Aus
den Erwägungen:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind und ob auf eine Beschwerde einzutreten ist (Art. 7 Abs. 1 VwVG; vgl. auch
BVGE 2007/6 E. 1 m.w.H.). Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Zuordnungsbeschluss
des HSM-Beschlussorgans, mit welchem dieses die komplexe Behandlung von Hirnschlägen der hochspezialisierten
Medizin zuordnete.
1.1
Die Spitalplanung ist Aufgabe der Kantone (vgl. Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG; BVGE
2009/48 E. 12.1). Das KVG statuiert in Art. 39 Abs. 2 KVG sodann eine Koordinierungspflicht
der Kantone bezüglich ihrer Planung. Art. 48 BV bestimmt in Abs. 1, dass die Kantone miteinander
Verträge schliessen sowie gemeinsame Organisationen und Einrichtungen schaffen können. Dabei
dürfen Verträge zwischen Kantonen dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rechten
anderer Kantone nicht zuwiderlaufen (Abs. 3). Art. 48 Abs. 4 BV sieht schliesslich vor,
dass die Kantone interkantonale Organe durch interkantonalen Vertrag zum Erlass rechtsetzender Bestimmungen
ermächtigen können (vgl. z.B. Urteil des BGer 2C_1149/2015 vom 29. März 2016 E. 4.3).
1.2
Nach Art. 48a BV kann der Bund aber auf Antrag interessierter
Kantone interkantonale Verträge allgemein verbindlich erklären oder Kantone zur Beteiligung
an interkantonalen Verträgen verpflichten; dazu gehört gemäss Bst. h auch die
Spitzenmedizin. Für die hochspezialisierte Medizin hält Art. 39 Abs. 2bis
KVG ausdrücklich fest, dass die Kantone in diesem Bereich gemeinsam eine gesamtschweizerische Planung
beschliessen; kommen sie dieser Aufgabe nicht zeitgerecht nach, so legt der Bundesrat fest,
welche Spitäler für welche Leistungen auf den kantonalen Spitallisten aufzuführen
sind. Demnach verfügt der Bundesrat im Bereich der HSM über eine subsidiäre Kompetenz,
sollten die Kantone keine gesamtschweizerische Planung innert nützlicher Frist beschliessen.
1.3
Das KVG schreibt den Kantonen nach dem Gesagten zwar vor, dass sie gesamtschweizerisch planen
müssen, es enthält aber keine Regelung darüber, in welcher Form sie diesen Beschluss
zu fällen haben; sie sind im Rahmen des Bundesrechts frei. Um die gesamtschweizerische Planung
zu gewährleisten, verabschiedete die Schweizerische Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen
und -direktoren (GDK) am 14. März 2008 die IVHSM, die nachdem alle Kantone beigetreten
sind am 1. Januar 2009 in Kraft getreten ist (vgl. < http://www.gdk-cds.ch >
Themen > Hochspezialisierte Medizin, abgerufen am 09.05.2016). Art. 3 IVHSM regelt die
Zusammensetzung, Wahl und die Aufgaben des HSM-Beschlussorgans. Das Beschlussorgan bestimmt die
Bereiche der hochspezialisierten Medizin, die einer schweizweiten Konzentration bedürfen, und trifft
die Planungs- und Zuteilungsentscheide (Art. 3 Abs. 3 IVHSM); dazu übertragen die
Vereinbarungskantone ihre Zuständigkeit gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG zum
Erlass der Spitalliste für den Bereich der hochspezialisierten Medizin auf das HSM-Beschlussorgan
(vgl. Art. 9 Abs. 1 IVHSM). Das HSM-Beschlussorgan erstellt sodann eine periodisch zu überprüfende
Liste der Bereiche der hochspezialisierten Medizin und der mit der Erbringung der definierten Leistungen
beauftragten Zentren. Sie gilt als gemeinsame Spitalliste der Vereinbarungskantone gemäss Art. 39
KVG. Die Zuteilungsentscheide werden befristet (Art. 3 Abs. 4 IVHSM). Dass die Kantone ein
durch interkantonale Vereinbarung (Konkordat) geschaffenes interkantonales Organ, das mit den entsprechenden
Entscheidungskompetenzen ausgestattet ist (HSM-Beschlussorgan), vorgesehen haben, ist ohne Weiteres
zulässig (vgl. hierzu BVGE 2012/9 E. 1.2.3.4; Art. 48 BV).
2.
Es ist zunächst die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zu prüfen.
2.1
Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen
nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten
die in Art. 33 VGG genannten Behörden, wobei insbesondere Instanzen des Bundes aufgeführt
werden. Verfügungen kantonaler Instanzen sind gemäss Art. 33 Bst. i VGG nur dann
beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar, wenn dies in einem Bundesgesetz vorgesehen ist.
2.2
Art. 53 Abs. 1 KVG bestimmt, dass gegen bestimmte Beschlüsse der Kantonsregierungen
Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht geführt werden kann (vgl. auch Art. 90a
Abs. 2 KVG). Zu den gemäss Art. 53 Abs. 1 KVG anfechtbaren Beschlüssen
der Kantonsregierungen gehören u.a. die Spital- oder Pflegeheimlisten im Sinne von Art. 39
KVG (vgl. Urteile des BVGer C 5733/2007 vom 7. September 2009 E. 1.1, nicht publ. in:
BVGE 2009/48; C 6062/2007 vom 20. April 2010 E. 1.1, nicht publ. in: BVGE 2010/15).
2.3
In BVGE 2012/9 E. 1 hat das Bundesverwaltungsgericht seine Zuständigkeit betreffend
Beschwerden gegen Beschlüsse des HSM-Beschlussorgans bejaht. Hingegen wurde in der bisherigen
Rechtsprechung die Frage, ob das Bundesverwaltungsgericht zuständig
ist, wenn das HSM-Beschlussorgan in einem Entscheid ausschliesslich über die Frage der Zuordnung
eines Bereichs zur HSM entscheiden sollte, offengelassen (vgl. BVGE 2013/45 E. 2.6; 2013/46 E. 2.3;
2014/4 E. 2.2.3).
2.4
Das Bundesgericht führte im Rahmen des durchgeführten Meinungsaustausches betreffend
seine Zuständigkeit im Rahmen eines Zuordnungsbeschlusses in seinem Schreiben vom 24. April
2015 (...) aus, die IVHSM bestimme, dass gegen Beschlüsse betreffend die Festsetzung der gemeinsamen
Spitalliste nach Art. 3 Abs. 3 und 4 IVHSM beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde nach
Art. 53 KVG geführt werden könne (Art. 12 Abs. 1 IVHSM). Nach dem Gesagten handle
es sich bei der Definition einer bestimmten Behandlung als HSM um den ersten Schritt für die Erstellung
der Spitalliste, die mit der Zuteilung an die Leistungserbringer ihren Abschluss finde. Eine Aufteilung
der Zuständigkeit respektive ein Splitting des Rechtsweges sei daher schon wegen des sachlichen
Gesamtzusammenhangs nicht opportun. Es könne keinen Unterschied machen, ob Zuordnung und Zuteilung
im gleichen Beschluss oder zweistufig erfolgten. Andernfalls läge die Wahl der Überprüfungsbehörde
im Belieben des HSM-Beschlussorgans. Sodann führte das Bundesgericht im zweiten Schreiben vom 11. Mai
2015 (...) aus, der streitige Zuordnungsbeschluss stelle einen Teil respektive eine Voraussetzung
der HSM-Spitalplanung dar. Diese falle unter den Ausschlussgrund von Art. 83 Bst. r BGG.
Ein differenzierter Ausschluss je nach Rechtsnatur des HSM-Beschlusses über die Zuordnung
und Zuteilung sei weder sachlich geboten noch zweckmässig. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts
sei daher unabhängig von der Qualifikation auch in Bezug
auf Zuordnungsbeschlüsse des HSM-Beschlussorgans gegeben. Von dieser Frage sei indessen
die Frage der Zulässigkeit der Anfechtung zu unterscheiden (vgl. hierzu E. 3 ff.).
2.5
Nach dem Gesagten ist von der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts bei Beschwerden
gegen Zuordnungsbeschlüsse auszugehen und festzustellen, dass das Bundesgericht auf Beschwerden
ge-
gen Zuordnungsbeschlüsse nicht eingetreten ist (Urteile des BGer 9C_251/2015
vom 12. Mai 2015; 9C_252/2015 vom 12. Mai 2015).
3.
Zulässigkeit der Beschwerde gemäss IVHSM.
3.1
Von der Frage der Zuständigkeit ist jedoch die Frage der Zulässigkeit der Anfechtung
des vorliegenden Beschlusses zu unterscheiden. Es ist daher im Folgenden zu klären, ob überhaupt
ein taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt, mithin, ob eine Anfechtung zulässig erscheint beziehungsweise
ob ein Rechtsmittel an das Bundesverwaltungsgericht gegen den gefällten Zuordnungsbeschluss
gegeben ist.
3.2
Gemäss den IVHSM-Regelungen obliegt es dem HSM-Beschlussorgan, nebst der Zuteilung
auch die Zuordnung der hochspezialisierten Medizin zu regeln (Art. 3 IVHSM). Diese Aufgabe
ist in der IVHSM verschiedentlich differenzierend aufgeführt. So bestimmt Art. 1 Abs. 1
IVHSM, dass die hochspezialisierte Medizin diejenigen Bereiche und Leistungen umfasst, die durch ihre
Seltenheit, durch ihr hohes Innovationspotenzial, durch einen hohen personellen oder technischen
Aufwand oder durch komplexe Behandlungsverfahren gekennzeichnet sind. Für die Zuordnung müssen
mindestens drei dieser genannten Vorgaben erfüllt sein, wobei immer aber dasjenige der Seltenheit
vorliegen muss. Art. 3 IVHSM, welcher die Zusammensetzung, die Wahl und die Aufgaben des HSM-Beschlussorgans
regelt, bestimmt in Abs. 3, dass das Beschlussorgan die Bereiche der hochspezialisierten Medizin
bestimmt, die einer schweizweiten Konzentration bedürfen; es trifft die Planungs- und Zuteilungsentscheide.
Die Vereinbarungskantone übertragen ihre Zuständigkeit gemäss Art. 39 Abs. 1
Bst. e KVG zum Erlass der Spitalliste für den Bereich der hochspezialisierten Medizin
dem HSM-Beschlussorgan (Art. 9 IVHSM). Art. 3 Abs. 4 IVHSM bestimmt sodann, dass das HSM-Beschlussorgan
eine Liste der Bereiche der HSM und der mit der Erbringung beauftragten Zentren erstellt, welche periodisch
überprüft wird. Diese Liste gilt als gemeinsame Spitalliste der Vereinbarungskantone gemäss
Art. 39 KVG. Ab dem Zeitpunkt der gemäss Art. 3 Abs. 3 und 4 IVHSM erfolgten Bestimmung
eines Bereichs der hochspezialisierten Medizin und seiner Zuteilung durch das HSM-Beschlussorgan an mit
der Erbringung der betreffenden Leistung beauftragte Zentren gelten abweichende Spitallistenzulassungen
der Kantone im entsprechenden Umfang als aufgehoben (Art. 9 Abs. 2 IVHSM). In Art. 3 Abs. 5
IVHSM ist sodann vorgesehen, dass das Beschlussorgan die Vorgaben von Art. 4 Abs. 4 IVHSM beachtet.
Es sind die Relevanz des Bezugs zu Forschung und Lehre sowie die internationale Konkurrenzfähigkeit
zu beachten; überdies sind die Wirksamkeit, der Nutzen, die technologisch-ökonomische
Lebensdauer sowie die Kosten der Leistung (Ziff. 1) zu berücksichtigen. In Art. 7 IVHSM
werden die « Grundsätze für die Planung » umschrieben. Art. 12 Abs. 1
IVHSM hält bezüglich der Anfechtbarkeit von Beschlüssen im Wortlaut fest, dass gegen « Beschlüsse
betreffend die Festsetzung der gemeinsamen Spitalliste nach Art. 3 Abs. 3 und 4 »
beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde nach Art. 53 KVG geführt werden könne.
Es stellt sich demnach zuerst die Frage, was darunter zu verstehen ist.
3.3
3.3.1
Im Grundsatzurteil BVGE 2013/45 hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass das HSM-Beschlussorgan
in einem ersten Schritt die Leistungen und Bereiche, die einer Konzentration bedürfen, der hochspezialisierten
Medizin zuordnen muss (sogenannter Zuordnungsbeschluss).
Diese Leistungen sind sodann in einem zweiten Schritt bestimmten Standorten beziehungsweise Leistungserbringern
zuzuteilen (sogenannter Zuteilungsentscheid); mithin ist
ein zweistufiges Verfahren nötig. Auch unter dem Aspekt der Planungsvorschriften drängt sich
ein zweistufiges Verfahren auf, da erst mit der rechtskräftigen Definition des HSM-Bereichs
die Ausgangslage für eine rechtskonforme Planung geschaffen wird (vgl. insb. E. 7.2 und E. 7.3
des Entscheids). Für die Begründung, dass ein zweistufiges Verfahren notwendig ist, stützte
sich das Bundesverwaltungsgericht im zitierten Leitentscheid auch auf den Erläuternden Bericht
zur IVHSM, welcher am 14. März 2008 von der Plenarversammlung der GDK zuhanden der Kantone
verabschiedet wurde (nachfolgend: Erläuternder Bericht). Darin findet sich ebenfalls eine
differenzierende Darstellung von Zuordnungsbeschluss und Zuteilungsentscheid: Das HSM-Beschlussorgan
definiert in einem ersten Schritt die Leistungen und Bereiche der HSM, die einer Konzentration bedürfen,
und teilt diese Leistungen in einem zweiten Schritt bestimmten Standorten zu (Erläuternder
Bericht, S. 8).
3.3.2
In BVGE 2013/46 E. 2.3 und BVGE 2013/45 E. 2.4 wurde bereits festgehalten, dass Art. 12
IVHSM durch seinen Wortlaut, welcher ausdrücklich « Beschlüsse betreffend die
Festsetzung der gemeinsamen Spitalliste » erwähnt, darauf hindeutet, dass ausschliesslich
die Zuteilung der Leistungsaufträge, das heisst die eigentlichen Spitallistenentscheide, Gegenstand
der Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht sein können. Die Frage wurde in den genannten Urteilen
aber letztlich offengelassen, da in beiden Fällen ein kombinierter Zuordnungs- und Zuteilungsbeschluss
angefochten war (vgl. anders noch Urteil des BVGer C 5305/2010 vom 16. Mai 2013 E. 2.2.3,
wobei es sich nur um ein obiter dictum handelte).
3.3.3
Der Erläuternde Bericht erklärt die Bestimmungen der IVHSM. Er spricht davon, dass das
HSM-Beschlussorgan « als politisches Organ (...) abschliessende
Entscheidkompetenzen » erhalte. Darunter sei vor allem « die Definition
der Leistungen und Bereiche der hochspezialisierten Medizin, die auf dem Gebiet der Schweiz einer Konzentration
bedürfen », zu verstehen (vgl. Erläuternder Bericht S. 8). Auf S. 14 desselben
Berichts wird sodann weiter ausgeführt: « Art. 12 Abs. 1 erwähnt ausdrücklich
die gegen die Zuteilungsentscheide nach Art. 53 KVG mögliche
Beschwerde ». (...) « Der Entscheid des Beschlussorgans, mit dem das Beschlussorgan
in Vollzug des Art. 39 KVG die gemeinsame Spitalliste festsetzt und damit gleichzeitig Leistungen
der HSM einer stationären Einrichtung als Leistungserbringer im Sinne des KVG zuteilt, ist ein solcher
Beschluss ». Demnach spricht der Erläuternde Bericht explizit nur von anfechtbaren Zuteilungsentscheiden,
welche er überdies als Festsetzung der gemeinsamen Spitalliste beziehungsweise der Zuteilung
von Leistungen der HSM an eine stationäre Einrichtung als Leistungserbringer im Sinne des KVG definiert.
Damit wird aber e contrario bestimmt, dass eine Zuordnung eines Bereichs zur hochspezialisierten Medizin
nicht Teil des anfechtbaren Zuteilungsentscheides des HSM-Beschlussorgans darstellt. Es ist demnach
davon auszugehen, dass die Vertragsparteien der IVHSM selbst von einem zweistufigen Verfahren ausgegangen
sind und einzig gegen die Zuteilungsentscheide des HSM-Beschlussorgans die Beschwerde nach Art. 53
KVG ans Bundesverwaltungsgericht zulassen wollten, die Zuordnung zur HSM hingegen nicht anfechtbar sein
sollte.
3.4
Es ist deshalb in der Folge zu prüfen, ob der in der IVHSM nicht vorgesehene Rechtsmittelweg
an das Bundesverwaltungsgericht gegen Zuordnungsbeschlüsse des HSM-Beschlussorgans bundesrechtskonform
ist oder ob dies der Bundesverfassung oder dem übergeordneten Bundesrecht widerspricht.
4.
Rechtsnatur des Anfechtungsobjekts
4.1
Obwohl seitens der Parteien in diesem Beschwerdeverfahren nicht aufgeworfen, ist die Rechtsnatur
des hier angefochtenen Zuordnungsbeschlusses Rechtssatz, Verfügung oder Allgemeinverfügung
vorab von Amtes wegen zu klären. Dies insbesondere, um danach die sich stellenden Fragen anhand
der spezifischen Regeln beantworten zu können, aber auch, um die nötige Rechtssicherheit zu
gewährleisten.
4.2
Zu den Erlassen (Rechtssätzen) zählen Anordnungen generell-abstrakter Natur, die
für eine unbestimmte Vielzahl von Menschen gelten und eine unbestimmte Vielheit von Tatbeständen
regeln, ohne Rücksicht auf einen bestimmten Einzelfall oder auf eine einzelne Person, das heisst,
die letztlich Allgemeinverbindlichkeit beanspruchen (BGE 135 II 38 E. 4.3 m.H. auf die Lehre). Ein
Rechtssatz begründet Rechte oder Pflichten der Parteien oder regelt die Organisation, Zuständigkeit
oder die Aufgaben von Behörden oder das Verfahren (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 340; Tschannen/Zimmerli/
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl.
2014, § 13 N. 6 ff.). Zu den Rechtssätzen gehören auch die interkantonalen
Erlasse, interkantonale rechtsetzende Verträge unter Einschluss der Konkordate sowie Erlasse interkantonaler
Organe (vgl. Urteil des BGer 2C_561/2007 vom 6. November 2008 E. 1.1 m.H.). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist überdies auch bei einer Kombination von Elementen einer Verfügung
mit normativen Bestimmungen in einem Text der ganze Text als « texte normatif » zu
qualifizieren (Urteil des BGer 2C_330/2013 vom 10. September 2013 E. 3.4.5 m.H. auf BGE
139 II 384 E. 2.3).
4.3
Nach Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen Anordnungen der Behörden im
Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben: Begründung,
Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten (Bst. a); Feststellung des Bestehens,
Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten und Pflichten (Bst. b); Abweisung von Begehren auf
Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten und Pflichten oder das
Nichteintreten auf ein solches Begehren (Bst. c). Als Verfügungen gelten mithin autoritative,
einseitige, individuell-konkrete Anordnungen der Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht
ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind (BGE 139 V 72
E. 2.2.1 m.H.). Eine Verfügung beantwortet indessen nicht abstrakte, theoretische Rechtsfragen
(BGE 126 II 300 E. 2c), sondern regelt konkrete Rechtsverhältnisse (BGE 135 II 38 E. 4.6;
133 II 450 E. 2.1; 132 V 257 E. 2.4.2) oder trifft entsprechende Feststellungen (Art. 25
VwVG).
4.4
Als Allgemeinverfügungen gelten Anordnungen, die nicht individuell-konkret, sondern
generell-konkret sind, das heisst zwar einen spezifischen Sachverhalt regeln, aber eine unbestimmte
Zahl von Adressaten betreffen (BGE 134 II 272 E. 3.2; 126 II 300 E. 1a; 125 I 313 E. 2a;
Urteil des BGer 2C_585/2009 vom 31. März 2010 E. 2.2). Die Allgemeinverfügung
ist dementsprechend eine Rechtsform zwischen Rechtssatz und Verfügung. Wie die Verfügung,
regelt sie einen konkreten Fall, jedoch richtet sie sich im Unterschied zu dieser an einen grösseren,
individuell nicht bestimmten Adressatenkreis, wobei dieser offen (unbestimmt) oder geschlossen
(bestimmbar) sein kann (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 935).
Allgemeinverfügungen werden in Bezug auf ihre Anfechtbarkeit aber nur dann wie Verfügungen
behandelt, wenn sie ohne konkretisierende Anordnung einer Behörde angewendet und vollzogen werden
können (BGE 139 V 143 E. 1.2; 139 V 72 E. 3.1.1; 134 II 272 E. 3.2; s. auch
Urteil des BGer 2C_104/2012 vom 25. April 2012 E. 1.2 m.H.; vgl. Häfelin/
Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 944).
4.5
Dass es sich beim angefochtenen Zuordnungsbeschluss nicht um eine individuell-konkrete Anordnung
im Sinne von Art. 5 VwVG handelt, ist offensichtlich. Damit erübrigen sich weitere Ausführungen
dazu. Hingegen stellt sich die Frage, ob es sich beim angefochtenen Beschluss um eine Allgemeinverfügung,
einen Rechtssatz oder um einen dem Rechtssatz gleichzustellenden Akt handelt. Gemäss der bisherigen
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unterscheidet sich der Zuordnungsbeschluss funktionell
und hinsichtlich seiner Rechtsnatur vom Zuteilungsentscheid. Während mit dem Zuteilungsentscheid
über individuell-konkrete Leistungsaufträge an einzelne Spitäler entschieden wird,
definiert die Zuordnung zur HSM als Voraussetzung für den Zuteilungsentscheid in generell-abstrakter
Weise diejenigen Bereiche, die zur HSM gehören (BVGE 2013/45 E. 1.1.2; 2013/46 E. 1.1.2,
jeweils am Ende). Unter diesem Aspekt gleicht das Verfahren einem Rechtsetzungsverfahren (vgl.
Urteil des BVGer C 4154/2011 vom 5. Dezember 2013 E. 6.2.2.1). Die kantonale Spitalliste
wird denn auch erst durch den Zuteilungsentscheid des HSM-Beschlussorgans aufgehoben und nicht schon
bei einer Zuordnung eines Bereichs zur hochspezialisierten Medizin (vgl. Art. 9 Abs. 2 IVHSM).
Der Zuordnungsbeschluss begründet auch keine Rechte und Pflichten von Privaten (Leistungserbringern,
Versicherten bzw. Ärzten), sondern definiert generell-abstrakt und nicht generell-konkret
die Bereiche der HSM, die der Planungshoheit der einzelnen Kantone entzogen werden und die einer
gesamtschweizerischen Planung durch das von den Kantonen durch eine interkantonale Vereinbarung
eingesetzte HSM-Beschlussorgan unterliegen. Damit gibt es für das Bundesverwaltungsgericht
keine Veranlassung, auf die bisherige Rechtsprechung betreffend die Natur des Zuordnungsbeschlusses als
generell-abstrakte Regelung (welche wie gesagt den Regelungen der Rechtssätze zu unterwerfen
ist) zurückzukommen; es ist also weiterhin von der generell-abstrakten Natur der Zuordnungsbeschlüsse
auszugehen (vgl. BVGE 2013/45 E. 1.1.2).
5.
Anfechtbarkeit von generell-abstrakten Erlassen, Beschwerdelegitimation
5.1
Eine Anfechtbarkeit von generell-abstrakten Erlassen ist vor Bundesverwaltungsgericht nicht
vorgesehen (BGE 139 V 72 E. 2.2; Urteil des BGer 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 3.2);
das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 VGG nur Beschwerden gegen Verfügungen
nach Art. 5 VwVG. Sachurteilsvoraussetzung für ein Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht
ist mithin das Vorliegen einer Verfügung beziehungsweise eines verwaltungsinternen Beschwerdeentscheids
(Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
2. Aufl. 2013, Rz. 2.6 m.H. auf BGE 130 V 391 E. 2.3). Liegt keine Verfügung vor
oder ist eine solche ausnahmsweise nichtig, so existiert kein Anfechtungsobjekt für eine Beschwerde
(vgl. BGE 136 II 415 E. 1.2).
5.1.1
Eine abstrakte Normenkontrolle, das heisst die Prüfung der Vereinbarkeit einer Rechtsnorm
mit dem übergeordneten Recht (Verfassung und Bundesrecht), unabhängig von einer konkreten Anwendung
im Einzelfall mittels einer Verfügung, ist im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht
ausgeschlossen. Daher hat das Bundesverwaltungsgericht erkannt, generell-abstrakte Normen dazu
gehören die kantonalen Erlasse, und unter anderem auch die interkantonalen Erlasse, interkantonale
rechtsetzende Verträge unter Einschluss der Konkordate sowie Erlasse interkantonaler Organe (vgl.
E. 4.2) könne es nicht selbstständig prüfen und gegebenenfalls nachträglich
aufheben; Gleiches gelte für Verwaltungsverordnungen (vgl. BVGE 2013/51). Wie schon ausgeführt
(vgl. E. 4.2), ist überdies nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch bei einer Kombination
von Elementen einer Verfügung mit normativen Bestimmungen in einem Text der ganze Text als « texte
normatif » zu qualifizieren (BGE 139 II 384). Ein solcher Text könnte mangels abstrakter
Normenkontrolle auch nicht eigenständig gerichtlich überprüft werden, sondern nur aufgrund
einer sich darauf stützenden Verfügung im Einzelfall (BGE 139 II 384 E. 2.3).
5.1.2
Da gemäss der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts von der generell-abstrakten Natur
des hier angefochtenen Zuordnungsbeschlusses auszugehen ist, ist eine Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
gegen diesen Beschluss nach dem Gesagten von vornherein nicht möglich.
5.2
An diesem Ergebnis ändert auch die angerufene Rechtsweggarantie von Art. 29a
BV nichts. Bei der Tatsache, dass vor Bundesverwaltungsgericht eine abstrakte Normenkontrolle ausgeschlossen
ist, handelt es sich um den klaren Willen des Gesetzgebers in Art. 31 VGG verankert
welchen das Bundesverwaltungsgericht zu respektieren hat (Art. 190 BV). Anderes lässt sich
entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin weder aus dem KVG
noch aus dem VGG ableiten. Die Rechtsweggarantie von Art. 29a
BV gewährt zwar einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung bei « Rechtsstreitigkeiten ».
Eine solche liegt aber nur vor bei Streitigkeiten, die im Zusammenhang mit einer individuell schützenswerten
Rechtsposition stehen (BGE 136 I 323 E. 4.3 m.w.H.), was in casu nicht der Fall ist. Art. 29a
BV vermittelt sodann keinen Anspruch darauf, dass jedermann jedes staatliche Handeln auf seine Rechtmässigkeit
hin überprüfen lassen kann (Urteil 2C_348/2011 E. 3.4); ebenso wenig räumt diese
Garantie einen individuellen Anspruch auf direkte Anfechtung generell-abstrakter Regelungen ein
(BGE 134 V 443 E. 3.2 und 3.3; BGE 132 V 299 E. 4.3.1 m.H.). Im Bereich der Verwaltungsrechtspflege
ist der Rechtsschutz auf Verfügungen beschränkt; « Streitigkeiten », die
nicht durch Verfügung geklärt werden, unterliegen keiner verwaltungsgerichtlichen Kontrolle
(vgl. Uhlmann/Wälle-Bär, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl.
2016, Art. 44 N. 7).
5.3
Damit ist von einem generellen Ausschluss eines Rechtsmittels an das Bundesverwaltungsgericht
gegen Zuordnungsbeschlüsse des HSM-Beschlussorgans auszugehen. Demzufolge erweist sich die Regelung
der IVHSM, keine Anfechtungsmöglichkeit für Zuordnungsbeschlüsse an das Bundesverwaltungsgericht
vorzusehen, als system- und bundesrechtskonform. Eine selbstständige Anfechtung eines Zuordnungsbeschlusses
ist aus den genannten Gründen vor Bundesverwaltungsgericht ausgeschlossen. Auf die Beschwerde ist
mangels eines tauglichen Anfechtungsobjekts nicht einzutreten.
5.4
Aber auch eine analoge Anwendung der Legitimationsgrundsätze, wie sie gemäss Bundesgerichtsgesetz
für die abstrakte Normenkontrolle gelten, würde nicht zur Bejahung der Legitimation führen,
wie anschliessend zu zeigen sein wird (vgl. zum Ganzen BGE 139 II 328 E. 4.5; Urteile des
BGer 2C_94/2012 vom 3. Juli 2012 E. 2.3; 2C_457/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 3.3
und 4; 2C_348/2011 E. 3.2 m.H.).
5.4.1
Die Beschwerdeberechtigung zur Anfechtung von Erlassen (Art. 82 Bst. b BGG) richtet
sich nach Art. 89 BGG. Es wird darin der Besonderheit von Erlassen Rechnung getragen, dass sie keinen
konkreten Einzelfall regeln, sondern eine unbestimmte Vielzahl von (künftigen) Sachverhalten. Deshalb
wird die Legitimation zur Anfechtung anders als bei der Anfechtung einer Verfügung
nicht an das Erfordernis eines aktuellen Rechtsschutzinteresses geknüpft, sondern es genügt
ein virtuelles Interesse; das heisst, dass der Beschwerdeführer von der angefochtenen Regelung
früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen
sein muss (BGE 136 I 17 E. 2.1; 135 II 243 E. 1.2; 133 I 206 E. 2.1). Wie sich aus dieser
Formulierung ergibt, besteht die Abweichung von der Legitimationsordnung bei Verfügungen nur darin,
dass die Betroffenheit nicht aktuell schon vorliegen muss. In Bezug auf die Intensität der verlangten
(aktuellen bzw. virtuellen) Betroffenheit besteht indessen kein Unterschied zwischen Erlassen und
Verfügungen: In beiden Fällen genügt ein rein tatsächliches Interesse (BGE 136 I
17 E. 2.1; 133 I 286 E. 2.2), das jedoch die verlangte Intensität aufweisen muss. Sind
zum Beispiel Konkurrenten zur Anfechtung einer Verfügung nicht legitimiert, weil sie aktuell
nicht im verlangten Ausmass berührt sind, so sind sie auch zur Anfechtung eines Erlasses nicht legitimiert,
wenn sie im gleichen Ausmass virtuell berührt sind (vgl. BGE 131 I 198 E. 2). Gemäss
Art. 89 Abs. 1 Bst. b und c BGG kann also eine abstrakte Normenkontrolle verlangen, wer
durch den Erlass unmittelbar betroffen und aktuell oder virtuell besonders berührt ist (BGE 136
I 49 E. 2.1). Als unzulässig betrachtet das Bundesgericht Erlassanfechtungsbeschwerden,
welche im Interesse der Allgemeinheit oder der richtigen Gesetzesanwendung geführt werden
(BGE 136 I 49 E. 2.1). Dies käme einer unzulässigen Popularbeschwerde gleich.
5.4.2
In BGE 138 II 398 und mit Hinweis auf BGE 130 V 560 E. 3.5 hat das Bundesgericht die Beschwerdelegitimation
eines Mitglieds des Verwaltungsrates eines Leistungserbringers im Hinblick auf eine generell-abstrakte
Normenkontrolle verneint und festgehalten, dass einer Drittperson ein unmittelbarer Nachteil entstehen
müsse ([...]; vgl. Urteil des BGer 2C_796/2011 vom 10. Juli 2012; vgl. auch BGE 135 II
145 E. 6; Urteil des BVGer C 426/2012 vom 5. Juli 2013 E. 1.4.2). Gemäss der
zitierten Rechtsprechung ist auch bei einer generell-abstrakten Normenkontrolle unter anderem ein unmittelbarer
Nachteil durch die Beschwerdeführerin darzulegen (vgl. dazu insb. auch das Urteil des BVGer C 1570/2016
vom 31. März 2016).
5.4.3
Insoweit die Beschwerdeführerin im konkreten Fall vorbringt, die Zuordnung habe für
die Spitäler unmittelbare rechtliche Wirkungen, so kann diesem Argument nicht gefolgt werden. Insbesondere
werden ihr durch den Zuordnungsbeschluss weder Rechte noch Pflichten auferlegt, noch zeitigt der vorgenommene
Zuordnungsbeschluss unmittelbare Vorwirkungen auf die spätere Zuteilung. Die Zuordnung definiert
gerade nicht, welche Behandlungen von welchen Spitälern in Zukunft erbracht werden können;
dafür ist das Zuteilungsverfahren vorgesehen, welches sich dem Zuordnungsbeschluss anschliesst und
in dessen Verlauf sich erst ergeben wird, welche Spitäler besonders geeignet sind, die Behandlungen
zu Lasten der Obligatorischen Krankenpflegeversicherung zu erbringen. Dementsprechend gelten abweichende
kantonale Spitallistenzulassungen der Kantone auch erst durch die Zuteilung eines HSM-Bereichs an beauftragte
Zentren als aufgehoben (Art. 9 Abs. 2 IVHSM). Daran ändert auch der Umstand nichts, dass
bei der HSM die Chance, bei der Zuteilung berücksichtigt zu werden, für die Beschwerdeführerin
allenfalls kleiner sein könnte als bei einer entsprechenden kantonalen Planung. Den Nachweis
des Bestehens eines unmittelbaren Nachteils konnte die Beschwerdeführerin demzufolge nicht
erbringen und es ist auch ansonsten keine direkte Betroffenheit der Beschwerdeführerin ersichtlich.
Mit anderen Worten berührt die Zuordnung ihre Rechtsstellung nicht direkt. Die Legitimation
der Beschwerdeführerin zur Erhebung einer Beschwerde gegen den Zuordnungsbeschluss wäre also
höchstens im Interesse der Allgemeinheit oder der richtigen Gesetzesanwendung zu erblicken,
was aber auf eine gemäss Rechtsprechung unzulässige Popularbeschwerde hinauslaufen würde
(BGE 136 I 49 E. 2.1).
5.4.4
Die Beschwerdelegitimation wäre demzufolge auch dann zu verneinen, wenn das Bundesverwaltungsgericht
von Gesetzes wegen zur abstrakten Normenkontrolle befugt wäre.