Zölle. Steuerbürgschaft. Bei der Bürgschaft gemäss ZG und MinöStV handelt es sich um ein mittels öffentlich-rechtlichen Ver­trags begründetes Rechtsverhältnis, weshalb Ansprüche daraus mit­tels verwaltungsrechtlicher Klage geltend zu machen sind. Die Miss­achtung des Klageweges begründet die Nichtigkeit einer Verfügung, die zur Durchsetzung entsprechender Bürgschaftsverpflichtungen erlassen wurde.

Art. 35 Bst. a VGG. Art. 76 Abs. 1 und Art. 77 Abs. 1 ZG. Art. 30 MinöStG. Art. 9 MinöStV. Art. 492 OR. Art. 80 Abs. 2 Ziff. 2 SchKG.

1.      Unterscheidung zwischen ursprünglicher und nachträglicher Verwaltungsrechtspflege im Allgemeinen sowie bei Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht (E. 2.1).

2.      Die Verwaltungsbefugnis umfasst grundsätzlich auch die Verfü­gungsbefugnis. Liegt ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne von Art. 35 Bst. a VGG vor, ist die (stillschweigende) Verfügungs­kompetenz der Verwaltungsbehörde zur Regelung von Streitig­keiten aus diesem Vertrag jedoch vorbehältlich einer abwei­chenden gesetzlichen Regelung ausgeschlossen (E. 2.2).

3.      Methodenpluralismus bei der Abgrenzung zwischen privatrecht­lichen und öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnissen, insbeson­dere bei Verträgen (E. 2.3.1); öffentlich-rechtliche Natur von privatrechtlichen Vorschriften, auf welche das öffentliche Recht verweist (E. 2.3.2).

4.      Verwaltungsrechtlicher Vertrag: Voraussetzungen der Zulässig­keit und Abgrenzung hinsichtlich mitwirkungsbedürftiger Verfü­gung (E. 2.4).

5.      Voraussetzungen und Rechtsfolgen der Nichtigkeit von Verfü­gungen (E. 2.5).

6.      Formelle und materielle Rechtskraft; Fehlen eines verbindlichen, rechtskraftfähigen Entscheides über die Steuerschuld bei Selbst­veranlagung (E. 2.6).

7.      Erfordernis eines hinreichenden Feststellungsinteresses für Fest­stellungsverfügungen (E. 2.7.1 2.7.3); Zuständigkeit zum Erlass einer Feststellungsverfügung (E. 2.7.4).

8.      Anwendbares Abgaberecht: Rechtsgrundlagen der Zollbürg­schaft gemäss ZG einschliesslich Bürgschaft für Einfuhrmehr­wertsteuerschulden; Rechtsgrundlagen der Bürgschaft für Mine­ralölsteuern, Mineralölsteuerzuschläge sowie die CO2-Abgabe gemäss MinöStV; einschlägige Bestimmungen des Bürgschafts­rechts des OR (E. 3.1 3.2).

9.      Bei der Bürgschaft gemäss ZG und MinöStV handelt es sich um ein öffentlich-rechtliches, durch Vertrag begründetes Rechtsver­hältnis (E. 3.3).

10.  Vollstreckungsordnung bei öffentlich-rechtlichen Geldforderun­gen (E. 3.4). Nichtigkeit der vorinstanzlichen Verfügung (E. 4).

Droits de douane. Cautionnement fiscal. Le cautionnement prévu par la LD et l'Oimpmin est un rapport juridique qui se fonde sur un contrat de droit public. Les prétentions qui en découlent doivent être invoquées par la voie de l'action de droit administratif. Le non-respect de la voie de l'action entraîne la nullité de la décision pro­noncée par l'administration afin de faire respecter à la caution ses engagements.

Art. 35 let. a LTAF. Art. 76 al. 1 et art. 77 al. 1 LD. Art. 30 Limpmin. Art. 9 Oimpmin. Art. 492 CO. Art. 80 al. 2 ch. 2 LP.

1.      Distinction entre procédure de juridiction primaire et procédure de juridiction secondaire. En général. Devant le Tribunal administratif fédéral (consid. 2.1).

2.      En principe, la compétence administrative comprend aussi la compétence pour statuer. En cas de litige portant sur un contrat de droit public au sens de l'art. 35 let. a LTAF, la compétence (tacite) pour statuer de l'autorité administrative est exclue, à moins qu'une disposition légale ne déroge à cette règle (consid. 2.2).

3.      Pluralisme des méthodes pour la délimitation entre rapport de droit privé et rapport de droit public, spécialement dans le domaine des contrats (consid. 2.3.1); nature publique de pre­scriptions de droit privé auxquelles renvoie le droit public (consid. 2.3.2).

4.      Contrat de droit administratif: conditions d'admissibilité et dé­limitation par rapport aux décisions qui supposent un devoir de collaborer des parties (consid. 2.4).

5.      Conditions et conséquences juridiques de la nullité de décisions (consid 2.5).

6.      Force obligatoire formelle et matérielle; absence, en cas d'auto­déclaration, de décision définitive susceptible d'entrer en force fixant le montant de la dette fiscale (consid. 2.6).

7.      Exigence de l'intérêt suffisant à une décision en constatation (consid. 2.7.1 2.7.3); compétence pour édicter une décision en constatation (consid. 2.7.4).

8.      Droit applicable en matière de contributions: bases légales du cautionnement douanier selon la LD, y compris le cautionnement pour dettes de TVA à l'importation; bases légales sur le cau­tionnement de l'imposition des huiles minérales, de la surtaxe sur les huiles minérales ainsi que de la taxe sur le CO2 selon la Oimpmin; dispositions pertinentes du CO relatives au cau­tionnement (consid. 3.1 3.2).

9.      Le cautionnement selon la LD et l'Oimpmin est un rapport de droit public fondé sur un contrat (consid. 3.3).

10.  Régime d'exécution des créances pécuniaires de droit public (consid. 3.4). Nullité de la décision de l'autorité précédente (consid. 4).

Dazi doganali. Fideiussione fiscale. La fideiussione ai sensi della LD e della OIOm costituisce un rapporto giuridico fondato su un contratto di diritto pubblico, sicché le pretese fondate su di essa vanno fatte valere mediante azione di diritto amministrativo. Il mancato ossequio della via dell'azione comporta la nullità della decisione emanata dall'amministrazione per far rispettare gli im­pegni assunti dal fideiussore.

Art. 35 lett. a LTAF. Art. 76 cpv. 1 e art. 77 cpv. 1 LD. Art. 30 LIOm. Art. 9 OIOm. Art. 492 CO. Art. 80 cpv. 2 n. 2 LEF.

1.      Differenza tra giurisdizione amministrativa primaria e secon­daria, in generale e nei procedimenti davanti al Tribunale ammi­nistrativo federale (consid. 2.1).

2.      La competenza amministrativa comprende di principio anche quella decisionale. Tuttavia, salvo disposizione legale contraria, in presenza di un contratto di diritto pubblico ai sensi dell'art. 35 lett. a LTAF l'autorità amministrativa non ha alcuna competenza decisionale (implicita) nel disciplinamento delle controversie derivanti dal contratto (consid. 2.2).

3.      Pluralismo dei metodi per la distinzione tra rapporti giuridici di diritto privato e di diritto pubblico, in particolare in materia di contratti (consid. 2.3.1); natura di diritto pubblico delle normative di diritto privato alle quali rimanda il diritto pubblico (consid. 2.3.2).

4.      Contratto di diritto amministrativo: condizioni di ammissibilità e delimitazione rispetto alle decisioni che presuppongono per le parti un dovere di collaborazione (consid. 2.4).

5.      Presupposti e conseguenze giuridiche della nullità delle decisioni (consid. 2.5).

6.      Crescita in giudicato formale e materiale; assenza di una deci­sione vincolante suscettibile di passare in giudicato in merito al debito fiscale in caso di autodichiarazione (consid. 2.6).

7.      Requisito dell'interesse sufficiente per le decisioni di accer­ta­mento (consid. 2.7.1 2.7.3); competenza per l'emanazione di una decisione di accertamento (consid. 2.7.4).

8.      Diritto tributario applicabile: basi legali della fideiussione do­ganale secondo la LD, compresa la fideiussione per i debiti fiscali relativi all'imposta sul valore aggiunto all'importazione; basi legali della fideiussione per le imposte sugli oli minerali, i supple­menti fiscali sugli oli minerali e le tasse sul CO2 secondo la OIOm; disposizioni pertinenti del CO in materia di fideiussione (consid. 3.1 3.2).

9.      La fideiussione secondo la LD e la OIOm configura un rapporto giuridico di diritto pubblico fondato su un contratto (consid. 3.3).

10.  Procedura di esecuzione per le pretese pecuniarie di diritto pub­blico (consid. 3.4). Nullità della decisione dell'autorità inferi­ore (consid. 4).

Demgegenüber betreffen Dispositiv-Ziff. 2 5 der angefochtenen Verfü­gung die Bürgschaft, das heisst das Rechtsverhältnis zwischen der Be­schwerdeführerin als Bürgin und der Zollverwaltung; die Abgabeschuld der B. bildet hier - lediglich - die sogenannte Hauptschuld. Was für das die Hauptschuld begründende Rechtsverhältnis zwischen der OZD bezie­hungsweise dem Staat und der B. gilt, muss nicht zwingend auch für das Rechtsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und der Zollverwal­tung gelten (vgl. BGE 86 II 71 E. 1, wo offengelassen wurde, ob die Pflicht, als Bürgin für die Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Forde­rung einzustehen, aufgrund der Rechtsnatur dieser Forderung als öffent­lich-rechtlich zu qualifizieren sei). Dementsprechend wird das Verhältnis zwischen der Bürgin und der Zollverwaltung in den folgenden Erwägun­gen erst noch zu qualifizieren sein (vgl. E. 3.3).

1.3                Der Klärung der sich stellenden Rechtsfragen vorauszuschicken sind generelle Ausführungen zur nachträglichen und ursprünglichen Ver­waltungsgerichtsbarkeit (E. 2.1), zur Verfügungsbefugnis (E. 2.2), zur Rechtsnatur von Verträgen (E. 2.3), zu den Voraussetzungen der Zuläs­sigkeit von verwaltungsrechtlichen Verträgen und zu den sogenannten mitwirkungsbedürftigen Verfügungen (E. 2.4), zu fehlerhaften Verfügun­gen (E. 2.5), zur Rechtskraft von Verfügungen, insbesondere bei der Selbstveranlagung (E. 2.6), sowie zur Feststellungsverfügung (E. 2.7). Weiter wird vorab auf die Grundlagen zur Erhebung der Einfuhrsteuer, der Mineralölsteuer, des Mineralölsteuerzuschlages und der CO2-Abgabe (E. 3.1) sowie auf die Rechtsgrundlagen der Bürgschaft für diese Ab­gaben und der privatrechtlichen Bürgschaft (E. 3.2) eingegangen. An­schliessend wird die Rechtsnatur der Bürgschaft für die vorliegend inte­ressierenden Abgaben bestimmt (E. 3.3). Sodann sind einige Aspekte der Zwangsvollstreckung von öffentlich-rechtlichen Geldforderungen darzu­stellen (E. 3.5). Die Anwendung der in diesen Ausführungen erörterten Regeln auf den dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegenden Sach­verhalt erfolgt in den E. 4 f.

2.                    

2.1                Die Rechtstheorie unterscheidet zwischen ursprünglicher und nachträglicher Verwaltungsrechtspflege (vgl. anstelle vieler: Urteil des BVGer A 1247/2010 vom 19. April 2010 E. 1.1; Kölz/Häner/ Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, N. 21 ff.).

2.1.1           Im Rahmen der nachträglichen Verwaltungsgerichtsbarkeit wer­den Rechtsverhältnisse überprüft beziehungsweise beurteilt, zu denen die zuständige Verwaltungsbehörde vorgängig verbindlich in Form einer Verfügung Stellung genommen hat. Insoweit bestimmt die Verfügung den beschwerdeweise weiterziehbaren Anfechtungsgegenstand (BGE 135 V 141 E. 1.4.2; 134 V 418 E. 5.2.1).

Bei der ursprünglichen Verwaltungsgerichtsbarkeit hingegen wird in ei­nem erstinstanzlichen Verfahren über einen Rechtsstreit entschieden; eine Verfügung wird nicht vorausgesetzt. Die ursprüngliche Verwaltungsge­richtsbarkeit wird für die Konstellationen vorgesehen, in denen es der Verwaltung nicht zusteht, ein Rechtsverhältnis einseitig und verbindlich zu regeln (Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N. 22; Markus Metz, Der direkte Verwaltungsprozess in der Bundesrechtspflege, 1980, S. 42).

2.1.2           Diese Unterscheidung zwischen nachträglicher und ursprüng­licher Verwaltungsrechtspflege findet sich auch im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht:

2.1.2.1     In seiner primären und weitaus wichtigsten Funktion amtet das Bundesverwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz. Diesbezüglich sind aufgrund des Verweises in Art. 37 VGG die Bestimmungen des VwVG anwendbar, soweit das VGG keine davon abweichenden Bestimmungen enthält (Art. 37 VGG; Art. 2 Abs. 4 VwVG). Wie bereits erwähnt (...) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht im Rahmen der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege gestützt auf Art. 31 VGG Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, soweit diese von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG erlassen wurden und keine der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen vorliegt.

Verfügungen sind nach Art. 5 Abs. 1 VwVG Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten (Bst. a), die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten und Pflichten (Bst. b) oder die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten und Pflichten oder das Nichteintreten auf ein solches Begehren zum Gegenstand haben (Bst. c). Als Verfügungen gelten mithin autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen der Behörde, die in An­wendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen aus­gerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind (vgl. BGE 137 II 409 E. 6.1; 135 II 38 E. 4.3; 131 II 13 E. 2.2). Art. 34 und 35 VwVG schrei­ben den in Anwendung von Bundesverwaltungsrecht handelnden Behör­den vor, dass Verfügungen als solche zu bezeichnen und den Ad­ressaten schriftlich, begründet und mit einer Rechtsmittelbelehrung ver­sehen zu eröffnen sind.

Zwischen Verfügungsbegriff und Verfügungsform ist zu unterscheiden. Eine Verfügung ist gegeben, wenn eine Verwaltungshandlung die vom Verfügungsbegriff geforderten Strukturmerkmale (behördliche, hoheit­liche und einseitige Anordnung, Anwendung von Verwaltungsrecht etc.) aufweist. Liegen die Strukturmerkmale von Art. 5 VwVG vor, führen Formfehler (wie etwa ein Verstoss gegen die erwähnten Vorschriften von Art. 34 und 35 VwVG) grundsätzlich nicht zum Wegfall des Verfügungs­charakters. Denn die betreffend Verfügungen geltenden Formvorschriften sind nicht Voraussetzung, sondern Folge der Verfügung. Massgebend ist mithin ein materieller Verfügungsbegriff, das heisst der tatsächliche rechtliche Gehalt (vgl. BVGE 2013/51 E. 3.2; 2009/43 E. 1.1.4 und 1.1.6 f.; Urteile des BVGer B 3844/2013 vom 7. November 2013 E. 1.3.2; A 4357/2010 vom 5. Mai 2011 E. 1.2.1; Häfelin/Müller/ Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, N. 884 ff.; Oeschger/Bickel, Vom materiellen zum formellen Verfügungsbegriff?, Jusletter vom 30. März 2009 N. 5; Tschannen/Zimmerli/Müller, All­gemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 29 N. 3).

2.1.2.2     Im Rahmen der ursprünglichen Verwaltungsrechtspflege beur­teilt das Bundesverwaltungsgericht soweit hier interessierend nach Art. 35 Bst. a VGG auf Klage als erste Instanz Streitigkeiten aus öffent­lich-rechtlichen Verträgen, an denen der Bund, seine Anstalten oder Be­triebe oder Organisationen im Sinne von Art. 33 Bst. h VGG also Orga­nisationen ausserhalb der Bundesverwaltung, die in Erfüllung ihnen übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben des Bundes verfügen be­teiligt sind. Die Klage ist unzulässig, wenn ein anderes Bundesgesetz die Erledigung des Streits einer in Art. 33 VGG erwähnten Behörde überträgt (Art. 36 VGG).

2.1.2.3     Vor Inkrafttreten des VGG entschieden nach aArt. 71a Abs. 1 VwVG (vgl. AS 1992 288; ins Gesetz aufgenommen mit Wirkung per 1. Januar 1994) Schiedskommissionen als erste Instanzen und eidgenös­sische Rekurskommissionen als Beschwerdeinstanzen, soweit andere Bundesgesetze dies vorsahen. Die entsprechenden Vorgängerorganisatio­nen des Bundesverwaltungsgerichts waren somit nur dann als erste Ins­tanzen beziehungsweise als Schiedskommissionen in Klageverfahren zuständig, wenn dies spezialgesetzlich statuiert war. Für die im vorlie­gend einschlägigen Bereich damals sachzuständig gewesene Eidgenös­sische Zollrekurskommission bestand dabei keine solche spezialgesetz­liche Befugnis, auf Klage hin erstinstanzliche Entscheide zu erlassen. Vielmehr war sie entsprechend ihrer Bezeichnung als Rekurskommis­sion ausschliesslich zuständig für die Beurteilung von Beschwerden (vgl. dazu Rainer J. Schweizer, Die erstinstanzliche Verwaltungsge­richtsbarkeit des Bundes durch Rekurs- und Schiedskommissionen, 1998, S. 28).

Eine sachbereichsübergreifende Zuständigkeit für Klageverfahren, wie sie heute Art. 35 Bst. a VGG bei Streitigkeiten aus öffentlichen Verträgen des Bundes, seiner Anstalten und Betriebe sowie Organisationen im Sinne von Art. 33 Bst. h VGG für das Bundesverwaltungsgericht vorsieht (vgl. E. 2.1.2.2), hatten die früheren Schieds- und Rekurskommissionen des Bundes nicht. Die verfahrensrechtliche Situation hat sich in dieser Hinsicht mit der Justizreform, mit welcher das Bundesverwaltungsge­richt geschaffen wurde, beziehungsweise mit dem Inkrafttreten des VGG grundlegend geändert (dies gilt auch deshalb, weil die ursprünglich in Art. 116 Bst. b des früheren Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. De­zember 1943 [OG, BS 3 531] vorgesehene Zuständigkeit des Bundesge­richts für die Beurteilung von Klagen über Leistungen aus öffentlich-rechtlichen Verträgen des Bundes, seiner Anstalten oder Betriebe und der Organisationen im Sinne von Art. 98 Bst. h OG [vgl. dazu Metz, a.a.O., S. 79 ff.] schon mit der Revision dieses Gesetzes vom 4. Oktober 1991 abgeschafft worden war [s. dazu Botschaft vom 18. März 1991 betref­fend die Änderung des Bundesgesetzes über die Organisation der Bun­desrechtspflege sowie die Änderung des Bundesbeschlusses über eine vorübergehende Erhöhung der Zahl der Ersatzrichter und der Urteils­redaktoren des Bundesgerichts, BBl 1991 II 465 ff., 496 ff., 527]).

2.1.2.4     Zur Abgrenzung der nachträglichen von der ursprünglichen Ver­waltungsgerichtsbarkeit, insbesondere zur Verhinderung einer Aushebe­lung der Klageverfahren über den Verfügungsbegriff, hält Art. 5 Abs. 3 VwVG fest, dass Erklärungen über die Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, nicht als Verfü­gungen gelten (vgl. Urteil des BVGer A 1247/2010 vom 19. April 2010 E. 1.2; Felix Uhlmann, in: Praxiskommentar VwVG, 2009, Art. 5 N. 119).

2.2                 

2.2.1           Aufgrund des hoheitlichen und durchsetzbaren Charakters der Verfügung (vgl. dazu E. 2.1.2.1) kann nicht ohne Weiteres von einer Ver­fügungsbefugnis der Behörde ausgegangen werden. Wer jedoch zur Er­füllung einer Staatsaufgabe nach den massgebenden gesetzlichen Grund­lagen sachlich, örtlich und funktionell zuständig ist, ist in der Regel auch zuständig, damit verbundene Verwaltungsrechtsverhältnisse durch Verfü­gung zu regeln: Verwaltungsbefugnis schliesst grundsätzlich Verfügungs­befugnis ein (vgl. Urteil des BGer 2C_715/2008 vom 15. April 2009 E. 3.2; Urteile des BVGer A 137/2008 vom 21. August 2008 E. 5.1; A 2040/2006 vom 17. April 2007 E. 2.2.2; Entscheid der Rekurskom­mission UVEK vom 17. Oktober 2000, veröffentlicht in: Verwaltungs­praxis der Bundesbehörden [VPB] 65.63 E. 5.3.1; Tschannen/ Zimmerli/Müller, a.a.O., § 28 N. 19). Nichts anderes ist auch BGE 137 II 409 E. 6.1 zu entnehmen, welcher davon spricht, dass die Verfü­gungskompetenz auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen müsse. Vielmehr ist darunter wohl auch ein Hinweis darauf zu verstehen, dass eine gesetzlich verankerte Verwaltungszuständigkeit gegeben sein muss, diese jedoch grundsätzlich die Verfügungsbefugnis umfasst. Be­hörden kommt indessen trotz gegebener Verwaltungsbefugnis unter Um­ständen keine Verfügungsbefugnis zu, dies namentlich wenn das Gesetz andere verwaltungsrechtliche Handlungsformen vorschreibt oder wenn das Rechtsverhältnis unter das Zivilrecht fällt (Urteil des BVGer A 2040/2006 vom 17. April 2007 E. 2.2.2 m.H.).

2.2.2           Liegt ein öffentlich-rechtlicher Vertrag vor, muss der Bund be­ziehungsweise die Behörde seit Inkrafttreten der per 1. Januar 2007 erfolgten Revision der Bundesrechtspflege für die Geltendmachung von Ansprüchen aus einem solchen Vertrag grundsätzlich den Klageweg (Art. 35 Bst. a VGG; E. 2.1.2.2) beschreiten. Obwohl der im Sachgebiet zuständigen Behörde an sich stets stillschweigend Verfügungskompetenz zukommt (E. 2.2.1), kann in einem solchen Fall einzig dann auf den Ver­fügungsweg ausgewichen werden, wenn das Bundesrecht dies vorsieht. Der Ausschluss der (stillschweigenden) Verfügungskompetenz ergibt sich daraus, dass der Rechtsschutz heute in einem Gesetz festgelegt ist, indem eben das VGG für Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Verträgen das Klageverfahren statuiert. Ein Abweichen von der gesetzlichen Regelung muss folglich gesetzlich statuiert sein (vgl. BVGE 2009/49 E. 10; 2008/51 E. 2.4.2; Urteil des BVGer B 7957/2007 vom 4. November 2008 E. 4.2).

In der Literatur wird dementsprechend überwiegend davon ausgegangen, dass bei Streitigkeiten betreffend öffentlich-rechtliche Verträge unter Vorbehalt einer abweichenden Regelung im Bundesrecht stets der Klage­weg zu beschreiten ist (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 34 N. 7 und § 35 N. 14; Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, N. 5.3; Kiener/Rütsche/ Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2012, N. 1100; Andreas Abegg, Der Verwaltungsvertrag zwischen Staatsverwaltung und Privaten, 2009, S. 130; Thomas Müller-Tschumi, Leistungsstörungen bei verwal­tungsrechtlichen Verträgen, in: Der verwaltungsrechtliche Vertrag in der Praxis, 2007, S. 57 ff. und 85, nachfolgend: Verwaltungsrechtlicher Ver­trag; Thibault Blanchard, Le partage du contentieux administratif entre le juge civil et le juge administratif, 2005, S. 420 f.; im gleichen Sinne zum Verwaltungsverfahrensrecht des Kantons Zürich: Tobias Jaag, in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. Aufl. 2014, Vorbem. zu §§ 81 86 N. 14, nachfolgend: Kommentar VRG; zur [stillschweigenden] Wegbedingung der Verfü­gungskompetenz durch die Zulässigkeit der Klage s. auch Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbem. zu §§ 32 86 N. 13, sowie Michael Merker, Die verwaltungsrechtliche Klage, in: Brennpunkte im Verwaltungsprozess, 2013, S. 87 ff. und 98).

Bernhard Waldmann (Der verwaltungsrechtliche Vertrag, in: Verwal­tungsrechtlicher Vertrag, S. 1 ff. und 20) ist der Meinung, dass zur Durchsetzung verwaltungsvertraglicher Ansprüche je nach anwendbarem Prozessrecht sowie der Art des Vertrages eine Verfügung erlassen oder der Klageweg beschritten werden muss und die Durchsetzung koordina­tionsrechtlicher verwaltungsrechtlicher Verträge mangels Verfügungs­kompetenz der Verwaltungsbehörde immer durch das Gericht erfolgt.

Nach Thierry Tanquerel (Manuel de droit administratif, 2011, N. 1020), Blaise Knapp (Précis de droit administratif, 4. Aufl. 1991, N. 1546) und Moor/Poltier (Droit administratif, Bd. II, 3. Aufl. 2011, S. 480) soll die Verwaltungsbehörde zur Durchsetzung verwaltungsrecht­licher Verträge, welche der Zusammenarbeit dienen beziehungsweise die Erfüllung staatlicher Aufgaben durch Private zum Gegenstand haben, verfügen dürfen, soweit das öffentliche Interesse an der ununterbro­che­nen und ohne Verzug erfolgenden Aufgabenerfüllung dies erfordert.

2.3                Die verwaltungsrechtliche Klage steht nur zur Verfügung, wenn eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegt. Infolgedessen ist jeweils zu prüfen, ob das umstrittene Rechtsverhältnis öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur ist (vgl. Merker, a.a.O., S. 106 m.w.H.).

2.3.1           Um Rechtsverhältnisse zum öffentlichen beziehungsweise zum privaten Recht zuzuordnen, können im Wesentlichen diejenigen Unter­scheidungskriterien herangezogen werden, welche zur Abgrenzung des Zivilrechts vom öffentlichen Recht entwickelt worden sind (Wolfgang Wiegand, Die Überleitung von Rechtsverhältnissen, in: Rechtliche Pro­bleme der Privatisierung, 1997, S. 51 ff. und 69). Das Bundesgericht nimmt die Abgrenzung zwischen Privat- und öffentlichem Recht gestützt auf verschiedene Methoden (z.B. Interessen-, Funktions- oder Subordi­nationstheorie) vor, wobei keiner a priori ein Vorrang zukommt und statt­dessen in jedem Einzelfall geprüft wird, welches Abgrenzungskriterium den konkreten Gegebenheiten am besten Rechnung trägt (vgl. anstelle vieler: BGE 138 I 274 E. 1.2; 138 II 134 E. 4.1; 132 V 303 E. 4.4.2).

Wird die Rechtsnatur eines Vertrages nicht durch das Gesetz selbst be­stimmt, ist das massgebliche Kriterium für die Unterscheidung zwischen verwaltungsrechtlichem und privatrechtlichem Vertrag der Gegenstand der dadurch geregelten Rechtsbeziehungen oder Rechtsverhältnisse. Es kommt auf die Funktion der Regelung oder die damit verfolgten Inte­ressen an: Der verwaltungsrechtliche Vertrag dient unmittelbar der Er­füllung einer öffentlichen Aufgabe oder öffentlichen Interessen oder er betrifft unmittelbar einen öffentlich-rechtlich geregelten Gegenstand; die Wahl des privatrechtlichen Vertrages erfolgt dagegen im Hinblick auf die Verfolgung privater Interessen der Vertragsparteien (in diesem Sinn liegt etwa ein privatrechtlicher Vertrag vor, wenn sich der Staat durch Kauf, Werkvertrag oder Auftrag lediglich Hilfsmittel zur Erfüllung seiner öf­fentlichen Aufgaben beschafft). Die Rechtsnatur hängt mit anderen Worten davon ab, zu welchem Zweck oder mit welchem Interesse der Vertrag abgeschlossen wird. Keine Rolle spielt die Organisationsform oder die Stellung der Vertragsparteien (BGE 134 II 297 E. 2.2; 128 III 250 E. 2b; Urteil des BVGer A 5237/2008 vom 15. Juli 2009 E. 1.4.2; Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, 2012, Rz. 3046; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 1057 ff.; Waldmann, in: Verwaltungsrechtlicher Vertrag, a.a.O., S. 6 ff.; August Mächler, Vertrag und Verwaltungsrechtspflege, 2005, S. 118; Frank Klein, Die Rechtsfolgen des fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Ver­trags, 2003, S. 11 ff.; kritisch dazu Abegg, a.a.O., S. 54 ff. und 75 f.).

2.3.2           Die gesetzlichen Bestimmungen zum Inhalt eines öffentlich-rechtlichen Vertrages können auf die Bestimmungen des OR verweisen. Enthält das öffentliche Recht solche Verweise auf das Privatrecht, erlan­gen die betreffenden Bestimmungen dadurch öffentlich-rechtlichen Cha­rakter und gelten damit als subsidiäres öffentliches Recht (vgl. Urteile des BGer 8C_627/2013 vom 7. Oktober 2013 E. 2.1; 8C_294/2011 vom 29. Dezember 2011 E. 3.4; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 304).

2.4                 

2.4.1           Verwaltungsrechtliche Rechte und Pflichten entstehen entspre­chend dem Legalitätsprinzip (vgl. Art. 5 Abs. 1 BV; zum Legalitäts­prinzip im Steuerrecht s. Art. 127 Abs. 1 BV) in der Regel unmittelbar aufgrund eines Gesetzes oder in Anwendung eines solchen mittels Ver­waltungsverfügung. Die Begründung und Ausgestaltung von verwal­tungsrechtlichen Rechten und Pflichten durch einen verwaltungs­rechtlichen Vertrag als Handlungsform der Verwaltung ist aber heute anerkannt und weit verbreitet. Um zu vermeiden, dass das Legalitäts­prinzip ausgehöhlt wird, müssen für die Zulässigkeit verwaltungsrecht­licher Verträge allerdings nach der Praxis zwei Voraussetzungen gegeben sein: Erstens muss ein Rechtssatz entweder diese Handlungsform vorse­hen, dafür Raum lassen oder sie jedenfalls nicht ausdrücklich ausschlies­sen; eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung ist nicht erforderlich. Zweitens muss der verwaltungsrechtliche Vertrag nach Sinn und Zweck der Regelung, welche er im Einzelfall konkretisiert, die zur Erreichung des Gesetzeszwecks geeignetere Handlungsform darstellen als die Ver­fügung (s. zum Ganzen anstelle vieler: BGE 136 I 142 E. 4.1; Urteil des BVGer A 4977/2014 vom 11. Februar 2015 E. 1.1.5; Häfelin/Müller/ Uhlmann, a.a.O., N. 1071. An der zweitgenannten Voraussetzung, dass der Vertrag die bessere Handlungsform als die Verfügung sein muss, hält das Bundesgericht nicht konsequent fest [vgl. Urteil des BGer 2P.136/2005 vom 14. Dezember 2005 E. 3.2]. Auch wird diese Voraus­setzung in der Literatur verschiedentlich kritisiert [vgl. Wiederkehr/ Richli, a.a.O., Rz. 3060 m.w.H.]).

Nach einer überzeugenden, in der Doktrin vertretenen Auffassung ist für die Frage, ob ein Verwaltungsrechtsverhältnis vertraglich zu begründen ist, vor allem die psychologische Perspektive massgebend: Ein Vertrag, unter welchen beide Parteien typischerweise ihre Unterschrift setzen (ein psychologisch sehr bedeutungsvoller Akt), drängt sich auf, wenn eine Partnerschaft mit wechselseitigen Rechten und Pflichten angestrebt wird (Wiederkehr/Richli, a.a.O., Rz. 3060).

2.4.2           Eine Vielzahl von Verfügungen kommt nur auf Antrag oder mit Zustimmung der beteiligten Privaten zustande (sog. mitwirkungsbe­dürftige Verfügung; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 898; Uhlmann, a.a.O., Art. 5 N. 25). Es stellt sich die Frage nach der Ab­grenzung zwischen solchen mitwirkungsbedürftigen Verfügungen und verwaltungsrechtlichen Verträgen.

2.5.1           Eine nichtige Verfügung entfaltet keinerlei Rechtswirkungen und ist ex tunc sowie ohne amtliche Aufhebung rechtlich unverbindlich (BGE 132 II 342 E. 2.3; 129 I 361 E. 2.3; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 955). Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung ist die Nichtig­keit eines Entscheides jederzeit und von sämtlichen rechtsanwendenden Behörden von Amtes wegen zu beachten. Sie kann auch im Rechtsmittel­verfahren sowie selbst noch im Vollstreckungsverfahren geltend gemacht werden (BGE 138 II 501 E. 3.1; 137 I 273 E. 3.1; 136 II 415 E. 1.2; 132 II 342 E. 2.1; 129 I 361 E. 2).

Eine nichtige Verfügung kann aufgrund ihrer fehlenden Rechtswirkung kein Anfechtungsobjekt einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde sein. Auf die Beschwerde gegen eine nichtige Verfügung ist daher nicht einzutre­ten, jedoch ist die Nichtigkeit im Dispositiv festzustellen (BGE 132 II 342 E. 2.3; 129 V 485 E. 2.3; 127 II 32 E. 3g; Urteil des BGer 2C_381/2010 vom 17. November 2011 E. 1.4; BVGE 2008/59 E. 4.3; Urteile des BVGer C 1520/2012 vom 27. Juni 2014 E. 5.2; A 6729/2010 vom 5. April 2011 E. 2.2.3; A 5011/2009 vom 18. März 2010).

2.5.2           Fehlerhafte Verfügungen sind grundsätzlich anfechtbar und nur ausnahmsweise nichtig. Nichtig ist eine Verfügung nach der sogenannten Evidenztheorie nur dann, wenn sie einen besonders schweren Mangel aufweist, der Mangel offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und die Annahme der Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft ge­fährdet (BGE 132 II 342 E. 2.1; 129 I 361 E. 2.1; BVGE 2008/8 E. 6.2; Urteile des BVGer A 5540/2013 vom 6. Januar 2014 E. 2.2.1; A 2468/2011 vom 5. Juni 2012 E. 2.2; A 6639/2010 vom 21. Juni 2011 E. 2.1; A 6829/2010 vom 4. Februar 2011 E. 2.2.1; Moor/Poltier, a.a.O., S. 364 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 956; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 N. 13 ff.). Als Nichtigkeits­gründe fallen namentlich schwerwiegende Zuständigkeitsfehler und schwerwiegende Verfahrens- und Formfehler in Betracht (BGE 132 II 21 E. 3.1 Urteile des BGer 1C_280/2010 vom 16. September 2010 E. 3.1; 8C_1065/2009 vom 31. August 2010 E. 4.2.3 m.w.H.). So führt etwa die sachliche Unzuständigkeit praxisgemäss zur Nichtigkeit des betreffenden Entscheides, es sei denn, der verfügenden Behörde komme auf dem be­treffenden Gebiet allgemeine Entscheidungsgewalt zu (BGE 129 V 485 E. 2.3 m.H. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 961 ff.). Inhaltliche Mängel haben in der Regel nur die Anfechtbarkeit der Verfügung zur Folge. In seltenen Ausnahmefällen führt aber auch ein ausserordentlich schwerwiegender inhaltlicher Mangel zur Nichtigkeit (BGE 132 II 21 E. 3.1).

2.5.3           Im Zivilprozessrecht wird unter anderem dann Nichtigkeit ange­nommen, wenn ein Entscheid gefällt wurde, ohne dass Klage erhoben worden wäre (Fabienne Hohl, Procédure civile, Bd. II, 2. Aufl. 2010, N. 548; Walter J. Habscheid, Schweizerisches Zivilprozess- und Ge­richtsorganisationsrecht, 2. Aufl. 1990, N. 459). Es ist kein Grund er­sichtlich, weshalb dies jedenfalls in Fällen, bei welchen einer Behörde die Verfügungsbefugnis fehlt, nicht auch im öffentlichen Recht gelten soll (vgl. Urteile des BVGer A 6729/2010 vom 5. April 2011 E. 2.2.2; A 6829/2010 vom 4. Februar 2011 E. 2.2.2). Infolgedessen ist dann, wenn eine Behörde einseitig einen Entscheid getroffen hat, obschon sie nach dem anwendbaren Verfahrensrecht hätte klagen müssen, regelmäs­sig Nichtigkeit der in Frage stehenden Verfügung gegeben (vgl. auch Markus Müller, Kommentar VwVG, 2008, Art. 5 N. 16, wonach dort, wo nach dem Gesetz der Klageweg zu beschreiten ist, der Beschwer­deweg gänzlich entfällt und behördliche Erklärungen folglich nicht als Verfügung gelten können).

2.5.4           Ungeachtet der von der Praxis und Doktrin herausgearbeiteten Fallgruppen ist die Grenze zwischen Anfechtbarkeit und Nichtigkeit stets im Einzelfall aufgrund einer Interessenabwägung zwischen dem Interesse an der Rechtssicherheit und dem Interesse an der richtigen Rechtsanwen­dung zu ziehen (vgl. Entscheid der Eidgenössischen Personalrekurskom­mission vom 16. Juni 2004, veröffentlicht in: VPB 68.150 E. 3a m.H.).

2.6                 

2.6.1           Eine Verfügung, welche nicht nichtig ist, wird formell rechts­kräftig, wenn sie endgültig ist; wenn die Frist für die Einlegung eines ordentlichen Rechtsmittels unbenutzt abgelaufen ist; wenn die Parteien rechtsgültig darauf verzichtet haben, ein solches einzulegen; oder wenn sie das Rechtsmittel zurückgezogen haben. Mit der formellen Rechtskraft wird der Entscheid grundsätzlich vollstreckbar (Art. 39 VwVG; nach Art. 72 Abs. 2 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 [ZG, SR 631.0] sind freilich Verfügungen über die Zollschuld sofort vollstreckbar; vgl. allge­mein zur formellen Rechtskraft Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N. 664).

Die materielle Rechtskraft einer Verfügung bedeutet, dass die Verfügung unabänderlich ist, also auch von Seiten der Verwaltungsbehörden nicht mehr widerrufen werden kann. Die materielle Rechtskraft setzt voraus, dass die Verfügung in formelle Rechtskraft erwachsen ist. Im Übrigen sind jedoch formelle und materielle Rechtskraft streng auseinanderzuhal­ten. Die materielle Rechtskraft beschlägt die Frage der Bindung der Behörden an eine Verfügung, das heisst die Frage der Widerrufbarkeit einer Verfügung; bei der formellen Rechtskraft hingegen geht es um die Anfechtbarkeit der Verfügung seitens der Betroffenen. Die Verwaltungs­behörden können Verfügungen, selbst wenn sie in formelle Rechtskraft erwachsen sind, unter bestimmten Voraussetzungen ändern. In diesem Sinne werden die Verfügungen in der Regel nicht materiell rechtskräftig (Urteil des BVGer A 1766/2006 und A 55/2007 vom 25. September 2008 E. 2.1.2; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 992 ff.).

2.6.2           Zwar entfaltet eine Selbstveranlagung unter Umständen gegen­über dem Pflichtigen weitgehend die gleichen Wirkungen wie eine rechts­kräftige Verfügung (vgl. Urteil des BGer 2C_650/2011 vom 16. Februar 2012 E. 3.2.1). Eine gesetzlich vorgeschriebene Selbst­ver­anlagung wird jedoch nicht zur « Verfügung in eigener Sache », da der Steuerpflichtige keine Verfügungsbefugnis hat. Im Gegensatz zu den anderen Steuern, bei welchen die Steuerschuld mittels formeller Veran­lagungsverfügung ver­bindlich festgelegt wird, fehlt bei Selbstver­an­la­gungssteuern ein verbind­licher Entscheid über die Steuerschuld, der in Rechtskraft erwachsen könnte (Urteil des BGer 2A.321/2002 vom 2. Juni 2003 E. 2.4.3.4).

2.7                 

2.7.1           Einem Feststellungsbegehren ist nach Art. 25 Abs. 2 VwVG nur zu entsprechen, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse nachweist. Als solches gilt ein rechtliches oder tatsächliches und aktuel­les Interesse an der sofortigen Feststellung des Bestehens oder Nichtbe­stehens eines Rechtsverhältnisses. Ein Feststellungsbegehren ist weiter nur zulässig, wenn das schutzwürdige Interesse nicht ebenso gut mit einer Leistungs- oder Gestaltungsverfügung gewahrt werden kann (Sub­sidiarität der Feststellungsverfügung). Dieses Erfordernis gilt allerdings nicht absolut. Kann das schutzwürdige Interesse mit einer Feststellungs­verfügung besser gewahrt werden als mit einer Leistungs- oder Gestal­tungsverfügung, reicht dies aus (vgl. BGE 137 II 199 E. 6.5; 135 III 378 E. 2.2; Urteile des BVGer A 3505/2012 vom 24. Juni 2014 E. 1.3; A 3343/2013 vom 10. Dezember 2013 E. 1.3.1; A 1067/2011 vom 30. Mai 2012 E. 3.1; Isabelle Häner, in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 25 N. 16 ff.).

2.7.2           Soll eine Feststellungsverfügung von Amtes wegen erlassen werden, bedarf es dafür eines spezifischen, dem schutzwürdigen Interes­se einer gesuchstellenden Person analogen öffentlichen Feststellungs­interesses (BGE 137 II 199 E. 6.5.1; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N. 348). Das erwähnte Gebot der Subsidiarität der Feststellungsverfü­gung gilt auch dann, wenn eine Behörde im Rahmen von Vollzugsaufga­ben von sich aus eine Verfügung erlässt (BVGE 2009/9 E. 2.2; Urteil des BVGer A 7169/2008 vom 19. Februar 2010 E. 2.7; Kölz/Häner/ Bertschi, a.a.O., N. 351; Andreas Kley, Die Feststellungsverfügung, in: Festschrift für Yvo Hangartner, 1998, S. 230 ff. und 239).

2.7.3           Eine ohne die Erfüllung der hiervor (E. 2.7.1 f.) genannten Vor­aussetzungen erlassene Feststellungsverfügung ist nach bundesgericht­licher Rechtsprechung aufzuheben (Urteil des BGer 2C_737/2010 vom 18. Juni 2011 E. 4.6; vgl. auch Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N. 357). Eine solche Feststellungsverfügung ist somit grundsätzlich lediglich anfechtbar und nicht nichtig (vgl. zur Nichtigkeit E. 2.3).

2.7.4           Für den Erlass einer Feststellungsverfügung (vgl. Art. 25 VwVG) zuständig ist die in der Sachfrage kompetente Behörde (Kölz/ Häner/Bertschi, a.a.O., N. 356 m.w.H.).

3.                    

3.1                 

3.1.1           Am 1. Januar 2010 ist das Bundesgesetz vom 12. Juni 2009 über die Mehrwertsteuer (MWSTG, SR 641.20) in Kraft getreten. Die bis­herigen gesetzlichen Bestimmungen sowie die darauf gestützt erlassenen Vorschriften bleiben grundsätzlich weiterhin auf alle während ihrer Gel­tungsdauer eingetretenen Tatsachen und entstandenen Rechtsverhältnisse anwendbar (Art. 112 Abs. 1 MWSTG). Das bisherige Recht (Bun­desgesetz vom 2. September 1999 über die Mehrwertsteuer [aMWSTG, AS 2000 1300]; Verordnung vom 29. März 2000 zum aMWSTG [aMWSTGV, AS 2000 1347]) gilt unter anderem für die Einfuhr von Gegenständen, bei denen die Einfuhrsteuerschuld vor Inkrafttreten des MWSTG entstanden ist (Art. 112 Abs. 2 MWSTG).

Der vorliegende Fall betrifft Grenzübertritte beziehungsweise Inland­transporte in den Jahren 2011 und 2012 und damit nach dem Inkrafttreten des neuen Rechts am 1. Januar 2010 entstandene Einfuhrsteuerschulden (...). Infolgedessen ist vorliegend mehrwertsteuerlich das MWSTG massgebend.

Steuerobjekt der Einfuhrsteuer ist die Einfuhr von Gegenständen ein­schliesslich der darin enthaltenen Dienstleistungen ins (Zoll-)Inland (Art. 52 Abs. 1 Bst. a MWSTG). Für das Auslösen der Steuer genügt es, dass der Gegenstand über die Zollgrenze verbracht wird (vgl. Urteil des BVGer A 5061/2013 vom 5. März 2014 E. 3.5; Camenzind et al., Hand­buch zum Mehrwertsteuergesetz [MWSTG], 3. Aufl. 2012, N. 2469 ff.). Die Einfuhrsteuer wird von der Eidgenössischen Zollverwaltung (nach­folgend: EZV) erhoben (Art. 62 Abs. 1 MWSTG), zu welcher namentlich die OZD zählt (vgl. Art. 91 ZG). Das Verfahren der Einfuhrsteuerveran­lagung wird vom Selbstdeklarationsprinzip bestimmt (vgl. Art. 21, 25 und 26 ZG i.V.m. Art. 50 MWSTG [zu letzterer Bestimmung s. auch E. 3.2.1]; s. zum Ganzen auch [anstelle vieler] Urteil des BVGer A 5061/2013 vom 5. März 2014 E. 3.3).

3.1.2           Gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. b in Verbindung mit Art. 1 f. des Mineralölsteuergesetzes vom 21. Juni 1996 (MinöStG, SR 641.61) unter­liegt unter anderem die Einfuhr von Treibstoffen im Sinn dieses Gesetzes der Mineralölsteuer und wird darauf der Mineralölsteuerzuschlag erho­ben. Steuerbehörde bei der Mineralölsteuer und dem Mineralölsteuerzu­schlag ist die EZV (vgl. Art. 5 Abs. 1 MinöStG).

Die Mineralölsteuer und der Mineralölsteuerzuschlag sind von der steu­erpflichtigen Person unaufgefordert zu veranlagen, sofern sie eine perio­dische Steueranmeldung vornehmen muss (vgl. Art. 21 Abs. 1 MinöStG sowie Art. 44 Abs. 1 der Mineralölsteuerverordnung vom 20. November 1996 [MinöStV, SR 641.611]). Nach Art. 21 Abs. 2 MinöStG setzt die Steuerbehörde « in den anderen Fällen » den Steuerbetrag fest.

Periodisch eine definitive Steueranmeldung abgeben müssen insbeson­dere zugelassene Lagerinhaber (vgl. Art. 20 Abs. 1 MinöStG). Die Steu­eranmeldung ist für die Person, welche sie ausgestellt hat, als Grundlage für die Festsetzung des Steuerbetrages verbindlich (Art. 21 Abs. 3 Satz 1 MinöStG). Vorbehalten bleibt das Ergebnis einer amtlichen Prüfung (Art. 21 Abs. 3 Satz 2 MinöStG).

3.1.3           Gemäss Art. 29 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 23. Dezember 2011 über die Reduktion der CO2-Emissionen (CO2-Gesetz, in Kraft seit dem 1. Januar 2013, SR 641.71) erhebt der Bund eine CO2-Abgabe auf der Herstellung, Gewinnung und Einfuhr von Brennstoffen (zum frühe­ren Recht vgl. Art. 6 ff. des Bundesgesetzes vom 8. Oktober 1999 über die Reduktion der CO2-Emissionen [CO2-Gesetz, in Kraft vom 1. Mai 2000 bis 31. Dezember 2012, AS 2000 979 ff., nachfolgend: aCO2-Gesetz] in Verbindung mit Art. 1 ff. der [früheren] Verordnung vom 8. Juni 2007 über die CO2-Abgabe [CO2-Verordnung, in Kraft vom 1. Juli 2007 bis 31. Dezember 2012, AS 2007 2915 ff.]). Für die Erhe­bung der CO2-Abgabe gelten unter Vorbehalt einer Ausnahme (Ein- und Ausfuhr von Kohle) sowohl nach dem früheren als auch nach dem heute geltenden Recht die Verfahrensbestimmungen der Mineralölsteu­ergesetzgebung (vgl. Art. 33 CO2-Gesetz; Art. 11 Abs. 1 und 2 aCO2-Gesetz).

3.2                 

3.2.1           Für die Steuer auf der Einfuhr von Gegenständen gilt die Zoll­gesetzgebung, soweit Art. 51 64 MWSTG nichts Abweichendes an­ordnen (Art. 50 MWSTG). Dementsprechend sind auf die vorliegend streitbetroffene Einfuhrmehrwertsteuer insbesondere die Vorschriften des Zollgesetzes zur Sicherstellung und zur Zollbürgschaft (Art. 76 ff. ZG) sowie die zugehörigen Ausführungsvorschriften von Art. 189 ff. der Zoll­verordnung vom 1. November 2006 (ZV, SR 631.01) anwendbar (dabei gilt nach Art. 189 ZV, soweit die dieser Vorschrift folgenden Bestim­mungen [Art. 190 ff. ZV] keine abweichenden Regelungen enthalten, Art. 49 der Finanzhaushaltsverordnung vom 5. April 2006 [SR 611.01]).

Gemäss Art. 76 Abs. 1 ZG hat die Zollschuldnerin die Zollforderung durch Barhinterlage, durch Hinterlegung sicherer und marktgängiger Wertpapiere oder durch Zollbürgschaft sicherzustellen. Laut Art. 77 Abs. 1 ZG können durch Zollbürgschaft als Solidarbürgschaft eine be­stimmte Zollforderung (Einzelbürgschaft; Bst. a) oder sämtliche Zollfor­derungen gegenüber dem Zollschuldner (Generalbürgschaft; Bst. b) si­chergestellt werden. Die Zollverwaltung legt den Höchstbetrag der Haf­tung (Bürgschaftssumme) fest (Art. 198 ZV). Die Bürgschaft ist unter Angabe insbesondere des Höchstbetrages der Haftung auf amtlichem Formular zu errichten (Art. 77 Abs. 2 ZG). Die Unterschrift des Bürgen auf dem amtlichen Bürgschaftsformular ist Gültigkeitserfordernis für das Eingehen der Bürgschaft (Art. 199 Abs. 1 ZV). Gemäss Art. 80 ZG be­stimmt sich die Rechtsstellung des Zollschuldners und des Bürgen ge­genüber dem Bund nach dem Zollgesetz (Abs. 1) und gilt im Übrigen das Obligationenrecht (Abs. 2).

3.2.2           Zwar sieht Art. 200 ZV mit dem Titel « Umfang der Bürg­schaft » hinsichtlich der Zollbürgschaft vor, dass der Bürge unter ande­rem nicht nur für Zollabgaben und Zinsen, sondern auch für Abgaben sowie Zinsen nach nichtzollrechtlichen Bundeserlassen haftet (vgl. Bst. a und b der Bestimmung). Die Bürgschaft für Mineralölsteuer-, Mineralöl­steuerzuschlag- und CO2-Abgabeforderungen richtet sich jedoch nicht nach den Vorschriften zur Zollbürgschaft, sondern nach anderen (für be­stimmte Abgaben nach nichtzollrechtlichen Erlassen des Bundes gelten­den und damit leges speciales bildenden und somit vorgehenden) Vor­schriften der Mineralölsteuer- und CO2-Abgabegesetzgebung:

Gemäss Art. 30 Satz 1 MinöStG leisten die zugelassenen Lagerinhaber für die Mineralölsteuer und für den Mineralölsteuerzuschlag eine ange­messene Sicherheit. In Art. 8 Abs. 1 MinöStV wird festgehalten, dass Si­cherheit leisten muss, wer zur periodischen Steueranmeldung berechtigt ist, wer unversteuerte Waren befördert oder wer zugelassener Lagerin­haber ist. Die Sicherheitsleistung dient insbesondere zur Sicherung unbe­zahlter Mineralölsteuer- und Mineralölsteuerzuschlagforderungen (vgl. Art. 8 Abs. 2 Bst. c MinöStV). Nach Art. 9 Abs. 1 MinöStV legt die OZD die Höhe der Sicherheitsleistung fest, und zwar unter Berücksichtigung insbesondere der Mengen, welche durchschnittlich in den steuerrechtlich freien Verkehr überführt werden, und der unversteuerten Mengen in zu­gelassenen Lagern. Laut Art. 9 Abs. 2 MinöStV wird die Sicherheit durch Bürgschaft, Barhinterlage oder Hinterlage von Wertpapieren geleistet. Art. 10 12 MinöStV regeln nähere Einzelheiten der Bürgschaft. Gemäss Art. 13 MinöStV gelten « im Übrigen » die Vorschriften des Obliga­tionenrechts.

3.2.3           Mit Bezug auf die CO2-Abgabe greifen die hiervor in E. 3.2.2 Absatz 2 erwähnten Regelungen ebenfalls. Denn wie erwähnt gilt für die Erhebung dieser Abgabe die Mineralölsteuergesetzgebung (vgl. Art. 33 CO2-Gesetz bzw. Art. 11 Abs. 1 und 2 aCO2-Gesetz sowie E. 3.1.3). Die Bürgschaft für die CO2-Abgabe ist dabei als Mittel der Sicherstellung aus systematischer Sicht zur Erhebung der Abgabe zu zählen (vgl. dazu ferner die Gesetzessystematik des Zollgesetzes, dessen Vorschriften zur Zollbürgschaft von Art. 76 Abs. 1 und Art. 77 ff. ZG unter dem 3. Titel des Gesetzes mit der Bezeichnung « Erhebung der Zollabgaben » figurieren).

3.2.4            

3.2.4.1     Bei der im XX. Titel des OR (Art. 492 ff. OR) geregelten privatrechtlichen Bürgschaft verspricht die Bürgin der Gläubigerin, für die Erfüllung einer Schuld der Hauptschuldnerin einzustehen (Art. 492 Abs. 1 OR). Die Bürgschaft ist ein einseitig verpflichtender Vertrag zwi­schen der Bürgin und der Gläubigerin, das heisst, es erwirbt lediglich die Gläubigerin eine Forderung gegen die Bürgin und nicht auch die Bürgin eine solche gegen die Gläubigerin (vgl. Claire Huguenin, Obliga­tionenrecht Besonderer Teil, 2012, N. 3554).

Das Bürgschaftsrecht des OR enthält zahlreiche zwingende Bestimmun­gen, so insbesondere bezüglich der Entstehung (vgl. Art. 493 f. OR), des Inhalts (vgl. Art. 499 Abs. 1 und Art. 500 Abs. 1 Satz 2 OR) und der Beendigung (Art. 509 OR) der Bürgschaft; zwingend sind namentlich auch die Vorschriften von Art. 496 Abs. 1, Art. 497 Abs. 2 und 3, Art. 501 Abs. 1 3, Art. 502, 503, 504 Abs. 1 und 2, Art. 505 Abs. 1 und 2, Art. 506, 508 Abs. 3, Art. 510 und 511 OR (vgl. zu den zwingenden Vor­schriften des privaten Bürgschaftsrechts Georges Scyboz, Garantie­vertrag und Bürgschaft, in: Schweizerisches Privatrecht, Band 7, Obliga­tionenrecht, 1979, S. 315 ff. und 355).

Bei der Solidarbürgschaft kann die Gläubigerin die Solidarbürgin bereits in Anspruch nehmen, wenn die Hauptschuldnerin mit ihrer Leistung im Rückstand und erfolglos gemahnt worden oder ihre Zahlungsunfähigkeit offenkundig ist (Art. 496 Abs. 1 OR); namentlich muss die Hauptschuld­nerin weder in Konkurs gefallen sein noch Nachlassstundung erhalten haben und auch nicht von der Gläubigerin unter Anwendung der er­forderlichen Sorgfalt bis zur Ausstellung eines definitiven Verlustscheins betrieben worden sein (vgl. dazu Art. 495 Abs. 1 OR für die einfache Bürgschaft). Der Solidarbürge übernimmt nicht nur eine subsidiäre, sondern eine primäre Leistungspflicht; seine Verpflichtung ist jedoch akzessorisch, also von der Hauptschuld abhängig (Urteil des BGer 4C.114/2003 vom 15. Oktober 2003 E. 2.1).

3.2.4.2     Das OR enthält verschiedene Sondervorschriften für Bürgschaf­ten, die gegenüber der Eidgenossenschaft oder ihren öffentlich-recht­lichen Anstalten oder gegenüber einem Kanton für öffentlich-rechtliche Verpflichtungen, wie Zölle, Steuern und dergleichen oder für Frachten eingegangen werden: So hält Art. 493 Abs. 3 OR fest, dass diese Bürg­schaften in allen Fällen lediglich der schriftlichen Erklärung des Bürgen und der Angabe des zahlenmässig bestimmten Höchstbetrages seiner Haftung in der Bürgschaftsurkunde selbst bedürfen. Die Bürgschaftser­klärung natürlicher Personen muss bei solchen Bürgschaften anders als bei anderen Bürgschaften mit einem Haftungsbetrag von mehr als Fr. 2 000. (vgl. Art. 493 Abs. 2 OR) nicht öffentlich beurkundet wer­den. Anders als bei anderen Bürgschaften natürlicher Personen verringert sich sodann bei Bürgschaften für die erwähnten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen (sowie bei bestimmten weiteren, hier nicht interessie­renden Bürgschaften) der Haftungsbetrag nicht durch Zeitablauf (vgl. Art. 500 OR) und fallen diese Bürgschaften auch nicht nach Ablauf von 20 Jahren nach ihrer Eingehung dahin (Art. 509 Abs. 3 OR).

Art. 77 80 ZG bleiben gegenüber den im vorstehenden Absatz genannten Vorschriften des OR vorbehalten (vgl. Abs. 3 der Übergangsbestimmun­gen zum XX. Titel des OR).

3.3                Im Folgenden gilt es vorab, die Rechtsnatur der Zollbürgschaft und der Bürgschaft für die Mineralölsteuer, den Mineralölsteuerzuschlag sowie die CO2-Abgabe zu bestimmen, und zwar in doppelter Hinsicht: Zum einen ist zu untersuchen, ob es sich um ein privat- oder öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis handelt (E. 3.3.2). Sollte es sich um ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis handeln, ist zu prüfen, ob diese Bürgschaften mittels Vertrag oder mit Verfügung begründet werden (E. 3.3.3).

Zur Klärung der Rechtsnatur der genannten Bürgschaften sind die ein­schlägigen Bestimmungen auszulegen, nämlich bezüglich der (für die Einfuhrsteuer massgebenden) Zollbürgschaft (nachfolgend auch « Bürg­schaft nach dem ZG ») die Art. 77 80 ZG sowie Art. 197 207 ZV und hinsichtlich der Bürgschaft für die Mineralölsteuer, den Mineralölsteuer­zuschlag und die CO2-Abgabe (nachfolgend auch « Bürgschaft nach der MinöStV ») die Art. 9 13 MinöStV.

3.3.1           (...)

3.3.2           Zunächst gilt es wie ausgeführt zu entscheiden, ob es sich bei der Bürgschaft nach dem ZG und der Bürgschaft nach der MinöStV um ein privatrechtliches oder ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis handelt. In diesem Zusammenhang kann im Wesentlichen auf die in der Praxis entwickelten Unterscheidungskriterien bei der Zuordnung von Normen zum Privat- oder öffentlichen Recht abgestellt werden (E. 2.3.1). Die Rechtsnatur eines Vertragsverhältnisses hängt davon ab, zu welchem Zweck oder mit welchen Interessen der Vertrag abgeschlossen wird, ob er der Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe dient oder einen öffentlich-rechtlich geregelten Gegenstand betrifft (E. 2.3.1).

Die zur Diskussion stehenden Bürgschaften dienen der Sicherung öffent­lich-rechtlicher Abgabeforderungen. Die Vorschriften von Art. 77 80 ZG und Art. 197 207 ZV zum einen und die Art. 9 13 MinöStV zum ande­ren stehen folglich unmittelbar mit fiskalischen Interessen in Zusammen­hang. Mit Blick auf diesen Umstand und angesichts der Tatsache, dass das Abgabenrecht klarerweise dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist (vgl. Markus Reich, Steuerrecht, 2. Aufl. 2012, § 1 N. 8 f.), sind diese Vorschriften öffentlich-rechtlicher Natur. Dementsprechend ist davon auszugehen, dass die mit diesen Bestimmungen geregelten Bürgschaften öffentlich-rechtlich sind.

Zu diesem Ergebnis passt, dass sowohl die Bürgschaft nach dem ZG als auch jene nach der MinöStV wie aufgezeigt (vgl. E. 3.2.1 und 3.2.2)  in den entsprechenden öffentlich-rechtlichen Spezialgesetzen eine aus­drückliche Regelung erfahren haben. Dass durch Art. 80 Abs. 2 ZG und Art. 13 MinöStV auf die für die privatrechtlichen Bürgschaften geltenden Bestimmungen verwiesen wird, hat nicht zur Folge, dass die dadurch anwendbaren Vorschriften des OR im vorliegenden Kontext als privat­rechtlich zu qualifizieren wären und die Bürgschaften für die hier interes­sierenden Abgaben damit privatrechtlicher Rechtsnatur wären. Denn bei den entsprechenden, qua Verweisung anwendbaren Vorschriften des OR handelt es sich um subsidiäres öffentliches Recht (vgl. E. 2.3.2).

Auch unter der (im Folgenden [E. 3.3.3] zu überprüfenden) Annahme, dass es sich bei der Bürgschaft nach dem ZG und der Bürgschaft nach der MinöStV um Verträge handeln würde, muss von öffentlich-rechtli­chen Rechtsverhältnissen ausgegangen werden. Denn gegebenenfalls wä­re für die Zuordnung dieser Rechtsverhältnisse zum öffentlichen Recht insbesondere ausschlaggebend, dass diese Verträge zu einem fiskalischen Zweck abgeschlossen werden und sie einen öffentlich-rechtlich gere­gelten Gegenstand betreffen (vgl. E. 2.3.1).

3.3.3           Es gilt nunmehr zu prüfen, ob die Bürgschaft nach dem ZG und diejenige nach der MinöStV als öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnisse (vgl. E. 3.3.2) durch Vertrag begründet werden.

3.3.3.1     Vorab ist festzuhalten, dass die hier interessierenden Vorschrif­ten (Art. 77 80 ZG und Art. 197 207 ZV für die Bürgschaft nach dem ZG zum einen und Art. 9 13 MinöStV für die Bürgschaft nach der MinöStV zum anderen) für die Begründung der Bürgschaften weder aus­drücklich noch stillschweigend die Verfügungsform vorsehen. Die frag­lichen Bestimmungen schliessen somit die Vertragsform nicht etwa da­durch aus, dass sie für die Begründung der Bürgschaften den Erlass einer Verfügung vorschreiben.

Sodann ist in diesen Vorschriften jeweils von « Bürgschaft » die Rede. Darunter ist nach dem üblichen Wortsinn ein Vertrag gemeint, nämlich eine Vereinbarung zwischen einer Drittperson und einem Gläubiger, dass die Drittperson eine Schuld von dessen Schuldner « verbürgt » (vgl. E. 3.2.4.1).

3.3.3.2     Im Lichte der übrigen Auslegungselemente (vgl. E. 3.3.1) erge­ben sich keine triftigen Gründe für die Annahme, dass die hier interessie­renden Vorschriften abweichend von ihrem diesbezüglich klaren Wortlaut eine vertragliche Begründung der Bürgschaft nach dem ZG und derjeni­gen nach der MinöStV ausschliessen:

Die Botschaft vom 15. Dezember 2003 über ein neues Zollgesetz (BBl 2004 567 ff., nachfolgend: Botschaft zum ZG) der erhöhte Bedeu­tung zukommt, weil es sich beim ZG um ein neueres Gesetz handelt (E. 3.3.1)  betont, die Zollbürgschaft sei der zivilrechtlichen Bürgschaft nach­gebildet. Sie hält ferner fest, dass der Bürge nach Art. 77 Abs. 1 ZG « über die Bürgschaftsverpflichtung vertraglich (...) für die Erfüllung der Zollschuld » haftet (Botschaft zum ZG, BBl 2004 567, 647). Da der Gesetzgeber somit in den Materialien ausdrücklich von einer vertrag­lichen Haftung spricht, ergibt die historische Auslegungsmethode jeden­falls für die Bürgschaft nach dem ZG, dass diese vertraglicher Natur ist.

Auch der Beizug des systematischen Auslegungselementes zeigt in diese Richtung: Zum einen kennt das OR wie ausgeführt (E. 3.2.4.2) Be­stimmungen, die nur für Bürgschaften für bestimmte öffentlich-rechtliche Forderungen gelten. Dabei impliziert das Gesetz, dass diese Bürgschaf­ten, zu welchen nach dem OR (unter Vorbehalt der Art. 77 80 ZG) auch Zölle und Steuern zählen können, wie die übrigen Bürgschaften vertrag­licher Natur sind. Zum anderen verweisen sowohl das ZG als auch die MinöStV mit Art. 80 Abs. 2 ZG und Art. 13 MinöStV ausdrücklich auf die Bestimmungen des Obligationenrechts als subsidiär anwendbares öffentliches Recht (vgl. E. 2.3.2 und 3.2.1 f.). Aufgrund dieser Verwei­sungsnormen kommen deshalb auch die obligationenrechtlichen Regeln über die Entstehung der Obligationen durch Vertrag (vgl. Art. 1 ff. OR) zur Anwendung, soweit die Entstehung der Bürgschaften nach dem ZG und nach der MinöStV in den diesbezüglich einschlägigen öffentlich-rechtlichen Erlassen nicht abweichend geregelt ist. Eine in dieser Weise abweichende Regelung, welche die vertragliche Begründung der Bürg­schaftsverhältnisse ausschliesst, findet sich wie erwähnt (vgl. E. 3.3.3.1) nicht. Vielmehr zeigt die Bezugnahme auf vertragliche Be­stimmungen, dass der Gesetz- beziehungsweise der Verordnungsgeber bei Erlass des ZG und der MinöStV davon ausgingen, dass es sich bei der Bürgschaft nach dem ZG und derjenigen nach der MinöStV um ein vertragliches Verhältnis handelt.

Die Pflicht, die hier interessierenden Bürgschaften auf einem amtlichen Formular zu errichten (Art. 77 Abs. 2 ZG bzw. Art. 10 Abs. 2 MinöStV), spricht im Rahmen der systematischen Auslegung nicht gegen deren ver­traglichen Charakter. Dies gilt umso mehr, als auch im sonstigen Ver­tragsrecht verschiedentlich zwingende Formvorschriften vergleichbarer Art gelten: So kann beispielsweise der Mietvertrag nur mit amtlichem Formular gekündigt werden (Art. 266l Abs. 2 OR) und eine Mietzinser­höhung nur auf einem amtlichen Formular mitgeteilt werden (Art. 269d Abs. 1 OR). Das Erfordernis der Errichtung auf einem amtlichen For­mular bildet zudem im Vergleich zum Erfordernis der öffentlichen Beur­kundung bei privatrechtlichen Bürgschaftserklärungen natürlicher Perso­nen betreffend Haftungsbeträgen von mehr als Fr. 2 000. (vgl. Art. 493 Abs. 2 OR) eine Erleichterung der Formerfordernisse (noch weniger strenge Anforderungen an die Form der Errichtung gelten für die her­kömmliche Steuerbürgschaft, welche gemäss Art. 493 Abs. 3 OR stets lediglich der schriftlichen Erklärung des Bürgen sowie der Angabe des zahlenmässig bestimmten Höchstbetrages seiner Haftung in der Bürg­schaftsurkunde bedarf).

Auch die Möglichkeit der Zollverwaltung beziehungsweise der OZD, die Bürgschaften jederzeit aufzuheben (Art. 79 Abs. 3 ZG bzw. Art. 12 Abs. 3 MinöStV), ist kein Indiz gegen deren vertraglichen Charakter. Auch in anderen öffentlich-rechtlichen Erlassen ist mitunter die Mög­lichkeit der Kündigung von öffentlich-rechtlichen Verträgen durch die Verwaltungsbehörden ausdrücklich statuiert (vgl. etwa Art. 9 Abs. 2 der Verordnung vom 6. Juli 1983 über die allgemeinen Grundsätze der Vor­ratshaltung [Vorratshalteverordnung, SR 531.211] zur Kündigung von Pflichtlagerverträgen durch das Bundesamt für wirtschaftliche Landes­versorgung; zur Rechtsnatur von Pflichtlagerverträgen vgl. BGE 135 II 38 E. 3.3). Es kommt hinzu, dass bei der Generalbürgschaft nach dem ZG und der Bürgschaft nach der MinöStV auch der Bürge nach Ablauf eines Jahres nach der Errichtung der Bürgschaft kündigen kann (vgl. Art. 79 Abs. 2 ZG sowie Art. 12 Abs. 2 MinöStV).

Bei der systematischen Auslegung ist auch zu berücksichtigen, dass ge­wisse Vorschriften des Obligationenrechts direkt in die Zoll- beziehungs­weise in die Mineralölsteuergesetzgebung aufgenommen wurden: So die Vorschrift, dass der Höchstbetrag der Haftung auf dem Formular genannt werden muss (Art. 493 Abs. 1 OR; Art. 77 Abs. 2 ZG bzw. Art. 10 Abs. 2 MinöStV) sowie die Bestimmung darüber, welche Einreden die Bürgin vorbringen kann (Art. 502 Abs. 1 OR; Art. 78 Abs. 3 ZG bzw. Art. 11 MinöStV).

In systematischer Hinsicht ist sodann darauf hinzuweisen, dass die weiteren Arten von Sicherheitsleistungen, welche in Art. 76 Abs. 1 ZG und Art. 9 Abs. 2 MinöStV nebst der Zollbürgschaft und der Bürgschaft nach der MinöStV genannt sind (Barhinterlage und Hinterlegung von Wertpapieren), (ebenfalls) rechtsgeschäftliche Sicherungsmittel darstel­len (vgl. Ernst Blumenstein, Grundzüge des schweizerischen Zoll­rechts, 1931, S. 52 ff.).

Berücksichtigt man das teleologische Auslegungselement, ist Ziel und Zweck der beiden Bürgschaftsregelungen, die entsprechenden Abgabe­forderungen namentlich durch Finanzinstitute sichern zu können, welche die Absicherungen von Geschäften Anderer professionell betreiben (vgl. auch Art. 197 Abs. 1 ZV, wonach bei der Zollgeneralbürgschaft nur unter Aufsicht der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht stehende Banken mit Sitz in der Schweiz oder unter Bundesaufsicht stehende Versicherungen mit Sitz in der Schweiz anerkannt werden können). Solche Institute be­treiben ihr Geschäft auf vertraglicher Basis, insbesondere auch weil sie die damit verbundenen beachtlichen Risiken im Auge behalten können müssen.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die relevanten Bestimmungen der Zoll- und Mineralölsteuergesetzgebung die vertragliche Form für den Abschluss der hier zur Diskussion stehenden Bürgschaften ausdrücklich vorsehen, weshalb unter diesem Gesichtspunkt das Verwaltungshandeln in Vertragsform nicht nur zulässig, sondern geboten ist.

3.3.3.3     Der Abschluss eines verwaltungsrechtlichen Vertrages ist jedoch praxisgemäss nur beim Vorliegen einer weiteren Voraussetzung zulässig: Der Vertrag muss die zur Erreichung des Gesetzeszweckes geeignetere Handlungsform sein (E. 2.3.1), das heisst, der Gesetzeszweck muss er­for­dern, dass anstelle des Erlasses einer Verfügung ein Vertrag abge­schlos­sen wird. In diesem Kontext ist in erster Linie in Erinnerung zu rufen, dass seitens der Verwaltung insoweit ein Interesse an der Sicher­stellung der Einbringlichkeit der hier interessierenden Abgaben besteht und diese Sicherstellung grundsätzlich nicht nur durch Realsicherheiten (Barhinter­lage und Hinterlage von Wertpapieren), sondern auch durch Personal­sicherheit erfolgen kann (vgl. dazu auch Roger M. Cadosch, in: Hand­kommentar Zollgesetz, 2009, Art. 76 N. 5).

Die Sicherheitsleistung im Sinne von Art. 76 ff. ZG, die wie erwähnt  in Form der Bürgschaft nach dem ZG erbracht werden kann (vgl. E. 3.2.1), erfolgt laut der Botschaft zum ZG « in der Regel dann, wenn eine Zollschuldnerin oder ein Zollschuldner sich dadurch eine vorteil­hafte zollrechtliche Behandlung verschaffen kann, sei dies, dass eine Zollforderung nur bedingt entsteht, oder sei dies, dass die Zollverwaltung darauf Zahlungserleichterungen gewährt » (Botschaft zum ZG, BBl 2004 567, 646). Auch die Bürgschaft nach der MinöStV ist regelmässig eng mit einer solchen vorteilhaften abgaberechtlichen Behandlung des Ab­gabepflichtigen verknüpft. Eine Erleichterung für den Abgabepflichtigen besteht nämlich namentlich dann, wenn die Pflicht zur Sicherheitsleis­tung nach Art. 8 Abs. 1 MinöStV aufgrund der Berechtigung zur perio­dischen Steueranmeldung greift (vgl. E. 3.2.2), da das Recht zur perio­dischen Steueranmeldung bedeutet, dass die steuerpflichtige Person « für Waren, die aus zugelassenen Lagern in den steuerrechtlich freien Verkehr überführt werden, [...] nicht für jede einzelne Auslagerung, sondern [le­diglich] gesamthaft für alle während einer bestimmten Periode ausgela­gerten Waren eine Steueranmeldung abgeben » muss (vgl. Botschaft vom 5. April 1995 betreffend das Mineralölsteuergesetz, BBl 1995 III 137 ff., 156).

Der Umstand, dass die hier in Frage stehenden Bürgschaften (mitunter) einen Ausgleich für eine vorteilhafte Behandlung des Abgabepflichtigen schaffen (sollen), legt eine Handlungsform der Verwaltung nahe, welche das Zustandekommen solcher Bürgschaften insbesondere im Interesse des Abgabepflichtigen begünstigt. Es stellt sich damit die Frage, ob die Bereitschaft von aussenstehenden Drittpersonen, sich freiwillig dazu ver­pflichten, für fremde Abgabeverpflichtungen einzustehen, bei vertragli­cher oder bei verfügungsmässiger Begründung der Bürgschaften grösser ist.

Von der die Bürgschaft leistenden Drittperson her betrachtet, ist die Frei­willigkeit zentral: Die Bürgin hat gegenüber der Zollverwaltung keinerlei Verpflichtung, diese Aufgabe zu übernehmen. Nicht von ungefähr wird denn auch die Zollbürgschaft in der Doktrin als Form der « freiwilligen » Sicherstellung mittels Personalsicherheit bezeichnet (vgl. Cadosch, a.a.O., Art. 76 N. 5). Die Motivation, für die Abgabeschulden zu bürgen, dürfte regelmässig darin bestehen, mit Leistungen, welche die Bürgin von Abgabeschuldnern erhält (wie Provisionen etc.), dieses Sicherungs­geschäft gewinnbringend zu betreiben. Aus der psychologischen Per­spektive (vgl. E. 2.4.1) macht es dabei aus Sicht der Bürgin einen we­sentlichen Unterschied, ob ihr die Verpflichtung zum Einstehenmüssen für eine fremde Abgabeschuld trotz ihrer freiwillig erklärten Bereitschaft, als Bürgin zu fungieren, einseitig und autoritativ mittels Verfügung aufer­legt wird oder ob sie diese Verpflichtung auf Vertragsbasis in Partner­schaft sowohl mit der Verwaltung als auch mit dem Hauptschuldner  eingeht.

Vor diesem Hintergrund stellt die vertragliche Form für die Begründung einer Bürgschaft für Forderungen aus der Zoll- beziehungsweise Mine­ralölsteuergesetzgebung die geeignetere Form dar als die Verfügung.

3.3.3.4     Der hier gezogene Schluss, dass die Bürgschaften nach dem ZG und der MinöStV verwaltungsrechtliche Verträge bilden, ist auch mit Blick auf die Abgrenzung zwischen öffentlich-rechtlichen Verträgen und mitwirkungsbedürftigen Verfügungen gerechtfertigt (vgl. E. 2.4.2):

Private können nach den entsprechenden Vorschriften behördlicherseits nicht einseitig dazu verpflichtet werden, als Bürginnen beziehungsweise Bürgen die Bürgschaftsverhältnisse einzugehen. Das Eingehen einer ent­sprechenden Bürgschaftsverpflichtung geschieht seitens der Privaten auf freiwilliger Basis. Zwar setzt die Zollverwaltung gemäss Art. 198 ZV den Höchstbetrag der Haftung (Bürgschaftssumme) fest. Dabei kann sie aber selbstredend nicht über denjenigen Betrag hinausgehen, welchen der Bürge im amtlichen Formular über die Errichtung der Bürgschaft als Bürgschaftssumme angegeben hat beziehungsweise zu welchem dieser zustimmt. Sodann schränken die einschlägigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften, insbesondere die hiervor in E. 3.3.3.2 erwähnten Form­vorschriften und Kündigungsregelungen, die Freiheit des Bürgen zur in­haltlichen Gestaltung der Bürgschaftsverhältnisse namentlich mit Blick auf die erwähnten, auch im Bürgschaftsrecht nach Art. 492 ff. OR beste­henden zahlreichen sowie bedeutenden zwingenden Vorschriften (vgl. E. 3.2.4.1; Scyboz, a.a.O., S. 355) nicht in einem Ausmass ein, dass dem Begründungsakt der einschlägigen Rechtsbeziehungen zum Staat die charakteristischen Merkmale eines Vertrages abzusprechen wären. Es ist in diesem Zusammenhang nicht zuletzt zu berücksichtigen, dass hin­sichtlich der inhaltlichen Ausgestaltung von öffentlich-rechtlichen Ver­tragsverhältnissen « selbstverständlich keine vergleichbare Gestaltungs­freiheit wie im Privatrecht » besteht (so zutreffend Wiederkehr/Richli, a.a.O., Rz. 3063).

Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass zumindest der Verordnungs­geber mitunter selbst dann das Vorliegen eines öffentlich-rechtlichen Ver­trages nicht auszuschliessen scheint, wenn der Private einzig vor die Wahl gestellt ist, ein inhaltlich bereits determiniertes Rechtsverhältnis einzugehen oder nicht: So ist etwa im Bereich der wirtschaftlichen Lan­desversorgung regelmässig vorgesehen, dass Einzelheiten der Pflichtla­gerhaltung durch einheitlich lautende Pflichtlagerverträge zwischen dem Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung und den Pflichtlager­haltern zu regeln sind (vgl. bpsw. Art. 5 der Verordnung vom 6. Juli 1983 über die Pflichtlagerhaltung von Arzneimitteln [SR 531.215.31] sowie Art. 3 der Verordnung vom 9. Mai 2003 über die Pflichtlagerhaltung von Erdgas [Erdgaspflichtlagerverordnung, SR 531.215.42]; zur Rechtsnatur von Pflichtlagerverträgen vgl. BGE 135 II 38 E. 3.3).

3.3.3.5     Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es sich bei der Bürg­schaft nach dem ZG beziehungsweise nach der MinöStV um ein vertrag­liches Verhältnis zwischen der Behörde und dem Bürgen beziehungs­weise der Bürgin handelt. Dieses Resultat deckt sich mit den spärlichen Erläuterungen in der Literatur:

Schon Ernst Blumenstein hält zum alten Zollgesetz vom 1. Oktober 1925 (aZG, BS 6 465) fest, die Mitverpflichtung im Sinne einer solida­rischen Mithaftung für die Zollschuld könne « auch vertraglich übernom­men werden durch Zollbürgschaft » (Blumenstein, a.a.O., S. 20). Auf derselben Seite führt er Folgendes aus: « Die Mithaftung des Bürgen unterscheidet sich von derjenigen der [durch Verfügung in Anspruch genommenen] übrigen Mitverpflichteten nur [aber eben gerade] in ver­fahrensrechtlicher Hinsicht. » Da der Gesetzgeber bei Erlass des ZG er­klärte, die Art. 77 ff. ZG würden materiell im Wesentlichen den altrecht­lichen Bestimmungen zur Zollbürgschaft entsprechen (Botschaft zum ZG, BBl 2004 567, 647), behält diese Aussage ihre Gültigkeit. Wie be­reits erwähnt (E. 3.3.3.2) hält die Botschaft zum ZG ausdrücklich fest, dass der Bürge über die Zollbürgschaftsverpflichtung vertraglich solida­risch hafte (Botschaft zum ZG, BBl 2004 567, 647).

Nach Blumenstein/Locher (a.a.O., S. 329) handelt es sich bei der her­kömmlichen Steuerbürgschaft und der Zollbürgschaft um Sicherungen der Abgabeforderung durch Rechtsgeschäft, somit um Verträge (ebenso Scyboz, a.a.O., S. 439). Dieser Auffassung ist nach dem Gesagten mit Bezug auf die Bürgschaft nach dem ZG und diejenige nach der MinöStV zu folgen.

Nichts daran zu ändern vermag der Umstand, dass nach einer in der Li­teratur vertretenen Auffassung « im Rahmen der Kerntätigkeiten der Zollverwaltung kein Raum für öffentlich-rechtliche Verträge » besteht (so Kocher, a.a.O., Art. 116 N. 6). Denn die Sicherung von Abgabe­forderungen mittels Bürgschaften zählt nicht zum Kernbereich der Aufgaben der Zoll- beziehungsweise Steuerbehörden.

3.3.4           Nach dem Gesagten ist davon auszugehen, dass die Bürgschaf­ten nach dem ZG beziehungsweise nach der MinöStV durch öffentlich-rechtliche Verträge begründet und geregelt werden.

3.4                 

3.4.1           Verfügungen auf Geldzahlungen sind auf dem Wege der Schuld­betreibung nach dem SchKG (SR 281.1) zu vollstrecken (vgl. Art. 40 VwVG). Demnach gelten für die zwangsweise Durchsetzung öffentlich-rechtlicher Geldforderungen an sich dieselben Regeln wie für privat­rechtliche Geldforderungen. Das SchKG enthält indes zahlreiche Pri­vilegien für die Vollstreckung öffentlich-rechtlicher Geldforderungen (Gächter/Egli, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwal­tungsverfahren [VwVG], 2008, Art. 40 N. 4 ff.). Zu beachten sind in diesem Kontext insbesondere Art. 79 und 80 SchKG. Diese Vorschriften wurden per 1. Januar 2011 mit der Einführung der ZPO (SR 272) revi­diert (AS 2010 1739). Ob das alte oder neue Recht zur Anwendung gelangt, beurteilt sich nach den Übergangsbestimmungen für die ZPO (Art. 404 ff. ZPO). Nach diesen Übergangsbestimmungen gilt soweit hier interessierend das neue Recht, soweit ein Verfahren erst nach In­krafttreten der ZPO eingeleitet wurde (vgl. Art. 404 Abs. 1 und Art. 405 Abs. 1 ZPO; vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer A 3230/2011 vom 8. November 2011 E. 5.1).

3.4.2           Gemäss Art. 79 Abs. 1 SchKG in der seit 1. Januar 2011 in Kraft stehenden Fassung hat der Gläubiger, gegen dessen Betreibung Rechts­vorschlag erhoben worden ist, seinen Anspruch im Zivilprozess oder im Verwaltungsverfahren geltend zu machen. Er kann die Fortsetzung der Betreibung nur aufgrund eines rechtskräftigen Entscheides erwirken, welcher den Rechtsvorschlag ausdrücklich beseitigt.

3.4.3           Nach Art. 80 Abs. 1 SchKG in der seit 1. Januar 2011 in Kraft stehenden Fassung kann der Gläubiger beim Richter die Aufhebung des Rechtsvorschlages (definitive Rechtsöffnung) verlangen, wenn die For­derung auf einem vollstreckbaren gerichtlichen Entscheid beruht. Nach Art. 80 Abs. 2 Ziff. 2 SchKG in der seit 1. Januar 2011 in Kraft stehen­den Fassung sind Verfügungen schweizerischer Verwaltungsbehörden gerichtlichen Entscheiden gleichgestellt. Für rechtskräftige Verfügungen der Zollverwaltung sieht Art. 88 Abs. 3 ZG in ähnlicher Weise vor, dass diese einem gerichtlichen Urteil im Sinne von Art. 80 SchKG gleichge­stellt sind.

3.4.4           Soweit eine Betreibung eine öffentlich-rechtliche Geldforderung betrifft, kann die Verwaltungsbehörde, deren materielle Verfügungen im Rechtsöffnungsverfahren zur definitiven Rechtsöffnung berechtigen wür­den, den Rechtsvorschlag selber beseitigen (BGE 134 III 115 E. 3.2; 107 III 60 E. 3). Ein Rechtsöffnungsverfahren erübrigt sich in diesen Fällen, da die Verwaltungsbehörde (auch) als Vollstreckungsrichterin fungiert (BGE 134 III 115 E. 4.1 f.; 132 III 140 E. 4.1.1; 128 III 39 E. 2 [= Praxis 2002 Nr. 111 S. 640] Gächter/Egli, a.a.O., Art. 40 N. 18 f.). Mit anderen Worten kann die Verwaltungsbehörde zur Durchsetzung öffent­lich-rechtlicher Geldforderungen auch ohne rechtskräftigen Rechtsöff­nungstitel die Betreibung einleiten, im Falle des Rechtsvorschlages nachträglich eine formelle Verfügung, nämlich einen Sachentscheid über die Verpflichtung des Schuldners zu einer Geldzahlung und zugleich die Anordnung der Aufhebung des Rechtsvorschlages, erlassen und nach Eintritt der Rechtskraft derselben ohne Durchlaufen des Rechtsöffnungs­verfahrens im Sinn von Art. 80 Abs. 1 SchKG die Betreibung fortsetzen (vgl. BGE 119 V 329 E. 2b). Diese Möglichkeit steht der Verwaltungsbe­hörde indes nur zu, wenn sie über den in Betreibung gesetzten Anspruch erst nach erhobenem Rechtsvorschlag und zusammen mit dessen Beseiti­gung entscheidet. Hat die Verwaltungsbehörde bereits vor Einleitung der Betreibung über eine öffentlich-rechtliche Forderung befunden, so kann sie nicht nachträglich den Rechtsvorschlag beseitigen. Stattdessen muss sie den Rechtsvorschlag im Verfahren der definitiven Rechtsöffnung be­seitigen lassen (BGE 134 III 115 E. 4.1.1; Michael Beusch, Der Unter­gang der Steuerforderung, 2012, S. 118 f.; Kren Kostkiewicz/Walder, SchKG Kommentar, 18. Aufl. 2012, Art. 79 N. 10). Ebenso wenig ist sie, wenn sie vor Einleitung der Betreibung rechtskräftig in der Sache ent­schieden hat, befugt, ihre materielle Verfügung nach erhobenem Rechts­vorschlag zu bestätigen, um diesen beseitigen zu können (BGE 134 III 115 E. 4.1.1 Urteil des BVGer A 3230/2011 vom 8. November 2011 E. 5.2 m.w.H.).

4.                    

4.1                Im vorliegenden Fall mittels Beschwerde angefochten ist eine Verfügung der OZD, mit welcher sie feststellt, dass eine Steuerforderung der EZV gegen die B. in Rechtskraft erwachsen ist (Dispositiv-Ziff. 1 der Verfügung), in der sie verschiedene Anordnungen betreffend eine Bürg­schaftsschuld trifft (Dispositiv-Ziff. 2, 4 und 5 der Verfügung) und weiter den Rechtsvorschlag der Beschwerdeführerin in einem gegen diese ge­richteten Betreibungsverfahren aufhebt (Dispositiv-Ziff. 3 der Verfü­gung).

Vorab ist zu prüfen, ob die streitbetroffene Verfügung wie die Be­schwerdeführerin geltend macht nichtig ist (vgl. E. 2.5). Eine solche Prüfung vorzunehmen, ist das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen verpflichtet (vgl. E. 2.5.1). Ob Nichtigkeit gegeben ist, wird im Folgenden zunächst betreffend die mit dem angefochtenen Entscheid getroffene Rechtskraftfeststellung (E. 4.2) und danach hinsichtlich der vorinstanzlichen Anordnungen im Zusammenhang mit der streitigen Bürgschaftsverpflichtung geprüft (E. 4.3). Schliesslich wird die Rechts­wirksamkeit der von der Vorinstanz verfügten Aufhebung des Rechtsvor­schlages untersucht (E. 4.4). Sofern sich die streitbetroffene Verfügung als teilweise oder vollumfänglich nichtig erweisen sollte, wird anschlies­send zu klären sein, ob und gegebenenfalls wie sich die entsprechende Nichtigkeit auf das vorliegende Beschwerdeverfahren auswirkt (vgl. dazu E. 5).

4.2                 

4.2.1           Die angefochtene Feststellung der Rechtskraft der Steuerforde­rung gegenüber der B. betrifft die Mineralölsteuer, den Mineralölsteuer­zuschlag sowie die CO2-Abgaben aus der Überführung von Mineralöl­produkten in den zollrechtlich freien Verkehr in der Periode vom 1. bis 27. Januar 2012 (vgl. Dispositiv-Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung). Die OZD wäre als sachkompetente Behörde zwar grundsätzlich zustän­dig für den Erlass von Feststellungsverfügungen im Bereich dieser Abga­ben (vgl. E. 2.5.4 und 3.1.2 f.) und damit auch zuständig für die Ausstel­lung von Rechtskraftbescheinigungen, das heisst für Bestätigungen, dass ihre Verfügungen in Rechtskraft erwachsen sind (vgl. Urteil des BVGer A 3198/2009 vom 2. September 2010 E. 1.4.3 m.w.H.).

4.2.2           Die von der Vorinstanz getroffene Feststellung, dass die frag­liche Abgabeforderung gegenüber der B. in der Höhe von insgesamt Fr. (...) mangels Anfechtung in Rechtskraft erwachsen ist, trifft aber nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu.

Voraussetzung dafür, dass eine Verfügung in Rechtskraft erwachsen kann, ist, dass überhaupt eine Verfügung vorliegt, und das ist nicht der Fall: Die B. war unbestrittenermassen zugelassene Lagerinhaberin (...). Sie war deshalb zur periodischen Steueranmeldung verpflichtet und hatte folglich die Mineralölsteuer, den Mineralölsteuerzuschlag sowie die CO2-Abgabe selbst zu veranlagen (vgl. E. 3.1.2). Die Vorinstanz hat vor Erlass der vorliegend angefochtenen Verfügung soweit ersichtlich die hier in Frage stehende Steuerforderung nicht mittels Veranlagungsverfü­gung festgesetzt. Unter diesen Umständen fehlte es an einer Verfügung im Sinne eines verbindlichen Entscheides über die entsprechende Steuer­schuld, welche hätte in Rechtskraft erwachsen können (vgl. E. 2.6.2). Daran ändert der Umstand nichts, dass die Steueranmeldungen, welche die B. ausgestellt hat, für diese als Grundlage für die Festsetzung des Steuerbetrages verbindlich sind (vgl. E. 3.1.2). Eine Verfügung einer Behörde liegt nicht vor.

Ebenso wenig kann (entgegen der Auffassung der Vorinstanz) unter Be­rufung auf den materiellen Verfügungsbegriff (vgl. E. 2.1.2.1) von einem verbindlichen Entscheid betreffend die streitbetroffene Steuerschuld aus­gegangen werden, ist doch auch für eine solche Verfügung auf jeden Fall eine Anordnung einer Behörde unabdingbar (vgl. Art. 5 Abs. 1 VwVG und E. 2.1.2.1). Die Steueranmeldung durch die Steuerpflichtige selber ist keine Anordnung einer Behörde. Ebenfalls mangels behördlicher An­ordnung kann die Rechtskraft der in Frage stehenden Mineralölsteuer-, Mineralölsteuerzuschlag- und CO2-Abgabeforderung auch nicht mit der Begründung bejaht werden, die B. habe diese Forderung gemäss dem aktenkundigen Schreiben der Liquidatorin vom 15. Mai 2013 anerkannt.

4.2.3           Zwar macht die Vorinstanz geltend, die fragliche Feststellung sei geboten gewesen, um der Gefahr zu begegnen, dass « ein ziviler Rechts­öffnungsrichter » die Beseitigung des Rechtsvorschlages mit der Begrün­dung verweigere, dass es an der vollstreckungsrechtlich erforderlichen Eröffnung der Verfügung an den Schuldner fehle. Diese Gefahr habe be­standen, weil bei periodischen Steueranmeldungen im Normalfall keine schriftlichen Verfügungen zugestellt würden und deshalb vorliegend kei­ne solche Verfügung vorhanden gewesen sei.

Ein solches Vorbringen lässt jedoch Dispositiv-Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung mit Blick auf das Ausgeführte (E. 4.2.2) nicht als korrekt er­scheinen. Vielmehr gesteht die Vorinstanz damit selbst ein, dass es an einer Handlung der Steuerbehörde fehlt und somit, wie gesagt, keine « Verfügung einer Behörde » vorliegt. Korrekt wäre ein Vorgehen gewe­sen, mit welchem die Vorinstanz die B. mit einer Leistungsverfügung zur Bezahlung der Steuerforderung verpflichtet hätte, und erst, wenn diese (etwa mangels Anfechtung) in Rechtskraft erwachsen wäre, eine Rechtskraftfeststellung getroffen hätte.

4.2.4           Mit Dispositiv-Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung wird im Er­gebnis die Selbstveranlagung der Steuerpflichtigen zur « Veranlagung in eigener Sache » gemacht und damit der steuerpflichtigen B. Verfügungs­befugnis zugeschrieben (vgl. E. 2.6.2). Dies bildet einen Verfahrensfeh­ler, welcher über die (gemäss bundesgerichtlicher Praxis [vgl. E. 2.7.3] zur blossen Anfechtbarkeit des betreffenden Entscheides führenden) Missachtung der hiervor in E. 2.7.1 f. genannten Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Feststellungsverfügung hinausgeht. Vielmehr liegt ein schwerwiegender Mangel vor, der zudem leicht zu erkennen ist. Weil ein ersatzloses Dahinfallen von Dispositiv-Ziff. 1 der angefochtenen Verfü­gung lediglich die Prozessparteien sowie die B. betrifft und damit nicht mit einer ernsthaften Gefährdung der Rechtssicherheit verbunden ist, muss er vor diesem Hintergrund zur Nichtigkeit der fraglichen Anord­nung führen (vgl. E. 2.5.2; zu den prozessualen Folgen der Nichtigkeit vgl. E. 4.3.1 und 5).

4.3                 

4.3.1           Dass Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung nichtig ist, bedeutet aber noch nicht, dass die Bürgin nicht belangt werden könnte. Das Vor­liegen eines rechtskräftigen Entscheides gegenüber der B. ist keine Vor­aussetzung dafür, dass die Vorinstanz die Bürgschaft gegenüber der Be­schwerdeführerin geltend machen kann. Die Beschwerdeführerin hat sich nämlich als Solidarbürgin verpflichtet, was nach Art. 496 Abs. 1 OR  der mittels des Verweises in Art. 80 Abs. 2 ZG beziehungsweise Art. 13 MinöStV vorliegend anwendbar ist (E. 3.2.1 f.) bedeutet, dass sie vor der Hauptschuldnerin belangt werden kann, sofern diese mit ihrer Zah­lung im Rückstand und erfolglos gemahnt worden oder ihre Zahlungs­unfähigkeit offenkundig ist (E. 3.2.4.1). Letzteres ist vorliegend un­bestrittenermassen der Fall. Damit spielt es bezüglich der Frage, ob die Beschwerdeführerin zahlungspflichtig ist, grundsätzlich keine Rolle, dass Dispositiv-Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung vom 27. September 2013 nichtig ist.

Wesentlich ist jedoch, dass die Beschwerdeführerin Gelegenheit haben muss, Einwendungen sowohl gegen die Zahlungspflicht der Haupt­schuldnerin als auch solche gegen ihre eigene Zahlungspflicht als Bürgin in einem rechtlich geordneten Verfahren vorzubringen (dazu auch E. 4.3.4.4).

4.3.2           Gemäss der angefochtenen Verfügung hat die Beschwerdefüh­rerin der Vorinstanz aufgrund einer Bürgschaft für Mehrwertsteuer-, Mineralölsteuer-, Mineralölsteuerzuschlag- und CO2-Abgabeschulden der B. einen Betrag von Fr. (...) zuzüglich Verzugszins zu bezahlen (Dispositiv-Ziff. 2 und 4 der angefochtenen Verfügung). Die streitbetrof­fenen Mehrwertsteuerschulden, die sich nach dem angefochtenen Ent­scheid per Ende Januar 2012 auf Fr. (...) beliefen (...), bestehen aus­schliesslich aus Einfuhrmehrwertsteuerschulden der B. (...)

In Frage stehen somit Zahlungspflichten aufgrund einer Bürgschaft nach dem ZG für Einfuhrsteuerschulden und einer Bürgschaft nach der MinöStV für die übrigen Abgaben. Bei beiden Bürgschaften handelt es sich um Verwaltungsrechtsverhältnisse, die durch verwaltungsrechtlichen Vertrag zwischen der Beschwerdeführerin (...) zum einen und dem Bund zum anderen begründet wurden (vgl. E. 3.3).

Zu klären ist nun, wie die OZD Ansprüche, die auf dem vorliegenden verwaltungsrechtlichen Vertrag basieren, geltend machen muss. Insbe­sondere ist zu prüfen, ob sie entsprechende Ansprüche durch Erlass einer Verfügung erheben kann, wie sie dies in der angefochtenen Verfügung mit den Dispositiv-Ziff. 2 und 4 getan hat.

4.3.3           Wie in E. 2.2.2 ausgeführt, wäre weil vorliegend vertragliche Rechte geltend gemacht werden der Verfügungsweg zulässig, wenn das Bundesrecht die Möglichkeit vorsehen würde, dass die OZD ihre An­sprüche aus dem Bürgschaftsvertrag zur Sicherung von Mehrwertsteuer-, Mineralölsteuer-, Mineralölsteuerzuschlag- und CO2-Abgabeschulden mittels Verfügung geltend machen kann; dass eine Verankerung der Ver­fügungsbefugnis im Bundesrecht erforderlich ist, ergibt sich daraus, dass Art. 35 Bst. a VGG zur Durchsetzung von Ansprüchen aus öffentlich-rechtlichen Verträgen den Weg der Klage beim Bundesverwaltungsge­richt vorsieht (vgl. E. 2.2.2).

Eine Vorschrift des Bundesrechts, welche der Vorinstanz ausdrücklich die Befugnis einräumt, gegenüber dem Bürgen mittels Verfügung Ansprüche aus Bürgschaften für Einfuhrsteuer-, Mineralölsteuer-, Mineralölsteuer­zuschlag- und CO2-Abgabeforderungen geltend zu machen, findet sich weder im ZG noch in der ZV oder in der MinöStV. Zwar wirken nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 MinöStV vollstreckbare Titel gegenüber der steuer­pflichtigen Person auch gegenüber dem Bürgen und sieht Art. 78 Abs. 3 Satz 2 ZG für die Zollbürgschaft ebenfalls vor, dass vollstreckbare Titel gegenüber der Zollschuldnerin auch gegenüber dem Bürgen wirken. Die Rede ist jedoch von vollstreckbaren Titeln gegenüber der Zollschuldnerin beziehungsweise der Steuerpflichtigen, also sehen diese Vorschriften nicht und schon gar nicht ausdrücklich vor, dass die Vorinstanz gegen­über dem Bürgen über dessen Verpflichtungen aus der Bürgschaft Verfü­gungen erlassen kann. Ebenso wenig ist in Art. 80 Abs. 1 ZG, wonach sich die Rechtsstellung des Zollschuldners und der Bürgin gegenüber dem Bund nach dem Zollgesetz richtet, beziehungsweise in Art. 9 ff. MinöStV eine Verfügungskompetenz der Zollverwaltung bezüglich der Geltendmachung von Ansprüchen aus den entsprechenden Bürgschaften statuiert. Auch anderswo gibt es keine Bestimmung, welche der OZD ausdrücklich die Kompetenz gibt, die Bürgschaftsforderung gegen den Bürgen mittels Verfügung geltend zu machen.

Die nach dem Gesagten fehlende Verfügungskompetenz erscheint vor­liegend als sachrichtig, zumal kein öffentliches Interesse an der soforti­gen sowie unterbruchslosen Erfüllung von staatlichen Aufgaben in Frage steht, welche mittels verwaltungsrechtlichem Vertrag auf die Beschwer­deführerin übertragen worden wären (vgl. E. 2.2.2 in fine).

Es ergibt sich somit, dass die OZD die in Frage stehende Bürgschaftsfor­derung und den darauf ihrer Ansicht nach geschuldeten Verzugszins nicht mittels Verfügung hätte geltend machen dürfen. Stattdessen hätte sie diesbezüglich beim Bundesverwaltungsgericht Klage erheben müssen (vgl. E. 2.1.2.2 und 2.2.2).

4.3.4           War die Vorinstanz nicht befugt, (mit Dispositiv-Ziff. 2 und 4 des angefochtenen Entscheides) eine Verfügung betreffend die Bürg­schaftsschuld und den darauf geschuldeten Verzugszins zu erlassen, stand es ihr auch nicht zu, der Beschwerdeführerin mittels Verfügung eine Be­scheinigung « über die Legalzession als Teilleistung für geschuldete Eingangsabgaben der B. aus der 3. Forderungsklasse » für den Fall der Erfüllung der Bürgschaftsverpflichtung in Aussicht zu stellen (...). Ob deshalb auf die Nichtigkeit der Dispositiv-Ziff. 2, 3 und 4 des angefoch­tenen Entscheides zu schliessen ist, muss unter Berücksichtigung der Umstände des vorliegenden Einzelfalles beurteilt werden (vgl. E. 2.3.4).

4.3.4.1     Die Vorinstanz erklärte in einem Schreiben vom 25. Juli 2013 gegenüber der Beschwerdeführerin unter anderem, sie sei der Ansicht, « dass der Rechtsgrund für die Schuld der A. AG der Bürgschaftsvertrag mit der EZV » sei (...). Folgerichtig hat denn auch die Beschwerdefüh­rerin bereits vor Erlass der angefochtenen Verfügung geltend gemacht, dass nicht nur sie, sondern auch die OZD « bis anhin immer von einem Vertragsverhältnis » ausgegangen sei (...). Im gegenwärtigen Beschwer­deverfahren sprechen die Verfahrensbeteiligten sodann übereinstimmend von einem Bürgschaftsvertrag mit der OZD (...). Dass vorliegend die Durchsetzung von (allfälligen) vertraglichen Verpflichtungen der Be­schwerdeführerin in Frage steht, lag somit für beide Verfahrensbeteiligte offensichtlich auf der Hand und wird namentlich von der Vorinstanz nicht näher begründet, geschweige denn in Abrede gestellt.

Sodann ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin bereits vor Erlass der angefochtenen Verfügung (zu Recht) geltend gemacht hatte, dass es der OZD an der Verfügungsbefugnis fehle, weil die Zollbürg­schaft (recte: Steuerbürgschaft) einen Vertrag bilde (...). Die Vorinstanz hat dieses Vorbringen im angefochtenen Entscheid explizit erwähnt (vgl. [...], wonach die Beschwerdeführerin geltend gemacht habe, dass « die OZD keine Verfügungsbefugnis zur Einforderung der Bürgschaft hätte, weil es sich bei der Zollbürgschaft um ein rein vertragliches Verhältnis zwischen der OZD und der Bürgin handle »), ohne dass jedoch ausdrück­lich darauf eingegangen oder gar überzeugend erklärt wird, weshalb das Vorbringen der Beschwerdeführerin, es fehle der OZD infolge der ver­traglichen Natur der Bürgschaft an der Verfügungsbefugnis, unbegründet sein soll (vgl. dazu E. 4.3.4.2). Es kommt hinzu, dass keine Rechtspre­chung besteht, wonach Verfügungen zulässige Mittel zur Durchsetzung von Bürgschaften der hier interessierenden Art bilden. Vor diesem Hin­tergrund ist unschwer erkennbar, dass die Vorinstanz nicht verfügungs­weise hätte handeln dürfen, um die fraglichen Bürgschaftsverpflichtun­gen geltend zu machen.

4.3.4.2     Die Missachtung des vorgeschriebenen Klageweges bildet einen schwerwiegenden Verfahrensfehler (vgl. E. 2.5.2 f.):

Zwar unterscheidet sich das Klageverfahren von einem Beschwerdever­fahren weder hinsichtlich der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsge­richts noch bezüglich dessen Kognition. Unterschiede bestehen aber vor allem insofern, als die Rolle einer Verfügungsadressatin und Beschwer­deführerin arbeitsintensiver und risikobehafteter ist als diejenige einer Beklagten, beispielsweise bezüglich der Einhaltung einer Beschwerde­frist und der Pflicht zur Leistung eines Kostenvorschusses sowie bezüg­lich der Substanziierungs- und Beweislast. Infolgedessen läuft die Miss­achtung des Klageweges durch Erlass einer Verfügung darauf hinaus, dass die Vorinstanz die in diesem Sinne bequemere « Beklagtenrolle » für den möglicherweise nachfolgenden Prozess sich selbst zuweist und sie zugleich die Beschwerdeführerin in die unbequemere « Klägerrolle » drängt (vgl. Urteil des BVGer B 7957/2007 E. 4.5, wo freilich die Frage der Nichtigkeit einer in Missachtung des Klageweges erlassenen Ver­fügung nicht geprüft wurde; s. zu den bei Beschwerde- und Klagever­fahren unterschiedlichen Anforderungen an die Parteien ferner Kölz/ Häner/Bertschi, a.a.O., N. 1229 ff.). Dies mag zwar für sich allein den Verfahrensfehler nicht als schwerwiegend erscheinen lassen (vgl. auch Uhlmann, a.a.O., Art. 5 N. 27, wonach eine trotz vorgeschriebenem Klageweg erlassene Verfügung unter Vorbehalt der seltenen Fälle der Nichtigkeit « ohne Weiteres Gegenstand eines Beschwerdeverfahrens » bilden kann). Im vorliegenden Fall kommt indessen Weiteres hinzu:

Wie ausgeführt, hat die Beschwerdeführerin bereits vor Erlass der an­gefochtenen Verfügung geltend gemacht, dass es der Vorinstanz an der Verfügungsbefugnis fehle, weil es sich bei der Zollbürgschaft um ein rein vertragliches Verhältnis handle. Dies hat die Vorinstanz in der angefoch­tenen Verfügung wie ebenfalls bereits erwähnt zutreffend festgehal­ten. Ihre in diesem Entscheid angestellten Erwägungen zur Verfügungs­befugnis, welche sich im Wesentlichen auf die Verneinung eines die (angebliche) Verfügungskompetenz verdrängenden Anspruches der Be­schwerdeführerin « auf eine vertragliche Konfliktlösung » beschränken (...), zielen jedoch am genannten Vorbringen der Beschwerdeführerin vorbei. Insbesondere kann diesen Ausführungen nicht entnommen wer­den, weshalb die Vorinstanz den von der Beschwerdeführerin vor Erlass des angefochtenen Entscheides zu Recht angerufenen, entscheidenden Zusammenhang zwischen der vertraglichen Begründung der Bürgschafts­verpflichtungen und der (fehlenden) Verfügungsbefugnis der OZD be­züglich der Durchsetzung dieser Verpflichtungen nicht als rechtserheb­lich erachtete.

Vor diesem Hintergrund ist zumindest fraglich, ob der angefochtene Ent­scheid der aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) fliessenden und in Art. 35 Abs. 1 VwVG gesetzlich verankerten Begrün­dungspflicht der Behörden genügt: Zwar darf sich die Begründung eines Entscheides auf diejenigen Aspekte beschränken, welche die Behörde willkürfrei als wesentlich betrachtet. Die Behörde muss jedoch be­gründen, weshalb sie vorgebrachte Parteistandpunkte für nicht erheblich, unrichtig oder allenfalls unzulässig hält (vgl. Urteile des BVGer A 6600/2013 vom 11. Februar 2014 E. 1.5; B 463/2010 vom 19. De­zember 2013 E. 4; Michele Albertini, Der verfassungsmässige An­spruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, 2000, S. 369 und 404).

Das für die Nichtigkeit der genannten Anordnungen von Dispositiv-Ziff. 2, 4 und 5 des angefochtenen Entscheides sprechende Kriterium der Schwere der Rechtsverletzung ist nach dem Gesagten erfüllt, und zwar aufgrund der Missachtung des vorgeschriebenen Klageweges sowie in­folge des Umstandes, dass der angefochtene Entscheid den Anforderun­gen an die Begründungspflicht in diesem Zusammenhang jedenfalls nicht mehr als nur knapp genügt.

4.3.4.3     Da die Annahme der Nichtigkeit der Dispositiv-Ziff. 2, 4 und 5 der angefochtenen Verfügung einzig Folgen für die Verfahrensbeteiligten nach sich zieht, ist auch die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet (vgl. E. 2.5.2 f.). Diese Teile des Dispositivs der angefochtenen Verfü­gung sind deshalb (ebenfalls) als nichtig zu qualifizieren.

4.3.4.4     Zu betonen bleibt, dass die vorliegende Konstellation, in wel­cher auch über die verbürgten Abgabeforderungen auf dem Klageweg zu entscheiden ist, damit zusammenhängt, dass über die Abgabeschuldnerin, die B., das Nachlassverfahren eröffnet worden war, ohne dass zuvor über die Abgabeforderungen rechtskräftig verfügt worden wäre. Wie in E. 4.2.2 dargelegt, hängt dies damit zusammen, dass bei zugelassenen Lagerinhabern keine Veranlagung durch die Zollbehörde erfolgt. Hätte eine rechtskräftige Verfügung vorgelegen, wäre diese nach Art. 78 Abs. 3 Satz 2 ZG und Art. 11 Abs. 2 Satz 2 MinöStV nämlich auch gegenüber der Bürgin gültig. Im « Normalfall » kann die Zollverwaltung somit über die Steuerforderung auf dem Verfügungsweg entscheiden. Dies ist auch der Grund, weshalb sich der Bürge gegen alle Verwaltungsverfügungen, die sich auf die Zollforderung beziehen, zur Wehr setzen können muss (Botschaft zum ZG, BBl 2004 567, 648; Cadosch, a.a.O., Art. 78 N. 13).

 

4.4                 

4.4.1           Es ist weiter zu untersuchen, ob die Vorinstanz befugt war, den Rechtsvorschlag der Beschwerdeführerin vom 19. Oktober 2012 in der gegen letztere eingeleiteten Betreibung Nr. (...) (mit Dispositiv-Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung) aufzuheben.

Da die vorliegend interessierende Betreibung mit Betreibungsbegehren vom 9. Oktober 2012 angehoben wurde, gelten im vorliegenden Fall Art. 79 und 80 SchKG in der seit dem 1. Januar 2011 geltenden Fassung (vgl. E. 3.4.1).

4.4.2           Zwar sind Verfügungen schweizerischer Verwaltungsbehörden im Verfahren der definitiven Rechtsöffnung gerichtlichen Entscheiden gleichgestellt (vgl. E. 3.4.3). Auch kann gemäss der Botschaft zum Zoll­gesetz in einem gegen den Zollbürgen gerichteten Schuldbetreibungs- oder Konkursverfahren aufgrund von Art. 78 Abs. 3 ZG mit einer gegen den Hauptschuldner ergangenen sowie rechtskräftig gewordenen Verfü­gung über zollrechtliche Ansprüche die definitive Rechtsöffnung verlangt werden (vgl. Botschaft zum ZG, BBl 2004 567, 648). Indessen fehlt es vorliegend wegen der Nichtigkeit von Dispositiv-Ziff. 1 und 2 der ange­fochtenen Verfügung (vgl. E. 4.2 f.) an für die Beseitigung des Rechts­vorschlages auf jeden Fall unabdingbaren Sachentscheiden, nämlich an einem solchen über die Leistungspflicht der B. und an einem weiteren Sachentscheid, welcher die Beschwerdeführerin als Bürgin ausdrücklich zum Einstehenmüssen für die abgaberechtlichen Schulden der B. als Hauptschuldnerin verpflichtet. Entsprechende Sachentscheide liegen auch nicht in Form eines gerichtlichen Urteils des Vollstreckungsrichters vor. Infolgedessen waren und sind die Voraussetzungen für eine Aufhe­bung des Rechtsvorschlages in der gegen die Beschwerdeführerin einge­leiteten Betreibung (...) nicht erfüllt (vgl. E. 3.4.4).