZBSA ausgeführt, dass [...] (in der seit 1. April 2018 geltenden Fassung)
lediglich im Rahmen von Art. 47 BVG Geltung beanspruchen könne.
Da die Pensionskasse de facto nur den effektiven - aber unter der Eintrittsschwelle liegenden
- Jahreslohn versichert hatte, passte sie [...] Vorsorgereglements an und reichte das am [...]
geänderte Reglement am 12. Dezember 2018 der ZBSA ein (vgl. vorinstanzliches act. 6).
C.
In
ihrer Verfügung vom 15. Februar 2019 führte die ZBSA unter anderem zu [...] sinngemäss
aus, dass es sich hierbei um eine Bestimmung handle, die nicht nur die vorübergehende, sondern auch
die dauerhafte Lohnreduktion betreffe. Erreiche eine versicherte Person die gemäss Reglement definierte
Eintrittsschwelle dauerhaft nicht, erfülle sie die Bestimmungen zur Aufnahme in die Pensionskasse
nicht mehr. Hier ergebe sich gegenüber Personen, welche von Anfang an die Eintrittsschwelle nicht
erreichen würden, eine sachlich nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung. Im Endeffekt ergebe
sich dadurch eine Umgehung der Aufnahmebestimmungen. Zugelassen würde eine vorübergehende Weiterversicherung
trotz Unterschreiten der Eintrittsschwelle nämlich nur, wenn klar sei, dass der massgebende Lohn
in naher Zukunft wieder die Eintrittsschwelle erreichen werde. In diesem Zusammenhang verwies das ZBSA
auf die Frist von zwei Jahren, welche auch bei der Weiterversicherung nach Art. 47 BVG gelte. Weiter
führte die ZBSA aus, dass [...] entsprechend anzupassen oder zu streichen sei.
In Ziff. 1 des Dispositivs der Verfügung vom 15. Februar 2019 nahm die ZBSA sodann Vormerk vom
Vorsorgereglement der Pensionskasse vom [...] im Sinne der Erwägungen und verlangte eine Anpassung
bis spätestens 31. Juli 2019, wobei zwischenzeitlich die monierte Bestimmung gesetzeskonform
anzuwenden sei.
D.
Gegen
diese Verfügung beschwerte sich die Pensionskasse (nachfolgend auch: Beschwerdeführerin) mit
Eingabe vom 14. März 2019 beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt sinngemäss, die Verfügung
vom 15. Februar 2019 in Bezug auf [...] aufzuheben und auf eine Anpassung zu verzichten. Aufzuheben
sei die Anordnung, die reglementarische Bestimmung zwischenzeitlich gesetzeskonform anzuwenden, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der ZBSA.
In prozessualer Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin die Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
In materieller Hinsicht macht die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend, im Obligatorium
ende die Versicherungspflicht von Gesetzes wegen, wenn a) das ordentliche Rentenalter erreicht, b) das
Arbeitsverhältnis aufgelöst oder c) der Mindestlohn unterschritten werde. Der Pensionskasse
stehe es jedoch frei, in ihren Reglementsbestimmungen zugunsten der versicherten Person davon abzuweichen.
Im Bereich der weitergehenden Vorsorge gelte Art. 10 BVG nicht, vielmehr sei Art. 331a Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 30. März 1911 betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches
(Fünfter Teil: Obligationenrecht, OR, SR 220) massgebend, wonach der Vorsorgeschutz an dem Tag ende,
an welchem der Arbeitnehmer die Vorsorgeeinrichtung verlasse. Letzteres werde gesetzlich nicht definiert
und bleibe damit gänzlich dem Gestaltungsspielraum der Vorsorgeeinrichtung überlassen [...]
gehe nicht weiter als Art. 4 Abs. 2 desselben Reglements, welcher das Vorsorgeverhältnis grundsätzlich
dann beende, wenn das Arbeitsverhältnis aufgelöst sei. Ein Vorsorgeverhältnis könne
sowohl im obligatorischen Bereich wie auch im überobligatorischen Bereich solange weitergeführt
werden, als ein Arbeitnehmer einen ahv-rechtlichen Lohn erziele. Die strittige Regelung sei damit gesetzeskonform.
Die Frage nach der Gleichbehandlung stelle sich diesfalls nicht. Der Grundsatz der Gleichbehandlung finde
auf den vorliegenden Fall aber auch deshalb keine Anwendung, weil kein gleichartiger Sachverhalt vorliege
bei Personen, welche die Aufnahmebedingungen gar nie erfüllt hätten, und Personen, bei welchen
die Kriterien nachträglich entfallen seien.
E.
Mit
Eingabe vom 5. April 2019 nahm die ZBSA (nachfolgend auch: Vorinstanz) zum Begehren um Erteilung der
aufschiebenden Wirkung Stellung.
F.
Mit
Zwischenverfügung vom 9. April 2019 erteilte der Instruktionsrichter der Beschwerde vom 14. März
2019 die aufschiebende Wirkung.
G.
Am
13. Mai 2019 liess sich die Vorinstanz vernehmen. Sie beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen; unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Sie begründet ihren Antrag im Wesentlichen damit, dass sich die Pen-
sionskasse
mit Bezug auf [...] im Bereich des Über- bzw. Vorobligatoriums befinden würde. Die Pensionskasse
könne in diesem Bereich zwar die Eintrittsschwelle selber definieren, die definierte Mindestlohnhöhe
sei jedoch sowohl für den Ein- als auch für den Austritt massgeblich. Der Gleichbehandlungsgrundsatz
gelte für alle Versicherten eines Kollektivs. Würden die Voraussetzungen für den Ein-
und den Austritt dazu führen, dass die Versicherungsdeckung innerhalb des Kollektivs einzelnen Personen
zuteil werde, obwohl sie die objektiven Voraussetzungen für den Eintritt in die Versicherung (Alter,
Lohn) nicht erfüllen würden, wogegen andere Personen, die die Eintrittsvoraussetzungen in gleichem
Masse nicht erfüllen würden, nicht versichert seien, sei die Rechtsgleichheit innerhalb eines
Kollektivs verletzt und die Vorsorgeeinrichtung habe ihre Gestaltungsfreiheit überschritten. Weiter
führt die Vorinstanz aus, der Grundsatz der Kollektivität gemäss Art. 1c
der Verordnung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge
(BVV 2, SR 831.441.1) sei dann eingehalten, wenn sich die Zugehörigkeit zu einem Kollektiv
nach objektiven Kriterien richte, wie insbesondere nach der Anzahl der Dienstjahre, der ausgebübten
Funktion, der hierarchischen Stellung im Betrieb, dem Alter oder der Lohnhöhe. Dies sei vorliegend
nicht der Fall. Im Übrigen sei [...] inhaltlich nicht falsch, sondern ergänzungsbedürftig.
H.
Die
Replik der Beschwerdeführerin datiert vom 13. August 2019. Ergänzend zu ihren bisherigen Ausführungen
macht sie unter anderem geltend, dass die Vorinstanz fälschlicherweise die nicht in der Pensionskasse
zu versichernden und die versicherten Personen demselben Kollektiv zurechne. Das Gesetz kenne ähnliche
Unterscheidungen wie die strittige Reglementsbestimmung. So sei es nicht zulässig, sich nach Erreichen
des gesetzlichen Rentenalters neu in der beruflichen Vorsorge zu versichern, während eine bereits
versicherte Person die Möglichkeit hat, bis zur effektiven Erwerbsaufgabe, spätestens aber
bis zum Alter 70 weiterversichert zu bleiben. Auch Art. 33a BVG erlaube es Personen, deren Lohn sich
nach dem 58. Altersjahr halbiere, die Versicherung bis zum ordentlichen Rentenalter fortzusetzen. Dies
gelte auch, wenn der halbierte Lohn unter die Eintrittsschwelle nach BVG falle. Auch der im vorliegenden
Fall nicht anwendbare Art. 47 BVG erlaube eine vorübergehende Weiterversicherung.
I.
Die
Vorinstanz duplizierte mit Eingabe vom 16. September 2019 und hält - unter Bezugnahme auf
in der Replik Ausgeführtes - an ihrer Auffassung fest.
Auf die einzelnen Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird nachfolgend insoweit
eingegangen, als
sie für den vorliegenden Entscheid wesentlich sind.
Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss
Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun-desverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32)
beurteilt dieses Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968
über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt.
Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG genannten Behörden.
1.2 Zu
den beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbaren Verfügungen ge-hören nach [...] und Art.
74 Abs. 1 BVG in Verbindung mit Art. 33 Bst. i VGG jene der Aufsichtsbehörden im Bereich der
beruflichen Vorsorge. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts
ist somit gegeben.
1.3 Das
Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). Zur Beschwerde
berechtigt ist, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-nahme
erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeführerin
war bereits im vor-
instanzlichen Verfahren Partei. Sie ist durch die angefochtene
Verfügung beschwert und hat ein Interesse an deren teilweisen Aufhebung. Sie ist daher zur Beschwerde
legitimiert. Im Weiteren wurde die Beschwerde form- und fristgerecht eingereicht (Art. 50 Abs. 1 und
52 Abs. 1 VwVG). Damit ist auf die Beschwerde vom 14. März 2019 einzutreten.
2.
2.1 Das
Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich der Überschreitung
oder des Missbrauchs des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts und die Unangemessenheit, wenn nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt
hat (Art. 49 VwVG).
2.2 Im
Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht gelten die Untersuchungsmaxime, wonach der Sachverhalt
von Amtes wegen festzustellen ist, und der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (vgl. Art. 62
Abs. 4 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht ist verpflichtet, auf den - unter Mitwirkung der Verfahrensbeteiligten
- festgestellten Sachverhalt die richtige Rechtsnorm anzuwenden (BGE 132 II 113 E. 3.2, 131 II
200 E. 4.2). Dies bedeutet, dass es eine Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Begründung bestätigen kann,
die von jener der Vorinstanz abweicht (sog. Motivsubstitution, vgl. statt vieler: BVGE 2007/41 E. 2 mit
Hinweisen; Urteil des BVGer A-5624/2018 vom 19. Juli 2019 E. 2.1).
2.3 Die
vom Kanton bezeichnete Aufsichtsbehörde wacht darüber, dass die Vorsorgeeinrichtungen sowie
die Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, die gesetzlichen Vorschriften
einhalten (Art. 62 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 61 Abs. 1 BVG); sie prüft insbeson-dere die
Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften (Art. 62 Abs.
1 Bst. a BVG). Die Aufsichtsbehörde ist befugt, Massnahmen zur Behebung von Mängeln zu treffen
(Art. 62 Abs. 1 Bst. d BVG). So kann sie gesetzwidrige Reglemente oder Teile davon aufheben und
den betreffenden Einrichtungen verbindliche Weisungen über die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen
erteilen (BGE 135 V 382 E. 4.2, BGE 128 II 24 E. 1a, BGE 112 Ia 180 E. 3). Dabei handelt es sich
um eine abstrakte Normenkontrolle; die Überprüfung der Gesetzmässigkeit erfolgt losgelöst
von einem konkreten Streitfall (BGE 135 V 382 E. 4.3, Urteile des BVGer A-358/2018 vom 10. Januar
2019 E. 2.1, A-5815/2016 vom 16. Mai 2017 E. 1.4, A-7617/2015 vom 15. Februar 2017
E. 2.2.1).
2.4 Auch
die öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen unterstehen der Aufsicht (Art. 61 ff. BVG; BGE
142 II 269 E. 3.3.3.3).
2.5 Unter
der Überschrift «Reglementarische Bestimmungen» sieht Art. 50 Abs. 1 BVG vor, dass die
Vorsorgeeinrichtungen Bestimmungen über die Leistungen (Bst. a), die Organisation (Bst. b), die
Verwaltung und Finanzierung (Bst. c), die Kontrolle (Bst. d) und das Verhältnis zu den Arbeitgebern,
den Versicherten und den Anspruchsberechtigten (Bst. e) erlassen.
Weil unter den «reglementarischen» Bestimmungen im Sinne von Art. 50 BVG nach ausdrücklicher
Regelung in Art. 50 Abs. 2 BVG in der bis zum 31. Dezember 2014 gültig gewesenen Fassung insbesondere
auch die Er-lasse von Bund, Kantonen und Gemeinden über die Vorsorgeeinrichtungen zu verstehen waren,
wurde in der seinerzeitigen Rechtsprechung wiederholt festgehalten, dass sich die abstrakte Normenkontrolle
der Aufsichtsbehörde auch auf die öffentlich-rechtlichen Bestimmungen bezieht (Urteil des BVGer
A-2343/2015 vom 15. Juli 2016 E. 2.2 mit weiteren Hinweisen).
Mit anderen Worten übernimmt die Aufsichtsbehörde auch die abstrakte Normenkontrolle von
öffentlich-rechtlichen Erlassen, die von den zuständigen legislativen oder exekutiven Behörden
als (statutarische oder) reglementarische Vorschriften öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen
ergangen sind (BGE
139 V 72 E. 2.1 S. 75). Art. 50 Abs. 2 BVG, in Kraft seit 1. Januar 2015, ändert nichts
daran. Er betrifft die Organisation (Überschrift des dritten Teils) und eröffnet auch Vorsorgeeinrichtungen
öffentlich-rechtlicher Körperschaften einen bestimmten Grad
an Regelungs-Autonomie. Anhaltspunkte, dass der Begriff der statutarischen und reglementarischen Bestimmungen
und damit der Umfang der von der Aufsichtsbehörde wahrzunehmenden abstrakten Normenkontrollaufgaben
eingeengt werden sollte, fehlen gänzlich (vgl. insbesondere Botschaft vom 19. September 2008 zur
Änderung des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge
[Finanzierung von Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften], BBl 2008 8411,
8466; zum Ganzen: BGE 144 V 236 E. 2.1).
2.6 Im
Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist zu prüfen, ob die fragliche Bestimmung so, wie sie
lautet und vernünftigerweise ausgelegt werden kann, mit dem übergeordneten Bundesrecht vereinbar
ist, wobei auch die Wahrscheinlichkeit einer rechtmässigen Handhabung berücksichtigt werden
kann (BGE 144 V 236 E. 2.2).
2.7 Die
Aufsicht ist als reine Rechtskontrolle ausgestaltet. Greift die Aufsichtsbehörde
ohne gesetzliche Grundlage in den Autonomiebereich der Organe der Vorsorgeeinrichtung ein, so verletzt
sie Bundesrecht (BGE
141 V 416 E. 2.1, BGE 140 V 348 E. 2.2, BGE 138 V 346 E. 5.5, BGE
111 II 97 E. 3; Urteil des BVGer A-358/2018 vom 10. Januar 2019 E. 7.1).
2.8 Da
sich die Kognition der oberen Instanz nur verengen, nicht aber erweitern kann, hat sich auch das angerufene
Gericht - in Abweichung von Art. 49 Bst. c VwVG - diesbezüglich ebenfalls auf eine Rechtskontrolle
(einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens) zu beschränken (statt vieler:
BGE 139 V 407 E. 4.1.2, BGE 138 V 346 E. 5.5.2 und BGE 135 V 382 E. 4.2; Urteil des BVGer A-2646/2018
vom 30. September 2019 E. 1.7).
3.
3.1 Nach
den allgemeinen intertemporalrechtlichen Grundsätzen sind in verfahrensrechtlicher Hinsicht in der
Regel diejenigen Rechtssätze mass-gebend, welche im Zeitpunkt der Beschwerdebeurteilung Geltung
haben, unter Vorbehalt spezialgesetzlicher Übergangsbestimmungen (statt vieler: BGE 130 V 1 E. 3.2;
vgl. auch HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N. 296 f.). In materiell-rechtlicher Hinsicht sind demgegenüber
grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen
führenden Sachverhalts Geltung haben (statt vieler: BGE 140 V 136 E. 4.2.1 mit weiteren Hinweisen;
Urteil des BVGer A-4980/2018 vom 20. Mai 2019 E. 2.1).
3.2 Die
berufliche Vorsorge umfasst alle Massnahmen auf kollektiver Basis, die den älteren Menschen, den
Hinterbliebenen und Invaliden beim Eintreten eines Versicherungsfalles (Alter, Tod oder Invalidität)
zusammen mit den Leistungen der eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung
(AHV/IV) die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise erlauben (Art. 113 Abs. 2
Bst. a der Bundesver-fassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101] und
Art. 1 BVG).
3.3
3.3.1 Gemäss
Art.
1 Abs. 3 BVG präzisiert der Bundesrat die Grundsätze der Angemessenheit, der Kollektivität,
der Gleichbehandlung, der Planmässigkeit sowie des Versicherungsprinzips. Die Präzisierung
dieser Grundsätze ist in den Art.
1 - 1h
BVV 2 enthalten.
3.3.2
3.3.2.1 Um
den Grundsatz der Kollektivität einzuhalten, muss die Vorsorgeeinrichtung oder das Vorsorgewerk
in ihrem Reglement eines oder mehrere Kollektive von Versicherten vorsehen und hat die Zugehörigkeit
zu einem Kollektiv sich nach objektiven Kriterien zu richten wie insbesondere nach der Anzahl der Dienstjahre,
der ausgeübten Funktion, der hierarchischen Stellung im Betrieb, dem Alter oder der Lohnhöhe
(Art.
1c Abs. 1 BVV
2). Zwar kann der Grundsatz der Kollektivität auch im Fall der Versicherung einer einzelnen
Person eingehalten sein; dies setzt jedoch voraus, dass gemäss Reglement die Aufnahme weiterer Personen
grundsätzlich möglich ist (Art.
1c Abs. 2 BVV
2; virtuelle Kollektivität). Die Einhaltung des Grundsatzes der Gleichbehandlung erfordert,
dass für alle Versicherten eines Kollektivs die gleichen reglementarischen Bedingungen im Vorsorgeplan
gelten (Art.
1f BVV 2;
zum Ganzen: Urteil des BGer 2C_635/2018 vom 24. Januar 2019 E. 3.2).
3.3.2.2 Gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung gelten Vorsorgepläne, welche Kriterien enthalten, deren Erfüllung
alleine vom Willen des Arbeitgebers abhängen, nicht als objektiv im Sinne von Art.
1c Abs. 1 Satz 2
BVV 2, weshalb in solchen Konstellationen die Voraussetzung der Kollektivität regelmässig
nicht erfüllt ist (Urteile des BGer 2C_635/2018 vom 24. Januar 2019 E. 3.5, 2C_745/2016
und 2C_748/2016 vom 6. Februar 2017 E. 6.3 und. 6.5).
3.3.3
3.3.3.1 Der
Gleichbehandlungsgrundsatz ist bereits in Art. 8 BV verankert. Nach dem Gebot der Gleichbehandlung ist
Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich
zu behandeln. Der Grundsatz der Gleichbehandlung verbietet auch, Unterscheidungen ohne sachlichen Grund
vorzunehmen, sofern die nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung im konkreten Einzelfall ein gewisses
erhebliches Mindestmass erreicht (statt vieler: BGE 145 II 206 E. 2.4.1; Urteile des BVGer A-1183/2017
vom 21. Dezember 2017 E. 3 ff., C-2946/2012 vom 7. Mai 2014 E. 7.1.1).
3.3.3.2 Nach
Art. 1f BVV 2 ist der Grundsatz der Gleichbehandlung eingehalten,
wenn für alle Versicherten eines Kollektivs die gleichen reglementarischen Bedingungen im Vorsorgeplan
gelten (vgl. auch: Urteil des BGer 2C_635/2018 vom 24. Januar 2019 E. 3.2).
3.4 Grundsätzlich
der obligatorischen Versicherung des BVG unterstellt sind die bei der AHV versicherten Arbeitnehmer (Art.
5 Abs. 1 BVG), die das 17. Altersjahr überschritten haben und bei einem Arbeitgeber mehr als den
gesetzlichen Jahresmindestlohn gemäss Art. 2 Abs. 1 BVG in Verbin-dung mit Art. 5 BVV 2 erzielen.
Dieser Mindestlohn (Eintrittsschwelle) beträgt vom 1. Januar 2015 bis 31. Dezember 2018 Fr. 21'150.-
und seit 1. Januar 2019 Fr. 21'330.- (vgl. Art. 2 Abs. 1, Art. 7 Abs. 1 und Art. 9 BVG i.V.m.
Art. 5 BVV 2 in der in dieser Zeitspanne gültig gewesenen Fassung [AS 2014 3343, AS 2018
3537]).
3.5 Zu
versichern ist nur ein bestimmter, als sog. koordinierter Lohn bezeichneter Teil des jeweiligen Jahreslohnes
(vgl. Art. 8 Abs. 1 BVG in Verbindung mit Art. 5 BVV 2 in der jeweils einschlägigen Fassung). Dieser
bestimmt sich nach Art. 3 BVV 2.
Der Mindestbetrag des versicherten Lohnes (gesetzlicher Mindestbetrag) beträgt vom 1. Januar
2015 bis 31. Dezember 2018 Fr. 3'525.-, seit 1. Januar 2019 Fr. 3'555.- (Art. 3a
BVV 2).
3.6 Sinkt
der Jahreslohn vorübergehend wegen Krankheit, Unfall, Arbeitslosigkeit, Mutterschaft oder ähnlichen
Gründen, so behält der bisherige koordinierte Lohn während der Dauer der Lohnfortzahlungspflicht
bzw. des Mutterschaftsurlaubs weiterhin Gültigkeit, sofern die versicherte Person keine Herabsetzung
verlangt (vgl. Art. 8 Abs. 3 BVG, Art. 3 Abs. 2 BVV 2).
3.7 Die
obligatorische Versicherungspflicht beginnt mit dem Antritt des Ar-beitsverhältnisses der Arbeitnehmenden
(Art. 10 Abs. 1 BVG).
3.8
3.8.1 Unter
Vorbehalt von Art. 8 Abs. 3 BVG endet die obligatorische Versicherungspflicht, wenn a) das ordentliche
Rentenalter erreicht wird (Art. 13 BVG), b) das Arbeitsverhältnis aufgelöst wird, c) der
Mindestlohn unterschritten wird (hervorgehoben durch das Bundesverwaltungsgericht), d) der Anspruch
auf Taggelder der Arbeitslosenversicherung endet (Art. 10 Abs. 2 BVG).
3.8.2 Wird
also der Mindestlohn gemäss Art. 2 Abs. 1 BVG und Art. 7 Abs. 1 BVG (nachfolgend: BVG-Mindestlohn)
unterschritten, endet das Vorsorgeverhältnis in der obligatorischen beruflichen Vorsorge (vgl. Hans-Ulrich
Stauffer, Berufliche Vorsorge, 2. Aufl. 2012 [nachfolgend: BVS], N. 665; vgl. Jürg
Brechbühl, in: Schneider/Geiser/Gächter [Hrsg.], BVG und FZG, 2. Aufl. 2019 [nachfolgend:
BVG und FZG], Art. 10 N. 22).
3.8.3 Eine
dauerhafte Lohnreduktion ist die Folge einer Änderung des Arbeitsverhältnisses, beispielsweise,
weil eine andere Funktion bzw. Aufgabenbereich übernommen wird oder das Arbeitspensum reduziert
wird, sei dies freiwillig oder wegen mangelnder Leistungen oder wirtschaftlicher Schwierigkeiten des
Arbeitgebers.
Eine dauerhafte Unterschreitung des BVG-Mindestlohnes ist in der Praxis wohl
regelmässig die
Folge einer Reduktion des Beschäftigungsgrades oder im Falle von unbezahltem Urlaub (vgl.
Brechbühl, BVG und FZG, Art. 10 N. 23; Stauffer,
BVS, N. 665).
3.8.4 Anders
verhält es sich bei einer vorübergehenden Lohnreduktion aus den in Art. 8 Abs. 3 BVG genannten
Gründen, zumindest solange eine Lohnfortzahlungspflicht des Arbeitgebers besteht (vgl. Brechbühl,
in: BVG und FZG, Art. 10 N. 22). Diesfalls wird also der bisherige koordinierte Jahreslohn beibehalten,
selbst wenn die Eintrittsschwelle unterschritten wird (vgl. Art. 3 Abs. 2 BVV 2), sofern der Arbeitnehmer
keine Herabsetzung verlangt. Mit der Herabsetzung des koordinierten Lohnes kann der Versicherte unter
Umständen das obligatorische Vorsorgeverhältnis beenden (vgl. Brechbühl,
BVG und FZG, Art. 8 N. 39).
4.
4.1 Nach
Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1993 über die Freizügigkeit in der beruflichen
Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (Freizügigkeitsgesetz, FZG, SR 831.42) haben Versicherte,
welche die Vorsorgeeinrichtung verlassen, bevor ein Vorsorgefall eintritt (Freizügigkeitsfall),
Anspruch auf eine Austrittsleistung.
Endet also das Vorsorgeverhältnis wegen Unterschreitung der Eintrittsgrenze, wird eine Freizügigkeitsleistung
fällig (Brechbühl, BVG und FZG, Art. 10 N. 22;
Stauffer, BVS, N. 666).
4.2 Ändern
Versicherte ihren Beschäftigungsgrad für die Dauer von mindestens sechs Monaten, so hat die
Vorsorgeeinrichtung wie im Freizügigkeitsfall abzurechnen (Art. 20 Abs. 1 FZG). Eine Abrechnung
kann jedoch unterbleiben, sofern für die Versicherten reglementarisch mindestens eine ebenso günstige
Regelung vorgesehen ist (vgl. Art. 20 Abs. 2 FZG; Brechbühl,
BVG und FZG, Art. 10 N. 22).
5.
5.1 Die
Vorsorgeeinrichtungen sind im Rahmen des Gesetzes sowie der verfassungsmässigen Schranken (wie Rechtsgleichheit,
Willkürverbot und Verhältnismässigkeit; BGE
141 V 162 E. 3.1.1, BGE 140 V 348 E. 2.1) in der Gestaltung ihrer Leistungen, ihrer Finanzierung
sowie ihrer Organisation grundsätzlich frei (Art. 6 in Verbindung mit Art. 49 BVG; BGE
144 V 376 E. 2.1; vgl. SVR 2017 BVG Nr. 1 S. 1, Urteil des BGer 9C_308/2016 vom 17. August
2016 E. 3.2.1).
5.2 Im
Rahmen der obligatorischen Vorsorge nach Art. 48 Abs. 1 BVG haben die Vorsorgeeinrichtungen die Mindestvorschriften
nach Art. 7 bis 47 BVG einzuhalten (vgl. Art. 6 BVG).
5.3 Die
weitergehende berufliche Vorsorge umfasst die über-, unter- und vorobligatorische Vorsorge. Während
die überobligatorische Vorsorge zusätzlich jenen Lohn versichert, der über dem oberen
Grenzbetrag des koordinierten Lohnes liegt (Art. 8 Abs. 1 BVG), sichert die unterobligatorische Vorsorge
Lohnanteile ab, die unterhalb des Mindestlohnes für die Versicherungspflicht im Sinne von Art. 7
Abs. 1 BVG liegen. Bei der vorobligatorischen Vorsorge handelt es sich schliesslich um Ansprüche,
die noch vor Inkrafttreten des BVG erworben worden sind (Thomas
Gächter/Kaspar Saner, BVG und FZG, Art. 49 N. 10).
5.4 Im
Rahmen der weitergehenden beruflichen Vorsorge sind die Vorschriften des BVG insoweit massgeblich als
sie in Art. 49 Abs. 2 BVG (umhüllende Vorsorgeeinrichtungen) bzw. Art. 89a
Abs. 6 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210; sog.
ausserobligatorische Vorsorge) aufgeführt sind (vgl. auch BGE 136 V 312 E. 4.5; vgl. Isabelle
Vetter-Schreiber, Kommentar BVG FZG, 3. Aufl. 2013, Art. 49
N. 2 und N. 14).
5.5 Für
umhüllende Vorsorgeeinrichtungen findet das FZG ebenfalls Anwendung (vgl. Gächter/Saner,
BVG und FZG, Art. 49 N. 38, insbesondere FN. 71, und N. 42).
5.6 Während
die Grundsätze der beruflichen Vorsorge nach Art. 1 BVG, insbesondere der Kollektivität und
der Gleichbehandlung auch im Bereich der weitergehenden beruflichen Vorsorge Geltung haben (vgl. Art.
49 Abs. 2 Ziff. 1 BVG; Art. 89a Abs. 6 Ziff. 1 ZGB), ist
dies für Art. 7 und 10 BVG nicht zwingend.
Ebenso wie die Vorsorgeeinrichtungen die Möglichkeit haben, eine von Art. 7 Abs. 1 BVG
abweichende tiefere Eintrittsschwelle vorzusehen, schliesst die Literatur, dass sie in den Reglementen
auch vorsehen können, dass das Unterschreiten der Eintrittsschwelle nicht zu einer Beendigung des
Vorsorgeverhältnisses und damit auch nicht zu einem Freizügigkeitsfall führt (vgl. Brechbühl,
BVG und FZG, Art. 10 N. 23 mit Hinweis auf Stauffer).
5.7 Für
öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen, die über die gesetzlichen Mindestvorschriften
hinausgehen wollen, sind die entsprechenden Rechte und Pflichten im jeweiligen kantonalen Gesetz bzw.
der entsprechenden Verordnung sowie im Vorsorgereglement etc. statuiert (vgl. hierzu Thomas
Gächter/Maya Geckeler Hunziker, BVG und FZG, Art. 50 N. 4 und 10).
6.
6.1 Im
vorliegenden Fall handelt es sich bei der Beschwerdeführerin um eine im Register für berufliche
Vorsorge eingetragene umhüllende Vorsorgeeinrichtung in der Form einer öffentlich-rechtlichen
Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit (Sachverhalt A).
6.2 Da
es sich um eine öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtung handelt, sind deren Organisation und Leistungen
in erster Linie durch Gesetz und Verordnung festgelegt. In zweiter Linie ist das Vorsorgereglement massgeblich
(E. 5.7).
6.3 Die
Beschwerdeführerin sieht in ihren Vorsorgeplänen die Möglichkeit vor, die Eintrittsschwelle
bei der Hälfte der BVG-Eintrittsschwelle festzusetzen [...].
6.4 Strittig
ist, ob [...], wonach eine bisher versicherte Person weiterhin bei der Beschwerdeführerin versichert
bleibt, selbst wenn ihr massgebender Lohn reduziert wird und damit unter die reglementarisch vorgesehene
Eintrittsschwelle fällt, gegen zwingende BVG-Minimalnormen oder anderweitig zwingendes Recht verstösst.
6.5 Nach
der Auffassung der Vorinstanz verletzt diese Bestimmung den Grundsatz der Gleichbehandlung und der Kollektivität,
weil sie zwischen Personen unterscheide, die die Eintrittsschwelle nie erreicht hätten und zwischen
Personen, die die Eintrittschwelle später dauerhaft unterschreiten.
Die Beschwerdeführerin erachtet demgegenüber die strittige Regelung im Rahmen der Autonomie
der Vorsorgeeinrichtung liegend und damit als zulässig.
6.6 Zu
prüfen ist somit vorab, wer zum Kreis der versicherten Personen zu zählen ist.
6.6.1 Der
Kreis der versicherten Personen ergibt sich grundsätzlich aus dem Zweckartikel, mithin [...].
Weiter statuiert [...], dass die Beschwerdeführerin in ihren Vorsorgeplänen die Möglichkeit
vorsieht, die Eintrittsschwelle bei der Hälfte der BVG-Eintrittsschwelle festzusetzen.
6.6.2 Nach
[...] müssen alle Arbeitnehmenden des Kantons und der angeschlossenen Arbeitgebenden der Beschwerdeführerin
beitreten, sofern sie einen massgeblichen Jahreslohn aufweisen, der die im Vorsorgeplan festgehaltene
Eintrittsschwelle übersteigt (zur Kompetenz des Vorstandes zum Erlass des Vorsorgereglements siehe
[...]).
6.6.3 Während
in den aktenkundigen Vorsorgereglementen, gültig ab 1. Januar 2014 bis [...] (Beschwerdebeilagen
act. 5, 4, 3), jeweils ein Vorsorgeplan [...] und ein Sparplan [...] sowie ein Vorsorgeplan [...]
und ein Sparplan [...] angefügt waren, fehlen derartige Standardpläne im akenkundigen Vorsorgereglement
vom [...] (Beschwerdebeilage 7 und vorinstanliches act. 2). Den Vorsorgeplänen [...] und
[...] ist sodann zu entnehmen, dass die Eintrittsschwelle entweder 50% oder 100% des BVG-Mindestlohnes
entspricht.
6.6.4 Da
jedoch die Frage nach der Zulässigkeit der Herabsetzung der Eintrittsschwelle auf die Hälfte
der nach BVG vorgesehenen Eintrittsschwelle, mithin nach Art. 7 Abs. 1 BVG i.V.m. Art. 5 BVV
2, nicht strittig ist, erübrigt es sich, darauf näher einzugehen, umsomehr die hälftige
Herabsetzung der Eintrittsschwelle bereits nach [...] möglich ist und eine solche Regelung vor
Art. 49 Abs. 2 BVG stand hält. Anzumerken ist lediglich, dass eine solche Regelung den unterobligatorischen
Bereich beschlägt.
6.7 Somit
ist zu prüfen, ob im vorliegenden Fall die Beschwerdeführerin auch autonom ist, zu bestimmen,
dass das Vorsorgeverhältnis weitergeführt wird, obschon die (gegenüber der Regelung im
BVG tiefere reglementarische) Eintrittsschwelle nachträglich möglicherweise dauerhaft unterschritten
wird.
6.7.1 Im
obligatorischen Bereich endet das Vorsorgeverhältnis gemäss den Kriterien nach Art. 10 BVG,
insbesondere wenn der Lohn die Eintrittsschwelle nicht mehr erreicht. Diese Bestimmung ist in Art. 49
Abs. 2 BVG nicht aufgeführt. Infolgedessen ist die Beschwerdeführerin grundsätzlich frei,
für ihre Vorsorgeversicherten eine günstigere Regelung vorzusehen.
Damit ist die in der Literatur geäusserte Auffassung, wonach reglementarisch vorgesehen werden
kann, dass das Vorsorgeverhältnis auch bei Unterschreitung der gesetzlichen Eintrittsschwelle weitergeführt
wird (vgl. E. 5.6),
für den hier zu beurteilenden Fall zu bestätigen.
6.7.2 Auch
die Regelung von Art. 20 Abs. 2 FZG - welche für umhüllende Vorsorgeeinrichtungen ebenfalls
Geltung hat (vgl. E. 5.5)
- zeigt, dass der Vorsorgeschutz dauerhaft weitergeführt werden können soll und erlaubt
eine für den Versicherten günstigere Lösung.
6.7.3 Die
von der Beschwerdeführerin vorgesehene Bestimmung ist insoweit zugunsten der versicherten Person,
als deren Vorsorgeschutz - trotz Lohnreduktion - grundsätzlich weitergeführt werden
kann, allerdings nicht zu den bisherigen Konditionen. Ist die Lohnreduktion die Folge einer Reduktion
des Beschäftigungsgrades steht [...] ohne Weiteres mit Art. 20 Abs. 2 FZG im Einklang.
Im Bereich der dauernden Unterschreitung der BVG-Eintrittsschwelle bzw. der reglementarischen hälftigen
BVG-Eintrittsschwelle ist die Reduktion des Beschäftigungsgrades wohl die Regel (E. 2.6).
Bei Beschäftigungen auf Stundenbasis oder auf Abruf erreicht der Jahreslohn oftmals die BVG-Eintrittsschwelle
nicht. Mit der Herabsetzung der BVG-Eintrittsschwelle soll der Vorsorgeschutz zumindest auf einen Teil
dieser Arbeitnehmenden ausgedehnt werden, nämlich jene, welche die Schwelle einmal erreicht haben.
Der Vorsorgeschutz im unterobligatorischen Bereich erweist sich jedoch nur dann als sinnvoll, wenn er
dauernd aufrecht erhalten bleibt.
Im Sinne eines Zwischenergebnisses ist festzuhalten, dass [...] in den Autonomiebereich der Beschwerdeführerin
fällt und insoweit nicht zu beanstanden ist.
6.8 Zu
prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführerin mit [...] gegen den Grundsatz der Kollektivität
(E. 3.3.2.1
f.) verstossen hat.
Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Beschwerdeführerin Arbeitnehmende, die die Eintrittsschwelle
noch nicht erreicht haben, noch nicht zum Kreis der versicherten Personen und damit noch nicht dem Kollektiv
zurechnet. Auch die unterschiedliche Behandlung von bisher nicht versicherten Personen und weiterhin
versicherten Personen steht dem Grundsatz der Kollektivität nicht entgegen. Zum einen hat die versicherte
Person bereits das Eintrittsprozedere durchlaufen und Beiträge entrichtet, zum anderen hat sie für
die angeschlossene Arbeitgeberin einen grösseren Einsatz geleistet als die nicht versicherte Person.
Soweit die Vorinstanz den Grundsatz der Kollektivität als nicht eingehalten betrachtet, ist
ihr zwar zuzustimmen, dass der Lohn ein für die Kollektivität massgebliches Kriterium ist.
Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang jedoch, dass die in Art. 1c
Abs. 1 BVV 2 aufgezählten Kriterien nicht abschliessend sind. In der hier zu beurteilenden
Vorsorgereglementsbestimmung ist zwar die Rede vom massgebenden Lohn, dieser ist aber für die erste
Zuteilung nur soweit relevant, als er die reglementarische Eintrittsschwelle erreicht bzw. übersteigt.
Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn für die Zuteilung zum Kollektiv ein Lohnanteil im Umfang
der BVG-Eintrittsschwelle bzw. der hälftigen BVG-Eintrittsschwelle als Minimalkriterium herangezogen
wird. Faktisch wird demzufolge für die Frage der Zuteilung einzig der Lohn im Umfang der Eintrittsschwelle
als massgeblich erklärt, während der effektive Lohn nachher nur noch für die Bemessung
des versicherten Lohnes bzw. den Umfang der Versicherungspflicht zu berücksichtigen ist. Mit dieser
Lösung werden die Arbeitnehmenden entweder dem Kollektiv zugezählt bzw. dem jeweiligen Vorsorgeplan
unterstellt, oder eben nicht.
Es ist mit der Vorinstanz auch einig zu gehen, dass die Zuteilungskriterien grundsätzlich auch
nach dem Eintritt weiterhin zu erfüllen sind. Allerdings ist es der Vorsorgeeinrichtung im weitergehenden
Vorsorgebereich freigestellt, für die Fortführung der Versicherungspflicht auf einen fiktiven
Lohn abzustellen.
Voraussetzung ist jedoch, dass keine Umgehungsabsicht vorliegt. Eine solche ist
indessen im hier
vorliegenden unterobligatorischen Bereich nicht ersichtlich. Nicht zu prüfen ist, wie es sich verhält,
wenn reglementarisch eine Eintrittsschwelle bestimmt wird, die die BVG-Eintrittsgrenze übersteigt,
insbesondere im Falle einer sog. Kaderversicherung.
6.9 Weiter
bleibt zu prüfen, ob [...] gegen das Gleichbehandlungsgebot (E. 3.3.3.1
f.) verstösst.
Zu Recht weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass das Gleichbehandlungsgebot im vorliegenden
Zusammenhang einzig innerhalb des jeweiligen Kollektivs Geltung beanspruchen kann. Damit ist es nicht
zu beanstanden, dass Arbeitnehmende, die die Eintrittsschwelle effektiv nie erreicht haben, anders behandelt
werden als solche, die die Eintrittsschwelle bereits einmal überschritten haben.
Es stellt sich jedoch die Frage, ob innerhalb des Versichertenkollektivs eine
Ungleichbehandlung
resultiert, wenn und soweit für die Frage der fortwährenden Zuteilung auf den ehemals erzielten
Lohnanteil, nämlich den Lohn im Umfang der BVG-Eintrittsschwelle bzw. der hälftigen BVG-Eintrittsschwelle
abgestellt wird.
Im hier zu beurteilenden Fall ist eine Ungleichbehandlung dennoch nicht gegeben,
weil mit Bezug auf
die Frage der Fortführung der Versicherung dieser ehemalige Lohnanteil im vorliegenden Fall der
BVG-Eintrittsschwelle bzw. der hälftigen BVG-Eintrittsschwelle entspricht und damit das gesetzliche
Minimalkriterium nicht übersteigt. Im Rahmen der Fortführung der Versicherungspflicht wird
letztlich für alle Versicherten des Kollektivs gleichermassen auf einen fiktiven Lohnanteil im Umfang
des gesetzlichen Minimalkriteriums abgestellt. Nicht zu prüfen ist, wie es sich verhält, wenn
reglementarisch eine Eintrittsschwelle bestimmt wird, die den BVG-Mindestlohn bzw. den hälftigen
BVG-Mindestlohn übersteigt, insbesondere im Falle einer sog. Kaderversicherung.
6.10 Zusammenfassend
ergibt sich, dass [...] nicht gegen zwingendes Vorsorgerecht verstösst bzw. den Grundsatz der
Kollektivität und der Gleichbehandlung nicht verletzt. Indem die Vorinstanz der fraglichen Vorsorgebestimmung
die Anwendung versagte, griff sie im hier zu beurteilenden Fall ohne Rechtsgrundlage in den Autonomiebereich
der Vorsorgeeinrichtung ein.
Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen. Die angefochtene Verfügung vom 15. Februar 2019 ist
insoweit aufzuheben als der Vorstand der Beschwerdeführerin angewiesen wird, [...] entsprechend
den Erwägungen zu ändern und die reglementarische Bestimmung in der Zwischenzeit gesetzeskonform
anzuwenden. Die Sache ist an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie die vorinstanzlichen Kosten-
und allenfalls Entschädigungsfolgen anteilig neu verlege.
7.
7.1 Ausgangsgemäss
sind der Beschwerdeführerin keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der geleistete
Kostenvorschuss von Fr. 5'000.- ist ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
Der Vorinstanz können keine Verfahrenskosten auferlegt werden (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG).
7.2 Die
anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin hat aufgrund ihres Ob-siegens Anspruch auf eine Parteientschädigung
für ihr erwachsene, not-wendige und verhältnismässig hohe Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
Da die Vertreterin keine Kostennote eingereicht hat, ist die Parteientschädigung praxisgemäss
auf Fr. 7'500.- festzusetzen (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE).