Aus
den Erwägungen:
1.
Streitig und (von Amtes wegen) zu prüfen ist, ob ein beim Bundesverwaltungsgericht
anfechtbarer Akt vorliegt.
1.1
Gegen Beschlüsse des HSM-Beschlussorgans im Sinne von Art. 39 Abs. 2bis
KVG kann beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde nach Art. 53 Abs. 1 KVG
geführt werden (BVGE 2012/9 E. 1). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht
richtet sich gemäss Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich
nach den Vorschriften des VwVG. Vorbehalten bleiben allfällige Abweichungen des VGG und die besonderen
Bestimmungen des Art. 53 Abs. 2 KVG.
1.1.1
Nach Art. 39 Abs. 2bis KVG
beschliessen die Kantone im Bereich der hochspezialisierten Medizin gemeinsam eine gesamtschweizerische
Planung (Satz 1). Kommen sie dieser Aufgabe nicht zeitgerecht nach, so legt der Bundesrat fest,
welche Spitäler für welche Leistungen auf den kantonalen Spitallisten aufzuführen sind
(Satz 2). Zur Umsetzung dieser bundesrechtlichen Vorgabe verabschiedete die Schweizerische Konferenz
der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) am 14. März 2008 die IVHSM,
die nachdem alle Kantone beigetreten sind am 1. Januar 2009 in Kraft getreten
ist (vgl. < http://www.gdk-cds.ch > Themen > Hochspezialisierte Medizin, abgerufen
am 11.08.2016). Gemäss Art. 3 Abs. 3 IVHSM bestimmt das HSM-Beschlussorgan die Bereiche
der hochspezialisierten Medizin, die einer schweizweiten Konzentration bedürfen, und trifft
die Planungs- und Zuteilungsentscheide. Hierzu erstellt es eine Liste der Bereiche der hochspezialisierten
Medizin und der mit der Erbringung der definierten Leistungen beauftragten Zentren. Die Liste wird periodisch
überprüft. Sie gilt als gemeinsame Spitalliste der Vereinbarungskantone gemäss Art. 39
KVG. Die Zuteilungsentscheide werden befristet (Art. 3 Abs. 4 IVHSM). Art. 9 Abs. 1
IVHSM hält zudem fest, dass die Vereinbarungskantone ihre Zuständigkeit gemäss Art. 39
Abs. 1 Bst. e KVG zum Erlass der Spitalliste für den Bereich der hochspezialisierten
Medizin dem HSM-Beschlussorgan übertragen. Ab dem Zeitpunkt der Bestimmung eines HSM-Bereiches und
seiner Zuteilung an HSM-Zentren gelten abweichende Spitallistenzulassungen der Kantone im entsprechenden
Umfang als aufgehoben (Art. 9 Abs. 2 IVHSM). Gemäss Art. 12 Abs. 1 IVHSM
kann gegen Beschlüsse betreffend Festsetzung der gemeinsamen Spitalliste nach Art. 3
Abs. 3 und 4 beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde nach Art. 53 KVG geführt werden.
1.1.2
Soweit das HSM-Beschlussorgan einzelnen Spitälern Leistungsaufträge zuteilt und
spezifiziert (Zuteilungsentscheid), liegt ein Spitallistenbeschluss im Sinne von Art. 39 Abs. 2bis
KVG vor. Beim Zuteilungsentscheid handelt es sich wie bei den kantonalen Spitallisten im Sinne
von Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG um ein Rechtsinstitut sui generis, welches sowohl
Elemente einer Verfügung als auch solche eines Rechtssatzes enthält (grundlegend BVGE 2013/45
E. 1.1; 2012/9 E. 3). Für die Bestimmung des Anfechtungsgegenstandes zentral ist, dass
eine Spitalliste aus einem Bündel von Individualverfügungen besteht (BVGE 2012/9 E. 3.2.6).
1.1.3
Hier ist jedoch nicht ein Zuteilungsentscheid angefochten, sondern ein Entscheid über die
Zuordnung eines Bereichs (vorliegend der Viszeralchirurgie) zur hochspezialisierten Medizin. Der Zuordnungsentscheid
unterscheidet sich funktionell und hinsichtlich seiner Rechtsnatur vom Zuteilungsentscheid. Mit dem Zuordnungsentscheid
wird wie das Bundesverwaltungsgericht in BVGE 2013/46 erkannt hat nicht individuell-konkret
über Leistungsaufträge entschieden, sondern in generell-abstrakter Weise definiert, welche
Bereiche zur HSM gehören. Der Zuordnungsentscheid bildet die Voraussetzung und die Ausgangslage
für die Zuteilung der Leistungsaufträge (BVGE 2013/46 E. 1.1.2; vgl. auch 2016/15 E. 2.4).
1.2
Fest steht, dass Zuordnungsentscheide nicht beim Bundesgericht angefochten werden können
und die Streitsache grundsätzlich in den Zuständigkeitsbereich des Bundesverwaltungsgerichts
fällt (vgl. BVGE 2016/15 E. 2.4 und 2.5; Urteile des BGer 9C_251/2015 vom 12. Mai 2015
und 9C_252/2015 vom 12. Mai 2015).
1.3
Im von der Beschwerdeführerin in ihrer Noveneingabe kritisierten
Urteil C 2251/2015 kam das Bundesverwaltungsgericht aufgrund einer Auslegung der IVHSM zum
Schluss, die Vertragsparteien der IVHSM seien bereits von einem zweistufigen Verfahren (zuerst Zuordnung,
dann Zuteilung) ausgegangen und hätten nur gegen Zuteilungsbeschlüsse eine Beschwerde
nach Art. 53 KVG zulassen wollen (BVGE 2016/15 E. 3.3). Dass die IVHSM kein Rechtsmittel (an
das Bundesverwaltungsgericht) gegen Zuordnungsbeschlüsse vorsehe, sei system- und bundesrechtskonform,
denn Zuordnungsbeschlüsse seien generell-abstrakter Natur. Eine abstrakte Normenkontrolle
durch das Bundesverwaltungsgericht habe der Gesetzgeber jedoch nicht vorgesehen (BVGE 2016/15 E. 3.3 5.3).
1.4
Die Beschwerdeführerin macht geltend, im Urteil C 2251/2015 setze sich das Bundesverwaltungsgericht
nicht (hinreichend) mit der Rechtsnatur des Zuordnungsbeschlusses auseinander. Daher verkenne es, dass
dieser individuell-konkreten Charakter habe und unmittelbare, äusserst einschneidende Konsequenzen
für die betroffenen Leistungserbringer nach sich ziehe (...). Der Beschluss regle einen
in sich geschlossenen Sachverhalt für eine Reihe von bestimmbaren Leistungserbringern verbindlich
und definitiv. Es handle sich um eine Anordnung, mit welcher fünf viszeralchirurgische Eingriffe
beziehungsweise Leistungen aufgrund der in der IVHSM festgelegten Kriterien der HSM zugeordnet würden.
Es gehe hier mithin um Rechtsanwendung beziehungsweise Subsumtion. Für die Leistungserbringer, die
im Bereich der Viszeralchirurgie tätig seien, und somit auch für die Beschwerdeführerin,
zeitige der Beschluss unmittelbare Folgen. Für sie bedeute der Zuordnungsbeschluss, dass ihr
der bisherige, rechtskräftig erteilte Leistungsauftrag im betreffenden Bereich entzogen werde und
sie sich neu im Rahmen eines zeit- und kostenintensiven Verfahrens für die Zuteilung eines
entsprechenden Leistungsauftrages bewerben müsse, wobei der Ausgang des Verfahrens höchst
ungewiss sei (...). Als weitere unmittelbare Auswirkungen des Zuordnungsbeschlusses fügt
sie unter anderem an, dass es bei den Zuweisungen für die betreffenden Eingriffe bereits vor
dem Zuteilungsentscheid zu einer Verlagerung zu den grossen Zentrumsspitälern kommen würde.
Dies führe bei der Beschwerdeführerin namentlich zu sinkenden Fallzahlen in diesen Bereichen,
Mindereinnahmen, Planungsunsicherheiten und erschwere die Rekrutierung von qualifiziertem Personal
(...).
1.4.1
Nach Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen Anordnungen der Behörden im
Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben: Begründung,
Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten (Bst. a); Feststellung des Bestehens,
Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten und Pflichten (Bst. b); Abweisung von Begehren auf
Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten und Pflichten oder das
Nichteintreten auf ein solches Begehren (Bst. c). Als Verfügungen gelten mithin autoritative,
einseitige, individuell-konkrete Anordnungen der Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht
ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind (BGE 139 V 72
E. 2.2.1; 139 V 143 E. 1.2).
Zu den Erlassen (Rechtssätzen) zählen Anordnungen generell-abstrakter Natur, die für
eine unbestimmte Vielzahl von Menschen gelten und eine unbestimmte Vielheit von Tatbeständen regeln,
ohne Rücksicht auf einen bestimmten Einzelfall oder auf eine einzelne Person, das heisst, die letztlich
Allgemeinverbindlichkeit beanspruchen (BGE 139 V 72 E. 2.2.1; 135 II 38 E. 4.3 m.H.). Ein Rechtssatz
begründet Rechte oder Pflichten der Parteien oder regelt die Organisation, Zuständigkeit oder
die Aufgaben von Behörden oder das Verfahren (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 340; Tschannen/Zimmerli/
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 13 N. 6 ff.).
Zu den Rechtssätzen gehören auch die interkantonalen Erlasse, interkantonale rechtsetzende
Verträge unter Einschluss der Konkordate sowie Erlasse interkantonaler Organe (vgl. Urteil
des BGer 2C_561/2007 vom 6. November 2008 E. 1.1.1 m.H.). Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ist überdies auch bei einer Kombination von Elementen einer Verfügung mit normativen
Bestimmungen in einem Text der ganze Text als « texte normatif » zu qualifizieren
(Urteil des BGer 2C_330/2013 vom 10. September 2013 E. 3.4.5 m.H. auf BGE 139 II 384
E. 2.3; zum Ganzen: BVGE 2016/15 E. 4.2).
Als Allgemeinverfügungen gelten Anordnungen, die nicht individuell-konkret, sondern generell-konkret
sind, das heisst zwar einen spezifischen Sachverhalt regeln, aber eine unbestimmte Zahl von Adressaten
betreffen (BGE 134 II 272 E. 3.2; 126 II 300 E. 1a; 125 I 313 E. 2.a; Urteil des BGer
2C_585/2009 vom 31. März 2010 E. 2.2). Die Allgemeinverfügung ist dementsprechend
eine Rechtsform zwischen Rechtssatz und Verfügung. Wie die Verfügung regelt sie einen konkreten
Fall, jedoch richtet sie sich im Unterschied zu dieser an einen grösseren, individuell nicht bestimmten
Adressatenkreis, wobei dieser offen (unbestimmt) oder geschlossen (bestimmbar) sein kann (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 935). Allgemeinverfügungen werden in Bezug auf ihre Anfechtbarkeit aber nur
dann wie Verfügungen behandelt, wenn sie ohne konkretisierende Anordnung einer Behörde
angewendet und vollzogen werden können (BGE 139 V 143 E. 1.2; 139 V 72 E. 3.1.1; 134 II
272 E. 3.2; BVGE 2016/15 E. 4.4 m.w.H.).
Als Sammelverfügungen werden zum Teil Allgemeinverfügungen mit geschlossenem Adressatenkreis
bezeichnet (vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht,
2. Aufl. 2015, Rz. 409 ff.). Der Begriff der Sammelverfügung wird in Lehre und Rechtsprechung
jedoch kaum verwendet.
1.4.2
Im Urteil C 2251/2015 hat das Bundesverwaltungsgericht erwogen, nach seiner bisherigen
Rechtsprechung unterscheide sich der Zuordnungsbeschluss funktionell und hinsichtlich seiner Rechtsnatur
vom Zuteilungsentscheid. Während mit dem Zuteilungsentscheid über individuell-konkrete
Leistungsaufträge an einzelne Spitäler entschieden werde, definiere die Zuordnung zur HSM als
Voraussetzung für den Zuteilungsentscheid in generell-abstrakter Weise diejenigen Bereiche,
die zur HSM gehörten (m.H. auf BVGE 2013/45 E. 1.1.2 und 2013/46 E. 1.1.2). Unter diesem
Aspekt gleiche das Verfahren einem Rechtsetzungsverfahren (m.H. auf Urteil des BVGer C 4154/2011
vom 5. Dezember 2013 E. 6.2.2.1). Die kantonale Spitalliste werde denn auch erst durch
den Zuteilungsentscheid des HSM-Beschlussorgans aufgehoben und nicht schon bei einer Zuordnung
eines Bereichs zur hochspezialisierten Medizin (vgl. Art. 9 Abs. 2 IVHSM). Der Zuordnungsbeschluss
begründe sodann keine Rechte und Pflichten von Privaten (Leistungserbringern, Versicherten bzw.
Ärzten), sondern definiere generell-abstrakt und nicht generell-konkret
die Bereiche der HSM, die der Planungshoheit der einzelnen Kantone entzogen würden (BVGE 2016/15
E. 4.5).
1.4.3
Diese Begründung, weshalb der Zuordnungsbeschluss nicht als Allgemeinverfügung zu qualifizieren
ist, trifft auch für die Verneinung einer Individualverfügung zu. Soweit die Beschwerdeführerin
geltend macht, die Adressaten des Zuordnungsbeschlusses seien bestimmt oder zumindest ohne Weiteres bestimmbar,
kann ihr nicht gefolgt werden. Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits im Urteil C 4154/2011 (E. 6.2.2.1)
festgestellt hat, betrifft die Zuordnung zur HSM eine unbestimmte Anzahl Spitäler in der ganzen
Schweiz, welche potenziell Leistungen im Bereich, welcher der HSM zugeordnet wird, erbringen könnten
(sowie weitere interessierte Kreise), mithin nicht nur die Spitäler, die aktuell über einen
Leistungsauftrag im betreffenden Bereich verfügen. Entscheidend ist aber, dass keine Rechte oder
Pflichten von Spitälern verbindlich und erzwingbar geordnet werden, der Zuordnungsbeschluss ist
nicht auf Rechtswirkungen ausgerichtet. Ob er allenfalls auch gewisse rechtliche Konsequenzen hat, ist
nicht massgebend (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 867).
Der kantonale Leistungsauftrag im Bereich Viszeralchirurgie wird der Beschwerdeführerin durch
den Zuordnungsbeschluss (noch) nicht entzogen. Dass dies später mit dem Zuteilungsentscheid erfolgen
wird, vermag die Verfügungsqualität des Zuordnungsbeschlusses nicht zu begründen. Bei
den von der Beschwerdeführerin angeführten Konsequenzen (z.B. Aufwand durch neues Bewerbungsverfahren
mit ungewissem Ausgang und entsprechenden Planungsunsicherheiten) geht es zudem primär um Auswirkungen
tatsächlicher (nicht rechtlicher) Natur.
1.4.4
Weiter ist darauf hinzuweisen, dass die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Konsequenzen
grundsätzlich in gleicher Weise eintreten, wenn auf kantonaler Ebene ein neues Spitalplanungsverfahren
eröffnet wird. Die Kantone haben gemäss Art. 39 KVG und den Planungskriterien nach
Art. 58a ff. KVV (SR 832.102) den Bedarf zu ermitteln,
die Leistungserbringer auszuwählen und den ermittelten Bedarf mittels Leistungsaufträgen
zu sichern. Sie sind zur periodischen Überprüfung ihrer Planung verpflichtet (Art. 58a
Abs. 2 KVV). Ob beziehungsweise welche Leistungsaufträge einem Spital erteilt werden, kann
bei Eröffnung eines Spitalplanungsverfahrens noch nicht feststehen, was zusätzlich
zu einem nicht unerheblichen Aufwand ohne Zweifel zu Unsicherheiten bei den sich bewerbenden
Leistungserbringern führt. Da aber nicht die Spitalplanung als solche, sondern erst der auf
dieser Planung beruhende Spitallistenbeschluss (bzw. die Verfügung, welche das die Beschwerde
führende Klinik betreffende Rechtsverhältnis regelt [BVGE 2012/9 E. 3.3]) anfechtbar
ist (vgl. Entscheid des Bundesrates KV 183 vom 5. Juli 2000 E. 1.1.1 m.H., nicht publ.
in: RKUV 5/2001 S. 438 ff. [Volltext nur unter < http:// www.bag.admin.ch/themen/krankenversicherung/02874/02876/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDfYN7g2ym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A-- >
abrufbar]; Gebhard Eugster, in: Soziale Sicherheit,
3. Aufl. 2016, E. Krankenversicherung, Rz. 864), könnte ein bisher zugelassener Leistungserbringer
auch nicht gegen die Eröffnung eines kantonalen Spitalplanungsverfahrens (bzw. gegen einzelne
Schritte im Rahmen des Spitalplanungsverfahrens) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erheben.
1.4.5
Der Zuordnungsentscheid bildet die Voraussetzung und die Ausgangslage für die Zuteilung
der Leistungsaufträge (E. 1.1.3 m.H.). Bei der Definition einer bestimmten Behandlung als HSM
handelt es sich um einen ersten (wesentlichen) Schritt für die gesamtschweizerische Planung im Sinne
von Art. 39 Abs. 2bis KVG beziehungsweise die Erstellung der
gemeinsamen Spitalliste, die mit der Zuteilung an die Leistungserbringer ihren Abschluss findet (vgl.
BVGE 2016/15 E. 2.4). Zuordnungsbeschlüsse fallen daher wie andere Entscheide
im Rahmen der Spitalplanung nicht in den Anwendungsbereich von Art. 53 Abs. 1
KVG.
1.5
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Anfechtbarkeit des Zuordnungsbeschlusses
ergebe sich auch aus Art. 12 IVHSM (...). Als interkantonale Vereinbarung stelle die IVHSM einen
öffentlich-rechtlichen Vertrag dar, welcher gleich wie privatrechtliche Verträge nach
dem Vertrauensprinzip auszulegen sei. Deshalb wäre zunächst der wirkliche Wille der Vertragsparteien,
subsidiär deren mutmasslicher (normativer) Wille zu ermitteln gewesen. Zudem sei der Wortlaut von
Art. 12 Abs. 1 IVHSM unmissverständlich. Im Urteil C 2251/2015 habe das Bundesverwaltungsgericht
aber bei der Auslegung der IVHSM die Regeln der Vertragsauslegung nicht beachtet (...).
1.5.1
Es trifft zwar zu, dass interkantonale Vereinbarungen öffentlich-rechtlicher Natur sind (vgl.
Tobias Jaag, in: Staatsrecht, 2. Aufl. 2015, § 14 N. 4).
Es ist jedoch zwischen den verschiedenen Arten von Vereinbarungen zu unterscheiden, insbesondere
zwischen rechtsetzenden und rechtsgeschäftlichen Vereinbarungen (Waldmann/Schnyder
von Wartensee, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, Art. 48 N. 21; Jaag,
a.a.O., § 14 N. 4 ff.). Den Regeln für verwaltungsrechtliche Verträge
unterliegen primär rechtsgeschäftliche Vereinbarungen (vgl. Häfelin/
Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1302). Rechtsetzende Vereinbarungen können wie
völkerrechtliche Verträge ganz oder teilweise unmittelbar anwendbar (self-executing)
sein oder einer Umsetzung durch den kantonalen Gesetzgeber bedürfen (Jaag,
a.a.O., § 14 N. 5; vgl. auch Häfelin/ Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 133 ff.). Die Auslegung von unmittelbar rechtsetzenden Bestimmungen erfolgt nach
den üblichen, für Rechtssätze geltenden Grundsätzen (Waldmann/Schnyder
von Wartensee, in: Basler Kommentar, a.a.O., Art. 48 N. 21), wobei das interkantonale
Recht in der Normenhierarchie zwischen kantonalem Recht und Bundesrecht steht (vgl. Ulrich
Häfelin et al., Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl. 2016, Rz. 1272; Jaag,
a.a.O., § 14 N. 13 f.; siehe auch Art. 48 Abs. 5 BV).
1.5.2
Interkantonale Vereinbarungen rechtsetzender Natur können sofern sie unmittelbar
anwendbar sind wie kantonale Erlasse abstrakt beim Bundesgericht angefochten werden (vgl.
Art. 82 Bst. b BGG; BGE 137 I 31 E. 1.3; Heinz Aemisegger,
in: Bundesgerichtsgesetz [BGG] Praxiskommentar, 2. Aufl. 2013, Art. 82 N. 24). Nach ständiger
Rechtsprechung hebt das Bundesgericht eine kantonale (bzw. interkantonale) Norm aber nur auf, sofern
sie sich jeglicher verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn
sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. Es ist grundsätzlich vom Wortlaut
der Gesetzesbestimmung auszugehen und der Sinn nach den überkommenen Auslegungsmethoden zu
bestimmen. Eine verfassungs- und konventionskonforme Auslegung ist namentlich zulässig, wenn
der Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige Wortsinn darf indes
nicht durch eine verfassungskonforme Interpretation beiseitegeschoben werden (BGE 140 I 2 E. 4;
137 I 31 E. 2 m.H.).
1.5.3
Die IVHSM weist unmittelbar rechtsetzenden Charakter auf (BVGE 2014/4 E. 3.2.2.2), weshalb
sie nicht nach den Regeln für privatrechtliche Verträge, sondern nach denjenigen für
(kantonale) Erlasse auszulegen ist. Bei der verfassungskonformen Auslegung der IVHSM ist namentlich
zu berücksichtigen, dass der in Art. 49 Abs. 1 BV verankerte Grundsatz der derogatorischen
Kraft des Bundesrechts auch für interkantonales Recht gilt. Art. 48 Abs. 3 BV hält
nochmals ausdrücklich fest, dass Verträge zwischen Kantonen dem Recht und den Interessen des
Bundes (sowie den Rechten anderer Kantone) nicht zuwiderlaufen dürfen (vgl. auch Waldmann/Schnyder
von Wartensee, in: Basler Kommentar, a.a.O., Art. 48 N. 39 und 43 f.). Der Grundsatz
des Vorrangs von Bundesrecht nach Art. 49 Abs. 1 BV schliesst in Sachgebieten, welche
die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtsetzung durch die Kantone aus. In
Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur solche Vorschriften
erlassen, die nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen
oder vereiteln (BGE 137 I 31 E. 4.1). Hält eine kantonale oder interkantonale Bestimmung lediglich
deklaratorisch fest, was sich bereits aus dem Bundesrecht ergibt, liegt keine Normenkollision im Sinne
von Art. 49 Abs. 1 BV vor, selbst wenn das Bundesrecht das betreffende Sachgebiet abschliessend
regelt. Ob Wiederholungen von Bundesrecht im kantonalen (oder interkantonalen) Recht, zum Beispiel
aus Gründen der besseren Verständlichkeit, als Kompetenzkonflikte und als im Sinne von
Art. 49 Abs. 1 BV dem Bundesrecht entgegenstehend zu qualifizieren sind, ist umstritten (vgl.
Alexander Ruch, in: St. Galler Kommentar, Die schweizerische Bundesverfassung,
3. Aufl. 2014, Art. 49 N. 15 m.H.). Aus der in Art. 3 und Art. 49 Abs. 1
BV zum Ausdruck kommenden bundesstaatlichen Normenhierarchie fliesst eine Pflicht zur bundesrechtskonformen
Auslegung des interkantonalen Rechts (Bernhard Waldmann,
in: Basler Kommentar, a.a.O., Art. 49 N. 16 i.V.m. N. 10).
1.5.4
Art. 12 Abs. 1 IVHSM sieht vor, dass gegen Beschlüsse betreffend Festsetzung
der gemeinsamen Spitalliste (nach Art. 3 Abs. 3 und 4 IVHSM) Beschwerde nach Art. 53 KVG
erhoben werden kann. Welche Rechtsakte beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar sind, wird durch das
Bundesrecht geregelt (vgl. Art. 191a Abs. 2 BV; Art. 1 ff.
VGG). Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen
nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten
die in Art. 33 VGG genannten Behörden, wobei insbesondere Instanzen des Bundes aufgeführt
werden. Verfügungen kantonaler Instanzen sind gemäss Art. 33 Bst. i VGG nur
dann beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar, wenn dies in einem Bundesgesetz vorgesehen ist. Unabhängig
von ihrer Rechtsnatur sind zudem die in Art. 53 Abs. 1 KVG aufgeführten Beschlüsse
von Kantonsregierungen beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar. Allerdings enthält Art. 53
Abs. 1 KVG eine nur unvollständige Liste der anfechtbaren Beschlüsse, wie die Rechtsprechung
verschiedentlich festgestellt hat (vgl. BVGE 2012/9 E. 1.2.3.2 f. m.H.; 2013/7 E. 1.2).
Insbesondere bei Spitallistenbeschlüssen nach Art. 39 KVG ist zu beachten, dass auch nicht
von der Kantonsregierung erlassene Beschlüsse anfechtbar sind, sofern gemäss kantonaler
Zuständigkeitsordnung beziehungsweise kraft kantonalrechtlicher Übertragung der Entscheidzuständigkeit
nicht die Kantonsregierung, sondern eine andere kantonale oder wie im Bereich der HSM eine
interkantonale Behörde für den Beschluss zuständig ist (BVGE 2012/9 E. 1.2.3.2; 2013/45
E. 2.2). Vor diesem Hintergrund erscheint ohne Weiteres nachvollziehbar, dass in der IVHSM nochmals
verdeutlicht werden sollte, dass es sich bei der Festsetzung der gemeinsamen Spitalliste um einen
Beschluss im Sinne von Art. 53 Abs. 1 KVG handelt. Wie bereits in BVGE 2012/9 festgestellt,
sollte Art. 12 Abs. 1 IVHSM nicht eine bundesrechtlich nicht vorgesehene Zuständigkeit
des Bundesverwaltungsgerichts begründen (BVGE 2012/9 E. 1.2.3).
1.5.5
Im Urteil C 2251/2015 hat das Bundesverwaltungsgericht insbesondere gestützt
auf den Wortlaut von Art. 12 IVHSM und die Materialien erkannt, dass sich die in Art. 12 Abs. 1
IVHSM vorgesehene Beschwerdemöglichkeit nur auf Zuteilungsbeschlüsse beziehungsweise
nicht auf Zuordnungsentscheide bezieht (BVGE 2016/15 E. 3.3.3). Weiter stellte es fest, dass
diese Regelung system- und bundesrechtskonform ist (BVGE 2016/15 E. 3.4 5.3). Da der Wortlaut
von Art. 12 Abs. 1 IVHSM einer bundesrechtskonformen Auslegung nicht entgegensteht, ist von
diesem Auslegungsergebnis auszugehen. Ob Art. 12 Abs. 1 IVHSM auch in dem Sinne interpretiert
werden könnte, dass sowohl Zuteilungs- als auch Zuordnungsbeschlüsse anfechtbar wären,
ist nicht entscheidend, denn die IVHSM könnte keinen Rechtsmittelweg an das Bundesverwaltungsgericht
öffnen, der bundesrechtlich nicht vorgesehen oder zumindest geboten (betreffend Art. 29a
BV [Rechtsweggarantie] vgl. BVGE 2016/15 E. 5.2) ist (vgl. auch Urteil des BGer 2C_399/2012 vom
8. Juni 2012 E. 2.5, wonach Art. 53 KVG i.V.m. Art. 83 Bst. r BGG den Rechtsmittelweg
gegenüber kantonalen Spitallistenbeschlüssen abschliessend regelt und die Kantone nicht zusätzlich
ein Rechtsmittel an ein kantonales Gericht vorsehen können).
1.6
Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, eine Qualifikation des Zuordnungsbeschlusses
als nicht anfechtbarer Akt wäre auch deshalb nicht überzeugend, weil dieser spätestens
im Zusammenhang mit den darauf gestützten Zuteilungsentscheiden akzessorisch anfechtbar wäre.
Die Erkenntnis, dass dies verfahrensökonomisch nicht sinnvoll wäre, habe das Bundesverwaltungsgericht
vermutlich dazu bewegt, eine Zweiteilung des Verfahrens in Zuordnung und Zuteilung zu fordern (...).
1.6.1
Zur Begründung, weshalb im HSM-Bereich ein zweistufiges Verfahren erforderlich ist,
kann auf BVGE 2013/46 (E. 6 6.8) verwiesen werden; vorliegend erübrigen sich weitere
Ausführungen dazu. Weshalb eine nur akzessorische Anfechtbarkeit der Zuordnungsentscheide verfahrensökonomisch
nicht sinnvoll sein soll, wird von der Beschwerdeführerin nicht weiter begründet und ist auch
nicht ersichtlich. Die Anfechtbarkeit der Spitallistenbeschlüsse beziehungsweise die Überprüfungsbefugnis
des Bundesverwaltungsgerichts sind in Beschwerdeverfahren gegen kantonale Spitallistenbeschlüsse
und gegen HSM-Zuteilungsbeschlüsse gleich (betreffend Anfechtungsgegenstand vgl. E. 1.4.4
und 1.4.5).
1.6.2
Mit Beschwerde gegen einen Spitallistenentscheid im Sinne von Art. 39 KVG kann die Verletzung
von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs oder der Überschreitung des Ermessens und die unrichtige
oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Nicht
zulässig ist hingegen die Rüge der Unangemessenheit (Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG
i.V.m. Art. 49 VwVG). Bei der Spitalplanung und beim Erlass der Spitalliste verfügt die zuständige
Behörde über einen erheblichen Ermessensspielraum (Urteile des BVGer C 4232/2014 vom
26. April 2016 E. 1.5; C 401/2012 vom 28. Januar 2014 E. 3.2;
C 6088/2011
vom 6. Mai 2014 E. 2.5.3.2; C 4302/2011 vom 15. Juli 2015 E. 4.1; vgl. auch
BGE 132 V 6 E. 2.4.1 m.H.).
Die unrichtige Anwendung von kantonalem oder interkantonalem Recht stellt hingegen keinen Beschwerdegrund
nach Art. 49 VwVG dar. Mit Beschwerde gegen einen Zuteilungsbeschluss kann eine Verletzung der IVHSM
daher nur gerügt werden, wenn gleichzeitig eine Verletzung von Bundesrecht, namentlich des KVG und
seinen Ausführungsverordnungen oder des Willkürverbotes (Art. 9 BV), vorliegt (vgl. BVGE
2010/51 E. 3.2; Urteil 2C_399/2012 E. 2.7; Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 1034;
Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
2. Aufl. 2013, Rz. 2.172). Zwar verlangt die Rechtsweggarantie von Art. 29a
BV grundsätzlich, dass eine Streitigkeit von einem Gericht mit freier Rechts- und Sachverhaltsprüfung
beurteilt wird (vgl. Waldmann, in: Basler Kommentar, a.a.O., Art. 29a
N. 14; Andreas Kley, in: St. Galler Kommentar, a.a.O., Art. 29a
N. 15 f.). Wie das Bundesgericht in Urteil 2C_399/2012 (E. 2.7) erwogen hat, handelt es
sich bei der auch hier anwendbaren Kognitionsregelung um eine bundesgesetzliche Ausnahme von der
Rechtsweggarantie, wie sie in Art. 29a BV ausdrücklich vorbehalten
ist.