Sachverhalt:
A.
Die
ExpressBus GmbH ist geschäftsführendes Unternehmen einer Vereinigung mit zwei Verkehrsunternehmen
mit Sitz in Österreich und Deutschland und drei Unterauftragnehmern in Bulgarien und der Schweiz.
Gemeinsam mit den Unternehmen in Österreich und Deutschland ist sie Inhaberin der Genehmigung Nr.
CH060 für den Linienverkehr mit Kraftomnibussen auf der Strecke Zürich - Wien. Die
Genehmigung ist gültig bis zum 30. November 2015.
Am 4. Mai 2011 hatte die ExpressBus GmbH im Namen
aller an der Unternehmensvereinigung beteiligten Verkehrsunternehmen einen Antrag auf Änderung der
Genehmigung Nr. CH060 gestellt. Nach Durchführung des Vernehmlassungsverfahrens in der Schweiz passte
die ExpressBus GmbH ihren Antrag mit Schreiben vom 30. August 2011 an, woraufhin die nationale Vernehmlassung
wiederholt wurde, bevor eine solche in Deutschland und Österreich erfolgte.
Am 25. Januar 2012 bewilligte das Bundesamt für
Verkehr (BAV) den Antrag der ExpressBus GmbH und erteilte die geänderte Genehmigung Nr. CH060.
Die Genehmigung gilt neu für die Strecke ab Bern bis Wien und ist gültig bis zum 30. November
2015. Unter Ziff. 6 Bst. j "Besondere Bedingungen oder Bemerkungen" der Genehmigung
ist wie bis anhin folgende Auflage enthalten: "Gemäss Art. 20 Abs. 1 des Abkommens
vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft
über den Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse (Landverkehrsabkommen, SR 0.740.72;
in Kraft seit 1. Juni 2002) ist die Beförderung zwischen zwei Orten, die im Gebiet einer Vertragspartei
liegen und von einem Verkehrsunternehmer durchgeführt werden, der im Gebiet der anderen Vertragspartei
niedergelassen ist, nicht zulässig. Personenbeförderungen zwischen Deutschland und Österreich
sind nicht erlaubt."
B.
Gegen
die Verfügung und Genehmigung des BAV hat die ExpressBus GmbH (Beschwerdeführerin) am 27. Februar
2012 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. Sie beantragt die ersatzlose Streichung des zweiten
Satzes der Auflage Ziff. 6 Bst. j der Genehmigung vom 25. Januar 2012. Eventualiter sei
der Satz wie folgt umzuformulieren: "Personenbeförderungen zwischen Deutschland und Österreich
sind den beteiligten Verkehrsunternehmungen mit Sitz in der Schweiz nicht erlaubt".
Zur Begründung macht die Beschwerdeführerin
im Wesentlichen geltend, das BAV etabliere gestützt auf Art. 20 Landverkehrsabkommen sowie
Art. 3 des Anhangs 7 Landverkehrsabkommen offensichtlich eine differenzierte Genehmigungspraxis,
je nachdem, wie sich Unternehmensvereinigungen hinsichtlich schweizerischer Beteiligung ausgestalten.
Die Erwägungen des BAV betreffend das auferlegte Kabotageverbot zwischen EU-Mitgliedstaaten
an die Adresse von Verkehrsunternehmungen mit Sitz in einem EU-Mitgliedstaat trügen somit einerseits
den relevanten internationalen Bestimmungen keine Rechnung, andererseits bestünde für diese
Praxis auch im nationalen Recht keine Grundlage. Die Praxis führe dazu, dass schweizerische Unternehmungen
im Bereich des grenzüberschreitenden Linienverkehrs (mit EU-Mitgliedstaaten) systematisch benachteiligt
würden.
C.
Das
BAV (Vorinstanz) beantragt in seiner Vernehmlassung vom 20. April 2012 die Abweisung der Beschwerde.
Es weist darauf hin, dass sich gemäss Art. 3 des Anhangs 7 Landverkehrsabkommen die Einreichung
der Genehmigungsanträge durch schweizerische Verkehrsunternehmer nach schweizerischem Recht richte.
Die Beschwerdeführerin habe ursprünglich im April 2010 um Erteilung einer Genehmigung für
den grenzüberschreitenden Linienbusverkehr auf der Strecke Zürich - Wien ersucht.
Im Antragsformular vom 25. Februar 2010 habe sie unter Punkt 12, "zusätzliche Angaben/die
Änderung ist bedingt durch", aufgeführt: "kein Personentransport zwischen München
(D) und Wien (A)". Die ursprüngliche Genehmigung CH060 sei somit ohne Personenbeförderungen
zwischen Deutschland und Österreich beantragt und so auch genehmigt worden. Bei der nun beantragten
Änderung sei weder aus dem Antragsformular, dem Fahrplan noch der Fahrpreisliste hervorgegangen,
dass neu Beförderungen zwischen Deutschland und Österreich stattfinden sollen und somit eine
Änderung der ursprünglichen Genehmigung betreffend diesen Punkt beabsichtigt gewesen wäre.
Da sich die Rechte und Pflichten des geschäftsführenden Verkehrsunternehmens auf die an der
Unternehmensvereinigung beteiligten Unternehmen und Unterauftragnehmer erstreckten, betreffe der Ausschluss
von Personentransporten zwischen Deutschland und Österreich alle beteiligten Transportunternehmen.
Diese Ansicht werde auch von der Europäischen Kommission geteilt.
D.
In
ihrer Replik vom 8. Juni 2012 macht die Beschwerdeführerin geltend, die Praxis der Vorinstanz,
Gesuche mit vorgesehenen Kabotageverkehren in der EU grundsätzlich nicht zu bewilligen, sobald schweizerische
Unternehmen beteiligt sind, gestalte sich als rechtswidrig und diskriminierend. Es sei nämlich davon
auszugehen, dass sich die Parteien so organisieren, dass das schweizerische Unternehmen eben gerade keine
gegen das Kabotageverbot verstossende Transporte durchführen werde. Eine solche Aufgabenteilung
zwischen den Unternehmen sei absolut zulässig. Statt ein Gesuch mit beabsichtigter Kabotage innerhalb
der EU abzulehnen, sobald ein schweizerisches Unternehmen beteiligt ist, liesse sich - obwohl
angesichts der rechtlichen Grundlagen nicht notwendig - eine Auflage in die Bewilligung aufnehmen,
wonach schweizerischen Transportunternehmen die Kabotage auf dem EU-Gebiet untersagt ist.
E.
Die
Vorinstanz reicht am 18. Juni 2012 ihre Duplik ein.
F.
In
ihren abschliessenden Bemerkungen vom 16. Juli 2012 hält die Beschwerdeführerin im Wesentlichen
an ihren bisherigen Ausführungen fest.
G.
Am
30. Juli 2012 reicht die Beschwerdeführerin eine unaufgeforderte Eingabe ein, in der sie Bezug
nimmt auf ein Schreiben der Vorinstanz vom 23. Juli 2012 und festhält, dass die Frage der Zulässigkeit
von EU-Kabotageverkehren durch EU-Transportunternehmungen im Rahmen gemischter Kooperationen durch das
Bundesverwaltungsgericht verbindlich zu beantworten sei.
H.
Die
Vorinstanz gibt am 7. August 2012 eine weitere Stellungnahme zu den Akten.
I.
Auf
weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird, soweit
entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss
Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Das BAV gehört zu den Behörden nach Art. 33
Bst. d VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet
angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach für die Beurteilung
der vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
2.1 Zur Beschwerde
ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder
keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung
besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat (Bst. c). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein. Die Beschwerdelegitimation
ist von Amtes wegen zu prüfen, wobei die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer prozessualen Pflicht,
die Beschwerde zu begründen, ihre Legitimation zu substantiieren hat. Das Bundesverwaltungsgericht
ist jedoch nicht an ihre Vorbringen gebunden (vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG; Isabelle
Häner, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], Zürich 2008, Rz. 2 f. zu Art. 48 VwVG, nachfolgend: Kommentar zum VwVG).
Art. 48 Abs. 1 VwVG
umschreibt die allgemeine Beschwerdebefugnis übereinstimmend mit der Bestimmung von Art. 89
Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110), welche die Legitimation
zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht regelt. Die beiden Bestimmungen
sind entsprechend in gleicher Weise auszulegen (André
Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.61) und die zum BGG ergangene Rechtsprechung und die
diesbezügliche Lehre können bei der Prüfung der Beschwerdelegitimation vor dem Bundesverwaltungsgericht
beigezogen werden.
2.2 Art. 48 Abs. 1
Bst. a VwVG betrifft die sog. formelle Beschwer. Um formell beschwert zu sein, muss die beschwerdeführende
Person grundsätzlich am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen haben und mit ihren Anträgen
ganz oder teilweise unterlegen sein (Vera Marantelli-Sonanini/Said Huber,
in: Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Waldmann/Weissenberger
[Hrsg.], Zürich 2009, Art. 48 VwVG N 22, nachfolgend: Praxiskommentar zum VwVG).
Unter dem Erfordernis der materiellen Beschwer wird ein
besonderes Berührtsein und ein schutzwürdiges Interesse verlangt (Art. 48 Abs. 1
Bst. b und c VwVG). Die materielle Adressatin einer Verfügung steht grundsätzlich a priori
in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache. Als schutzwürdig gelten dabei
rechtliche, aber auch bloss tatsächliche Interessen. Diese brauchen mit dem Interesse, das durch
die von der Beschwerdeführerin als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird, nicht übereinzustimmen.
Wer Beschwerde führt, muss aber jedenfalls stärker als die Allgemeinheit betroffen sein. Diese
Anforderungen sollen die Popularbeschwerde ausschliessen (BGE 135 II 172 E. 2.1, BGE 131 II 587
E. 2.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3014/2010 vom 31. Januar 2011 E. 3.2, je
mit Hinweisen).
Ein Interesse zur Beschwerdeführung ist des Weiteren
grundsätzlich nur schutzwürdig, wenn es sich um ein unmittelbares, eigenes und persönliches
Interesse handelt. Persönlich ist ein Interesse, wenn die beschwerdeführende Person durch den
Beschwerdegegenstand einen unmittelbaren Nachteil erleidet, mit anderen Worten die angefochtene Verfügung
ihr einen Nachteil verursacht oder sie eines Vorteils beraubt. Demgegenüber berechtigen lediglich
Interessen Dritter oder der Allgemeinheit oder das Interesse an der richtigen Gesetzesanwendung nicht
zur Beschwerdeführung. Das Interesse muss ausserdem grundsätzlich aktuell und praktisch sein,
d.h. der erlittene Nachteil muss im Zeitpunkt des Entscheids des Bundesverwaltungsgerichts noch bestehen
und durch diesen beseitigt werden können. Praktisch ist das Interesse, wenn der Nachteil bei Gutheissung
der Beschwerde beseitigt würde. Die Beschwerdeführerin verfügt somit über ein schutzwürdiges
Interesse, wenn sich ihre tatsächliche oder rechtliche Situation durch den Ausgang des Beschwerdeverfahrens
beeinflussen lässt. Dagegen fehlt es an einem aktuellen praktischen Interesse, wenn der Nachteil
auch bei Gutheissung der Beschwerde nicht mehr behoben werden kann (vgl. zum Ganzen Moser/Beusch/Kneubühler,
a.a.O., Rz. 2.64 ff., Häner, Kommentar zum VwVG, Rz. 9 ff.,
18 ff. zu Art. 48 VwVG; Marantelli-Sonanini/Huber, Praxiskommentar
zum VwVG, Art. 48 VwVG N 8 ff.,
24; Bernhard Waldmann, in: Bundesgerichtsgesetz, Marcel
Alexander Niggli/Peter Uebersax/Hans Wiprächtiger [Hrsg.], 2. Aufl., Basel 2011,
Rz. 10 ff., 18 zu Art. 89 BGG; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas
Güngerich, Bundesgerichtsgesetz [BGG], Bundesgesetz über das Bundesgericht, Handkommentar,
Bern 2007, zu Art. 89 BGG Rz. 16 ff., 33).
2.3 Vorliegend hatte
die Beschwerdeführerin die Vorinstanz mit Antrag vom 4. Februar 2011 um Änderung der bestehenden
Genehmigung Nr. CH060 ersucht. Sie beabsichtigte, zusätzliche Haltestellen in der Schweiz,
in Deutschland sowie Österreich aufzunehmen, den Ausgangsort nach Bern zu verlegen und die Linie
bis in die Slowakei, mit Zielort Kosice, auszudehnen sowie neue Unternehmen zu beteiligen. Die Vorinstanz
informierte die Beschwerdeführerin daraufhin mit Schreiben vom 18. März 2011, dass der
Änderungsantrag in der vorliegenden Art als neuer Antrag betrachtet werden müsse, da weder
Ausgangs- noch Zielort mit der bestehenden Genehmigung übereinstimmten und zudem der Endpunkt des
beantragten Linienbusverkehrs in einem anderen Staat als bisher zu liegen komme. Gleichzeitig wies die
Vorinstanz darauf hin, keine Genehmigung mit Statuierung unterschiedlicher Rechte und Pflichten für
schweizerische und EU-Transportunternehmen ausstellen zu können. Der Antrag der Beschwerdeführerin
für den grenzüberschreitenden Linienbusverkehr werde als Antrag eines schweizerischen Transportunternehmens
behandelt und richte sich deshalb nach den Vorschriften des Landverkehrsabkommens. Die Rechte und Pflichten
des geschäftsführenden Verkehrsunternehmens würden sich daher auch auf die an der Unternehmensvereinigung
beteiligten Unternehmen und Unterauftragnehmer erstrecken, weshalb das Verbot für ein schweizerisches
Transportunternehmen, Beförderungen innerhalb des EU-Raumes durchzuführen (Art. 20 Abs. 1
Landverkehrsabkommen), auch auf sämtliche Genehmigungsinhaber bzw. Unterauftragnehmer sinngemäss
Anwendung finde, ungeachtet der Tatsache, dass diese Sitz in einem EU-Staat hätten. Bereits mit
Schreiben vom 20. Dezember 2010 hatte die Vorinstanz die Beschwerdeführerin auf diesen Umstand
hingewiesen und festgehalten, dass die Genehmigung hinsichtlich der Durchführung von Personentransporten
zwischen München und Wien nicht geändert werden könne.
2.4 Die Beschwerdeführerin
hatte in ihrem ursprünglichen Antrag im Jahr 2010 ausdrücklich deklariert, keine Personenbeförderung
zwischen Deutschland und Österreich zu planen (Antrag vom 25. Februar 2010, Punkt 12),
woraufhin ihr die Genehmigung Nr. CH060 für den Linienbusverkehr zwischen Zürich und Wien
erteilt und unter Ziff. 6 Bst. j explizit festgehalten worden war, dass Personenbeförderungen
zwischen Deutschland und Österreich nicht erlaubt sind. Bei den späteren Änderungsanträgen
handelte es sich lediglich um geringfügige Anpassungen, welche die Vorinstanz ohne Durchführung
weiterer Vernehmlassungen in den betroffenen Staaten genehmigte. Mit der hier strittigen beantragten
Änderung, dem Antrag vom 4. Februar 2011 resp. aufgrund des Schreibens der Vorinstanz vom 18. März
2011 dem überarbeiteten Antrag vom 4. Mai 2011, sollten zusätzliche Haltestellen aufgenommen,
der Ausgangsort nach Bern verlegt, der Fahrplan geändert und neue Unternehmen beteiligt werden.
Dagegen ging aus den Antragsunterlagen, wie die Vorinstanz zu Recht feststellte, nicht hervor, dass die
Beschwerdeführerin neu auch Beförderungen zwischen Deutschland und Österreich beabsichtigte
und die ursprüngliche Genehmigung auch diesbezüglich abgeändert haben wollte. Die Beschwerdeführerin
hat diesbezüglich im vorinstanzlichen Verfahren somit keinen Antrag gestellt, den die Vorinstanz
in ihrer Änderungsverfügung abgelehnt hätte. Sie ist im vorinstanzlichen somit auch nicht
(teilweise) unterlegen. Die angefochtene Änderungsverfügung verursacht ihr folglich keinen
(neuen) Nachteil, der im vorliegenden Beschwerdeverfahren behoben werden könnte, weshalb ihre Legitimation
mangels materieller Beschwer zu verneinen ist.
3.
Die
Verfügung der Vorinstanz bildet den Rahmen, welcher den möglichen Umfang des Streitgegenstands
eines Beschwerdeverfahrens begrenzt. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann somit nur sein, was Gegenstand
des vorinstanzlichen Verfahrens war oder hätte sein sollen (Moser/Beusch/Kneubühler,
a.a.O., Rz. 2.7). Im vorinstanzlichen Verfahren hatte die Beschwerdeführerin mit ihrem Gesuch
den Verfügungsgegenstand umschrieben und die Vorinstanz die ursprüngliche Genehmigung lediglich
hinsichtlich der beantragten Änderungen angepasst. Die Durchführung von Personentransporten
zwischen Deutschland und Österreich war - wie bereits erwähnt - nicht
beantragt worden und bildete folglich auch nicht Gegenstand der vorliegend strittigen Änderung der
Genehmigung Nr. CH060. Hätte die Beschwerdeführerin diese Frage ausdrücklich geklärt
haben wollen, hätte sie, wie ursprünglich vorgesehen, diesen Punkt im Antrag belassen und von
der Vorinstanz verfügungsweise entscheiden lassen müssen. Da Ziff. 6 Bst. j der ursprünglichen
Genehmigungsverfügung folglich nicht Gegenstand der vorliegend angefochtenen Änderungsverfügung
ist, kann das Bundesverwaltungsgericht mangels Streitgegenstands auch nicht auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin
eintreten. Wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, wäre diese aber auch im Falle eines Eintretens
materiell abzuweisen gewesen.
4.
4.1 Gemäss Art. 4
des Bundesgesetzes vom 20. März 2009 über die Personenbeförderung (Personenbeförderungsgesetz
[PBG], SR 745.1) hat der Bund das ausschliessliche Recht, Reisende mit regelmässigen und gewerbsmässigen
Fahrten zu befördern, soweit dieses Recht nicht durch andere Erlasse oder völkerrechtliche
Verträge eingeschränkt ist (Personenbeförderungsregal). Gestützt auf Art. 8
Abs. 2 und 3 PBG hat der Bund seine Kompetenz zum Abschluss von Vereinbarungen mit anderen Staaten
wahrgenommen und das Landverkehrsabkommen mit der Europäischen Gemeinschaft abgeschlossen. Nach
dessen Art. 18 Abs. 4 ist der Linienverkehr (vgl. dazu Art. 1 Ziff. 1 des Anhangs 7
Landverkehrsabkommen) genehmigungspflichtig. Die schweizerischen Verkehrsunternehmer haben die Genehmigung
bei den zuständigen schweizerischen Behörden zu beantragen, wenn sich der Ausgangspunkt ihrer
Verkehrsdienste in der Schweiz befindet (Art. 3 Abs. 1 des Anhangs 7 Landverkehrsabkommen).
Art. 20 Abs. 1 Landverkehrsabkommen regelt sodann die sog. Kabotage (auch "grosse"
Kabotage), wonach Beförderungen zwischen zwei Orten, die im Gebiet einer Vertragspartei liegen und
von einem Verkehrsunternehmer durchgeführt werden, der im Gebiet der anderen Vertragspartei niedergelassen
ist, nicht zulässig sind.
Im vorliegenden Fall fraglich ist, ob - wie die
Vorinstanz geltend macht - das Kabotageverbot für ein schweizerisches Transportunternehmen
auch für die Unternehmensvereinigung, d.h. sämtliche Genehmigungsinhaber, sowie die Unterauftragnehmer
gilt, ungeachtet dessen, dass diese Sitz in einem EU-Staat haben und nach EU-Recht Beförderungen
zwischen EU-Staaten ausführen dürften. Die Beschwerdeführerin erachtet die Praxis der
Vorinstanz, Gesuche mit vorgesehenen Kabotageverkehren in der EU grundsätzlich nicht zu bewilligen,
sobald schweizerische Unternehmen beteiligt sind, als rechtswidrig. Wie die fraglichen Bestimmungen des
Landverkehrsabkommens zu verstehen sind, ob sie mithin von der Vorinstanz korrekt angewendet wurden,
ist durch Auslegung zu ermitteln.
4.2 Ausgangspunkt
jeder Auslegung bildet der Wortlaut einer Bestimmung. Ist dieser nicht ohne Weiteres klar und sind verschiedene
Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach seiner
wahren Tragweite gesucht werden. Abzustellen ist dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm,
ihren Zweck, auf die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf die Bedeutung, die der Norm im
Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt. Das Bundesgericht lässt sich bei der Auslegung von Erlassen
stets von einem Methodenpluralismus leiten und stellt nur dann allein auf das grammatische Element ab,
wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige Lösung ergibt (vgl. BGE 136 V 216 E. 5.1, 135
II 78 E. 2.2; BVGE 2010/49 E. 9.3.1; Ulrich Häfelin/Walter
Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf
2012, Rz. 80, 90 ff.).
4.3 Dem Wortlaut von
Art. 20 Abs. 1 Landverkehrsabkommen, der systematisch unter "Titel II Grenzüberschreitender
Strassenverkehr" des Abkommens, "C. Grenzüberschreitender Personenverkehr mit Kraftomnibussen"
(Art. 17 - 22 Landverkehrsabkommen) aufgeführt wird, kann entnommen werden, dass Beförderungen
(von Personen) zwischen zwei Orten, die im Gebiet einer Vertragspartei liegen und von einem Verkehrsunternehmer
durchgeführt werden, der im Gebiet der anderen Vertragspartei niedergelassen ist, nicht zulässig
sind. Als Vertragspartei gelten die Schweiz sowie die Europäische Gemeinschaft (vgl. Präambel
des Abkommens). Folglich sind Beförderungen durch einen Schweizer Verkehrsunternehmer zwischen zwei
Orten in der Europäischen Gemeinschaft, etwa in Deutschland oder in Österreich, nicht erlaubt,
ebenso sind umgekehrt Beförderungen durch ein Verkehrsunternehmen der Gemeinschaft zwischen zwei
Orten in der Schweiz nicht erlaubt. Der Wortlaut der Bestimmung ist insofern klar und deutlich.
Diese grammatikalische Auslegung wird auch durch den systematischen
Kontext bestätigt: Im Bereich des grenzüberschreitenden Strassengüterverkehrs (ebenfalls
unter Titel II, "B. Grenzüberschreitender Strassengüterverkehr", Art. 9 -
16 Landverkehrsabkommen) regelt Art. 12 Landverkehrsabkommen die grosse Kabotage. Diese wurde für
den Strassengüterverkehr - anders als im Bereich des Personenverkehrs - mit
Abschluss des Landverkehrsabkommens schrittweise liberalisiert. Ab 2001 konnte ein Schweizer Transportunternehmen
Güter von der Schweiz in einen Mitgliedstaat der Gemeinschaft transportieren und, zunächst
beschränkt auf die Rückfahrt, Güter in einen weiteren Mitgliedstaat befördern (Art. 12
Abs. 1 Landverkehrsabkommen). In einem zweiten Schritt wurde die grosse Kabotage für die Schweiz
vollständig liberalisiert (Art. 12 Abs. 3 Landverkehrsabkommen). Die sog. "kleine"
oder nationale Kabotage, d.h. die Beförderungen zwischen zwei Orten in einem Mitgliedstaat
oder zwei Orten in der Schweiz, wird dagegen gemäss Art. 14 Landverkehrsabkommen auch
für den Strassengüterverkehr ausdrücklich ausgeschlossen (vgl. Rolf
H. Weber/Max Friedli/Michelle Kaser, Abkommen über den Güter- und Personenverkehr
auf Schiene und Strasse, in: Bilaterale Verträge I & II Schweiz - EU, Handbuch, Thürer/Weber/Portmann/Kellerhals
[Hrsg.], Zürich 2007, S. 407 ff., Rz. 50).
Während gemäss Wortlaut von Art. 14 Landverkehrsabkommen
"die Beförderung zwischen zwei Orten im Gebiet eines Mitgliedstaates
der Gemeinschaft mit einem in der Schweiz zugelassenen Fahrzeug" resp. "die Beförderung
zwischen zwei Orten im Gebiet der Schweiz mit einem in einem Mitgliedstaat
der Gemeinschaft zugelassenen Fahrzeug" unzulässig ist, spricht Art. 20 Abs. 1 Landverkehrsabkommen
von "Beförderungen zwischen zwei Orten, die im Gebiet einer Vertragspartei
liegen und von einem Verkehrsunternehmer durchgeführt werden, der im Gebiet der anderen Vertragspartei
niedergelassen ist". Art. 14 Landverkehrsabkommen geht somit ausdrücklich vom "in
der Schweiz bzw. in einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft zugelassenen
Fahrzeug" aus und stellt, anders als Art. 20 Abs. 1 Landverkehrsabkommen nicht auf die
Niederlassung des Verkehrsunternehmers im Gebiet einer der Vertragsparteien
ab. Demnach kann davon ausgegangen werden, dass die beiden Bestimmungen bewusst unterschiedlich formuliert
und damit mit einhergehend eine unterschiedliche Handhabe beabsichtigt war, je nachdem ob im Anwendungsbereich
von Art. 20 Landverkehrsabkommen, betreffend Personenbeförderungen, ein EU- oder ein schweizerisches
Verkehrsunternehmen beteiligt ist oder nicht.
Wie Art. 2 Abs. 1 des Anhangs 7 Landverkehrsabkommen
zudem ausdrücklich vorschreibt, wird die Genehmigung bei für den Betrieb von Linienverkehrsdiensten
gebildeten Unternehmensvereinigungen auf den Namen aller Unternehmen ausgestellt und dem geschäftsführenden
Unternehmen - vorliegend daher zu Recht der Beschwerdeführerin - mit Durchschrift
für die anderen Unternehmen erteilt. Ist ein schweizerisches Verkehrsunternehmen in einer Vereinigung
mit einem Unternehmen der EU beteiligt und stellt Letzteres einen Antrag auf Bewilligungserteilung, dürfen
somit nur Beförderungen zwischen den Vertragsparteien, also zwischen der EU und der Schweiz, nicht
jedoch innerhalb der Schweiz bewilligt werden. Dasselbe muss auch im umgekehrten - und vorliegenden -
Fall eines in der Schweiz gestellten Antrags eines Schweizer Unternehmens mit Beteiligung von EU-Unternehmen
gelten. Eine Diskriminierung, wie die Beschwerdeführerin vorbringt, ist insoweit nicht ersichtlich.
In diesem Sinne ist auch einem in den Akten befindlichen
Schreiben der Europäischen Kommission vom 14. Oktober 2011 zu entnehmen, dass nach Ansicht
der Kommission für in der Schweiz registrierte Unternehmen gestützt auf Art. 3 Abs. 1
des Anhangs 7 Landverkehrsabkommen ohnehin nur die Beförderung im Linienverkehr zwischen einem
Ort in der EU und einem Ort in der Schweiz in Frage komme, die Beförderung zwischen einem Ort in
der EU und einem anderen Ort in der EU für diese dagegen nicht zulässig sei. Ein Schweizer
Unternehmen müsse sich somit stets an die Schweizer Behörden wenden. Solange die Bedingungen
gemäss Art. 20 Abs. 2 Landverkehrsabkommen nicht erfüllt seien, schliesse das Landverkehrsabkommen
sowohl die kleine als auch die grosse Kabotage im Bereich des Personentransports aus.
4.4 Der Ausgangspunkt
der von der Beschwerdeführerin beantragten Strecke befindet sich im vorliegenden Fall unbestrittenermassen
in der Schweiz, ursprünglich in Zürich, mit der hier umstrittenen Genehmigungsänderung
nun in Bern. Demnach ist gemäss Art. 3 Abs. 1 des Anhangs 7 Landverkehrsabkommen
die Genehmigung bei den schweizerischen Behörden, mithin dem BAV, einzuholen. Dies wird im Grundsatz
auch von der Beschwerdeführerin nicht bestritten. Des Weiteren ist, wie gesehen, nichts daran auszusetzen,
dass die Vorinstanz das Landverkehrsabkommen angewendet und dessen Regelungen, inklusive Kabotageverbot,
auf sämtliche an der Unternehmensvereinigung Beteiligten ausgedehnt hat. Die Beschwerde wäre
demnach, selbst wenn auf sie hätte eingetreten werden können, abzuweisen gewesen.
5.
5.1 Bei diesem Verfahrensausgang
gilt die Beschwerdeführerin als unterliegend, weshalb sie in Anwendung von Art. 63 Abs. 1
VwVG die Verfahrenskosten zu tragen hat. Diese sind auf Fr. 1'000.-- festzusetzen (Art. 1 ff.
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der
Höhe von Fr. 1'500.-- zu verrechnen. Der Restbetrag von Fr. 500.-- wird der Beschwerdeführerin
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.
5.2 Angesichts ihres
Unterliegens steht der - ohnehin nicht anwaltlich vertretenen - Beschwerdeführerin
keine Parteientschädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 VGKE).
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache
abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift
zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer
in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).