Aus den Erwägungen:
1.5
Auch in Beschwerdeverfahren nach Art. 53 KVG (SR 832.10) gilt der in Art. 12 VwVG verankerte
Grundsatz, wonach das Bundesverwaltungsgericht den rechtserheblichen Sachverhalt von Amtes wegen
festzustellen hat und nicht an die Beweisanträge der Parteien gebunden ist. Der Untersuchungsgrundsatz
gilt nicht uneingeschränkt, sondern ist eingebunden in den Verfügungsgrundsatz, das Erfordernis
der Begründung einer Rechtsschrift (Art. 52 Abs. 1 VwVG), die objektive Beweislast
sowie in die Regeln der Sachverhaltsabklärung und Beweiserhebung mit richterlichen Obliegenheiten
und Mitwirkungspflichten der Parteien (Moser/Beusch/Kneubühler,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2013, Rz. 1.49
S. 22). Im Beschwerdeverfahren ist die Untersuchungspflicht insofern eingeschränkt,
als die Rechtsmittelbehörde den Sachverhalt nicht von Grund auf ermitteln muss, sondern
nur zu überprüfen hat, ob die Vorinstanz ihn richtig erhoben hat (Christoph
Auer, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, Art. 12
Rz. 9). Im Rahmen der Untersuchungsmaxime kann das Gericht nachträglich Beweismittel
einholen, sofern sich das als notwendig erweist. Es kann sich jedoch dabei darauf beschränken, amtliche
Untersuchungen dann anzustellen, wenn Zweifel an der Richtigkeit oder Vollständigkeit der Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts bestehen. Wie intensiv die amtliche Ermittlung
zu erfolgen hat, hängt unter anderem von der Natur der Streitsache ab (Fritz
Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 1983, S. 209).
1.5.1
Im Kontext von Tarifstreitigkeiten im Bereich des Krankenversicherungsrechtes ist
den Grenzen der Untersuchungspflicht besondere Beachtung zu schenken.
1.5.1.1
Im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsprüfung bei der Festsetzung oder der Genehmigung von Tarifen
sind an sich sämtliche Kosten- und Leistungsdaten der Spitäler sachverhaltsrelevant. Im Rahmen
eines Justizverfahrens ist eine unbegrenzte und detaillierte Prüfung der Rechnungslegung jedoch
kaum möglich und nicht sachgerecht.
1.5.1.2
Die Untersuchungspflicht als Grundsatz (vgl. Randtitel zu Art. 12 VwVG) findet ihre Grenzen
insbesondere an der prozessualen Mitwirkungspflicht der Parteien. Nach Art. 13 VwVG sind die Parteien
verpflichtet, in einem Verfahren, welches sie durch Begehren einleiten oder in welchem sie Begehren stellen,
an der Feststellung des Sachverhaltes mitzuwirken. Bei der Tarifgestaltung im Krankenversicherungsrecht
kommt der Mitwirkung der Parteien eine hohe Bedeutung zu, was sich bereits im Verhandlungsprimat und
namentlich in der Verpflichtung, Verhandlungen zu führen, zeigt. Entsprechend kommt der Mitwirkung
im Festsetzungs- oder Genehmigungsverfahren auch als verfahrensrechtliche Verpflichtung eine erhebliche
Bedeutung zu.
1.5.1.3
Im Anfechtungsstreitverfahren obliegt es der beschwerdeführenden Partei, ihr
Rechtsmittel zu begründen und die Rüge der mangelhaften Sachverhaltsabklärung durch die
Vorinstanz zu substanziieren (Art. 52 Abs. 1 VwVG). Je beschränkter die Untersuchungsmöglichkeiten
des Gerichts sind, desto weiter geht die Substanziierungslast der Parteien (vgl. Urteile des BGer 2C_797/2012
vom 31. Juli 2013 E. 2.2.2 und 2C_862/2011 vom 13. Juni 2012 E. 2.4).
1.5.2
Der Untersuchungsgrundsatz steht auch in einem Spannungsverhältnis zu dem im KVG für
die vorliegenden Beschwerden verankerten Grundsatz der Unzulässigkeit von (unechten) Noven (vgl.
auch Meyer/ Dormann, in: Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz, 2011, Art. 99
N. 1 ff., insb. N. 6). Nach Art. 53 Abs. 2 Bst. a KVG dürfen im Rahmen
solcher Beschwerden neue Tatsachen und Beweismittel nur so weit vorgebracht werden, als erst der
angefochtene Beschluss dazu Anlass gibt, und neue Begehren sind unzulässig. Das Novenverbot dient
wie die übrigen in Art. 53 Abs. 2 KVG vorgesehenen Abweichungen von der Verfahrensordnung
des VwVG der Verfahrensstraffung (vgl. BVGE 2012/9 E. 4.3.1). Aus dem Grundsatz ergibt
sich, dass das Bundesverwaltungsgericht in den in Art. 53 Abs. 1 KVG genannten
Fällen grundsätzlich nicht mit neuen Tatsachen oder Beweismitteln konfrontiert
werden soll, welche der vorinstanzlichen Beurteilung nicht zugrunde lagen (Urteil des BVGer C 195/2012
vom 24. September 2012 E. 5.1.2; vgl. Meyer/Dormann, a.a.O.,
Art. 99 N. 40). Ob eine behauptete Tatsache neu ist, ergibt sich aus dem Vergleich mit den
Vorbringen im vorausgehenden (kantonalen) Verfahren: Wurde die vor Bundesverwaltungsgericht
behauptete Tatsache nicht schon der Vorinstanz vorgetragen oder fand sie nicht auf anderem Wege in prozessual
zulässiger Weise Eingang in das Dossier, ist sie neu, andernfalls nicht (vgl. BVGE 2012/18 E. 3.2.2;
Urteil des BVGer C 4303/2007 vom 25. Januar 2010 E. 1.6.2 m.w.H.). Auf verspätet
vorgebrachte Tatsachenbehauptungen und Beweismittel kann sich eine Partei im Beschwerdeverfahren
grundsätzlich nicht berufen (BVGE 2014/3 E. 1.5.4 f.). Neue Tatsachen und Beweismittel
sind aber nach der Novenregelung von Art. 53 Abs. 2 Bst. a KVG nicht in jedem Fall unzulässig.
Sie dürfen vorgebracht werden, soweit erst der angefochtene Beschluss dazu Anlass gibt. Werden Tatsachen
erst durch den vorinstanzlichen Entscheid rechtswesentlich, ist ihr Vorbringen zulässig (Nicolas
von Werdt, in: Bundesgerichtsgesetz [BGG], Art. 99 Rz. 6). Massgebend ist, ob die Beschwerde
führende Partei diese Tatsachen oder Beweismittel im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht oder nach Treu
und Glauben ins vorinstanzliche Verfahren hätte einbringen können und müssen (Urteil C 195/2012
E. 5.1.2). Das Verhältnis der Novenregelung (Art. 53 Abs. 2 Bst. a KVG)
und des Grundsatzes der Sachverhaltsabklärung von Amtes wegen (Art. 12 VwVG) ist in dem
Sinne zu interpretieren, dass Art. 53 Abs. 2 Bst. a KVG zwar den Untersuchungsgrundsatz
im Beschwerdeverfahren nicht aufhebt, diesen jedoch in den Hintergrund treten lässt.
1.5.3
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass das Bundesverwaltungsgericht im Kontext
von Tarifstreitigkeiten im Krankenversicherungsrecht den Sachverhalt im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes
grundsätzlich frei prüft. Aufgrund der besonderen Natur der Streitsache kommt der Mitwirkungspflicht
der Parteien eine hohe Bedeutung zu. Das Gericht orientiert sich im Grundsatz an den Tatsachen und Beweismitteln,
welche bereits im Verwaltungsverfahren vorgetragen wurden. Auf verspätet vorgebrachte Tatsachenbehauptungen
und Beweismittel, welche bereits anlässlich des vorinstanzlichen Entscheids Bestand hatten und nicht
vorgebracht wurden, kann sich eine Partei grundsätzlich nicht berufen. Das Bundesverwaltungsgericht
wird daher nur aber immerhin in besonderen Fällen ergänzende Sachverhaltsabklärungen
vornehmen.
1.6
(...)
2.
Am 1. Januar 2009 ist die KVG-Revision zur Spitalfinanzierung (Änderung vom 21. Dezember
2007, AS 2008 2049) in Kraft getreten. Per 1. Januar 2012 wurde der Systemwechsel bei der Spitalfinanzierung
vollzogen (vgl. Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 21. Dezember 2007 [Spitalfinanzierung]).
Der angefochtene Beschluss ist somit aufgrund des revidierten KVG und dessen Ausführungsbestimmungen
zu beurteilen. Massgebend sind vorliegend insbesondere die Art. 43 ff. KVG. Die Vergütung
der stationären Behandlung einschliesslich Aufenthalt und Pflegeleistungen in einem Spital
oder einem Geburtshaus erfolgt mit Pauschalen, in der Regel mit Fallpauschalen. Die Fallpauschalen sind
leistungsbezogen und beruhen einerseits auf einer gesamtschweizerisch einheitlichen Tarifstruktur und
andererseits auf Basisfallwerten (vgl. Art. 49 Abs. 1 KVG). Die gesamtschweizerisch einheitliche
Tarifstruktur wird von einer von den Tarifpartnern und den Kantonen eingesetzten Organisation erarbeitet
und weiterentwickelt und ist vom Bundesrat zu genehmigen (Art. 49 Abs. 2 KVG). Die Basisfallwerte
werden in Verträgen zwischen Versicherern und Leistungserbringern (Tarifvertrag) vereinbart oder
in den vom Gesetz bestimmten Fällen (insb. wenn kein Vertrag zustande kommt) von der zuständigen
Behörde festgesetzt (Art. 43 Abs. 4 und Art. 47 Abs. 1 KVG). Tarifverträge
mit Spitälern bedürfen der Genehmigung durch die zuständige Kantonsregierung. Die Genehmigungsbehörde
prüft, ob der Tarifvertrag mit dem Gesetz und dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Billigkeit in
Einklang steht (Art. 46 Abs. 4 KVG). Diese Prüfungspflicht gilt auch bei der hoheitlichen
Tariffestsetzung im vertragslosen Zustand (BVGE 2010/25 E. 7). Art. 43 Abs. 4
KVG sieht in allgemeiner Form vor, dass bei der Tariffestlegung (Vereinbarung oder hoheitliche
Festsetzung) auf eine betriebswirtschaftliche Bemessung und eine sachgerechte Struktur der Tarife zu
achten sei. Nach Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG orientieren sich die Spitaltarife an der Entschädigung
jener Spitäler, welche die tarifierte obligatorisch versicherte Leistung in der notwendigen Qualität
effizient und günstig erbringen.
3.
Das neue Spitalfinanzierungsrecht sieht vor, dass sich die Spitaltarife an einem Referenzwert
(Entschädigung jener Spitäler, welche die tarifierte obligatorisch versicherte Leistung in
der notwendigen Qualität effizient und günstig erbringen) orientieren sollen. In mehrfacher
Hinsicht umstritten ist, wie dieser Referenzwert zu bestimmen sei. Vor der fallbezogenen Beurteilung
rechtfertigen sich grundsätzliche Überlegungen.
3.1
In dem durch die neue Spitalfinanzierungsregelung eingeführten System der Leistungsfinanzierung
steht bei der Tarifierung das Preis-Leistungs-Verhältnis im Vordergrund. Die leistungsbezogene Pauschale
ist der « Preis », den der Leistungserbringer erhält (vgl. Botschaft betreffend
die Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung [Spitalfinanzierung] vom 15. September 2004,
BBl 2004 5551, 5577, nachfolgend: Botschaft KVG 2004). « Nach
dem Übergang zur Leistungsfinanzierung kann nicht mehr auf die anrechenbaren Kosten
Bezug genommen werden. Massgebend ist die Vergütung der jeweiligen Leistung » (BBl
2004 5579). Mit dem neuen Spitalfinanzierungsrecht sollen Leistungen finanziert und nicht mehr Kosten
gedeckt werden (vgl. AB 2005 S 684). Nach der Ständerätlichen Gesundheitskommission sollte
mit der « Preisbildungsregel » von Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG verdeutlicht
werden, dass nicht (mehr) ein System der Kostendeckung gelte, sondern sich die Preise an denjenigen Spitälern
zu orientieren hätten, welche einigermassen effizient und günstig arbeiteten (...). Nicht
mehr im Vordergrund steht damit die Abgeltung der spitalindividuellen Kosten.
3.2
In der obligatorischen Grundversicherung kann vor dem Hintergrund der gesetzlichen Regulierungsvorschriften
für die Leistungserbringer, die Leistungsfinanzierer und die Preisbildung nicht von
einem reinen Wettbewerbssystem gesprochen werden. « Im obligatorisch versicherten Bereich des
Gesundheitswesens gibt es keine Preisbildung nach den Bedingungen eines reinen Wettbewerbs, da
zentrale Bedingungen eines funktionierenden Marktes nicht gegeben sind. Ein < reiner >
Wettbewerb mit all seinen Konsequenzen steht zudem im Widerspruch zur sozialstaatlichen Zielsetzung
einer flächendeckenden, einkommensunabhängigen und guten medizinischen Versorgung »
(Michael Jordi, Was ergibt die richtigen Preise für die Fallpauschalen,
Competence 6/2011 S. 12). Die Vertragspartner können bei fehlender Preiseinigung nicht auf
die Erbringung der Behandlungsleistungen oder der Vergütungen verzichten. Die Listenspitäler
haben die Patienten aufzunehmen (Aufnahmepflicht; Art. 41a
KVG) und zu den bestimmten Tarifen abzurechnen (Tarifschutz; Art. 44 KVG). Im Bereich der obligatorischen
Krankenpflege tragen diejenigen, die über die Nutzung der Spitalleistungen entscheiden
(Patienten, Ärzte u.a.), die daraus resultierenden Kosten nicht direkt (BGE 138 II 398 E. 3.5.2).
Die Patienten wählen zwar unter den zugelassenen Leistungserbringern (Art. 41 Abs. 1bis
KVG), die Krankenversicherer als Zahler haben aber nicht die Möglichkeit, die Spitalwahl zu
beeinflussen und auf vergleichbare Angebote auszuweichen (vgl. Art. 12 Abs. 2 des Preisüberwachungsgesetzes
[PüG, SR 942.20]). Mangels Preisbildung durch einen wirksamen Wettbewerb sind die Preise der Leistungen
durch die zuständige Behörde zu prüfen (Genehmigung) oder ersatzweise festzusetzen (Art. 43
Abs. 4, Art. 47 Abs. 1 und Art. 49 Abs. 1 KVG).
3.3
Weder das KVG noch die KVV (SR 832.102) enthalten genauere Bestimmungen, wie die Preisbestimmung
zu erfolgen hat. Nach Art. 32 Abs. 1 KVG müssen die von den Spitälern erbrachten
Leistungen wirtschaftlich sein. Art. 49 Abs. 1 KVG enthält die Regel, dass sich die Spitaltarife
an der Entschädigung jener Spitäler, welche die tarifierte obligatorisch versicherte Leistung
in der notwendigen Qualität effizient und günstig erbringen, orientieren sollen. Dabei ist
auf eine betriebswirtschaftliche Bemessung zu achten (Art. 43 Abs. 4 KVG). Preisbestimmend
sollen somit einerseits die Angebote von günstigen und effizienten Referenzspitälern und andererseits
betriebswirtschaftliche Gegebenheiten sein. Aus seiner eigenen betriebswirtschaftlichen Sicht muss der
Leistungserbringer seine Tarife so kalkulieren, dass bei effizienter Leistungserbringung
kein Verlust resultiert (Eva Druey Just, Das Prinzip betriebswirtschaftlicher
Tarifbemessung im KVG, Jusletter 19. August 2013 S. 3). Bei den gesetzlich vorgesehenen Tarifverhandlungen
(vgl. Art. 43 Abs. 4 KVG) werden sich die Verhandlungspartner auf der Seite der Leistungserbringer
an ihren relevanten Betriebskosten und auf Seiten der Krankenversicherer an den Vergütungen der
konkurrierenden Leistungserbringer orientieren müssen. Analoges gilt bei der ersatzweisen
behördlichen Festsetzung. Nach der Zielsetzung des KVG sollten möglichst günstige
Preise resultieren, zu welchen die erforderliche und bedarfsgerechte Versorgung in der notwendigen
Qualität geleistet werden kann.
3.4
Nach Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG haben sich die zu vereinbarenden oder festzusetzenden
Tarife am Referenzwert zu orientieren. Damit ist nicht gesagt, dass die Basisfallwerte dem Referenzwert
genau entsprechen müssen, und dass ein einheitlicher Basisfallwert für alle Spitäler
gelten soll. Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG impliziert, dass im Spitaltarifsystem des
KVG für vergleichbare Leistungen vergleichbare Preise sachgerecht sind, wobei Ausnahmen möglich
seien (Empfehlungen zur Wirtschaftlichkeitsprüfung, verabschiedet durch den Vorstand der GDK
am 12. Juli 2012 S. 1, nachfolgend: GDK-Empfehlungen
zur Wirtschaftlichkeitsprüfung). Da auch betriebswirtschaftliche Gegebenheiten
massgebend sein sollen, ist kein landesweit geltender einheitlicher Basisfallwert vorgegeben.
Die Leistungserbringer werden bei der Preisverhandlung auch ihrer spezifischen Situation Rechnung
tragen, sodass ausgehend vom Referenzwert in begründeten Fällen differenzierte Basisfallwerte
verhandelt oder festgesetzt werden müssen. In einem ausgereiften und funktionierenden System von
Fallpauschalen rechtfertigen sich unterschiedliche Basisfallwerte nur beschränkt, und es ist
mit zunehmender Annäherung zu rechnen (vgl. Votum Ständerätin Erika Forster-Vannini als
Sprecherin der Gesundheitskommission des Ständerates [AB 2007 S 752]; vgl. auch AB 2007 S 754; AB
2007 N 1773). Der Gesetzgeber ging davon aus, dass kein schweizweit einheitlicher Basisfallwert,
sondern verschiedene Baserates gelten würden (vgl. Votum Bundesrat Pascal Couchepin [AB 2007 N 1773]).
Dies zeigt sich auch in den für die Spitalfinanzierung massgebenden Bestimmungen des KVG. Art. 49
Abs. 1 Satz 5 KVG nennt « die Spitaltarife » im Plural. Das in Art. 46
und 49 Abs. 1 KVG vorgesehene System, wonach Tarife jeweils zwischen Leistungserbringern und
Versicherern auszuhandeln sind (Verhandlungsprimat), impliziert die systemimmanente Möglichkeit
spitalindividueller Tarife. Im Rahmen der Genehmigung prüft die Behörde unter anderem,
ob der Tarifvertrag mit dem Gebot der Billigkeit in Einklang steht (Art. 46 Abs. 4 KVG). Billigkeit
bedeutet, dass der Tarif auch im Einzelfall angemessen sein muss (Druey Just,
a.a.O., S. 3). Damit folgt auch aus dem Gebot der Billigkeit, dass unter der neuen Spitalfinanzierungsregelung
spitalindividuelle Tarife möglich sind.
3.5
Entsprechend der Zielsetzung des KVG erfolgt die Preisorientierung nicht alleine an möglichst
günstigen Preisen. In Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG wurde ausdrücklich verankert, dass
nur Leistungen in der « notwendigen Qualität » als Massstab dienen können.
Nach dem Willen des Gesetzgebers soll das Postulat der Effizienz nicht auf Kosten desjenigen der
Qualität durchgesetzt werden (vgl. Botschaft über die Revision der Krankenversicherung
vom 6. November 1991 [BBl 1992 S. 174, nachfolgend: Botschaft
zum KVG 1991]; Druey Just, a.a.O., S. 3). In der parlamentarischen Debatte
zur neuen Spitalfinanzierungsordnung bestand Einigkeit darüber, dass die Fallpauschalen nicht
zu einer Beeinträchtigung der Qualität führen dürfen (z.B. Nationalrat Meinrado
Robbiani [AB 2007 N 450], aber auch Nationalrat Felix Gutzwiller [AB 2007 N 418], Nationalrat
Toni Bortoluzzi [AB 2007 N 420], Bundesrat Pascal Couchepin [AB 2007 N 451] und Nationalrätin
Ruth Humbel Näf [AB 2007 N 451]). In der Eintretensdebatte betonte Bundesrat Pascal Couchepin,
dass das DRG-Tarifsystem kein Qualitäts-, sondern ein Effizienz- beziehungsweise ein Transparenz-Instrument
sei. Parallel dazu müsse ein System zur Information über die Qualität eingeführt
werden (AB 2007 N 420). Zur Verbesserung der Transparenz wurde im neuen Recht die medizinische Ergebnisqualität
in die Betriebsvergleiche nach Art. 49 Abs. 8 KVG einbezogen. Die qualitativ hochstehende gesundheitliche
Versorgung (Art. 43 Abs. 6 KVG) entsprechend dem Standard der medizinischen Wissenschaft wird
damit bei der Preisbestimmung vorausgesetzt.
3.6
Mit der neuen Spitalfinanzierung wurde ein kostenorientiertes Preissystem anstelle der früheren
spitalspezifischen Kostenabgeltung eingeführt (GDK-Empfehlungen zur Wirtschaftlichkeitsprüfung
S. 1). « Die Festlegung des Referenzwertes kann angesichts der Komplexität des Systems
nicht analytisch hergeleitet werden, sondern ist Ergebnis eines Vergleichs der realen Ist-Kosten der
Leistungserbringer, von Referenznormwerten und entsprechenden Verhandlungen zwischen Leistungserbringern
und Finanzierern. Die Preisbildung erfolgt daher auf der Basis der « legitimen »
Kosten qualitativ vorgegebener Leistungen » (Michael Jordi, a.a.O.,
S. 12). Die Preisbestimmung erfolgt nach Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG aufgrund eines Vergleichs
mit anderen Spitälern, welche die versicherte Leistung in der notwendigen Qualität effizient
und günstig erbringen. Zur Ermittlung und Auswahl dieser als Referenz massgebenden Spitäler
ist ein Fallkosten-Betriebsvergleich notwendig (vgl. BVGE 2014/3 E. 10). Art. 49 Abs. 8
KVG verpflichtet den Bundesrat, in Zusammenarbeit mit den Kantonen schweizweit Betriebsvergleiche zwischen
Spitälern, insbesondere auch zu den Kosten, anzuordnen und zu veröffentlichen.
3.7
Betriebsvergleiche waren bereits in dem bis zum 31. Dezember 2008 geltenden Recht vorgesehen,
erfüllten damals aber in Bezug auf die Tarifgestaltung eine andere Funktion. Gemäss früherem
Recht waren die Vergütungen für die stationäre Behandlung ausgehend von den anrechenbaren
Kosten des jeweiligen Spitals zu bemessen (Art. 49 Abs. 1 des KVG in der bis zum 31. Dezember 2008
gültigen Fassung [AS 1995 1328]). Um abzuklären, wie sich die spitalindividuell tarifbestimmenden
Kosten zu den entsprechenden Kosten vergleichbarer Spitäler verhielten, waren unter altem Recht
Betriebsvergleiche anzuordnen. Ergab der Betriebsvergleich, dass die Kosten eines Spitals deutlich über
den Kosten vergleichbarer Spitäler lagen, konnte der Tarif angepasst werden (vgl. aArt. 49
Abs. 7 KVG). Dieser Vergleich diente der sekundären Überprüfung eines
zunächst spitalindividuell gestalteten (Kosten-)Tarifs. Demgegenüber dient der Betriebsvergleich
nach neuem Recht der Bestimmung der generellen Orientierungsbasis für die folgende spitalindividuelle
Preisfindung. Anders als unter aArt. 49 Abs. 7 KVG sind Betriebsvergleiche nicht
mehr Disziplinarmittel der Krankenversicherung in Form eines Kündigungsrechts und eines Tarifanpassungsanspruchs
(Gebhard Eugster, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG, 2010, Art. 49
Rz. 10, nachfolgend: KVG). Aufgrund der unterschiedlichen Zielsetzung der Betriebsvergleiche nach
altem und neuem Recht kann die Praxis zur Methode der Betriebsvergleiche nicht unbesehen auch unter neuem
Recht angewendet werden.
3.8
aArt. 49 Abs. 7 KVG legte ausdrücklich fest, dass Betriebsvergleiche nur
unter vergleichbaren Spitälern vorgenommen werden können. Voraussetzung gültiger Betriebsvergleiche
war ein vergleichbares Leistungsangebot und Patientengut (Eugster,
KVG, aArt. 49 Rz. 28). Kriterien für die Vergleichbarkeit waren nach der Rechtsprechung
des Bundesrates beispielsweise Versorgungsstufe, Leistungsangebot in Diagnostik und Therapie, Zahl
und Art sowie Schweregrad der Fälle oder Leistungen in Hotellerie/Service und Pflege (RKUV 3/2005
KV 325 S. 159 E. 11.1; vgl. auch BVGE 2009/24 E. 4.2.4; 2010/25 E. 7.3.1). Dabei
wurden die Casemix-Indizes-Berechnungen (durchschnittlicher Schweregrad der in einem Spital behandelten
Fälle, CMI) und die Krankenhaustypologie beziehungsweise die Einreihung der Spitäler
in eine der Versorgungsstufen als geeigneter Einstieg für Betriebsvergleiche betrachtet (vgl. BVGE
2010/25 E. 10.2.1). Das neue Recht enthält die Bestimmung nicht mehr, wonach Betriebsvergleiche
nur unter vergleichbaren Spitälern durchzuführen sind. Aufgrund der gesamtschweizerisch
einheitlichen Tarifstruktur (Art. 49 Abs. 1 Satz 2 und 3 KVG) werden die Leistungen
gesamtschweizerisch vergleichbar und transparent, was den Wettbewerb unter den Spitälern fördert
(Eugster, KVG, Art. 49 Rz. 3). Die Stärkung dieses Wettbewerbsgedankens war eines
der Ziele der neuen Spitalfinanzierungsordnung (Botschaft zum KVG 2004 5569, vgl. auch Votum
Nationalrat Felix Gutzwiller [AB 2007 N 418]). Mit der Abgeltung der Spitalleistungen nach Fallschwere
lassen sich theoretisch die Fallkosten aller Spitäler unabhängig von deren Leistungsspektrum
und Grösse miteinander vergleichen (Empfehlungen der GDK zur Wirtschaftlichkeitsprüfung
S. 7). Das System der einheitlichen Tarifstruktur eröffnet grundsätzlich die Möglichkeit
von Betriebsvergleichen über die Grenzen der Spitalkategorien hinaus.
4.
Zur Überprüfung der von der Vorinstanz angewendeten und umstrittenen Methodik
ist vorerst darzulegen, welche Voraussetzungen zur Vergleichbarkeit der Fallkosten idealtypisch gegeben
sein müssen.
4.1
Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG schreibt vor, dass sich die Spitaltarife an der Entschädigung
des Referenzspitals orientieren sollen. Massstab für die Bestimmung des Referenzwertes ist
nach dem Wortlaut des Gesetzes die Effizienz. Im betriebswirtschaftlichen Sinn versteht man unter Effizienz
die Beurteilung der Beziehung zwischen der erbrachten Leistung und dem Ressourceneinsatz (Jean-Paul
Thommen, Lexikon der Betriebswirtschaft, 2008, S. 188). Da mit dem Betriebsvergleich die
Effizienz beurteilt werden soll, hat sich dieser auf normierte, schweregradbereinigte Fallkosten
(bei qualitätskonformer Leistung) und nicht auf die Preise zu beziehen. Der Betriebsvergleich als
Instrument zur Bestimmung der Effizienz erfolgt somit kostenbasiert und nicht aufgrund der verhandelten
Preise (vgl. dazu auch Saxer/Oggier, Recht und Ökonomie der KVG-Tarifgestaltung,
2010, S. 42). (In seinem Parteigutachten geht Oggier demgegenüber
davon aus, dass die zwischen Spitälern und Krankenversicherern vereinbarten Tarife Orientierungsmassstab
für die Preisbestimmung sein könnten). Für den Betriebsvergleich sind die relevanten
Betriebskosten der Vergleichsspitäler zu ermitteln (benchmarking-relevante Betriebskosten) respektive
die schweregradbereinigten Fallkosten (benchmarking-relevanter Basiswert).
4.2
Das revidierte KVG äussert sich nicht dazu, auf welcher zeitlichen Basis die
benchmarking-relevanten Betriebskosten zu bestimmen sind. Es drängt sich auf, beim Betriebsvergleich
auf die neusten bereits bekannten und gesicherten Daten abzustellen, und die Praxis beizubehalten,
wonach für das Tarifjahr X grundsätzlich auf die Kostenermittlung des Jahres X-2
abzustellen ist (BVGE 2014/3 E. 3.5; 2012/18 E. 6.2.2).
4.3
Die in Art. 49 Abs. 8 KVG vorgesehenen Betriebsvergleiche zwischen Spitälern haben
schweizweit zu erfolgen. Die Bestimmung erwähnt nicht ausdrücklich, dass der Vergleich
sämtliche Spitäler umfassen soll. Die Aussagekraft des Betriebsvergleichs steigt jedoch, je
grösser die Menge der einbezogenen Spitäler ist. Die Repräsentativität des Referenzwertes
wird maximiert, wenn er auf Kostendaten sämtlicher in diesem System abrechnender Leistungserbringer
beruht. Diese Menge wird in der Statistik als Grundgesamtheit bezeichnet (Thomas
Benesch, Schlüsselkonzepte zur Statistik, 2013, S. 9 12). Entsprechend ist
beim Betriebsvergleich idealtypisch von einer Vollerhebung der Daten aller in der Schweiz im massgebenden
Bereich (Akutsomatik) tätigen Leistungserbringer auszugehen.
4.4
Betriebsvergleiche können nur sachgerecht erfolgen, wenn nach einheitlicher Methodik erhobene
Daten untereinander verglichen werden. Vergleichbar sind nur Betriebs- und Investitionskosten sowie Leistungen,
welche nach einheitlicher Methode in einer Kostenrechnung und einer Leistungsstatistik ermittelt und
erfasst wurden (Art. 49 Abs. 7 KVG).
4.5
Gemäss aArt. 49 Abs. 1 KVG durften die von den Krankenversicherern
zu finanzierenden Pauschalen höchstens 50 % der anrechenbaren Kosten der allgemeinen
Abteilung eines Spitals decken. Nach diesem System war eine Höchstlimite der Leistungsbeteiligung
der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) (Tarifobergrenze) zu ermitteln.
Intransparente Kostendaten rechtfertigten Abzüge, um sicherzustellen, dass auch bei unsicherer
Datenlage nie mehr als die tatsächlichen Kosten entschädigt wurden (vgl. BVGE 2012/18 E. 16.10 f.).
Eine Unterentschädigung war in diesem System in Kauf zu nehmen. Demgegenüber dienen die
benchmarking-relevanten Basiswerte der als Referenzspital in Frage kommenden Leistungserbringer der konkreten
und möglichst genauen Bestimmung des Referenzwertes. Die Kosten- und Leistungsdaten müssen
daher idealtypisch so realitätsnah wie möglich erhoben werden. Intransparenten Daten
kann in diesem System nicht mehr einfach durch normative Abzüge Rechnung getragen werden. Im Benchmarking-System
muss durch andere Massnahmen sichergestellt werden, dass transparente und situationsgerechte Daten
Eingang in die Berechnung finden.
4.6
Vergleichbarkeit der Leistungen und der Kosten setzt voraus, dass die Vergleichsspitäler
ungeachtet ihres Standorts oder ihrer Trägerschaft die gleichen regulatorischen Voraussetzungen
und Pflichten haben (vgl. Widmer/Telser, Die
Spitalversorgung im Spannungsfeld der kantonalen Spitalpolitik, Studie vom 22. August 2013
im Auftrag von comparis.ch, S. 3). Offene oder versteckte Subventionierung einzelner Spitäler
senkt deren Kosten, und die Berücksichtigung entsprechender Kostendaten würde den Vergleich
verfälschen. Idealtypisch dürfen im Betriebsvergleich nur Kosten- und Leistungsdaten von Spitälern,
welche möglichst unbeeinflusst von « wettbewerbsverzerrenden » Massnahmen geführt
werden, berücksichtigt werden.
4.7
In der SwissDRG-Tarifstruktur wurden für Patientinnen und Patienten erforderliche Behandlungsleistungen
anhand verschiedener Kriterien (Haupt- und Nebendiagnosen, Alter, Geschlecht, Schweregrad, Prozeduren)
in Fallgruppen (DRG) klassifiziert und entsprechenden Kostengewichten zugeordnet. Die SwissDRG AG ermittelt
die Höhe der Kostengewichte anhand einer Erhebung der tatsächlich anfallenden Kosten
in Schweizer « Netzwerkspitälern ». Neutrale Fallkosten-Betriebsvergleiche
setzen voraus, dass die in der Tarifstruktur ausgewiesenen Kostengewichte die erforderlichen Behandlungsleistungen
sachgerecht abbilden. Realitätsfremde Bewertung einzelner Kostengewichte würde den Vergleich
schweregradbereinigter Fallkosten verfälschen.
4.8
Es liegt in der Natur von Pauschalen, dass die tatsächlich für einen Einzelfall erforderlichen
Behandlungsleistungen in den meisten Fällen über oder unter der für das Kostengewicht
angenommenen Norm liegen. Die im Tarifsystem SwissDRG gebildeten Fallgruppen (DRG) weisen diesbezüglich
unterschiedliche Streuungen auf. Auch in einem effizienten Musterspital sind daher Fälle, welche
bezogen auf den Normwert überdurchschnittliche Behandlungsleistungen erfordern, mit dem entsprechenden
Kostengewicht unterbewertet. Da die behandlungsärmeren Fälle derselben Fallgruppe mit
dem entsprechenden Kostengewicht überbewertet sind, bleibt die Vergütungsgerechtigkeit erhalten.
Dieser Ausgleich spielt nur, solange sich bezogen auf eine Fallgruppe einfachere
und komplexere Fälle die Waage halten. Spitäler, welche innerhalb der Fallgruppen
tendenziell schwere Fälle behandeln, werden unterentschädigt, währenddem Spitäler,
welche vermehrt einfachere Fälle derselben Fallgruppen behandeln, überentschädigt werden.
Neutrale Betriebsvergleiche setzen voraus, dass in der Tarifstruktur möglichst homogene Fallgruppen
erfasst sind, beziehungsweise dass sich « profitable » und « defizitäre »
Fälle derselben Fallgruppe die Waage halten oder aber gleichmässig auf die Spitäler verteilen.
4.9
Zur Ermittlung der benchmarking-relevanten Betriebskosten sind insbesondere bei folgenden Positionen
Abgrenzungen vorzunehmen:
4.9.1
Da die schweregradbereinigten Fallkosten der stationären OKP-Behandlungen im Bereich der
Akutsomatik zu vergleichen sind, ist sicherzustellen, dass nur entsprechende Kosten in die Berechnung
der benchmarking-relevanten Betriebskosten einfliessen. Die Abgrenzung zu Kosten ambulanter Behandlungen,
von Langzeitbehandlungen oder von Behandlungen, die anderweitig finanziert werden, ist vor den Betriebsvergleichen
sicherzustellen (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. a und b der Verordnung vom 3. Juli
2002 über die Kostenermittlung und die Leistungserfassung durch Spitäler, Geburtshäuser
und Pflegeheime in der Krankenversicherung [VKL, SR 832.104]).
4.9.2
Da die Leistungen der OKP für zusatzversicherte Patientinnen und Patienten auch im System
der Fallpauschalen vergütet werden, sind entsprechende Kostenanteile dieser Patientengruppe auch
für die Betriebsvergleiche relevant. Nicht in den Vergleich der schweregradbereinigten
Fallkosten einfliessen dürfen die Mehrkosten, die im Zusammenhang mit den Mehrleistungen für
Zusatzversicherte anfallen (vgl. Urteil des BVGer C 7967/2008 vom 13. Dezember 2010 E. 4.12.1).
4.9.3
Kosten gemeinwirtschaftlicher Leistungen sind nach Art. 49 Abs. 3 KVG nicht von der
OKP zu tragen. Da auch im Betriebsvergleich nur Kosten der OKP-Leistungen zu vergleichen sind, müssen
die Kosten gemeinwirtschaftlicher Leistungen vor dem Vergleich ausgeschieden sein. Zu den gemeinwirtschaftlichen
Leistungen gehören nach Art. 49 Abs. 3 KVG Spitalkapazitäten, welche ausschliesslich
aus regionalpolitischen Gründen aufrechterhalten werden, und die Forschung und universitäre
Lehre. Die Aufzählung ist nicht abschliessend.
4.9.4
Nach Art. 49 Abs. 1 Satz 4 KVG können die Vertragsparteien vereinbaren, dass besondere
diagnostische oder therapeutische Leistungen nicht in den Pauschalen enthalten sind, sondern
getrennt in Rechnung gestellt werden. Zur Vergleichbarkeit der schweregradbereinigten Fallkosten
sind Kosten solcher Behandlungen vor dem Benchmarking auszuscheiden. Kosten von Leistungen, welche mit
Zusatzentgelten abgegolten werden, sind für den neutralen Vergleich schweregradbereinigter
Fallkosten auszuscheiden.
4.9.5
Kosten von Mobilien, Immobilien und sonstigen Anlagen (Anlagenutzungskosten), die zur Erfüllung
der Behandlung von OKP-Versicherten notwendig sind, werden nach dem System der neuen Spitalfinanzierung
mit den Fallpauschalen abgegolten. Zur sachgerechten Beurteilung der Effizienz sind auch die Anlagenutzungskosten
im Vergleich schweregradbereinigter Fallkosten relevant. Da die Anlagenutzungskosten noch nicht
in die Tarifstruktur einbezogen werden konnten, besteht für das Jahr 2012 eine Übergangsregelung
(vgl. Bundesamt für Gesundheit,
Kommentar vom 2. November 2011 zu den per 1. Dezember 2011 eingeführten Änderungen
der KVV). Gemäss Abs. 4 der Schlussbestimmungen der Änderungen der KVV vom 22. Oktober
2008 erfolgt die Abgeltung der Anlagenutzungskosten mittels eines Zuschlags von 10 % auf den
in den Tarifverträgen verhandelten Basispreisen. Da die Anlagenutzungskosten im Jahr 2012
pauschal berechnet werden, sind sie im Vergleich der schweregradbereinigten Fallkosten für dieses
Jahr nicht zu berücksichtigen.
4.9.6
Für den sachgerechten Betriebsvergleich sind auch
Kosten von Spitälern, welche die Leistungen nicht wirtschaftlich erbringen, relevant. Dazu gehören
auch Spitäler, welche in der Folge von Überkapazitäten unwirtschaftlich arbeiten. Im neuen
Spitalfinanzierungssystem wird die Unwirtschaftlichkeit durch die Orientierung am Tarif der effizienten
und günstigen Spitäler korrigiert. Nach aArt. 49 Abs. 1 KVG durften Betriebskostenanteile
aus Überkapazität zur Ermittlung der spitalindividuellen anrechenbaren Kosten nicht
berücksichtigt werden und mussten ausgeschieden werden. Diese Ausscheidung ist bei der Ermittlung
der benchmarking-relevanten Betriebskosten nicht sachgerecht. Auszuscheiden sind jedoch Kosten
für bewusst aufrechterhaltene Überkapazitäten, welche als gemeinwirtschaftliche Leistungen
nicht benchmarking-relevant sind (vgl. E. 4.9.3).
4.10
Auf der Grundlage der benchmarking-relevanten Betriebskosten, der Gesamtzahl der Fälle
und des Case Mix im Vergleichsjahr können für jedes Vergleichsspital die schweregradbereinigten
Fallkosten bestimmt werden. Die schweregradbereinigten Fallkosten bilden die für den Vergleich
relevanten Basiswerte (gemäss Terminologie des Integrierten Tarifmodells auf Basis der Kostenträgerrechnung
[ITAR_K]: benchmarking-relevanter Basiswert). Der Vergleich dieser Kostendaten (Benchmarking)
ermöglicht die Auswahl eines Benchmarks (benchmarking-relevanter Basiswert des ausgewählten
Benchmark-Spitals; gemäss Terminologie ITAR_K: Nationaler Basisfallwert nach Benchmarking).
Ausgehend vom Benchmark wird der Referenzwert bestimmt, indem Anpassungen vorgenommen werden bezüglich
tarifrelevanter Positionen, die alle Spitäler gleichmässig betreffen, und welche nicht in die
benchmarking-relevanten Basiswerte eingeflossen sind (z.B. Berücksichtigung der Teuerung zwischen
Basisjahr und Folgejahr, Normzuschlag für Anlagenutzungskosten). Der resultierende Wert entspricht
der Entschädigung, zu welcher die obligatorisch versicherte Leistung in der notwendigen
Qualität effizient und günstig erbracht werden kann (Referenzwert). In Einzelfällen
werden die Tarifpartner (und die Behörden) bei der spitalindividuellen Vereinbarung oder Festsetzung
der Basisfallwerte nebst dem Referenzwert unter Umständen weitere spitalindividuelle Besonderheiten
berücksichtigen müssen (vgl. E. 6.8).
5.
Die dargestellte Bestimmung der schweregradbereinigten Fallkosten lässt sich zurzeit
und insbesondere im Einführungsjahr nicht idealtypisch realisieren, da verschiedene der aufgeführten
Voraussetzungen fehlen. Darauf wird im Folgenden näher eingegangen.
5.1
Diverse zur Durchführung des Benchmarkings erforderliche Daten sind nicht oder nicht
vollständig vorhanden (mangelnde Daten oder mangelhafte Datenqualität).
-
Eine Hauptproblematik der Tarifpartner sowie der Festsetzungs- und Genehmigungsbehörden ist die
nicht erfolgte Umsetzung der in Art. 49 Abs. 8 KVG statuierten Verpflichtung des Bundesrates
und der Kantone, schweizweit Betriebsvergleiche zwischen Spitälern anzuordnen und zu veröffentlichen.
Wie sich aus der Antwort des Bundesrates vom 8. März 2013 auf die Interpellation (12.4176)
von Nationalrat Toni Bortoluzzi vom 13. Dezember 2012 ergibt, ist mit einer Veröffentlichung
von Betriebsvergleichen frühestens im Jahre 2015 zu rechnen. Die Festsetzungs- und Genehmigungsbehörden
sowie die Tarifpartner verfügen zurzeit nicht über die für den idealtypischen
gesamtschweizerischen Betriebsvergleich notwendigen Kosten- und Leistungsdaten.
-
Die verfügbaren Kosten- und Leistungsdaten sind nicht vollständig und nach einheitlicher Methode
erhoben worden.
-
Es besteht keine einheitliche und allseitig akzeptierte Methode unter anderem zur Ermittlung der Mehrkosten
Zusatzversicherter oder zur Ausscheidung der Kosten gemeinwirtschaftlicher Leistungen. Teilweise
wurden von den Spitälern entsprechende Kostenanteile konkret ermittelt, teilweise wurden normative
Abzüge nach verschiedenen Methoden vorgenommen.
5.2
Neutrale Betriebsvergleiche unter den Spitälern sind erschwert durch ungleiche Voraussetzungen
(vergleichsverzerrende Faktoren).
-
Die Spitalfinanzierung ist nicht durchwegs « wettbewerbsneutral » ausgestaltet. Insbesondere
bestehen Unterschiede bei der kantonalen Regulierung, und es existieren Spitäler, welche offen oder
verdeckt subventioniert werden (vgl. Widmer/Telser, a.a.O., S. 6). Dabei
besteht die Gefahr, dass Spitäler, welche durch solche vergleichsverzerrende Massnahmen begünstigt
werden, den Betriebsvergleich verfälschen.
-
Kosten der Leistungen für nicht-universitäre Ausbildung sind nach dem System der Spitalfinanzierung
von der OKP zu tragen und werden mit den Fallpauschalen abgegolten. Die nicht-universitäre Ausbildungstätigkeit
ist demgegenüber kein zwingendes Kriterium für die Aufnahme in die Spitalliste (BGE 138 II
398 E. 8.3). Diese Leistungen werden von den Spitälern in unterschiedlichem Ausmass erbracht.
Spitäler, welche solche Leistungen nicht oder nur in geringem Umfang erbringen, und
auch keine Ausgleichszahlungen leisten müssen, sind in ihrer Kostensituation privilegiert. Umgekehrt
sind Spitäler, welche solche Ausbildungstätigkeiten in hohem Mass leisten, benachteiligt. Auch
in diesem Zusammenhang besteht die Gefahr einer Verzerrung.
5.3
Die Tarifstruktur SwissDRG Version 1.0 (nachfolgend: SwissDRG 1.0)
wurde dem Bundesrat zur Prüfung unterbreitet und von diesem am 6. Juli 2011 genehmigt (Mitteilung
des Bundesrates vom 6. Juli 2011: Bundesrat genehmigt die neue Tarifstruktur SwissDRG, < https://www.news.admin.ch/message/index.html?-lang=de&msgid=-40074 >,
abgerufen am 24.03.2014). Die Kompetenz, angebliche oder tatsächliche Mängel der Tarifstruktur
zu korrigieren, liegt beim Bundesrat und steht daher dem Bundesverwaltungsgericht nicht zu (vgl.
Art. 49 Abs. 2 i.V.m. Art. 53 Abs. 1 KVG). Neutrale Betriebsvergleiche können
jedoch durch die folgenden Umstände erschwert sein (tarifstruktur-bedingte Verzerrungen):
-
Die SwissDRG-Tarifstruktur kann mindestens in den ersten Jahren nach ihrer Einführung noch nicht
alle Kostenunterschiede zwischen Spitälern sachgerecht abbilden (vgl. Medienmitteilungen der SwissDRG
AG vom 11. Mai 2012 und vom 14. Dezember 2012). Die SwissDRG AG geht davon aus, dass eine weitere
Verbesserung der Abbildungsgenauigkeit über die nächsten drei bis fünf Jahre erreicht
werden könne und eine wesentliche Verbesserung bereits mit der SwissDRG Version 3.0 erreicht worden
sei (...). Solange die Vergütungsgerechtigkeit der Tarifstruktur nicht genügend ist, besteht
die Gefahr, dass Spitäler, welche vermehrt in Bereichen unterbewerteter Fallgruppen
tätig sind, unterentschädigt werden. Demgegenüber führten vermehrte Leistungen
bei überbewerteten Fallgruppen zu Überentschädigung.
-
Die Homogenität der in den SwissDRG erfassten Fallgruppen ist unterschiedlich und es bestehen Fallgruppen
mit grosser Streuung. Die unterschiedliche Funktion der Spitäler in der Versorgung kann dazu führen,
dass sich die Fälle unterschiedlicher Schweregrade derselben DRG nicht gleichmässig auf
die Spitäler verteilen. Systembedingt besteht für die Leistungserbringer der finanzielle
Anreiz, innerhalb der Fallgruppe vermehrt einfachere Fälle zu behandeln und die Behandlung schwerer
Fälle zu vermeiden (cherry picking; vgl. Mathias Binswanger, Sinnlose
Wettbewerbe, 2012, S. 81 und 190). Spitäler, welche die Selektion des Patientengutes durch
ihre Ausrichtung auf profitable Fälle und die Überweisung defizitärer Fälle steuern
können, werden durch einheitliche Fallpauschalen tendenziell überentschädigt. Endversorgungsspitäler,
welche Patienten nicht weiterweisen können und vermehrt defizitäre Fälle behandeln,
werden unterentschädigt.
5.4
Die Voraussetzungen für Betriebsvergleiche müssen zukünftig verbessert werden.
Insbesondere die schweizweit durchzuführenden Betriebsvergleiche zu Kosten (Art. 49 Abs. 8
KVG), die Vereinheitlichung der Kosten- und Leistungsermittlung (Art. 49 Abs. 7
KVG) und die Verfeinerung der Tarifstruktur werden die Vergleichbarkeit erhöhen. Hinsichtlich der
künftigen Preisbildung ist es unabdingbar, dass die Verpflichtung zur Erstellung der Betriebsvergleiche,
insbesondere hinsichtlich der Kosten, baldmöglichst umgesetzt wird. Auch in der Einführungsphase
ist jedoch eine auf die vom Gesetzgeber angestrebten Ziele ausgerichtete Preisbestimmung erforderlich.
Den Tarifpartnern, Festsetzungs- und Genehmigungsbehörden verbleibt die Möglichkeit, ersatzweise
auf möglichst aussagekräftige vorhandene Daten abzustellen und erkannte Mängel mit sachgerechten
Korrekturmassnahmen zu « überbrücken ». Vor diesem Hintergrund wird das
Bundesverwaltungsgericht zumindest in der Phase der Einführung der leistungsbezogenen
Fallpauschalen den Vorinstanzen bei der Umsetzung der Preisbildungsregel nach Art. 49
Abs. 1 Satz 5 KVG beziehungsweise bei der Durchführung des Benchmarkings einen erheblichen
Spielraum einzuräumen haben. Erscheint das Vorgehen der Vorinstanz als vertretbar, ist der
Entscheid selbst dann zu schützen, wenn andere Vorgehensweisen als besser geeignet erscheinen, die
vom Gesetzgeber angestrebten Ziele zu erreichen (BVGE 2014/3 E. 10.1.4).
6.
Um Betriebsvergleiche trotz der noch mangelhaften Voraussetzungen durchführen zu können,
hat die Vorinstanz Korrekturen in mehrfacher Hinsicht vorgenommen: Zur Überprüfung der angewendeten
und umstrittenen Methode ist zu evaluieren, welche Möglichkeiten zum Vergleich der Fallkosten unter
den gegebenen und realisierbaren Voraussetzungen bestehen und welche Korrekturmassnahmen
in einer Übergangsphase sachgerecht und vertretbar sind.
6.1
Auch wenn für den Betriebsvergleich idealerweise von der Grundgesamtheit aller akutsomatischen
Spitäler auszugehen wäre (Vollerhebung; vgl. E. 4.3), erscheint die Auswahl einer
repräsentativen Teilmenge vertretbar (Stichprobe). Unter einer repräsentativen Stichprobe
ist zu verstehen, dass die Auswahl der Teilmenge der Grundgesamtheit so vorzunehmen ist, dass aus dem
Ergebnis der Teilerhebung möglichst exakt und sicher auf die Verhältnisse der Grundgesamtheit
geschlossen werden kann. Dies ist dann der Fall, wenn in der Teilerhebung die interessierenden
Merkmale im gleichen Anteilsverhältnis enthalten sind, das heisst, wenn die Stichprobe zwar ein
verkleinertes, aber sonst wirklichkeitsgetreues Abbild der Grundgesamtheit darstellt (Benesch,
a.a.O., S. 9 12). Sowohl eine positive wie auch eine negative Selektion der Stichprobe im
Sinne einer Beschränkung auf bestimmte Betriebstypen oder eigenheiten stünden dem Gebot
der Repräsentativität entgegen. Repräsentative Betriebsvergleiche können nicht erfolgen,
wenn zum Beispiel jeweils nur besonders effizient arbeitende Spitäler, nur kleine Regionalspitäler,
nur Grossspitäler, nur Privatspitäler oder nur Leistungserbringer mit hohen Kosten untereinander
verglichen werden.
6.2
Vergleichbarkeit setzt grundsätzlich voraus, dass die benchmarking-relevanten Betriebskosten
der Vergleichsspitäler einerseits nach einheitlicher Methode und andererseits möglichst genau
und realitätsnahe ermittelt werden. Hinsichtlich der Preisgestaltung erfüllt die Kostenermittlung
beim Betriebsvergleich eine Doppelfunktion. Einerseits dienen die ermittelten Zahlen der Auswahl
desjenigen Spitals, dessen Kosten als Referenzwert dienen sollen (Auswahlfunktion). Andererseits bilden
die Kosten des ausgewählten Spitals den Benchmark, von dem der Referenzwert
abgeleitet wird (Referenzfunktion). Theoretisch führen auch Kostendaten, welche zwar nach einheitlicher
Methode, aber objektiv zu hoch oder zu tief erhoben wurden (relative Kostenwahrheit), zur Auswahl
des richtigen Referenzspitals. Mit Bezug auf die Auswahlfunktion ist somit ein Vorgehen nach einer einheitlichen
Methode unabdingbar und ausreichend. Die Kostendaten des Referenzspitals (oder derjenigen Spitäler,
welche als Referenzspital in Betracht kommen) müssen demgegenüber nicht nur relativ richtig,
sondern auch absolut gesehen realitätsnahe sein, da sie konkret die Referenz für die Preise
bilden. Diesbezüglich ist auch die « objektive Kostenwahrheit » unabdingbar.
Auswahl- und Referenzfunktion stehen in einem Zusammenhang und können nicht unabhängig voneinander
betrachtet werden, was zur Forderung führt, dass die Kosten aller Spitäler möglichst
genau und realitätsnahe ermittelt werden. Wenn aber feststeht, dass ein Spital mit Sicherheit
über oder unter dem Benchmark liegt, beeinflusst eine Unsicherheit über die genaue Höhe
dessen Kosten weder die Auswahl noch die Ermittlung des Referenzwertes. Im Betriebsvergleich steigen
die Anforderungen an die « objektive Kostenwahrheit » mit zunehmender Nähe zu
dem Bereich von Vergleichsspitälern, welche als Referenzwert massgebend sein könnten.
Daraus folgt auch, dass die Anforderungen an eine korrekte Ermittlung der benchmarking-relevanten
Betriebskosten (und des darauf beruhenden benchmarking-relevanten Basiswerts) umso höher sind, je
geringer die Anzahl der in den Betriebsvergleich einbezogenen Spitäler ist.
6.3
Die Vorinstanz hat verschiedene Kostenanteile und auszuscheidende Kosten, die nicht
klar bestimmbar, für den Betriebsvergleich aber erforderlich waren, vor dem Benchmarking normativ
bestimmt. Die Ermittlung der benchmarking-relevanten Betriebskosten basiert in der Praxis
zum Teil auf tatsächlich angefallenen und exakt kalkulierbaren Ausgaben und zu einem nicht
unbedeutenden Teil auf Annahmen. Annahmen müssen zum Beispiel für die Umlage der Gemeinkosten,
für die Abgrenzung von Kosten anderer Bereiche, für die Ausscheidung von Mehrkosten
für Zusatzversicherte oder für die Ausscheidung von Kosten für gemeinwirtschaftliche Leistungen
getroffen werden und sind Bestandteil jeder Kostenrechnung. Je mehr zahlenbasierte Erhebungen oder Erfahrungswerte
verfügbar sind, desto realitätsnaher können Annahmen getroffen werden. Die Berücksichtigung
von Kostendaten, die auf fundierten und realitätsorientierten Annahmen beruhen, kann somit
sachgerecht sein.
6.4
Kostenermittlungen, welche auf unzureichend fundierten Annahmen oder Normhypothesen beruhen,
können zu realitätsfremden Ergebnissen führen. Auch Normabzüge oder -zuschläge,
welche nicht auf die « objektive Kostenwahrheit », sondern wie zum Beispiel
Intransparenzabzüge auf die Vermeidung von Überentschädigungen ausgerichtet
sind, führen nicht zu realitätsnahen Ergebnissen. Unter Umständen sind intransparente
Kostenermittlungen für Betriebsvergleiche nicht verwertbar, und gegebenenfalls ist die Ausscheidung
eines entsprechend ungeeigneten Spitals aus dem Betriebsvergleich sachgerecht. Sofern die Daten einer
genügend grossen, repräsentativen Anzahl von Vergleichsspitälern für den Wirtschaftlichkeitsvergleich
zu Verfügung stehen, sind Spitäler mit Mängeln in der Datenqualität für die
Berechnung des Benchmarks auszunehmen (GDK-Empfehlungen zur Wirtschaftlichkeitsprüfung
S. 8). Problematisch wäre es, für den Benchmark selbst auf intransparente Kostendaten
abzustellen (vgl. E. 6.2, Referenzfunktion; BVGE 2014/3 E. 10).
6.5
Da Spitäler, welche durch vergleichsverzerrende Massnahmen begünstigt (oder auch benachteiligt)
werden, das Benchmarking verfälschen würden, sind zur Herstellung der Vergleichbarkeit
Korrekturzuschläge (bzw. abschläge) denkbar. Unter diesem Aspekt wären beispielsweise
vor dem Benchmarking vorzunehmende Zuschläge für subventionierte Spitäler
zu erwägen.
6.6
Zur Korrektur der tarifstruktur-bedingten Verzerrungen wurden in der Praxis Spitäler mit
vergleichbarer Situation in separaten Benchmarking-Kategorien verglichen. Die GDK stellte in ihren
Empfehlungen zur Wirtschaftlichkeitsprüfung (Empfehlung 9) fest, insbesondere zwischen Universitätsspitälern
und den übrigen Spitälern bestünden aufgrund der noch nicht genügend differenzierten
Tarifstruktur systematische Differenzen der Kostensituation, liess aber offen, ob die Universitätsspitäler
in einer eigenen Benchmarking-Gruppe verglichen werden sollten.
6.6.1
Die Bildung von Benchmarking-Gruppen steht im Widerspruch zur Grundidee eines schweizweiten, möglichst
breit abgestützten Betriebsvergleichs (vgl. E. 4.3). Werden Leistungserbringer für
den Betriebsvergleich anhand von bestimmten Kriterien positiv selektiert, fehlt sofern
es sich nicht um eine repräsentative Teilmenge handelt die Vergleichbarkeit zur Gesamtmenge
der Leistungserbringer. Damit unterbleibt die Orientierung an dem nach Art. 49 Abs. 1
Satz 5 KVG massgebenden Referenzwert von Spitälern, welche die tarifierte obligatorisch versicherte
Leistung in der notwendigen Qualität effizient und günstig erbringen.
6.6.2
Betriebsvergleiche in Kategorien zeigen die Kostenunterschiede unter den Spitälern verschiedener
Kategorien nicht auf, erklären diese nicht, und es besteht die Gefahr von separaten Kostenfestsetzungspraxen
und kulturen in den Kategorien. Die wirtschaftlichen Anreize höher klassierter Spitäler
werden durch Betriebsvergleiche in separaten Kategorien vermindert, indem diese nicht mehr mit
den effizientesten und günstigsten verglichen werden.
6.6.3
Tarifstruktur-bedingte Kostenunterschiede sind allenfalls durch Differenzen in den tatsächlich
erbrachten Leistungen (systematische Häufung von Fällen mit unterbewerteten respektive überbewerteten
DRG [vgl. E. 5.3 Lemma 1] oder von unprofitablen Fällen [vgl. E. 5.3 Lemma 2]) und
nicht durch die Spitalkategorie bedingt. Unter Umständen kann die Spitalkategorie ein Indiz für
unterschiedliche Leistungen sein. Der Zusammenhang zwischen Spitalkategorien gemäss der Krankenhaustypologie
des Bundesamts für Statistik (BFS) und tatsächlich erbrachtem Leistungsspektrum ist jedoch
qualitativ und quantitativ kaum erfassbar (...). Einigkeit besteht darin, dass systematische, tarifstruktur-bedingte
Differenzen der Kostensituation mindestens zwischen den Universitätsspitälern sowie den
übrigen Spitälern bestehen (GDK-Empfehlungen zur Wirtschaftlichkeitsprüfung S. 8;
Feststellungen der SwissDRG AG zur Preisdifferenzierung in der Medienmitteilung vom 11. Mai 2012).
6.6.4
Für die zukünftige Entwicklung in der Preisfindungspraxis ist die Kategorisierung wenig
zielführend. Ein Benchmarking in verschiedenen Kategorien beinhaltet die Problematik
der Kategorieneinteilung und führt zu Rechtsunsicherheiten. Schon für die Auswahl der Vergleichsgruppen
wären Betriebsvergleiche und entsprechende Untersuchungen notwendig. Die vom Gesetz gebotene Orientierung
am Referenzwert effizienter und günstiger Spitäler erfordert Untersuchungen und Prüfungen
zu den Unterschieden in den tatsächlich erbrachten Leistungen und deren Auswirkungen bei der gegebenen
Tarifstruktur, nicht aber zu Kategorieneinteilungen. Mit der Ausrichtung künftiger Bestrebungen
auf die Erklärung der tarifstruktur-bedingten Kostenunterschiede werden einerseits die Tarifstruktur
verfeinert und andererseits sachgerechte, spitalindividuelle Preisdifferenzierungen gefördert.
Der Anreiz für die Spitäler, bessere Daten zu liefern, und für die SwissDRG AG, die DRG-Struktur
zu optimieren (beispielsweise durch Verfeinerung der Zusatzentgelte), kann durch die Wahl des Benchmarking-Systems
beeinflusst werden. Eine Praxis der Kategorienbildung würde diese Anreize vermindern.
6.6.5
Die mit der Kategorienbildung verbundene Ausscheidung von Spitälern aus der Vergleichsmenge
beeinflusst den Effizienzmassstab. Indem bereits eine Vorselektion erfolgt und teurere Spitäler
aus dem Betriebsvergleich der günstigeren Leistungserbringer ausgeschieden sind, wird auf
die Gesamtmenge bezogen ein strengerer Effizienzmassstab angelegt. Bei einer Kategorienbildung
ist diesem Effekt Rechnung zu tragen.
6.6.6
In einer Einführungsphase kann der Entscheid einer Kantonsregierung, für spezielle
Spitäler (z.B. Universitätsspitäler) auf einen eigenen Betriebsvergleich abzustellen,
geschützt werden. Falls ein von der Spitalart unabhängiger Betriebsvergleich der individuellen
Situation einzelner Spitäler zu wenig Rechnung tragen könnte, wäre allenfalls in begründeten
Fällen ein Korrektiv mit individuell bestimmten Basisfallwerten zu prüfen (vgl.
E. 6.8).
6.7
Da mit dem Betriebsvergleich die Effizienz beurteilt werden soll, hat das Benchmarking idealtypisch
kostenbasiert und nicht aufgrund der verhandelten Preise zu erfolgen. Solange für einzelne Kantone
verwertbare Kostendaten fehlen, ist für eine Übergangsphase allenfalls auch die Orientierung
an festgesetzten oder genehmigten Tarifen anderer Spitäler zu tolerieren. Im Rahmen eines solchen
Preisbenchmarkings müsste jedoch geprüft werden, wie weit bei der Gestaltung der Vergleichstarife
Verhandlungsspielräume beansprucht wurden, ob spitalindividuelle Besonderheiten berücksichtigt
wurden, und ob diese auch für das zu beurteilende Spital gleichermassen zutreffen. Bei Preisvergleichen
besteht die Gefahr, dass sich der Vergleich auf überhöhte oder unwirtschaftliche Verhandlungsergebnisse
bezieht. Andererseits könnte ein Spital bereit sein, günstige Tarife der OKP zu akzeptieren,
wenn sein Trägerkanton bereit ist, entsprechende Lücken durch Subventionen zu schliessen. Die
Orientierung an solchen Tarifen wäre nicht sachgerecht. Ein Preisbenchmarking kann nur in Ausnahmefällen
und unter besonderen Voraussetzungen sachgerecht sein. Sowohl im Genehmigungs- als auch im Festsetzungsverfahren
hat die Kantonsregierung zwar zu prüfen, ob der Tarif mit dem Gebot der Wirtschaftlichkeit im Einklang
steht (Art. 43 Abs. 4, Art. 46 Abs. 4 und Art. 47 Abs. 1 KVG). Die Verlässlichkeit
der verwendeten Vergleichsdaten ist abhängig davon, wie sehr die gesetzlichen Vorgaben anlässlich
der Genehmigung beachtet wurden. Die Festsetzung oder Genehmigung von Tarifen anhand einer Orientierung
an genehmigten oder festgesetzten Tarifen setzt eine bundesrechtskonforme Wirtschaftlichkeitsprüfung
der Vergleichstarife voraus.
6.8
Bei der Preisgestaltung ist unter Umständen der spezifischen Situation der Leistungserbringer
Rechnung zu tragen, sodass ausgehend von einem Referenzwert aus Billigkeitsgründen
(vgl. Art. 46 Abs. 4 KVG) differenzierte Basisfallwerte verhandelt oder festgesetzt werden
müssen. Da das Gesetz die Orientierung an günstigen und effizienten Spitälern gebietet,
kann sich eine Preisdifferenzierung nur in begründeten Einzelfällen rechtfertigen. Namentlich
wenn von einem gesamtschweizerisch geltenden Referenzwert ausgegangen wird, sind in begründeten
Fällen Zu- und Abschläge naheliegend. Der Wortlaut von Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG
(« orientieren sich ») indiziert, dass die Tarifpartner, die Genehmigungs- und die
Festsetzungsbehörde diesbezüglich einen Ermessensspielraum geniessen.
6.8.1
Kostenunterschiede der Leistungserbringer können durch regional unterschiedliche
Strukturkosten (Lohn- und Standortkosten) bedingt sein. Soweit solche Kostenunterschiede durch effizienz-fremde
Faktoren bedingt sind, können sie im Preisfindungsprozess relevant sein. Keine Preisunterschiede
rechtfertigen Kostenunterschiede, die auf der Aufrechterhaltung von Spitalkapazitäten aus
regionalpolitischen Gründen beruhen (Art. 49 Abs. 3 Bst. a KVG).
6.8.2
Im Zusammenhang mit der nicht-universitären Aus- und Weiterbildung hat das Bundesgericht
festgehalten, dass die Weigerung, Ausbildungsplätze anzubieten, im Rahmen der Leistungsfinanzierung
zu berücksichtigen sei und die entsprechenden Vergütungen verhältnismässig
herabzusetzen seien (BGE 138 II 398 E. 8.3). Zur Kompensation solcher Leistungsunterschiede
geht das Bundesgericht somit von der Notwendigkeit von Tarifdifferenzierungen aus.
6.8.3
Die Vorinstanz hat aufgrund von Leistungsunterschieden Tarifdifferenzierungen für Spitäler
mit und ohne Notfallstation vorgenommen (vgl. E. 21).
6.8.4
Im Beschwerdeverfahren wird geltend gemacht, Unzulänglichkeiten der Tarifstruktur würden
spitalindividuell unterschiedliche Basisfallwerte rechtfertigen. Ob eine mangelhafte Abbildungsgenauigkeit
der Tarifstruktur spitalindividuelle Differenzierungen der Basisfallwerte rechtfertigen oder sogar erfordern
kann, wird unter E. 22 geprüft.
6.8.5
Keine Preisdifferenzierung kann gerechtfertigt werden durch erhöhte Kosten, welche
nicht auf unterschiedliche Leistungen zurückzuführen sind, oder durch erhöhte Kosten
im Zusammenhang mit gemeinwirtschaftlichen Leistungen (Art. 49 Abs. 3 KVG). Da die qualitativ
hochstehende gesundheitliche Versorgung (Art. 43 Abs. 6 KVG) vorausgesetzt wird, dürfen
Unterschiede der Behandlungsqualität keine Preisdifferenzierungen rechtfertigen.
6.8.6
Die Tarifpartner haben ein eigenes Interesse, die Voraussetzungen spitalindividueller
Preisdifferenzierungen zu substanziieren. Es ist davon auszugehen, dass die Spitäler über die
notwendigen Daten verfügen, um nachzuweisen, inwiefern Gründe für Tarifdifferenzierungen
bestehen. Im Preisfindungsprozess besteht damit eine Symmetrie zwischen Substanziierungsinteresse
und Substanziierungsmöglichkeit. Auch aus diesem Grunde sind spitalindividuelle Preisdifferenzierungen
der Bildung von Spitalkategorien vorzuziehen, soweit ausnahmsweise eine Differenzierung notwendig wäre.
7.
Tarifsuisse rügt in ihrer Beschwerde, die Vorinstanz habe Bundesrecht verletzt, indem sie
Tarifgestaltungsvorgaben gemäss Art. 59c KVV nicht angewendet
habe. Der Tarif dürfe höchstens die transparent ausgewiesenen Kosten der Leistung decken, selbst
wenn ein Spital an sich wirtschaftlich arbeite und seine schweregradbereinigten Fallkosten (benchmarking-relevanter
Basisfallwert) unter dem Benchmark lägen. Diese Auffassung wird auch durch die Preisüberwachung
und das BAG gestützt. Demgegenüber machen die Vorinstanz sowie die Stadt Zürich geltend,
die Tarifgestaltungsregelung, wonach höchstens die transparenten und ausgewiesenen Kosten vergütet
werden könnten, beruhe auf der altrechtlichen Regelung der Spitalfinanzierung und habe keine Bedeutung
mehr. Sie sei nicht mit der neuen Preisbildungsregelung vereinbar und würde zu Fehlanreizen führen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Grundsatzurteil BVGE 2014/3 vom 7. April 2014
entschieden, dass die in Art. 59c Abs. 1 KVV verankerte
Tarifgestaltungsregel nicht gesetzwidrig sei, weil sie gesetzeskonform ausgelegt werden könne.
Danach legt Art. 59c Abs. 1 KVV nicht fest, dass der
Tarif höchstens die spitalindividuell ausgewiesenen Kosten der Leistung decken darf. Bei den « ausgewiesenen
Kosten der Leistung » im Sinne von Art. 59c Abs. 1
Bst. a KVV handelt es sich nicht um die individuellen Kosten des Spitals, dessen Tarif
zu beurteilen ist, sondern um die Kosten des Spitals, welches den Benchmark bildet (und an dessen Tarif
sich die Spitaltarife gemäss Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG zu orientieren haben). Dieser
Benchmark ist gestützt auf die transparent ausgewiesenen benchmarking-relevanten Betriebskosten
der einzelnen Spitäler zu ermitteln. Art. 59c
Abs. 1 Bst. a und b KVV kommt im Bereich der Spitalfinanzierung kaum Bedeutung zu, weil
die vom Gesetzgeber verankerten Grundsätze nicht weiter ausgeführt oder konkretisiert werden.
Der altrechtliche Grundsatz, wonach ein Tarif höchstens die anrechenbaren Kosten eines Spitals decken
darf, ist somit im Rahmen der neuen Spitalfinanzierungsordnung nicht mehr gültig. Der vereinbarte
oder festgesetzte Tarif kann tiefer und unter Umständen auch höher sein als die spitalindividuell
kalkulierten Kosten (BVGE 2014/3 E. 2).
8.
Die Stadt Zürich führt in ihrer Beschwerde aus, die Stadtspitäler hätten innerhalb
der Spitallandschaft eine besondere Stellung und würden einen besonderen Leistungsauftrag
erfüllen. Es sei daher notwendig, für Spitäler, welche eine Position zwischen den Zentrumsspitälern
und den Universitätsspitälern einnehmen würden, tarifarisch eine weitere Benchmarking-Kategorie
anzuerkennen. Tarifsuisse macht beschwerdeweise geltend, die
Bildung von Spitalkategorien mit je unterschiedlichen Basisfallwerten sei dem Spitalfinanzierungssystem
mit Fallpauschalen fremd, da die unterschiedlichen Schweregrade der Behandlungen mit den Kostengewichten
der DRG abgebildet würden. Eine Kategorienbildung sei nur zeitlich beschränkt und in einem
eingeschränkten Ausmass akzeptabel (in der Einführungsphase im Rahmen der von der Vorinstanz
getroffenen Unterscheidungen). Auch die Preisüberwachung und das BAG verneinen die Rechtmässigkeit
des Benchmarkings in Kategorien und akzeptieren nur für eine Einführungsphase die gesonderte
Tarifierung der Universitätsspitäler, da die schweizweit
einheitliche Tarifstruktur es grundsätzlich ermögliche, die Kosten sämtlicher Schweizer
Spitäler miteinander zu vergleichen. Wie bereits ausgeführt, ist die Bildung von Kategorien
für das Benchmarking problematisch (vgl. E. 6.6), weshalb die Einführung einer
zusätzlichen Benchmarking-Kategorie für die Stadtspitäler abzulehnen ist. Ob die von der
Stadt Zürich aufgeführten Gründe allenfalls eine Preisdifferenzierung anhand
von spitalindividuellen Zuschlägen rechtfertigen, wird noch zu prüfen sein (E. 22).
9.
Die Vorinstanz beschränkte ihr Benchmarking der schweregradbereinigten Fallkosten der
nicht-universitären Spitäler auf den Kanton Zürich. Die Zulässigkeit dieses Vorgehens
ist umstritten.
9.1
In ihrer Beschwerde bemängelt die Stadt Zürich den kantonsinternen Betriebsvergleich.
Ziel des Gesetzes sei eine schweizweite Angleichung der Pauschalen. Die Zürcher Spitäler
würden im schweizerischen Vergleich bereits sehr kostengünstig arbeiten und ein kantonsinternes
Benchmarking verschärfe die Anforderungen erheblich. In der Schlussstellungnahme lässt die
Stadt Zürich ausführen, die Vorinstanz hätte auf zugängliche Daten anderer Kantone
abstellen können, insbesondere auf abgeschlossene Tarifverträge. Auch die Einkaufsgemeinschaft
HSK, die Preisüberwachung und das BAG bemängeln in ihren Stellungnahmen das kantonal vorgenommene
Benchmarking. Um den bundesrechtlichen Begriff der Wirtschaftlichkeit möglichst einheitlich auszulegen,
sei gemäss der Preisüberwachung ein gesamtschweizerisches Benchmarking notwendig. Die Vorinstanz
führt in ihrer Stellungnahme dazu aus, die in Art. 49 Abs. 8 KVG vorgesehenen Betriebsvergleiche
würden fehlen, und ein Kanton verfüge weder über die Mittel noch über die rechtlichen
Möglichkeiten, anstelle des Bundesrates solche Betriebsvergleiche schweizweit durchzuführen.
Weder von den Tarifpartnern noch von der Preisüberwachung seien Daten in der notwendigen Transparenz
und mit der notwendigen Aussagekraft eingereicht worden. Das KVG schliesse einen kantonsinternen Betriebsvergleich
nicht aus.
9.2
Das von der Preisüberwachung vorgenommene Benchmarking beruht auf einer Auswahl von Spitälern
aus der ganzen Schweiz. Aus der zur Verfügung stehenden Grundgesamtheit wurden fünf Spitäler
aus zwei Kantonen ausgewählt, deren spitalindividuell kalkulierte Fallkosten wirtschaftlich
seien. Es handle sich dabei um grosse öffentliche Spitäler mit guter Kostentransparenz und
überdurchschnittlich breiten Behandlungsspektren. Die Referenzbaserate berechnete die Preisüberwachung
aufgrund des arithmetischen Durchschnittswertes der spitalindividuell kalkulierten Fallkosten
dieser Spitäler. Bei ihrer Prüfmethode geht die Preisüberwachung von einem landesweiten
Vergleich aus. Sie nennt Kriterien, welche zur Auswahl der Referenzspitäler geführt hätten,
die Selektion dieser Spitäler wurde aber nicht zahlenbasiert begründet. Bei dieser Prüfmethode
fehlt ein Vergleich zur Grundgesamtheit, und es ist nicht erkennbar, ob die von der Preisüberwachung
erhobene Stichprobe die Gesamtheit der wirtschaftlich arbeitenden Spitäler ausreichend repräsentiert.
Weiter ist nicht erkennbar, welcher Massstab der Effizienz bezogen auf die Grundgesamtheit angewendet
wurde. Bezüglich der Repräsentativität und Transparenz weist die von der Preisüberwachung
gewählte Methode erhebliche Mängel auf. Im Übrigen weist auch die von der Preisüberwachung
gewählte Methode der Kostenermittlung Mängel auf (vgl. BVGE 2014/3 E. 3 ff.). Das
Benchmarking der Preisüberwachung ist demjenigen der Vorinstanz daher nicht vorzuziehen.
9.3
Die Anwendung der von der tarifsuisse und der Einkaufsgemeinschaft HSK eingereichten
Vergleichsdaten hat die Vorinstanz abgelehnt, da die minimal erforderliche Datentransparenz nicht
gegeben sei und die Vergleichsdaten nicht nach einheitlichem Standard erhoben worden seien. Da
die Daten nicht einzelnen Spitälern zugeordnet werden könnten, sei eine Plausibilisierung nicht
möglich. Diese Begründung ist nachvollziehbar, weshalb es nicht zu beanstanden ist, dass die
Vorinstanz nicht auf diese Daten abgestellt hat.
9.4
Da das Benchmarking grundsätzlich kostenbasiert und nicht aufgrund verhandelter Preise
erfolgen soll (vgl. E. 6.7), bildet auch der von der Stadt Zürich vorgeschlagene Preisvergleich
mit abgeschlossenen Tarifen ausserkantonaler Spitäler keine valable Lösung (vgl. auch E. 12).
9.5
Die Beschränkung des Betriebsvergleichs auf die Spitäler des Kantons Zürich entspricht
nicht dem in Art. 49 Abs. 8 KVG festgehaltenen Grundsatz, wonach der Betriebsvergleich
idealtypisch gesamtschweizerisch zu erfolgen habe. Auch die Kritik, wonach bei kantonsintern durchgeführten
Betriebsvergleichen die Gefahr einer uneinheitlichen Auslegung des bundesrechtlichen Begriffs der
Wirtschaftlichkeit bestehe, ist zutreffend. Durch das kantonsinterne Benchmarking wurde lediglich
eine Teilmenge der Grundgesamtheit in den Vergleich einbezogen, was bezüglich der Repräsentativität
beachtlich ist. In der Einführungsphase der Fallpauschalen ist unter Umständen auch ein Betriebsvergleich
anhand einer repräsentativen Stichprobe vertretbar (E. 6.1). Dabei ist die Auswahl der Stichprobe
so vorzunehmen, dass aus dem Ergebnis der Teilerhebung möglichst exakt und sicher auf die Verhältnisse
der Grundgesamtheit geschlossen werden kann (Benesch, a.a.O., S. 9).
Das Benchmarking, welches von der Vorinstanz in diesem Bereich vorgenommen wurde, umfasst 14 nicht-universitäre
Listenspitäler im Kanton Zürich. Dabei wurde auf die bekannten Fallkosten der öffentlichen
und (nach früherem Recht) öffentlich subventionierten Zürcher Spitäler aus dem Jahr
2010 abgestellt. Das Universitätsspital, Spezialkliniken sowie Spitäler, von welchen aus dem
Jahr 2010 keine geeigneten Kostendaten vorlagen, wurden nicht ins Benchmarking einbezogen. Die Auswahl
einer Stichprobe, welche fast alle nicht-universitären Spitäler eines grossen und bevölkerungsreichen
Kantons enthält, erscheint für die wirklichkeitsgetreue Abbildung der Verhältnisse der
Grundgesamtheit aller nicht-universitären Spitäler nicht unzureichend. Der von der Stadt
Zürich vorgetragene Einwand, die zürcherischen Spitäler würden im gesamtschweizerischen
Vergleich niedrige Fallkosten aufweisen, wird zwar auch von der Vorinstanz bestätigt. Da gesamtschweizerische
Betriebsvergleiche fehlen, kann die Aussage jedoch zahlenmässig weder belegt noch geprüft
werden.
9.6
Die Argumentation der Vorinstanz, in Ermangelung eines gesamtschweizerischen Betriebsvergleichs
nach Art. 49 Abs. 8 KVG und anderer verfügbarer Daten sei ein gesamtschweizerisches Benchmarking
nicht realisierbar, ist nachvollziehbar. Insgesamt erscheint das Vorgehen der Vorinstanz unter dem Aspekt
der Repräsentativität und angesichts der beschränkten Möglichkeiten vertretbar, weshalb
das innerkantonale Benchmarking in casu in einer Einführungsphase toleriert werden kann.
10.
Im Zusammenhang mit der Auswahl des Referenzspitals und der Bestimmung des Referenzwertes ist
zu bestimmen, an welchem Massstab die Effizienz gemessen werden soll (Effizienzmassstab). Die
Vorinstanz wählte als Benchmark das 40. Perzentil. Ein Benchmark am 40. Perzentil bedeutet, dass
bei 40 % der in den Kostenvergleich einbezogenen Spitälern die Kosten unter dem Benchmark
liegen und bei 60 % darüber (vgl. Benesch, a.a.O., S. 28).
10.1
Die Bestimmung des Effizienzmassstabs
ist umstritten, und die Verfahrensbeteiligten führen dazu Folgendes aus:
10.1.1
Tarifsuisse führt in ihrer Beschwerde
und der Beschwerdeantwort aus,
oberstes Ziel des KVG sei die Kosteneindämmung, weshalb beim Benchmarking ein strenger Massstab
angelegt werden müsse. Basis des Benchmarks würden ausgewiesene Bestleistungen bilden.
Eine effiziente Leistungserbringung könne
sich daher nicht an Durchschnittskosten (Median) orientieren. Die Wahl des Benchmarks
beim 40. Perzentil entspreche annähernd einer Orientierung am Durchschnitt, was KVG-widrig sei.
Nur ein Benchmark auf der Basis des 25. Perzentils erfülle die Vorgabe von nachgewiesenen Bestleistungen.
10.1.2
Die Stadt Zürich bemängelt, die Vorinstanz habe bei ihrem Benchmarking und bei der Festsetzung
des Basisfallwertes einseitig auf die Günstigkeit abgestellt und die Kriterien Effizienz und Qualität
nicht beachtet. Die Vernachlässigung dieser Bewertungskriterien (Effizienz und Qualität) und
die Unsicherheiten über die Auswirkungen von Entscheiden, die zu Sparmassnahmen führen
könnten, geböten, den Benchmark höher anzusetzen. Die Festsetzung des Referenzwertes
auf dem 40. Perzentil würde den Spitälern mittelfristig die finanzielle Basis entziehen.
10.1.3
Die Einkaufsgemeinschaft HSK stellte in ihrem Benchmarking auf das 40. Perzentil ab, um einen
fairen Wettbewerb und ein qualitativ hochstehendes Gesundheitssystem beizubehalten.
10.1.4
Die Vorinstanz führt in ihrer Stellungnahme
zur Beschwerde der tarifsuisse aus, das KVG gehe nicht vom günstigsten und effizientesten Spital
aus und spreche nicht von Bestleistungen. Da das Bundesrecht bezüglich den anzuwendenden Effizienzmassstab
keine Konkretisierung enthalte, müsse eine systemgerechte Lösung gefunden werden, wobei der
Festsetzungs- respektive Genehmigungsbehörde ein grosser Ermessensspielraum zustehe. Die Wahl
des Benchmark-Spitals müsse so getroffen werden, dass die Versorgungssicherheit erhalten bleibe
und gleichzeitig finanzieller Druck, aber auch faire Anreize bestünden, günstiger und effizienter
zu werden. Die im Kanton Zürich seit rund zehn Jahren praktizierte Auswahl des Benchmark-Spitals
auf dem 40. Perzentil habe sich bewährt und dazu geführt, dass die Zürcher Spitäler
im schweizweiten Vergleich zu den günstigeren gehörten. Die Festsetzung des Benchmarks
auf dem 40. Perzentil entspreche einer ausgewogenen Lösung, wobei die Versorgungssicherheit gewahrt
werden könne und angemessene Anreize, die Wirtschaftlichkeit zu verbessern oder zu erhalten, gegeben
seien. In ihrer Stellungnahme zur Beschwerde der Stadt Zürich führt die Vorinstanz aus,
sie habe beim Benchmarking auf die schweregradbereinigten Fallkosten abgestellt. Dabei würden die
Kosten in ein Verhältnis zu den Leistungen (Fallzahlen und Schweregrad) gestellt, und die Effizienz
sei beim Benchmarking berücksichtigt worden.
10.1.5
Die Preisüberwachung appliziert bei ihrer Prüfmethode keinen zahlenbasierten Effizienzmassstab.
Da die Gesamtmenge der in den Betriebsvergleich einbezogenen Spitäler unbekannt ist, kann der von
der Preisüberwachung gewählte Massstab auch nicht rekonstruiert werden. In ihrer Stellungnahme
bemängelt die Preisüberwachung jedoch den von der Vorinstanz gewählten Massstab und führt
aus, die von tarifsuisse vertretene Abstützung auf dem 25. Perzentil sei angemessen. Das BAG
bezeichnet die Wahl des 40. Perzentils als nicht ausreichend. Die GDK empfiehlt im Übergang
zur neuen Spitalfinanzierung die Festsetzung eines Benchmarks zwischen dem 40. und dem 50. Perzentil
(GDK-Empfehlungen zur Wirtschaftlichkeitsprüfung S. 9).
10.2
Vor der fallbezogenen Beurteilung rechtfertigen sich grundsätzliche Überlegungen
zum Massstab der Effizienz:
10.2.1
Da der letzte Satz von Art. 49 Abs. 1 KVG erst auf Vorschlag der ständerätlichen
Gesundheitskommission (SGK) eingefügt wurde, äussert sich die Botschaft nicht zum Effizienzmassstab.
Nach der SGK haben sich die Preise an denjenigen Spitälern zu orientieren, welche einigermassen
effizient und günstig arbeiten (...). Die Formulierung « einigermassen effizient
und günstig » lässt den Schluss zu, dass die SGK zwar eine gute Effizienz, nicht
jedoch die Bestleistung als Massstab betrachtete.
10.2.2
Art. 43 Abs. 6 KVG verlangt im Bereich der OKP eine qualitativ hochstehende und zweckmässige
gesundheitliche Versorgung zu möglichst günstigen Kosten. Die Kostenstabilisierung war
auch übergeordnetes Ziel der neuen Spitalfinanzierungsordnung (vgl. Botschaft zum KVG
2004, 5555). Diese Zielsetzung gebietet einen strengen Massstab bei der Preisfindung.
10.2.3
Die Preise der stationären Krankenversorgung sind nicht Ergebnis eines wirksamen Wettbewerbs.
Die Versicherer unterstehen im Bereich der sozialen Krankenversicherung einem Gewinnausschüttungsverbot
(Art. 13 Abs. 2 Bst. a KVG), währenddem im Bereich der Zusatzversicherungen
Gewinne erwirtschaftet werden können. Nach Art. 49a Abs. 2
KVG tragen die Kantone mindestens 55 % der Leistungsvergütungen. Aufgrund dieser
Konstellation ist es nicht ausgeschlossen, dass der Anreiz der Versicherer, für ihre OKP-Kunden
möglichst günstige Preise zu verhandeln, limitiert ist (vgl. Preisüberwacher: Gerichte
sollen Spitaltarife überprüfen, in NZZ am Sonntag vom 7. April 2013). Auch genügt
die Tatsache, dass die Tarifpartner sich auf einen Tarif einigen konnten, nicht als Nachweis für
dessen Wirtschaftlichkeit (Urteil des BVGer C 8011/2009 vom 28. Juli 2011 E. 5; Druey
Just, a.a.O., S. 6). Die behördliche Preisfestsetzung und die Tarifgenehmigung bilden
ein Surrogat zur Preisbildung in einem wirksamen Wettbewerb. Der Mangel an konkurrenzbedingtem Preisdruck
eines wirksamen Wettbewerbs erfordert, bei der ersatzweisen staatlichen Preisfestsetzung einen
strengen Massstab anzulegen.
10.2.4
Seit Einführung der neuen Spitalfinanzierungsordnung wird die obligatorische Krankenpflege
im stationären Bereich ausschliesslich durch die leistungsbezogenen Pauschalabgeltungen finanziert.
Die Tarifbestimmung aufgrund der spitalindividuell anrechenbaren Kosten und die Objektfinanzierung
sind mit der neuen Spitalfinanzierungsordnung nicht mehr zulässig. Mit Blick auf diesen Systemwechsel
könnte ein allzu strenger Effizienzmassstab insbesondere in der Einführungsphase
die Finanzierung systemnotwendiger Spitäler und damit die Versorgungssicherheit gefährden.
10.2.5
Der altrechtliche Grundsatz, wonach ein KVG-Tarif höchstens die anrechenbaren Kosten eines
Spitals decken darf, gilt im Rahmen der neuen Spitalfinanzierung nicht mehr (BVGE 2014/3 E. 2).
Bei einem zu grosszügigen Effizienzmassstab könnten für die günstigsten Spitäler
daher unangemessene Gewinnmargen resultieren, was zu vermeiden ist.
10.3
Die Vorinstanz begründet die Festsetzung des Benchmarks auf dem 40. Perzentil mit ihrer bisherigen
bewährten Erfahrung und einer Abwägung des Erhalts der Versorgungssicherheit und der Kosteneindämmung.
Die Kritik, der angewendete Effizienzmassstab sei zu wenig ambitiös, wird durch den Umstand, dass
das Universitätsspital und weitere Spitäler mit hohen Fallkosten von diesem Benchmarking ausgenommen
wurden, relativiert. Die Abstützung auf das 40. Perzentil erscheint auch mit Blick auf
die von den verschiedenen Akteuren gestellten Anträge, die konkret angewandte Preisfindungsmethode
und die allfälligen Korrekturmöglichkeiten vertretbar. Eine Unter- oder Überschreitung
des der Kantonsregierung zugestandenen erheblichen Ermessensspielraums (vgl. E. 5.4) ist nicht
erfolgt.
11.
Die Stadt Zürich macht in ihrer Beschwerde geltend, die Vorinstanz habe bei ihrem Benchmarking
und bei der Festsetzung des Basisfallwertes dem Kriterium der Qualität nicht genügend
Beachtung geschenkt. Oggier führt in seinem Gutachten aus, die
Wirtschaftlichkeit könne nie losgelöst von der Qualität beurteilt werden (...). In
ihrer Vernehmlassung führt die Vorinstanz aus, durch die gesundheitspolizeiliche Spitalbewilligung
und die Aufnahme in die kantonale Spitalliste sei bereits eine hohe Versorgungsqualität der Spitäler
gewährleistet. Eine zusätzliche Differenzierung der Qualität der Zürcher Spitäler
sei weder möglich noch erforderlich, weshalb eine entsprechende Preisdifferenzierung nicht
sachgerecht wäre.
11.1
Nach der Zielsetzung des KVG erfolgt die Preisorientierung nicht alleine an möglichst günstigen
Preisen. Gemäss Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG können nur Leistungen in der « notwendigen
Qualität » als Massstab dienen. Die qualitativ hochstehende gesundheitliche Versorgung
(Art. 43 Abs. 6 KVG) wird bei der Preisbestimmung vorausgesetzt (vgl. E. 3.5).
11.2
Die Ausführungen der Vorinstanz, wonach bereits durch die gesundheitspolizeiliche Bewilligungspflicht
und die Auflagen im Rahmen der Spitalplanung eine hohe Versorgungsqualität gewährleistet sei,
sind überzeugend. Zur Verbesserung der Transparenz werden zukünftig die Betriebsvergleiche
zur medizinischen Ergebnisqualität nach Art. 49 Abs. 8 KVG beitragen.
11.3
Für das Tarifrecht hat die medizinische Versorgungsqualität die Bedeutung, dass als
Referenzspitäler nur solche in Frage kommen, welche die tarifierte obligatorisch versicherte
Leistung in der notwendigen Qualität erbringen (Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG). Beim Benchmarking
ist somit sicherzustellen, dass nicht ein Spital mit Qualitätsdefiziten als Referenzspital dient.
Spitäler, welche die Versorgungsleistung nicht in der notwendigen Qualität erbringen, sollten
schon aufgrund der Spitalplanung nicht in der Spitalliste enthalten sein und dürfen in einem
Betriebsvergleich nicht berücksichtigt werden. Systemfremd wäre es, für Spitäler,
welche nicht die erforderliche Qualität erbringen, Tarifreduktionen festzulegen, oder
umgekehrt für höhere Behandlungsqualität Tariferhöhungen zuzugestehen. Von
der Stadt Zürich wird nicht geltend gemacht, das Referenzspital sei aus Qualitätsgründen
nicht für das Benchmarking geeignet.
12.
Die Stadt Zürich begründet den für das STZ beantragten Tarif mit einem Tarifvergleich
unter ausgewählten Spitälern (Kantonsspital Aarau [KSA], Luzerner Kantonsspital [LUKS], Kantonsspital
St. Gallen [KSSG]) und orientiert sich dabei an demjenigen Tarif, der für das LUKS festgelegt wurde.
In ihren Schlussbemerkungen führt die Stadt Zürich aus, Art. 49 KVG sehe nicht Kostenvergleiche
zwischen Spitälern vor, sondern Preisvergleiche. Oggier geht in seinem
Gutachten davon aus, dass die zwischen Spitälern und Krankenversicherern vereinbarten Tarife Orientierungsmassstab
für die Preisbestimmung sein könnten (...). Eine Orientierung an festgesetzten oder genehmigten
Tarifen anderer Spitäler (Preisbenchmarking) kann nur in Ausnahmefällen und unter besonderen
Voraussetzungen sachgerecht sein (vgl. E. 6.7). Da ein kostenorientiertes Benchmarking unter den
nicht-universitären Spitälern des Kantons Zürich möglich ist, rechtfertigt sich ein
Preisbenchmarking mit den drei angeführten Vergleichsspitälern vorliegend nicht.
13.
Zur Ermittlung der benchmarking-relevanten
Kosten der nicht-universitären Spitäler hat die Vorinstanz auf die von der Gesundheitsdirektion
ermittelten Fallkosten 2010 der öffentlichen und öffentlich subventionierten Zürcher Spitäler
abgestellt. Im Beschwerdeverfahren werden die fehlende Einheitlichkeit des Rechnungslegungsstandards
und die fehlende Transparenz bei der Erfassung der Kosten und Leistungen bemängelt.
13.1
Die Parteien bringen im Wesentlichen
Folgendes vor:
13.1.1
Im angefochtenen Entscheid führt
die Vorinstanz aus, die Zürcher Fallkostenermittlung beruhe auf den Kostenträgerrechnungen
der Zürcher Spitäler. Deren Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit sei durch Vorgaben der Gesundheitsdirektion
betreffend Inhalt und Format sowie durch aufwändige Plausibilisierungen sichergestellt. In ihrer
Vernehmlassung zur Beschwerde der tarifsuisse führt die Vorinstanz aus, die Zürcher
Spitäler würden über Betriebsrechnungen verfügen, welche den Anforderungen der VKL
entsprächen. Sie seien von hoher Qualität und mit REKOLE®
kompatibel. Die Zürcher Gesundheitsdirektion habe vor Jahren festgelegt, wie die Kostenarten-
und Kostenstellenrechnung, die Kostenträgerrechnung und die Leistungserfassung zu führen seien,
und verfüge über detaillierte Kostenrechnungsinformationen. Die Kostenrechnung nach dem
Standard REKOLE®
sei vom Bundesrecht nicht vorgeschrieben und erst seit dem Datenjahr 2013 von der SwissDRG
AG vorgegeben. Die Zertifizierung des Universitätsspitals Zürich (USZ) sei freiwillig erfolgt,
zeige aber, dass die Zürcher Vorschriften den REKOLE®-Vorgaben
entsprechen würden. Die Einheitlichkeit und Transparenz des betrieblichen Rechnungswesens
seien gegeben, sodass es gerechtfertigt gewesen sei, sich auf das Zürcher Rechnungsmodell
abzustützen.
13.1.2
Seitens der Einkaufsgemeinschaft tarifsuisse
wird geltend gemacht, die Tariffestsetzung der Vorinstanz baue auf verschiedenen Kostenrechnungsmodellen
auf. Im innerkantonalen Kostenvergleich der Nichtuniversitätsspitäler sei auf den Zürcher
Fallkostenvergleich abgestellt worden, beim Vergleich der Universitätsspitäler hingegen
auf das ITAR-K-Modell basierend auf REKOLE®.
Die Betriebs- und Investitionskosten sowie die Leistungen der Spitäler seien trotz REKOLE®
und ITAR-K nicht einheitlich erfasst worden. Die Bemessung verschiedener Positionen sei normativ und
nicht aufgrund der tatsächlich angefallenen Kosten erfolgt. Abgesehen vom USZ verfüge keines
der Zürcher Spitäler über eine zertifizierte Kosten- und Leistungsrechnung gemäss
REKOLE®.
Es könne nicht von einer einheitlichen Methode ausgegangen werden, und eine Transparenz bei
der Erfassung der Kosten und Leistungen bestehe nicht.
13.1.3
Von der Stadt Zürich wird geltend gemacht, im neurechtlichen System der leistungsorientierten
Finanzierung seien die Kostenermittlungen Hilfsmittel zum Preisvergleich im Rahmen des Benchmarking.
Im altrechtlichen System der Tariffestsetzung seien die spitalindividuellen Kosten alleiniger Massstab
für die Tariffestsetzung gewesen. Aufgrund der damaligen Funktion sei eine möglichst präzise
Kostenermittlung in jenem System zentral gewesen. Im neuen System müsse die Kostenermittlung
aufgrund ihrer geänderten Funktion nicht den gleichen strengen Anforderungen genügen wie unter
altem Recht.
13.2
Sachgerechte Betriebsvergleiche setzen nach einheitlicher Methodik erhobene Daten voraus
(vgl. E. 4.4 und 6.2). Art. 49 Abs. 7 KVG verpflichtet die Spitäler zur Führung
einer Kostenrechnung zur Ermittlung ihrer Betriebs- und Investitionskosten und einer Leistungsstatistik
zur Erfassung ihrer Leistungen nach einheitlicher Methode. Die Kantonsregierung und die Vertragsparteien
können die Unterlagen einsehen.
13.2.1
Keine Kostenrechnung kann absolute Kostentransparenz herstellen. Jede Kostenrechnung beruht
auf Vereinfachungen. Auch die Berücksichtigung von Kostendaten, die auf fundierten und realitätsorientierten
Annahmen beruhen, kann sachgerecht sein (vgl. E. 6.3). Unabdingbar ist jedoch ein Vorgehen
nach einer einheitlichen Methode, insbesondere hinsichtlich der Auswahl desjenigen Spitals, dessen Kosten
als Referenzwert dienen sollen (Auswahlfunktion; vgl. E. 6.2).
13.2.2
Gestützt auf Art. 96 KVG hat der Bundesrat die VKL erlassen. Sie regelt laut ihrer Zweckbestimmung
die einheitliche Ermittlung der Kosten und Erfassung der Leistungen im Spital- und Pflegeheimbereich
(Art. 1 Abs. 1 VKL). Zu den Zielen der Kosten- und Leistungserfassung gehören gemäss
Art. 2 Abs. 1 VKL namentlich die Schaffung der Grundlagen für die Bestimmung der
Leistungen und der Kosten der OKP in der stationären Behandlung im Spital und im Geburtshaus (Bst. b)
und die Ausscheidung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen im Sinne von Art. 49 Abs. 3 KVG
und von deren Kosten (Bst. g). Weiter sollen dadurch unter anderem Betriebsvergleiche, Tarifberechnungen
und Wirtschaftlichkeitsprüfungen ermöglicht werden (Art. 2 Abs. 2 Bst. b, c
und f VKL).
13.2.3
Die VKL legt zwar gewisse grundlegende Anforderungen für die Kostenrechnungen der Spitäler
fest, sie gewährleistet indessen keine einheitliche Kostenermittlung und Leistungserfassung. Der
Verordnung lässt sich nicht entnehmen, wie im Einzelnen die OKP-Kosten von den übrigen Kosten
abzugrenzen sind. Sie enthält insbesondere auch keine Vorgaben zu den vorliegend streitigen Fragen
bei der Ermittlung der benchmarking-relevanten Betriebskosten, beispielsweise wie die Kosten für
gemeinwirtschaftliche Leistungen auszuscheiden sind (wobei auch der Begriff der gemeinwirtschaftlichen
Leistungen im Sinne von Art. 49 Abs. 3 KVG nicht weiter konkretisiert wird). Sodann hat das
Departement keinen Gebrauch gemacht von der Befugnis, nähere Bestimmungen über die technische
Ausgestaltung der Kostenrechnung zu erlassen.
13.2.4
Die GDK-Empfehlungen zur Wirtschaftlichkeitsprüfung enthalten Grundsätze zur Herleitung
der benchmarking-relevanten Betriebskosten. Diese gewährleisten keine einheitliche Kostenermittlung
und Leistungserfassung, vermögen jedoch eine gewisse Einheitlichkeit zu fördern.
13.2.5
H+ als Spitzenverband der Spitäler hat das Handbuch REKOLE®
(Handbuch zum betrieblichen Rechnungswesen im Spital von H+) und das Tarifherleitungsmodell ITAR_K (Integriertes
Tarifmodell auf Basis der Kostenträgerrechnung [nach REKOLE®],
ebenfalls von H+) erarbeitet. Die GDK-Empfehlungen stützen sich auf REKOLE®
und ITAR_K. Nach Ansicht der GDK ist das (schrittweise) Vorgehen nach ITAR_K sinnvoll, wobei festgehalten
wird, dass das gleiche Vorgehen auch mit Hilfe eines anderen Modells (z.B. Modell GDK-Ost) erfolgen könnte
(vgl. GDK-Empfehlungen zur Wirtschaftlichkeitsprüfung S. 3). Von der GDK übernommen wurde
jedoch nur das Vorgehen, nicht generell die Berechnung einzelner Positionen. Die Krankenhausstatistik,
auf deren Nomenklatur Art. 10 Abs. 2 VKL verweist, stützt sich auf REKOLE®
(vgl. BFS, Krankenhausstatistik, Detailkonzept, Version 1.1, S. 28 ff.). Um dem Problem der
Heterogenität bei den Kostenerhebungsmethoden zu begegnen, hat der Verwaltungsrat der SwissDRG
AG für die Kostenträgerrechnung ab dem Rechnungsjahr 2013 REKOLE®
verbindlich vorgeschrieben (vgl. SwissDRG AG, Umsetzung der Massnahmen zur Verbesserung der
Datenqualität, Version 1.0, 05.12.2011). Angesichts der Bedeutung und der Verbreitung, welche
REKOLE® und ITAR_K zwischenzeitlich erlangt
haben, erscheint es nicht sinnvoll, deren Anwendbarkeit grundsätzlich in Frage zu stellen (BVGE
2014/3 E. 3.4.3).
13.3
Beim Fallkostenvergleich der nicht-universitären Zürcher Spitäler stellte
die Vorinstanz nicht auf das ITAR-K-Modell und REKOLE®
ab. Es ist daher zu beurteilen, ob damit die Anforderungen an die Einheitlichkeit und Transparenz
der Kosten- und Leistungsermittlung erfüllt wurden. Die engeren Betriebskosten im stationären
Bereich und die schweregradbereinigten Fallkosten der nicht-universitären Spitäler wurden
durch die Vorinstanz mit einem einheitlichen Berechnungsformular hergeleitet, und ihre Berechnungen basieren
auf Standards der Kostenträgerrechnung, welche die Gesundheitsdirektion (GD) veröffentlicht
und verbindlich erklärt hat (...). Mit Schreiben der GD vom 2. Februar 2012 wurden
den Tarifpartnern die Anforderungen an einen aussagekräftigen Wirtschaftlichkeitsvergleich und der
für die Tariffestlegung notwendige Datenbedarf pro Spital mitgeteilt. Gleichzeitig wurde den Tarifpartnern
ein Kurzbeschrieb der von der GD angewendeten Methode zur Berechnung der schweregradbereinigten
Fallkosten inklusive Erläuterungen zu einzelnen Positionen eröffnet (...). Obwohl
die Vorinstanz nicht auf REKOLE®
und das Tarifherleitungsmodell ITAR-K abstellte, wendete sie zur Ermittlung der benchmarking-relevanten
Basiswerte eine einheitliche Methode an. Das Vorgehen der Vorinstanz ist im Zusammenhang
mit dem Fehlen von gesamtschweizerischen, nach einheitlicher Methode erhobenen Daten und mit der fehlenden
Möglichkeit eines gesamtschweizerischen Benchmarkings (vgl. E. 9) zu bewerten und ist
in casu in der Einführungsphase des neuen DRG-Fallpauschalen-Systems nicht zu beanstanden.
14.
Umstritten ist, ob im neuen Spitalfinanzierungsrecht bei mangelhafter Datenlieferung Intransparenzabzüge
vorzunehmen sind.
14.1
Im angefochtenen Entscheid hielt die Vorinstanz fest, Intransparenzabzüge seien im
System der neuen Spitalfinanzierung nicht länger sachgerecht, da bereits das Benchmarking ein entsprechendes
Korrektiv bilde. Solche Abzüge vor dem Benchmarking würden im Endeffekt zu einem tieferen Tarif
für die übrigen Spitäler führen. Tarifsuisse macht geltend, solange
keine volle Kosten- und Leistungstransparenz bestehe, seien bei der Tarifgestaltung zusätzlich zu
allfälligen Normabzügen Intransparenzabzüge vorzunehmen. Die Preisüberwachung
befürwortet die Anwendung von Intransparenzabzügen auch nach neuem Recht. Das BAG führt
in seiner Stellungnahme aus, es obliege den Spitälern, die Transparenz der Kosten und Leistungen
gemäss VKL sicherzustellen. Der Tarif dürfe höchstens die transparent ausgewiesenen Kosten
der Leistung decken. Beim Benchmarking müsse sichergestellt werden, dass OKP-fremde Kostenanteile
nicht in den Vergleich einbezogen würden, was mit Intransparenzabzügen sichergestellt werden
könne.
14.2
Da die in das Benchmarking einfliessenden
Kostendaten eines einzelnen Spitals Auswirkungen auf die Vergütungen der übrigen Spitäler
haben, muss gewährleistet sein, dass der Benchmark soweit möglich auf den effektiven und transparent
ausgewiesenen Kosten der in das Benchmarking einbezogenen Spitäler ermittelt wird. Demnach ist bei
der Ermittlung der benchmarking-relevanten Betriebskosten (also vor dem Benchmarking) kein Intransparenzabzug
vorzunehmen (vgl. E. 6.4; BVGE 2014/3 E. 9.2.2).
15.
Nachfolgend werden verschiedene im Beschwerdeverfahren
vorgebrachte Rügen betreffend die vorinstanzliche Ermittlung der benchmarking-relevanten Betriebskosten
geprüft.
15.1
Zur Herleitung des Tarifs hat die Vorinstanz ausschliesslich auf die Fallkosten von Patientinnen
und Patienten mit innerkantonalem Wohnsitz abgestellt und die Fallkosten der ausserkantonalen Patienten
unberücksichtigt gelassen.
15.1.1
Tarifsuisse rügt in ihrer Beschwerde, die Beschränkung auf die Kosten der innerkantonalen
Patientinnen und Patienten widerspreche den Zielen des KVG. Die Vorinstanz macht in ihrer Vernehmlassung
geltend, das KVG schliesse dieses Vorgehen nicht aus, und es wirke sich nicht zulasten der Krankenversicherer
aus, da die Behandlungen von Patienten mit ausserkantonalem Wohnsitz einen überdurchschnittlich
hohen Anteil an hochdefizitären Fällen umfassten. In ihrer Schlussstellungnahme ergänzt
die Vorinstanz, im Rahmen der Spitalplanung für die Spitalliste 2012 sei bei verschiedenen Zürcher
Spitälern gestützt auf Qualitäts- und Wirtschaftlichkeitsüberlegungen eine Leistungskonzentration
erfolgt. Leistungsaufträge anderer Kantone für unwirtschaftliche Leistungsbereiche würden
zu einer Erhöhung der schweregradbereinigten Fallkosten dieser Spitäler führen. Die Berücksichtigung
solcher Kostenelemente hätte eine nicht sachgerechte Erhöhung des Tarifs zur Folge. Das BAG
führt in seiner Stellungnahme aus, es bestehe kein Anlass für eine Beschränkung
auf Fälle von Patientinnen und Patienten mit innerkantonalem Wohnsitz.
15.1.2
Das KVG enthält keine Regelung dazu, ob beim Benchmarking auch Kosten ausserkantonaler Patientinnen
und Patienten berücksichtigt werden sollen. Im neuen Recht ist die freie Spitalwahl der Patienten
über die Kantonsgrenzen hinaus verankert (Art. 41 Abs. 1bis
KVG). In einem idealtypischen gesamtschweizerischen Betriebsvergleich wären die Fallkosten
sämtlicher in der Schweiz behandelter Patienten, unabhängig von Kantonsgrenzen oder Kantonszugehörigkeit
abgebildet. Gemäss der Begründungsergänzung in der Schlussstellungnahme der Vorinstanz
soll mit der Beschränkung auf die Fallkosten von Zürcher Patientinnen und Patienten vermieden
werden, dass Kosten unwirtschaftlicher Behandlungen in die Tariffindung einfliessen. Aus
den gleichen Überlegungen, welche dazu führen, auch Ineffizienzen infolge von Überkapazitäten
nicht vor dem Benchmarking auszuscheiden (vgl. E. 4.9.6), ist die vorgetragene Begründung
nicht stichhaltig. Ein Grund, die tatsächlichen Behandlungskosten von ausserkantonalen Patientinnen
und Patienten bei der Ermittlung der benchmarking-relevanten Basiswerte auszuscheiden, ist nicht
ersichtlich, und deren Einbezug würde zu einer breiteren Abstützung der Werte führen.
Entsprechend ist den Beanstandungen von tarifsuisse grundsätzlich zuzustimmen.
15.2
Der angefochtene Beschluss setzt sich
mit der Ausscheidung der Kosten der übrigen, nicht OKP-versicherten Leistungen, die für Patienten
erbracht werden (Telefon, Coiffeur, Bezüge aus dem Restaurant/der Cafeteria etc.; Kontengruppe 65)
nicht auseinander. Tarifsuisse macht in ihrer Beschwerde geltend, die Höhe der Abzüge für
Erträge aus der Kontengruppe 65 sei unklar. Das BAG führt dazu aus, sofern die Kosten dieser
Leistungen nicht transparent ausgewiesen würden, sei ein Abzug von 100 % der Erträge gerechtfertigt.
In ihrer Schlussstellungnahme führt die Vorinstanz aus, ein Abzug von 100 % der Erträge
sei nicht sachgerecht, da erhebliche Gewinnmargen in die Preise solcher Dienstleistungen
eingerechnet würden, eine detaillierte Bestimmung dieser Kosten jedoch mit unverhältnismässigem
Aufwand verbunden wäre. Aus den Berechnungsblättern zur Herleitung der engeren Betriebskosten
für die Spitäler ist ersichtlich, dass unter dem Titel « Konten 650 bis 658, Erträge
aus Leistungen an Patienten » Abzüge vorgenommen wurden. Gemäss Stellungnahme der
Vorinstanz sind die Erträge der Kontengruppe 65 bei der Berechnung der Zürcher Fallkosten
zu 100 % in Abzug gebracht worden. Nach der Rechtsprechung sind die Erlöse der betreffenden
Dienstleistungen zu 100 % in Abzug zu bringen, sofern ein Spital diesbezüglich auf eine exakte
Kostenausscheidung verzichtet und eine Gewinnmarge nicht bewiesen werden kann (BVGE 2014/3 E. 4.3).
Vorliegend ist auf die Aussage der Vorinstanz abzustellen, dass die Erträge der Kontengruppe
65 zu 100 % in Abzug gebracht worden seien. Für die Zukunft werden an den Nachweis der buchhalterischen
Abgrenzungen verschärfte Anforderungen zu stellen sein.
15.3
Unbestritten ist die Bemessung der kalkulatorischen
Zinsen nach der Methode der Preisüberwachung. Diese entspricht der Empfehlung
der GDK (vgl. GDK-Empfehlungen zur Wirtschaftlichkeitsprüfung S. 4) sowie der bisherigen Praxis
und Rechtsprechung (vgl. BVGE 2014/3 E. 3.7).
Tarifsuisse macht geltend, bei der konkreten Umsetzung im angefochtenen Beschluss bestünden Unregelmässigkeiten.
Die Vorinstanz führt dazu aus, die Berechnung sei sachgerecht erfolgt, deren Grundlagen hätten
im Verwaltungsverfahren transparent vorgelegen und seien damals nicht bemängelt worden. Anhaltspunkte
für relevante Abweichungen bei der Berechnung dieser Position lassen sich aus den Akten der
Vorinstanz nicht entnehmen.
15.4
Tarifsuisse rügt, im angefochtenen
Beschluss werde nicht aufgezeigt, inwiefern die Spitäler bereits abgeschriebene (von
der öffentlichen Hand vollständig vorfinanzierte) Anlagegüter aufgewertet beziehungsweise
nicht aufgewertet hätten. In ihrer Vernehmlassung weist die Vorinstanz darauf hin, dass die
Anlagenutzungskosten über die Fallpauschalen zu finanzieren seien. Im Jahr 2012 habe die Abgeltung
der Anlagenutzungskosten über einen Zuschlag von 10 % auf der Baserate zu erfolgen. Durch die
gesetzliche Regelung im Kanton Zürich, wonach Staatsbeiträge, die der Kanton zur Finanzierung
von Investitionen geleistet habe, zum Restbuchwert in Darlehen umgewandelt würden, sei eine
Doppelsubventionierung vermieden worden. Die Darstellung der Vorinstanz, aus welcher eine Rückzahlungspflicht
für die subventionierten Spitäler in Höhe des Restbuchwertes ersichtlich wird, ist nachvollziehbar.
Von tarifsuisse wurde nicht weiter substanziiert, welche Bewertungen bemängelt werden und
inwiefern in dieser Regelung eine Doppelsubventionierung begründet sei.
15.5
Im Grundsatz unbestritten ist, dass
unbewertete Fallgruppen und Sonderentgelte zur Berechnung der benchmarking-relevanten Betriebskosten
herauszurechnen sind. Von tarifsuisse bemängelt wird jedoch die konkrete Umsetzung im angefochtenen
Beschluss aufgrund von Durchschnittswerten und Annahmen. Auch das BAG führt in seiner Stellungnahme
aus, um Mehrfachvergütungen zu vermeiden, sei sicherzustellen, dass entsprechende Kosten bei der
Berechnung der benchmarking-relevanten Betriebskosten ausgeschieden würden. Gemäss den
Ausführungen der Vorinstanz konnten diese Positionen nur annäherungsweise berechnet werden,
da entsprechende Daten fehlten. Die Methode zur Bestimmung der Kosten der Zusatzentgelte und der unbewerteten
DRG sei den Tarifpartnern mit Schreiben vom 2. Februar 2012 eröffnet worden. Tarifsuisse
habe diese Berechnungsmethode im Verwaltungsverfahren nicht bemängelt, und sie sei im angefochtenen
Beschluss unverändert übernommen worden. Inwiefern die Ausscheidung dieser Positionen fehlerhaft
sei, und wie sich die Berechnung der Vorinstanz auf die Berechnung der benchmarking-relevanten
Betriebskosten auswirke, wurde von tarifsuisse nicht substanziiert. Anhaltspunkte für eine relevante
Fehlberechnung lassen sich den Akten der Vorinstanz nicht entnehmen.
15.6
Die von der Vorinstanz bei der Berechnung
der benchmarking-relevanten Betriebskosten vorgenommenen Abzüge für Arzthonorare von Zusatzversicherten
und die Normabzüge von Fr. 800. für Halbprivat-Patienten und Fr. 1 000.
für Privatpatienten werden auch von tarifsuisse anerkannt. Das BAG befürwortet eine spitalindividuelle
Bestimmung dieser Kosten und soweit dies nicht möglich sei die Vornahme eines Normabzugs.
Die Berechnungsmethode der Preisüberwachung und die Rechtsprechung zum alten Recht sehen abgestufte
Normabzüge auf den gesamten Betriebskosten vor (Abzüge von 1 % der Betriebskosten bei
einem Anteil von Zusatzversicherten von 10 20 % und 2 % der Betriebskosten bei
einem Anteil Zusatzversicherter von über 20 %). Die Ausrichtung von entsprechenden Normabzügen
am Gesamtergebnis birgt in verschiedenen Situationen das Risiko einer nicht sachgerechten Ausscheidung
dieser Kosten (z.B. bei einem sehr hohen Anteil Zusatzversicherter oder bei einem grossen Spital
mit wenig Zusatzversicherten). Der Ansatz der Vorinstanz, die Ausscheidung dieser Kostenanteile direkt
von der Anzahl der Zusatzversicherten abhängig zu machen, ist vertretbar.
16.
Nach Art. 49 Abs. 3 KVG in der seit 1. Januar 2009 geltenden Fassung dürfen
die Vergütungen der stationären Behandlung einschliesslich Aufenthalt und Pflegeleistungen
in einem Spital keine Kostenanteile für gemeinwirtschaftliche Leistungen enthalten. Dazu gehören
insbesondere die Aufrechterhaltung von Spitalkapazitäten aus regionalpolitischen Gründen
sowie die Forschung und universitäre Lehre. Gemeinwirtschaftliche Leistungen sind somit
Leistungen, deren Erbringung nicht zu den Aufgaben der OKP zählen (Eugster,
KVG, Art. 49 Rz. 7).
16.1
Der neue Art. 49 Abs. 3 Bst. b KVG schliesst nur noch die universitäre
Lehre und wie bisher die Forschung aus, währenddem aArt. 49 Abs. 1 KVG auch die Kosten
für nicht-universitäre Lehre ausschloss. Die Kosten der nicht-universitären Lehre sind
nach neuem Recht in den von der OKP zu leistenden Vergütungen enthalten und daher in den Basisfallpreis
einzubeziehen. Grundsätzlich unbestritten ist, dass die Kosten für Forschung und universitäre
Lehre nicht zu den benchmarking-relevanten Betriebskosten gehören. Streitig sind jedoch die Höhe
und die Methode des vorgenommenen Abzuges.
16.1.1
Im angefochtenen Beschluss führte die Vorinstanz aus, der Abzug für Forschung
und universitäre Lehre könne bei nicht-universitären Spitälern mit der Weiterbildung
der Ärztinnen und Ärzte bis zum Facharzttitel begründet werden. Als Kosten gemeinwirtschaftlicher
Leistungen seien diejenigen Kosten auszuscheiden, welche bei der Weiterbildung von Assistenzärzten
infolge unproduktiver Spitalanlagen und von Personal entstehen würden (Kosten des Lehrenden für
erteilte Weiterbildung). Die anfallenden Kosten würden direkt von der Anzahl der Assistenzärztinnen
und ärzte, welche sich in Weiterbildung befänden, abhängen. Die mit der « erteilten
Weiterbildung » zusammenhängenden Kosten liessen sich nicht im Detail nachweisen, würden
aber von der GDK für diese Spitäler auf Fr. 10 000. bis Fr. 12 000.
pro Assistenzärztin oder -arzt eingeschätzt, weshalb ein Abzug von Fr. 10 000.
pro Assistenzärztin oder arzt vorgenommen werde. Seitens der Krankenversicherer wird
geltend gemacht, der Normabzug von Fr. 10 000. je Weiterbildungsstelle sei ungenügend.
Der Kanton Zürich habe den Spitälern (mit Ausnahme des USZ, des Kinderspitals und des STZ)
keine Beiträge für universitäre Lehre vergütet, währenddem andere Kantone pro
Assistenzärztin oder Assistenzarzt bis zu Fr. 40 000. ausrichten würden. Der
angefochtene Beschluss erörtere lediglich die Forschungsleistungen und kosten der universitären
Spitäler und gehe davon aus, dass an den nicht-universitären Spitälern keine Forschung
betrieben werde. Deren Forschungsaufwand werde in der Herleitung der benchmarking-relevanten
Basiswerte nicht ausgewiesen und Forschungskosten seien rechtswidrig nicht ausgeschieden
worden. Im Vergleich zu den Abzügen, welche gemäss bisheriger Rechtsprechung auf der Basis
eines Prozentsatzes von den Personalkosten vorgenommen worden seien, würde die neue Praxis
der Vorinstanz zu einer erheblichen Mehrbelastung der Krankenversicherer führen. In ihrer Vernehmlassung
zur Beschwerde der tarifsuisse führte die Vorinstanz aus, ausgehend von mittleren Werten sei der
normative Abzug von Fr. 10 000. pro Assistenzärztin respektive Assistenzarzt und
Jahr sachgerecht und entspreche den Subventionen, welche den Spitälern ausgerichtet würden.
Gemäss den Vorgaben zur Kostenrechnung seien die Kosten der Forschung, soweit diese an nicht-universitären
Spitälern betrieben werde, in einer separaten Nebenkostenstelle zu erfassen. Entsprechende
Kosten seien nicht auf die stationären Fälle umgelegt worden und daher nicht in den benchmarking-relevanten
Betriebskosten enthalten. Die Preisüberwachung und das BAG bemängeln die Praxisänderung
der Vorinstanz. Zur Ermittlung der Kosten der universitären Lehre und Weiterbildung dürfe nicht
auf die erhaltenen Finanzierungsbeiträge abgestellt werden. Es bestehe keine Transparenz der Kostenrechnungen
der Spitäler betreffend die Kosten der universitären Aus- und Weiterbildung und
die Kosten der Forschung. Sowohl die Preisüberwachung als auch das BAG befürworten die Beibehaltung
der bisherigen Praxis (Abzug eines [reduzierten] Prozentsatzes von den Personalkosten). Nur so könne
eine gesamtschweizerisch einheitliche Ermittlung der benchmarking-relevanten Betriebskosten gewährleistet
werden.
16.1.2
Als Kosten für die universitäre Lehre im Sinne von Art. 49 Abs. 3 Bst. b
KVG gelten laut Art. 7 Abs. 1 VKL die Aufwendungen für die theoretische und praktische
Ausbildung der Studierenden eines im Medizinalberufegesetz vom 23. Juni 2006 (MedBG, SR 811.11)
geregelten Medizinalberufes bis zum Erwerb des eidgenössischen Diploms (Bst. a) und die
Weiterbildung der Studierenden nach Bst. a bis zur Erlangung des eidgenössischen Weiterbildungstitels
(Bst. b). Dazu gehören auch die indirekten Kosten sowie die Aufwendungen, die durch von Dritten
finanzierte Lehrtätigkeiten verursacht werden (Abs. 3). Die zu aArt. 49 Abs. 1 KVG
entwickelte Rechtsprechung ging von einem weiten Begriff der Lehre und Forschung aus. Ein Abzug für
Lehre ist immer vorzunehmen, wenn Angestellte gemäss Pflichtenheft zumindest während
eines Teils ihrer Arbeitszeit als Ausbildnerin oder Ausbildner tätig sind (BVGE 2014/3 E. 6.1.4;
2012/18 E. 11.2). Von diesem Begriff der Kosten der universitären Lehre geht auch der Bundesrat
aus. Darunter würden namentlich die Sachkosten zur aus- und weiterbildenden Tätigkeit
sowie die Lohnbestandteile von Personen, die gemäss Pflichtenheft ganz oder teilweise ausbildnerische
Aufgaben haben, verstanden (vgl. Stellungnahmen des Bundesrates zu den Motionen von Nationalrätin
Ruth Humbel vom 19. Dezember 2008 [08.4034] und Nationalrat Ignazio Cassis vom 17. Dezember 2008
[08.3847]). Nach der Rechtsprechung sind nur die Kosten für erteilte
universitäre Weiterbildung als gemeinwirtschaftliche Leistungen auszuscheiden (BVGE 2014/3
E. 6.6.3). Demgegenüber verursacht der Aufwand der Personen, welche weitergebildet werden
(empfangene Lehre), keine zusätzlich auszuweisenden Kosten, da davon auszugehen ist, dass er bereits
mit der leistungsentsprechenden Entlöhnung kompensiert ist. Die Löhne der Assistenzärztinnen
und ärzte gehören zu den benchmarking-relevanten Betriebskosten (vgl. auch Stellungnahmen
des Bunderates zu den Motionen 08.3847 und 08.4034). Die von Art. 49 Abs. 3 Bst. b KVG
erfasste universitäre Lehre umfasst nach Art. 7 Abs. 1 VKL nicht nur die Aus- und Weiterbildung
von Ärztinnen und Ärzten, sondern auch diejenige anderer universitärer Medizinalberufe
(z.B. Chiropraktorinnen und Chiropraktoren und die Spitalpharmazie).
16.1.3
Die Kosten für die Forschung umfassen die Aufwendungen für systematische schöpferische
Arbeiten und experimentelle Entwicklung zwecks Erweiterung des Kenntnisstandes sowie deren Verwendung
mit dem Ziel, neue Anwendungsmöglichkeiten zu finden. Darunter fallen Projekte, die zur Gewinnung
wissenschaftlicher Erkenntnisse sowie zur Verbesserung der Prävention, der Diagnostik und Behandlung
von Krankheiten ausgeführt werden (Art. 7 Abs. 2 VKL). Als Kosten für die Forschung
gelten auch die indirekten Kosten sowie die Aufwendungen, die durch von Dritten finanzierte Forschungstätigkeiten
verursacht werden (Art. 7 Abs. 3 VKL). Zu diesen Kosten gehören somit sämtliche
Kosten, welche beim Spital durch Forschung seiner Mitarbeiter entstehen.
16.1.4
Die Spitäler sind verpflichtet, die Kosten der OKP-pflichtigen Leistungen transparent auszuweisen.
Dies ist nur möglich, wenn auch die Kosten für nicht OKP-pflichtige Leistungen transparent
ausgeschieden werden (vgl. BVGE 2014/3 E. 6.4). Sowohl durch die Spitäler als auch durch die
Festsetzungs- und Genehmigungsbehörde ist daher sicherzustellen, dass transparent und nachvollziehbar
dargestellt wird, mit welcher Methode und in welcher Höhe diese Kostenanteile abgegrenzt wurden.
ITAR-K sieht für die universitäre Lehre und Forschung eigene Kostenträger vor, und auch
die GDK empfiehlt die Erfassung dieser Kosten auf einem separaten Kostenträger. Soweit die entsprechenden
Kostenträger nicht alle Kosten für universitäre Lehre und Forschung enthielten,
müsse ein entsprechender Abzug auf dem Kostenträger « Stationäre Leistungen
KVG » vorgenommen werden (GDK-Empfehlungen zur Wirtschaftlichkeitsprüfung S. 4 f.).
Auch im Verwaltungsverfahren zur Festsetzung oder Genehmigung von Spitaltarifen muss für die Parteien
transparent nachvollziehbar sein, wie die nicht OKP-pflichtigen Kosten ausgeschieden wurden.
16.1.5
Nach bisheriger Rechtsprechung des Bundesrates und des Bundesverwaltungsgerichtes waren
die effektiven Kosten der Lehre und Forschung abzuziehen, sofern diese bekannt waren. Andernfalls
waren normative Abschlagsätze anzuwenden. Die normativen Abschlagsätze für Lehre
und Forschung der Nichtuniversitätsspitäler betrugen je nach Spitalgrösse 1 5 %
der Personalkosten (5 % bei grossen Spitälern mit über 125 Betten; 2 % bei Spitälern
mit 75 124 Betten; 1 % bei kleineren Spitälern; vgl. BVGE 2014/3 E. 6.1.4; 2012/18
E. 11.2; 2010/25 E. 5.2). Die Pauschalabzüge für Lehre und Forschung stellten nach
der Rechtsprechung lediglich ein Korrektiv dar, welches anzuwenden war, wenn die Spitäler
ihrer Pflicht, die effektiven Kosten auszuscheiden, nicht nachgekommen waren. Daher wurden an die Berechnungen
der Pauschalabzüge keine sehr differenzierten Anforderungen gestellt (zum Ganzen: BVGE 2014/3
E. 6.1 m.H.). Die Preisüberwachung vertritt die Ansicht, aufgrund der neuen gesetzlichen Regelung
seien die früher geltenden Abschlagsätze zu reduzieren. Bei grossen Spitälern sei für
Forschung und Lehre ein normativer Abzug von 3.5 % auf den Personalkosten vorzunehmen.
Tarifsuisse und das BAG schliessen sich dieser Auffassung an. Da der neue Art. 49 Abs. 3 Bst. b
KVG nur noch die universitäre Lehre ausschliesst, steht
fest, dass die Abschlagsätze gemäss früherer Rechtsprechung nicht mehr angewendet werden
können.
16.1.6
Die Ausscheidung der Kosten von Lehre und Forschung diente unter altem Recht einer anderen Zielsetzung.
Damals war im Rahmen der Bestimmung der anrechenbaren Kosten die Höchstlimite der OKP-Beteiligung
zu bestimmen, wobei sichergestellt werden musste, dass die Krankenversicherung mit hoher Wahrscheinlichkeit
nicht mehr als die tatsächlich anrechenbaren Kosten mittragen musste. aArt. 49 Abs. 1
Satz 2 KVG bildete eine gesetzliche Grundlage für eine Reduktion des Kostendeckungsgrades bei
unklarer Datenlage, und eine « nicht kostendeckende » OKP-Beteiligung war diesfalls
systemimmanent zulässig (vgl. BVGE 2014/3 E. 9.2.1; 2012/18 E. 16.4 m.H.). Bei der Bestimmung
der benchmarking-relevanten Betriebskosten unter neuem Recht geht es darum, die zur effizienten, günstigen
und qualitätskonformen Leistung erforderlichen Kosten möglichst sachgerecht zu ermitteln. Während
eine Ausscheidung zu niedriger Lehr- und Forschungskosten nach altem Recht einzig die OKP-Beteiligung
eines einzelnen Spitals erhöht hätte, bewirkt die mangelhafte Ausscheidung nach neuem Recht
eine Verfälschung des Referenzwertes. Nach dieser veränderten Zielsetzung müsste ein Normabzug
die Kosten der universitären Lehre und Forschung möglichst realitätsnahe abbilden.
Nicht sachgerecht wäre es, die unvollständige Datenlieferung der Spitäler mit diesem Abzug
zu sanktionieren. Soweit die frühere Rechtsprechung des Bundesrates Elemente einer Sanktionierung
von mangelhafter Datentransparenz beinhaltet, wäre deren Übernahme nach neuem Recht nicht KVG konform.
Für das Benchmarking sind möglichst genaue (realitätsgerechte) Kostendaten erforderlich
(vgl. E. 4.4 und 6.2; BVGE 2014/3 E. 6.4.4). Zur Ausscheidung der gemeinwirtschaftlichen
Leistungen sind die tatsächlichen Kosten der universitären Lehre und Forschung möglichst
realitätsnahe zu ermitteln oder datenbasiert abzuschätzen. Den Spitälern steht es
nicht frei, ob sie die Kosten für Forschung und universitäre Lehre ausscheiden wollen oder
einen normativen Abzug bevorzugen (BVGE 2014/3 E. 6.4.4). Nicht relevant für die Ausscheidung
dieser Kostenanteile ist die Höhe der unter diesem Titel empfangenen Leistungsvergütung, welche
die Spitäler vom Kanton oder anderen Stellen erhalten.
16.1.7
Art. 49 Abs. 7 KVG gebietet die Erfassung der benchmarking-relevanten Betriebskosten
und damit auch die Ausscheidung der Kostenanteile für universitäre Lehre und Forschung
nach einheitlicher Methode. Die bisherige Praxis zur Identifizierung
und Ermittlung der Kosten der Lehre und Forschung ist sehr unterschiedlich, und es besteht in weiten
Bereichen keine einheitliche Auffassung dazu, welche Tätigkeiten in welchem Umfang der universitären
Lehre und Forschung oder der Patientenversorgung zuzurechnen sind. Insbesondere weil sich die Tätigkeiten
in den Bereichen Lehre, Forschung und Patientenversorgung teilweise überlappen (« gemischte
Tätigkeiten », in der Betriebswirtschaftslehre als Kuppelproduktion bezeichnet;
vgl. H+ Die Spitäler der Schweiz, REKOLE®
Betriebliches Rechnungswesen im Spital, 2013, S. 225, 260 ff., nachfolgend:
Handbuch REKOLE®;
siehe auch Dubach/ Spycher, Vorstudie zur Erhebung der Kosten
der ärztlichen Weiterbildung, 2006, S. 12, < http://www.buerobass.ch/projekte_d.php?id_
subkern=17 >, abgerufen am 04.05.2014) und die Zuordnung zu einem der drei Bereiche zum Teil
auf einem Wertungsentscheid beruht, ist die Vorgabe von Abgrenzungskriterien unerlässlich (vgl.
BVGE 2014/3 E. 6.6). Es besteht ausserdem kein allgemein anerkannter Standard dazu, nach welcher
Methode die Mehrkosten infolge universitärer Lehre und Forschung zu erheben und zu messen sind.
Solche normativen Vorgaben zu Abgrenzungskriterien und Erhebungsmethode sind vom Verordnungsgeber
zu erlassen oder von den Tarifpartnern zu vereinbaren. Insbesondere hinsichtlich der Auswahlfunktion
der Kostenermittlung (vgl. E. 6.2) steht das Erfordernis der Einheitlichkeit der Methode im Vordergrund.
16.1.8
In ihrer Beschwerdeschrift (...)
vergleicht tarifsuisse die Abzüge, welche von der Vorinstanz für universitäre Lehre
und Forschung gemacht wurden, mit den entsprechenden Abzügen, wie sie nach der Empfehlung
der Preisüberwachung gemacht worden wären. Ausgehend von einem Normabzug in der Höhe von
3.5 % der Personalkosten wurden für die meisten Spitäler im Vergleich zum angefochtenen
Beschluss wesentlich höhere Kosten der universitären Lehre und Forschung berechnet. Der von
tarifsuisse berechnete Abzug umfasst nebst der universitären Lehre auch die Forschung, während
bei der Berechnung der Vorinstanz unklar bleibt, ob die Kosten der Forschung auf einem anderen Weg bereits
ausgeschieden wurden. Da die Ausscheidung der Kosten von Lehre und Forschung unter altem Recht
einer anderen Zielsetzung diente (vgl. E. 16.1.6) und mit den Normabzügen auch Intransparenzen
sanktioniert werden durften (vgl. aArt. 49 Abs. 1 Satz 2 KVG), ist die Übertragung
dieser Praxis auf das neue Recht problematisch. Ausserdem beruht der
neu empfohlene Abzugssatz von 3.5 % auf einer Schätzung, deren zahlenmässige Herleitung
nicht belegt ist, und auch die als Berechnungsbasis eingesetzten Werte für Personalkosten der Spitäler
beruhen auf Annahmen. In dieser Situation kann auf die Berechnungen der tarifsuisse nicht abgestellt
werden.
16.1.9
Zu den Kosten erteilter Lehre gehören
Kosten (und Mehrkosten), welche bei der Weiterbildung infolge unproduktiver Spitalanlagen
und unproduktiven Personals (hinsichtlich OKP-Leistungen) entstehen. Insoweit ist der Auffassung
der Vorinstanz zuzustimmen. Bei dem von der
Vorinstanz vorgenommenen Betriebsvergleich fehlen die zur Ausscheidung der tatsächlichen Kosten
der universitären Lehre und Forschung notwendigen, transparenten und möglichst genauen
Ermittlungen der Spitäler. Die Höhe des pro Assistenzarztstelle vorgenommenen Normabzuges beruht
auf einer Annahme. Mangels entsprechenden Datenmaterials kann die tatsächliche Höhe der Kosten
der universitären Lehre und Forschung der Zürcher Spitäler nicht beurteilt werden. Hinsichtlich
ihrer Referenzfunktion (vgl. E. 6.2) ist die von der Vorinstanz bei der Bestimmung der benchmarking-relevanten
Betriebskosten vorgenommene Ausscheidung der Kosten der universitären Lehre und Forschung
ungenau. Andererseits ist die Auffassung der Vorinstanz, wonach die für die Lehre anfallenden Kosten
mit der Anzahl der Assistenzärztinnen und ärzte, welche sich in Weiterbildung
befinden, zusammenhänge, vertretbar. Indem mit dem Abzug pro Assistenzärztin oder arzt
von Fr. 10 000. für alle nicht-universitären Spitäler eine einheitliche
Ausscheidungsmethode angewendet wurde, ist zumindest der Auswahlfunktion der Kostenermittlung (E. 6.2)
Rechnung getragen worden. Die Ausscheidungsmethode der Vorinstanz führt nur, aber immerhin, zu einer
relativen Kostenwahrheit (vgl. E. 6.2).
16.1.10
Bei der Beurteilung des Vorgehens der
Vorinstanz ist zu berücksichtigen, dass der in Art. 49 Abs. 8 KVG vorgesehene
gesamtschweizerische Betriebsvergleich zurzeit nicht besteht und die Vorinstanz veranlasst
war, auf einen kantonalen Betriebsvergleich und die vorhandenen Zahlen abzustellen. Richtlinien dazu,
nach welcher Methode und nach welchen Kriterien gemeinwirtschaftliche Kosten auszuscheiden wären,
fehlen bisher. In der Einführungsphase darf aus
diesen Gründen zur Prüfung
des Vorgehens der Vorinstanz kein zu strenger Massstab angelegt werden. Im
Rahmen des eingeschränkten Untersuchungsgrundsatzes kann es nicht dem Gericht obliegen, die
Rechnungslegung der Spitäler im Detail zu prüfen oder die
effektiven Kosten der universitären Lehre und Forschung der Vergleichsspitäler zu ermitteln,
zumal auch von den Parteien keine geeigneten Beweismittel beigebracht wurden. Würde die Höhe
der Ausscheidung der Kosten der universitären Lehre und Forschung nicht toleriert, hätte
dies die Rückweisung zur erneuten Ermittlung der benchmarking-relevanten Kosten, zur erneuten
Durchführung des Benchmarkings und zur Neufestlegung sämtlicher Tarife der nicht-universitären
Zürcher Spitäler zur Folge. Da keine nach einheitlichen Kriterien vorgenommenen Kostenrechnungen
und Erhebungen vorliegen, ist eine Rückweisung an die Vorinstanz zur Neuberechnung der benchmarking-relevanten
Basiswerte im vorliegenden Fall nicht zielführend. Die nur relativ wahre Ermittlung der gemeinwirtschaftlichen
Kosten kann die Höhe des Benchmarks beeinflussen. Im Rahmen der Preisfindung stehen
aber weitere Faktoren mit Ermessensspielräumen der Vorinstanz zur Disposition (z.B. Wahl des
Effizienzmassstabs), welche die Höhe des Referenzwertes beeinflussen. Unter Berücksichtigung
der Gesamtsituation und des Umstandes, dass der angefochtene Entscheid in der schwierigen Einführungsphase
des neuen Rechts in vielen Bereichen eine gute Qualität aufweist, wird die von der Vorinstanz vorgenommene
Ausscheidung der Kosten der universitären Lehre und Forschung im Einführungszeitraum
toleriert.
16.2
Hinsichtlich zukünftiger Tariffestlegungsverfahren
ist Folgendes anzumerken:
16.2.1
Die universitäre Lehre umfasst
nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a VKL nicht nur die Weiterbildung von Assistenzärztinnen
und Assistenzärzten (Bst.b), sondern auch die theoretische und praktische Ausbildung der Studierenden
eines Medizinalberufes bis zum Erwerb des eidgenössischen Diploms (Bst. b) und die Weiterbildung
von Personen mit anderen
universitären Medizinalberufen. Bei künftigen
Tariffestlegungsverfahren sind auch die Kosten
der Lehre, welche Studierenden und Lernenden anderer universitärer Medizinalberufe erteilt wird,
nachvollziehbar auszuscheiden.
16.2.2
Um im System der neuen Spitalfinanzierung
die Finanzierung der Weiterbildung der Ärztinnen und Ärzte an den Spitälern abzusichern
und einen interkantonalen Lastenausgleich sicherzustellen, plant die GDK eine interkantonale Vereinbarung
(Interkantonale Vereinbarung über die kantonalen Beiträge an die Spitäler zur Finanzierung
der ärztlichen Weiterbildung und deren Ausgleich unter den Kantonen, abgekürzt:
Weiterbildungsfinanzierungvereinbarung,
nachfolgend: WFV).
Die mit der Ausarbeitung des Vereinbarungsentwurfs beauftragte Arbeitsgruppe orientierte sich zur Bemessung
der Jahresbeiträge, die die Spitäler pro Assistenzstelle und Jahr erhalten sollten, an Kostenschätzungen
des BFS und Zahlen, die von den Vertretern der Spitäler eingereicht wurden. Gestützt auf diese
Zahlen wurden Jahresbeiträge für die strukturierte Weiterbildung von Fr. 30 000.
für Universitätsspitäler und Fr. 20 000. für nicht-universitäre
Spitäler vorgeschlagen. Nach einem Austausch mit den kantonalen Verantwortlichen schlug die Plenarversammlung
der GDK am 22. November 2012 die folgenden Beiträge für strukturierte erteilte Weiterbildung
vor: Fr. 24 000. für Universitätsspitäler, Fr. 18 000.
für grosse Zentrumsspitäler, Fr. 15 000. für die übrigen Spitäler
(GDK Zentralsekretariat, Erläuternder Bericht vom 24. April 2013
betreffend Vereinbarung über die kantonalen Beiträge an die Spitäler zur Finanzierung
der ärztlichen Weiterbildung und deren Ausgleich unter den Kantonen, < http://www.gdk-cds.ch/index.php?id
=883 >, abgerufen am 03.04.2014). Aufgrund des finanzpolitischen Widerstands diverser
Kantone im Vernehmlassungsverfahren wurde die vorgeschlagene Beteiligung auf Fr. 15 000.
pro Assistenzstelle und Jahr für alle Spitäler reduziert. Dabei soll es sich um eine
« Mindestpauschale » handeln, mit der sich die Kantone an den Kosten der erteilten
strukturierten Weiterbildung ihrer Spitäler beteiligen
(GDK Zentralsekretariat, Erläuternder
Bericht vom 5. Dezember 2013 betreffend Vereinbarung über die kantonalen Beiträge
an die Spitäler zur Finanzierung der ärztlichen Weiterbildung und deren Ausgleich unter den
Kantonen, S. 8, < http://www.gdk-cds.ch/index.php?id=402&no_cache= 1&tx_ttnews%5Btt_-news%5D=320&cHash=6ea34174eba9e8bfae5d3e
7a7871b41f >, abgerufen am 03.04.2014). Der Betrag von Fr. 15 000. bezweckt
offensichtlich nicht die Deckung der tatsächlichen Weiterbildungskosten, und die Kostenbeteiligung
bezieht sich lediglich auf die Kosten der strukturierten Weiterbildung der Assistenzärztinnen und
Assistenzärzte. Zusätzlich ist festzuhalten,
dass die Kosten für erteilte Lehre der Studierenden im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. a
VKL und für andere Medizinalberufe nicht Gegenstand der WFV sind. Mit Blick auf die Überlegungen
der GDK im Zusammenhang mit der Weiterbildungsfinanzierung wird es in künftigen
Tariffestlegungsjahren geboten sein, die Höhe der Ausscheidung der Kosten der Lehre und Forschung
detaillierter nachzuweisen.
16.2.3
Die GDK empfiehlt die Ausscheidung der Kosten der erteilten strukturierten
ärztlichen Weiterbildung (GDK-Empfehlungen zur Wirtschaftlichkeitsprüfung S. 4).
Nach dieser Auffassung wären die Kosten der nicht strukturierten universitären Weiterbildung
Gegenstand der von der OKP zu leistenden Vergütungen. Die unstrukturierte Weiterbildung umfasst
gemäss der Definition des BFS « Tätigkeiten in den Bereichen Betreuung und Lernen
in direktem Zusammenhang mit den Patienten der Assistenzärzte und Oberärzte ohne eidgenössischen
Weiterbildungstitel, wie es im Spezialisierungsstudiengang zur Erlangung des eidgenössischen
Weiterbildungstitels vorgesehen ist » (wiedergegeben im Schlussbericht vom 4. April 2012
der Themengruppe « Finanzierung der ärztlichen Weiterbildung » zur Sicherung
der Finanzierung und Qualität der ärztlichen Weiterbildung, nachfolgend:
Empfehlungen zur Weiterbildungsfinanzierung, Anhang 2, < http://www.fmh.ch/bildung-siwf/
themen/finanzierung-aerztliche-wb.html >, abgerufen am 01.05.2014). Damit wird das Lernen während
des Arbeitsprozesses berücksichtigt (Kuppelproduktion; Dubach/Spycher,
a.a.O., S. 12 ff.). Gemäss der Auflistung in Anhang 2 der Empfehlung zur Weiterbildungsfinanzierung
bildet die « praktische Bildung » einen Bestandteil der unstrukturierten Weiterbildung.
Nach Art. 49 Abs. 3 Bst. b KVG dürfen die Vergütungen der OKP keine Kostenanteile
für universitäre Lehre enthalten. Gemäss Art. 7 Abs. 1 VKL umfasst die universitäre
Lehre auch die Weiterbildung und nebst der theoretischen auch die praktische Ausbildung. Eine Grundlage
für die von der GDK getroffene Unterscheidung zwischen strukturierter und nicht strukturierter
Lehre findet sich in der Rechtsordnung nicht. Im Rahmen der Empfehlungen zur Weiterbildungsfinanzierung
wurde festgehalten, die Kosten der in Kuppelproduktion mit der Patientenversorgung erbrachten Bildungsleistung
seien zumindest innert nützlicher Frist und ohne unverhältnismässigen Aufwand
nicht zu quantifizieren (Empfehlungen zur Weiterbildungsfinanzierung Ziff. 4 S. 7 f.).
Anzumerken ist, dass diese Ausführungen im Zusammenhang mit der Begründung der finanziellen
Beteiligung der Kantone an den Weiterbildungskosten erfolgten, wobei eine möglichst genaue Quantifizierung
in jenem Kontext eine Grundvoraussetzung bilde. Auch in der Vorstudie zur Erhebung der Kosten der ärztlichen
Weiterbildung wird darauf hingewiesen, dass die Grenzkosten der Lehre bei gemischten Tätigkeiten
empirisch nicht ermittelt werden könnten, und die mit solcher Lehrtätigkeit verbundenen
Produktionseinbussen von den beteiligten lehrenden Ärztinnen und Ärzten nur geschätzt
werden könnten (vgl. Dubach/Spycher, a.a.O., S. 14). Nach Art. 8
ZGB hat diejenige Partei die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen, welche aus den behaupteten und unbewiesen
gebliebenen Tatsachen Rechte ableitet (vgl. BVGE 2014/3 E. 4.3; in BVGE 2010/14 [Urteil C 4308/2007
vom 13. Januar 2010] nicht publizierte E. 6.6.2). Es ist daher im vorliegenden Kontext nicht
zu beweisen, dass gemeinwirtschaftliche (bzw. Nicht-OKP )Leistungen erbracht werden, sondern
dass die ausgewiesenen Kosten ausschliesslich OKP-pflichtige Leistungen betreffen (BVGE 2014/3
E. 7.4.3). Aus dem Umstand, dass Mehrkosten aus Kuppelproduktion nur schwer erfassbar sind, kann
somit nicht abgeleitet werden, dass solche Kostenanteile nicht auszuscheiden seien und damit Gegenstand
der von der OKP zu leistenden Vergütungen sein sollen. Soweit durch die universitäre
Aus- und Weiterbildung zusätzliche Kosten entstehen, sind diese demnach grundsätzlich als gemeinwirtschaftliche
Leistungen auszuscheiden, auch wenn diese in der Form von Mehrkosten im Zusammenhang mit
gemischten Tätigkeiten entstehen. Um die Einheitlichkeit der Berechnung der benchmarking-relevanten
Kosten mit Blick auf die Auswahlfunktion (vgl. E. 6.2) zu gewährleisten, sind einheitliche
Vorgaben oder Richtlinien zu einer möglichst praktikablen Erfassung unabdingbar
(vgl. E. 16.1.7; BVGE 2014/3 E. 6.6).
16.2.4
Sowohl für die Umsetzung der Verpflichtung
zu schweizweiten Betriebsvergleichen nach Art. 49 Abs. 8 KVG als auch für zukünftige
Tariffestsetzungs- oder Genehmigungsbeschlüsse wird es unabdingbar sein, die Kosten der universitären
Lehre und Forschung realitätsgetreu zu ermitteln oder abzuschätzen, wobei sich für die
Tarifpartner und die Festsetzungs- und Genehmigungsbehörden ein strengerer Prüfungsmassstab
aufdrängt. Gemäss REKOLE®-Vorgaben
handelt es sich bei den Kosten für Forschung und universitäre Lehre um Betriebskosten. Dabei
ist es aber unter anderem aus Finanzierungsgründen notwendig, die gesamten Kosten für
Forschung und universitäre Lehre zu identifzieren, zu unterscheiden und zu ermitteln (Handbuch REKOLE®
S. 226). Es ist mindestens ein Kostenträger für universitäre Ausbildung, einer
für universitäre Weiterbildung und ein Kostenträger für Forschung zu führen
(Handbuch REKOLE®
S. 231 232). Die Ermittlung der Kosten für Forschung und universitäre Lehre
baut auf einer Tätigkeitserhebung auf (Handbuch
REKOLE®
S. 229 ff.). Diese Tätigkeitserhebung hat nach national einheitlich festgelegten
Minimalanforderungen zu erfolgen. H+ empfiehlt ihren Mitgliedern, sich von den Ansätzen, die das
BFS oder das Universitätsspital Zürich festgelegt haben, inspirieren zu lassen. Beide
Ansätze bauen auf denselben Grundsätzen auf (Handbuch REKOLE®
S. 232). Aufgrund geeigneter Richtlinien zur massgebenden Erhebungsmethode und
zu den massgebenden Kriterien sowie der REKOLE®-Vorgaben
wird es möglich werden, die für die Kostenausscheidung massgebenden Daten zu erheben.
Ob die Kosten der universitären Lehre und Forschung aufgrund der gewonnenen Erfahrungen und unter
Berücksichtigung neuer Erkenntnisse zukünftig durch datenbasierte Normabzüge
sachgerecht ausgeschieden werden können, wird sich zeigen.
16.2.5
Im Verwaltungsverfahren um Festsetzung oder Genehmigung von Spitaltarifen muss für die Parteien
transparent nachvollziehbar sein, wie die Kosten der OKP-pflichtigen Leistungen berechnet und die
nicht OKP-pflichtigen Kosten ausgeschieden wurden. Die Verpflichtung zur transparenten Ausscheidung
dieser Kostenanteile beschlägt daher nicht nur die Spitäler, sondern auch die Festsetzungs-
und Genehmigungsbehörden.
16.3
Zu den gemeinwirtschaftlichen Leistungen deren Kosten nicht in die Fallpauschale (bzw.
in den Basisfallwert) einfliessen dürfen gehören nebst der universitären
Lehre und Forschung auch die Aufrechterhaltung von Spitalkapazitäten aus regionalpolitischen
Gründen (Art. 49 Abs. 3 Bst. a KVG). Wie sich aus dem Wort « insbesondere »
ergibt, ist die Aufzählung im Gesetz nicht abschliessend, sodass weitere gemeinwirtschaftliche
Kosten auszuscheiden sind.
16.3.1
Im angefochtenen Beschluss wurde die
Ausscheidung von Kosten für die Aufrechterhaltung von Spitalkapazitäten aus regionalpolitischen
Gründen nicht thematisiert. Tarifsuisse macht in ihrer Beschwerde geltend, bei den Notfall-Vorhalteleistungen
handle es sich um gemeinwirtschaftliche Leistungen, welche nicht ausgeschieden worden seien. Eine
Auseinandersetzung mit den Kosten der Notfallstationen folgt unter E. 21.
16.3.2
Tarifsuisse macht weiter geltend, die
Palliativ-Pflege, die patientenbezogene Prävention, der Sozialdienst, die Spitalseelsorge,
die Epidemie-Vorsorge, die Rechtsmedizin, der Betrieb eines geschützten Spitals sowie die
medizinische Vorsorge für Notlagen und Katastrophen würden zu den gemeinwirtschaftlichen Leistungen
gehören, und deren Kosten hätten entgegen dem angefochtenen Beschluss ausgesondert werden müssen.
Die Vorinstanz bringt dagegen vor, gemäss den Vorgaben der Gesundheitsdirektion seien diese Kosten
in einer Nebenkostenstelle oder als separate Kostenträger ausgewiesen worden. Aus den Leistungs-
und Kostendaten der Spitäler sei ersichtlich, dass die Kosten gemeinwirtschaftlicher
Leistungen nicht in die Kosten der stationären Behandlungen einflössen. Die Kosten der Palliativpflege
im Akutspital seien hingegen KVG-Pflichtleistungen.
16.3.3
Unbestritten ist der Grundsatz, dass
gemeinwirtschaftliche Leistungen auszuscheiden sind und nicht in die Kosten der stationären
Behandlung einfliessen dürfen. Die Argumentation der Vorinstanz ist nachvollziehbar,
weshalb darauf abzustellen ist.
17.
Ob die Bestimmung des Benchmarks durch die Vorinstanz sachgerecht erfolgte, ist in einer
Gesamtwürdigung zu beurteilen. Unter altem Recht wirkten sich Differenzen bei der Ermittlung der
anrechenbaren Kosten direkt auf die (Kosten-)Tarife aus. Im neuen
System sind die Kostenermittlungen demgegenüber Ausgangsbasis für das Benchmarking und wirken
sich indirekt auf die Tarife der einzelnen Spitäler aus (vgl.
E. 6.2; Referenzfunktion). Eine sachgerechte Bestimmung der benchmarking-relevanten Betriebskosten
ist auch nach revidiertem Recht nach wie vor erforderlich. Zurzeit fehlen allerdings notwendige Voraussetzungen
zur Bestimmung der schweregradbereinigten Fallkosten, und ein idealtypisches Benchmarking kann
von den Kantonsregierungen in dieser Situation nicht verlangt werden. Im
Rahmen des Benchmarkings stehen verschiedene Faktoren mit Bewertungs- und Ermessenspielräumen zur
Disposition (vgl. E. 5.4; BVGE 2014/3 E. 10.1.4),
und selbst bei Über- oder Unterbewertungen einzelner Positionen kann im Ergebnis ein vertretbarer
Benchmark resultieren. Auch wenn beim Benchmarking der Vorinstanz Mängel festzustellen sind, weist
der angefochtene Entscheid insgesamt eine gute Qualität auf. Unter Berücksichtigung der Schwierigkeiten
in der Einführungsphase des neuen Rechts und der Gesamtsituation ist das von der Vorinstanz
vorgenommene Benchmarking der nicht-universitären Spitäler daher nicht zu beanstanden. Nach
der Einführungsphase werden bei der Ermittlung der benchmarking-relevanten Betriebskosten
an den Nachweis der buchhalterischen Abgrenzungen verschärfte Anforderungen zu stellen sein. Als
Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass der von der Vorinstanz ermittelte Benchmark von Fr. 8 408.
nicht zu beanstanden ist.
18.
Zur Ermittlung des Referenzwertes nahm
die Vorinstanz im angefochtenen Beschluss verschiedene Anpassungen in der Form von prozentualen
Zuschlägen zum Benchmark vor. Dabei handelt es sich um tarifrelevante Positionen, welche nicht in
die benchmarking-relevanten Basiswerte eingeflossen sind (Normzuschlag für Anlagenutzungskosten,
Teuerung zwischen Basisjahr und Folgejahr, Kostensteigerung infolge der Zürcher Besoldungsrevision
und Mehrkosten infolge von Fallzusammenführungen). Keine Zuschläge wurden gemacht
für Innovationen, Qualitätssicherung und für eine Schwankungsreserve zur Bildung von Risikokapital.
18.1
Unbestritten sind die von der Vorinstanz
berücksichtigten Zuschläge für die Anlagenutzungskosten und Teuerung.
18.2
Umstritten ist der von der Vorinstanz
vorgenommene Zuschlag für die Steigerung der Personalkosten aufgrund der im Jahre 2010 in Kraft
getretenen Besoldungsrevision.
18.2.1
Die Einkaufsgemeinschaft tarifsuisse
rügt, der Zuschlag für die Besoldungsrevision sei nicht rechtmässig. Soweit sich die Besoldungsrevision
ausgewirkt habe, seien deren Folgekosten bereits in den Betriebskosten des Jahres 2010 enthalten.
Soweit sie sich im Jahr 2010 nicht ausgewirkt habe, dürften die Folgekosten nicht der OKP belastet
werden. Die Preisüberwachung und das BAG äussern Zweifel an der Zulässigkeit eines gleichmässigen
Zuschlages für alle Spitäler unter diesem Titel. Die Vorinstanz führt aus, die Besoldungsrevision
führe im Tarifjahr 2012 bei den öffentlichen und öffentlich subventionierten Spitälern
im Vergleich zum Datenjahr 2010 zu einer Erhöhung der Personalkosten. Die gewählte
Berechnungsmethode sei sachgerecht.
18.2.2
Nach der Praxis des Bundesrates waren
bei der Bestimmung der anrechenbaren Kosten grundsätzlich die Betriebskosten des Basisjahres
massgebend. Darüber hinaus wurden aber auch Kosten als anrechenbar betrachtet, die auf Budgetdaten
basierten, sofern diese Kosten bei Erlass des Tarifs durch den Regierungsrat ausgewiesen waren und im
Tarifjahr wirksam wurden (...). Die Berücksichtigung von prospektiven Kosten, welche im Tarifjahr
mit Sicherheit anfallen, ist auch bei der Ermittlung des Referenzwertes nach neuem Recht sachgerecht
(BVGE 2014/3 E. 3.5.2). Per 1. Juli 2010 ist im Kanton Zürich die strukturelle Besoldungsrevision
in Kraft getreten (Regierungsratsbeschluss vom 2. Dezember 2009 zur Änderung der Vollzugsverordnung
zum Personalgesetz, LS 177.111). Die mit der Besoldungsrevision verbundene Steigerung der Personalkosten
wirkte sich nur in der zweiten Hälfte des Basisjahres 2010 aus. Im Tarifjahr 2012 wirkte sich die
Besoldungsrevision demgegenüber während des ganzen Jahres aus. Es ist daher sachgerecht,
diese prospektiven Mehrkosten zur Bestimmung des Referenzwertes aufzurechnen. Die von der Vorinstanz
angewendete Methode, die Mehrkosten mit einem zahlenbasiert ermittelten prozentualen Zuschlag zu berechnen,
liegt im sachgerechten Ermessen der Vorinstanz (vgl. E. 5.4).
18.3
Umstritten ist weiter der von der Vorinstanz
vorgenommene Zuschlag für Fallzusammenführungen.
18.3.1
Der Zuschlag für Fallzusammenführungen
wird von der Einkaufsgemeinschaft tarifsuisse bemängelt. Dieser Zuschlag
widerspreche dem Grundsatz, wonach ein Wechsel des Tarifmodells keine Mehrkosten verursachen dürfe
(Art. 59c Abs. 1
Bst. c KVV). Den Zuschlag begründet die Vorinstanz mit der Notwendigkeit, bei
der Einführung des Tarifsystems SwissDRG Fälle zusammenzuführen. Dies führe
zu einer Minderung der Fallzahlen im Jahr 2012 und damit zu einer Erhöhung der Kosten pro
Fall. Ein Zuschlag von 1 % pro Fall sei notwendig und sachgerecht. Aufgrund der Reduktion
der Fallzahlen blieben die Gesamtkosten
bei der gewählten Berechnungsmethode unberührt. Das BAG führt dazu aus, die Tarifstruktur
SwissDRG 1.0 sehe auch Ausnahmen von der Fallzusammenführungsregel vor. Es sei zweifelhaft, ob die
Leistungserbringung bei zusammengeführten Fällen wirtschaftlich sei, und die aus Fallzusammenführungen
entstehenden zusätzlichen Kosten dürften nicht der OKP belastet werden.
18.3.2
Gewisse Konstellationen führen
dazu, dass die verschiedenen Aufenthalte im betreffenden Spital zu einem Fall zusammengefasst werden
und eine Neugruppierung in eine Fallpauschale vorgenommen wird. Die Diagnosen und Behandlungen der zusammengeführten
Fälle sind dabei so zu kodieren, wie wenn die gesamte Behandlung nur in einem Aufenthalt erfolgt
wäre (vgl. dazu: SwissDRG AG, Regeln und Definitionen zur Fallabrechnung unter SwissDRG, 2011, S. 11 f.,
< http://www.swissdrg.org/de/07_casemix_office/Tarifdokumente_ Archiv.asp , abgerufen
am 04.06.2014). Die Fallzusammenführungen und die damit verbundene veränderte Fallzählung
bewirken, dass die Fallzahlen im Tarifjahr 2012 bei gleicher Behandlungsmenge tiefer
ausfallen als im Basisjahr 2010. Da bei der Herleitung der benchmarking-relevanten Basiswerte
die (höheren) Fallzahlen des Jahres 2010 verwendet wurden, kann ein Zuschlag gerechtfertigt werden.
Die von tarifsuisse vorgebrachte Rüge, der Zuschlag widerspreche dem Grundsatz, wonach ein
Wechsel des Tarifmodells keine Mehrkosten verursachen dürfe, ist nicht begründet.
Das Vorgehen der Vorinstanz ist vertretbar, und die mangels genauer Datengrundlagen erfolgte Schätzung
des Zuschlagsfaktors liegt in deren sachgerechtem Ermessen (vgl. E. 5.4).
18.4
Für Zürcher Spitäler
errechnete die Vorinstanz ein Total der allgemeinen Zuschläge von 12.49 %. Nach Aufrechnung
dieser Zuschläge zum Benchmark von Fr. 8 408. gelangte sie zu einem Referenzwert
für nicht-universitäre Spitäler von gerundet Fr. 9 460. .
19.
Die Preisüberwachung empfahl für die Zürcher nicht-universitären
Spitäler einen Referenzwert in der Höhe von maximal Fr. 8 974. . Die
Vorinstanz ist im angefochtenen Entscheid von den Tarifempfehlungen der Preisüberwachung abgewichen.
In diesem Fall prüft das Gericht, ob die Kantonsregierung die Abweichung nachvollziehbar begründet
hat.
19.1
Gemäss den Ausführungen der
Einkaufsgemeinschaft tarifsuisse ist der Stellungnahme der Preisüberwachung bei der Tarifgestaltung
ein hohes Gewicht einzuräumen, namentlich mit Blick auf deren Unabhängigkeit von den
an den Tarifverhandlungen nicht beteiligten Versicherten und Prämienzahlern. Durch die einheitliche
Methode und das schweizweite Benchmarking könne sichergestellt werden, dass eine einheitliche
Bemessung unter den verschiedenen Kantonen stattfinde. Die Festsetzung der Basisfallwerte
über dem Niveau der Empfehlungen der Preisüberwachung sei bundesrechtswidrig. Zur Begründung
der Abweichung von der Tarifempfehlung der Preisüberwachung führt die Vorinstanz aus, das Benchmarking
der Preisüberwachung sei nicht aufgrund einer repräsentativen Vergleichsbasis erfolgt
und daher für die Tariffindung nicht geeignet. Die Orientierung der Preisüberwachung am effizientesten
und günstigsten Leistungserbringer widerspreche dem Wortlaut von Art. 49 Abs. 1 Satz 5
KVG und würde die Spitalversorgung gefährden.
19.2
Die Vorinstanz hat für das Gericht
nachvollziehbar begründet, warum sie nicht der Tarifempfehlung der Preisüberwachung und deren
Methode des Benchmarkings gefolgt ist (vgl. E. 9.2 und 14; BVGE 2014/3 E. 3 ff.).
20.
Als Zwischenergebnis kann festgehalten
werden, dass die Vorinstanz im Rahmen des ihr in der Einführungsphase zugestandenen
Ermessens (vgl. E. 5.4) bei der Tariffestsetzung von einem Referenzwert für die nicht-universitären
Spitäler von Fr. 9 460. ausgehen durfte.
21.
Ausgehend vom ermittelten Referenzwert nahm die Vorinstanz für Spitäler ohne Notfallstation
einen Abzug von Fr. 200. und für Spitäler mit Notfallstation einen Zuschlag von
Fr. 20. vor, sodass der Basisfallwert für Spitäler mit Notfallstation auf Fr. 9 480.
und derjenige für Spitäler ohne Notfallstation auf Fr. 9 280. festgesetzt
wurde. Diese Tarifdifferenzierung ist umstritten.
21.1
Tarifsuisse macht geltend, von den Notfallleistungen
seien die Notfall-Vorhalteleistungen der Spitäler zu unterscheiden. Da die OKP-Vergütungen
nicht das « Warten auf Leistungen » decken würden, dürften Vorhalteleistungen
nicht der OKP belastet werden. Die Mehrkosten der Spitäler mit Notfallaufnahme seien gemeinwirtschaftliche
Leistungen, die von den benchmarking-relevanten Betriebskosten abzugrenzen seien. Eine Tarifdifferenzierung
sei systemwidrig. Für die Regelung tarifstruktureller Fragen sei die SwissDRG AG (mit Genehmigung
durch den Bundesrat) und nicht die Vorinstanz zuständig. Diese Auffassung wird auch vom BAG gestützt.
Auch die Preisüberwachung vertritt die Ansicht, von einer Preisdifferenzierung zwischen Spitälern
mit und ohne Notfallstation sei abzusehen, billigt den Spitälern mit Notfallaufnahme aber
eine tiefere Mindestauslastung zu (85 % statt 90 %).
21.2
Die Vorinstanz macht demgegenüber
geltend, die Bereitstellung eines Notfalldienstes gehöre zu den Pflichtleistungen der Spitalversorgung.
Sofern im Rahmen der Spitalplanung sichergestellt sei, dass keine Überversorgung bestehe, handle
es sich bei den Mehrkosten der Spitäler mit Notfallstation nicht um gemeinwirtschaftliche Leistungen.
Die Leistungsaufträge der Zürcher Spitäler mit Notfallaufnahme würden auf einer
Planung für bedarfsgerechte Versorgung beruhen, weshalb keine Überkapazitäten bestünden.
In einer Mehrheit der Fälle kämen sowohl bei Notfallbehandlungen als auch für die elektiven
Behandlungen die gleiche DRG zur Anwendung. Bei der Ausarbeitung der Tarifstruktur seien die Kostengewichte
dieser DRG durch einen Mix von Notfallbehandlungen und elektiven Eingriffen bestimmt worden. Statistische
Auswertungen hätten gezeigt, dass die schweregradbereinigten Fallkosten von Notfallbehandlungen
rund Fr. 400. über denjenigen vergleichbarer elektiver Behandlungen lägen. Dabei
handle es sich nicht um Kosten von Vorhalteleistungen oder um Stillstandskosten, sondern um Mehrkosten,
die durch die Ausrichtung eines Spitals auf Dringlichkeit verursacht würden. Es sei ausgewiesen,
dass dadurch Mehrkosten entstünden, auch wenn diese betragsmässig kaum bestimmbar seien. Andere
Erklärungen für diese Kostenunterschiede seien nicht gefunden worden. Obwohl in der Notfallsituation
zusätzliche Kosten entstünden, resultiere die gleiche Vergütung wie bei der Elektivbehandlung.
Dies führe systematisch zu überhöhten Vergütungen bei Spitälern ohne Notfallstation.
Die Problematik sei in Deutschland erkannt und mit einer Spezialnorm geregelt worden. Auch die GDK habe
empfohlen, eine entsprechende Tarifdifferenzierung vorzunehmen. Die Preisüberwachung anerkenne indirekt,
dass Spitäler mit Notfallaufnahme höhere Kosten hätten, indem diesen eine geringere Mindestauslastung
zugebilligt werde. Die im angefochtenen Beschluss erfolgte Lösung sei sachgerecht.
21.3
Zu prüfen ist vorerst, ob im Zusammenhang mit der Behandlung von Notfällen Kosten gemeinwirtschaftlicher
Leistungen auszuscheiden sind.
21.3.1
Das KVG und die KVV äussern sich nicht direkt dazu, ob stationäre Behandlungen
bei einem medizinischen Notfall als OKP-Pflichtleistungen zu vergüten sind. Die Formulierung
von Art. 58e Abs. 3 KVV lässt darauf schliessen,
dass der Leistungsauftrag zur Führung einer Notfallstation beziehungsweise zum « Notfalldienst »
nach den Regeln der obligatorischen Krankenversicherung zu finanzieren ist. Das Gesetz regelt ausserdem
die Vergütungspflicht bei Notfallbehandlungen in Spitälern, die nicht auf der Spitalliste des
Wohnkantons aufgeführt sind (Art. 41 Abs. 2 und 3bis
KVG), und auf Verordnungsebene ist die Vergütung der Kosten von Behandlungen, die in
Notfällen im Ausland erbracht werden, geregelt (Art. 36 Abs. 2 KVV). Wenn das Gesetz in
diesen Fällen die Vergütungspflicht für Notfallbehandlungen auch in Abweichung vom
Listenprinzip (Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG) vorsieht, muss vorausgesetzt sein, dass
eine Vergütungspflicht für stationäre Notfallbehandlungen grundsätzlich besteht.
Hinweise zur Leistungspflicht bei Notfallbehandlungen finden sich auch in Art. 41a
Abs. 2 KVG (Aufnahmepflicht bei Notfällen) und Art. 64a
Abs. 7 KVG (Leistungsaufschub bei Prämienausständen). Somit sind auch stationäre
Behandlungen bei einem medizinischen Notfall als OKP-Pflichtleistungen und damit durch die Fallpauschalen
abzugelten.
21.3.2
Da es sich bei den stationären Notfallbehandlungen um über die Spitaltarife abzugeltende
OKP-Pflichtleistungen handelt, sind deren Kosten für die Tarifberechnung relevant. Dies zeigt
sich auch darin, dass zur Bewertung der Kostengewichte für die Tarifstruktur SwissDRG sowohl die
Daten von Elektivbehandlungen als auch von Notfallbehandlungen erhoben worden sind. Da die Kosten der
stationären Notfallbehandlungen tarifrelevant sind, ist eine Ausscheidung solcher Kostenanteile
als gemeinwirtschaftliche Leistungen nicht sachgerecht.
21.3.3
Damit ein Spital medizinische Notfälle versorgen kann, muss es seine Organisation auf dringende
Fälle ausrichten. Dazu benötigt es erhöhte Flexibilität und Verfügbarkeit,
dauernd freie Aufnahmekapazitäten, Pikettdienst und zusätzliche Personalaufwände. Spitäler,
welche nicht über eine Notfallaufnahme verfügen, haben demgegenüber den Vorteil, dass
keine dringenden Fälle behandelt und keine entsprechenden organisatorischen Vorkehren
getroffen werden müssen. Deren Planbarkeit des Einsatzes von Personal, Material und Infrastruktur
ist erhöht. Dies führt beim Spital, welches sich ausschliesslich auf Elektivbehandlungen ausrichten
kann, notwendigerweise zu einer Effizienzsteigerung und zu tieferen Betriebskosten. Aus diesem Grund
wurde den Spitälern mit Notfallaufnahme nach der unter altem Recht entwickelten Praxis im
Zusammenhang mit den Überkapazitätsabzügen eine tiefere Minimalauslastung zugebilligt
(BVGE 2012/18 E. 12.2; 2010/25 E. 6.1 m.H. auf RKUV 6/1997 S. 388; RKUV 6/1997 S. 359 f.;
[...] vgl. auch RKUV 3/2002 KV 220 [nur elektronische Publikation] E. 10.2). Auch REKOLE®
geht davon aus, dass die aus der Notfallbehandlung entstehenden Kosten aus Sicht des betrieblichen
Rechnungswesens zu den fallabhängigen Leistungen beziehungsweise Kosten gehören (Handbuch REKOLE®
S. 289).
21.3.4
Als Kosten von OKP-Pflichtleistungen sind auch diese Mehrkosten der Notfallspitäler
grundsätzlich nicht als gemeinwirtschaftliche Leistungen auszuscheiden. Ob darüber hinausgehende
Mehrkosten, welche zum Beispiel als Folge der Aufrechterhaltung einer an sich zu kleinen
oder schlecht ausgelasteten Notfallstation entstehen, als gemeinwirtschaftliche Leistungen
auszuscheiden wären, ist vorliegend nicht zu entscheiden. Die Ausführungen der Vorinstanz,
wonach die Leistungsaufträge der Zürcher Spitäler für die Führung einer
allgemein zugänglichen Notfallstation auf der Planung einer bedarfsgerechten Versorgung beruhen
und keine Überkapazitäten bestehen, sind plausibel. Auch seitens der Einkaufsgemeinschaft tarifsuisse
werden keine substanziierten Einwände geltend gemacht, welche die Aussage der Vorinstanz, die Notfallstationen
seien zur Versorgung der Bevölkerung nötig und überdies ausgelastet, widerlegen. Da im
Zusammenhang mit der Notfallversorgung von den Zürcher Spitälern keine gemeinwirtschaftlichen
Leistungen erbracht werden, ist die Ausscheidung von solchen Kostenanteilen vorliegend nicht geboten.
21.4
Weiter ist zu prüfen, ob die von der Vorinstanz vorgenommene Tarifdifferenzierung für
Spitäler mit und ohne Notfallaufnahme rechtmässig ist.
21.4.1
Wenn Notfallbehandlungen gegenüber elektiven Behandlungen, welche nach derselben DRG abgerechnet
werden, mit höheren Kosten verbunden sind, werden Spitäler, welche ausschliesslich Elektivbehandlungen
anbieten, privilegiert. Die SwissDRG AG führt in ihrem Bericht aus, sowohl elektive Behandlungen
wie auch Notfallbehandlungen gehörten zum normalen Leistungsspektrum eines Spitals. Das Kriterium
sei jedoch nicht weiter untersucht worden. Die Empfehlungen der GDK zur Wirtschaftlichkeitsprüfung
erwähnen Spitäler ohne Notfallstation als Beispiel, welches Tarifdifferenzierungen als Folge
des noch nicht ausreichenden Differenzierungsgrades der Tarifstruktur rechtfertigen könne
(Empfehlungen zur Wirtschaftlichkeitsprüfung S. 8). Auch das deutsche Gesetz zur wirtschaftlichen
Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze vom 29. Juni
1972 (Krankenhausfinanzierungsgesetz, KHG) sieht in § 17b Abs. 1 einen Abschlag
pro Fall für Krankenhäuser ohne Notfallstation vor. Für die Zukunft erscheinen in diesem
Zusammenhang Abklärungen und gegebenenfalls Anpassungen und Weiterentwicklungen der Tarifstruktur
auf nationaler Ebene geboten (Art. 49 Abs. 2 KVG). Der Entscheid der Vorinstanz, für Spitäler
mit und ohne Notfallaufnahme verschiedene Basisfallwerte festzulegen, bedeutet keinen systemwidrigen
Eingriff in die Tarifstruktur (vgl. E. 22.7) und ist zumindest in der Einführungsphase vertretbar.
21.5
Zur Quantifizierung der Differenzierung stützt sich die Vorinstanz auf Statistiken
über die Fallkostenunterschiede von Spitälern mit und ohne Notfallstationen und über die
Verteilung von Elektiv- und Notfallpatientinnen und patienten in den Spitälern mit
Notfallstation. Die Berechnung der Vorinstanz ist nachvollziehbar, und der Zuschlag von Fr. 20. ,
welcher für die beiden Stadtspitäler zum Referenzwert hinzugefügt wurde, ist
nicht zu beanstanden.
22.
Die Vorinstanz verglich nicht-universitäre Zürcher Spitäler in einer Benchmarking-Gruppe
und ermittelte für diese Gruppe einen einheitlichen Referenzwert. Spitalindividuelle Tarifdifferenzierungen
erfolgten nur für Spitäler ohne Notfallaufnahme. Umstritten ist, ob die der Tarifstruktur
SwissDRG 1.0 zugrunde liegende Datenlage genügt, um darauf basierende Vergleiche der schweregradbereinigten
Fallkosten anzustellen. Weiter ist umstritten, ob aufgrund von Mängeln der Tarifstruktur oder
besonderen Leistungen der Spitäler Korrekturmassnahmen bei den Basisfallwerten vorzunehmen sind.
22.1
In diesem Zusammenhang wird von den Parteien Folgendes vorgetragen:
22.1.1
In ihren Eingaben bringt die Stadt Zürich vor, die Datenqualität der Tarifstruktur SwissDRG
1.0 sei uneinheitlich und wenig ausgereift. Wegen Mängeln in der Abbildungsgenauigkeit könne
sie nicht als taugliche Grundlage für ein Benchmarking unter Spitälern herangezogen werden.
Bei dieser Beurteilung stützt sich die Stadt Zürich auf das von ihr beigebrachte Parteigutachten
Oggier. Als Indikator für die Gesamtgüte des Systems könne
die Varianzreduktion (R2) dienen. Der R2 Wert
der Tarifstruktur SwissDRG 1.0 betrage 0.75, wenn nur die Inlier-Fälle (Normallieger bzw. Fälle,
deren Aufenthaltsdauer mindestens bei der unteren Grenzverweildauer und maximal bei der oberen
Grenzverweildauer liegt) berücksichtigt, und 0.6 wenn alle Fälle (inkl. Outlier-Fälle,
d.h. Patienten mit einer Aufenthaltsdauer unterhalb der unteren Grenzverweildauer [Kurzlieger/Low
Outlier] und oberhalb der oberen Grenzverweildauer [Langlieger/High Outlier]) einbezogen würden.
Da für die Maximalversorger auch die Outlier-Fälle entscheidend seien, sei zur Beurteilung
des Systems der Wert für die gesamten Fälle relevant. Ein Vergleich mit der deutschen Tarifstruktur
zeige, dass der entsprechende Wert dort 0.761 betrage. Mit einem relevanten R2 Wert
von 0.6 sei die SwissDRG-Tarifstruktur 1.0 ungenügend. Da verschiedene Leistungen mit den Kostengewichten
der SwissDRG-Tarifstruktur 1.0 unterbewertet seien, würden Spitäler, welche vermehrt in solchen
Bereichen Leistungen erbrächten, unterentschädigt. Die Mängel der Tarifstruktur würden
durch die Verteilung der Patientinnen und Patienten nicht kompensiert. In der Medizin gebe es keine Normalverteilung
der Patientinnen und Patienten nach dem Zufallsprinzip. Medizin funktioniere nach dem Zuweisungsprinzip.
Medizinisch schwierigere Fälle würden denjenigen Spitälern zugewiesen, welche für
die Behandlung solcher Fälle als besonders geeignet erachtet würden. Diese Spitäler
hätten überproportional schwere Fälle zu behandeln. Die Einführung einheitlicher
und tragfähiger Pauschalen in der Tarifstruktur nehme noch Zeit in Anspruch. Es liege an den Tarifpartnern
beziehungsweise an der Tariffestsetzungs- und Genehmigungsbehörde, die Unzulänglichkeiten
des heutigen SwissDRG-Systems auszugleichen. Zum Ausgleich von solchen Systemunzulänglichkeiten
seien bei der Einführung der DRG in Deutschland differenzierte Baserates festgelegt worden. Die
Problematik sei auch von der SwissDRG AG ausdrücklich anerkannt worden. Auch die Vorinstanz gehe
von einem Verzerrungseffekt aus, indem zumindest für Universitätsspitäler andere Basisfallwerte
festgesetzt und genehmigt worden seien.
22.1.1.1
Mit Bezug auf das STZ macht die Stadt Zürich in ihrer Beschwerde geltend, dieses habe unter
den Leistungserbringern des Kantons Zürich eine besondere Stellung und erfülle einen besonderen
Versorgungsauftrag. Es erbringe Leistungen auf universitärem Niveau und behandle überdurchschnittlich
viele ältere Patientinnen und Patienten. Für einen relevanten Anteil von Leistungen erfülle
das STZ die Funktion eines Endversorgerspitals, welches von anderen Spitälern Fälle zugewiesen
erhalte, die es nicht weiterweisen könne. Der durchschnittliche Schweregrad der Behandlungen
habe im Jahr 2010 bei 1.0528 gelegen. Die hochdefizitären Fälle (Verlust > Fr. 30 000. )
seien ungleich auf die Spitäler verteilt, und das STZ behandle gegenüber den übrigen Grund-
und Zentrumsspitälern wesentlich mehr solche Fälle. Die teil-universitären und hochspezialisierten
Leistungen sowie das besondere Patientengut (hoher Anteil von älteren Patientinnen und Patienten)
des STZ führten im Vergleich zu den übrigen Zentrumsspitälern zu Mehraufwand. Die
damit verbundenen Mehrkosten würden durch die Tarifstruktur nicht genügend aufgefangen.
Der hohe Anteil hochdefizitärer Fälle führe zu einem Sockeldefizit von rund Fr. 1 000.
pro Fall. Unter Anwendung der alten Tarifordnung habe dies im Vergleich zu Grundversorger-
und Zentrumsspitälern zu höheren Tarifen für das STZ geführt. Es sei
daher notwendig, für Spitäler, welche eine Position zwischen den Zentrumsspitälern und
den Universitätsspitälern einnehmen würden, tarifarisch eine weitere Kategorie anzuerkennen.
Für andere Spitäler in vergleichbarer Situation (LUKS, KSA, KSSG) seien höhere Tarife
vereinbart worden, und der Regierungsrat des Kantons Luzern habe für das LUKS einen Basisfallwert
von Fr. 10 325. festgelegt. Die Nichtberücksichtigung der Mehrleistungen
bei der Tarifierung führe zu einer rechtsungleichen Behandlung.
22.1.1.2
Mit Bezug auf das SWZ macht die Stadt Zürich geltend, dieses behandle als einzige Klinik
im Kanton Zürich mit einem Leistungsauftrag in Akutgeriatrie überdurchschnittlich
viele ältere Patientinnen und Patienten. Rund ein Drittel der im SWZ behandelten Personen seien
80 Jahre alt und älter. Das Spital erfülle in dieser Hinsicht die Funktion eines Endversorgerspitals.
Die durchschnittliche Aufenthaltsdauer der von anderen Spitälern zugewiesenen Patientinnen und Patienten
betrage über 24 Tage, die mittlere Aufenthaltsdauer der direkt zugewiesenen Patientinnen und
Patienten hingegen nur 17.5 Tage. Die Endversorgerstellung des SWZ sei vom Kanton mit der Staatsbeitragsregelung
anerkannt worden. Mit der Behandlung älterer Patienten seien zusätzliche Belastungen
(Multimorbidität, kognitive und funktionelle Defizite, längere Genesungsphase etc.) verbunden.
Insbesondere die Behandlungen dementer Personen, welche in der Akutgeriatrie gehäuft seien, führten
im Durchschnitt zu erheblich höherem Aufwand. Der mit dem höheren Alter einhergehende erhöhte
Pflegeaufwand sei in der SwissDRG-Tarifstruktur nicht sachgerecht abgebildet. Pflegekomplexbehandlungen
würden erst in Zukunft mit neuen Pflegecodices erfasst, und diese flössen frühestens per
2016 in die DRG-Tarifstruktur ein. Die Fallkosten der Klinik für Akutgeriatrie seien im Verhältnis
zu den durchschnittlichen Fallkosten der Benchmark-Spitäler erheblich höher. Die Behandlungen
der Patientinnen und Patienten des SWZ seien in der Tarifstruktur nicht adäquat abgebildet,
unter anderem, da bei der Berechnung der mittleren Fallkosten die Langlieger (High Outlier) nicht
berücksichtigt und die mit der Altenpflege verbundenen Zusatzbelastungen nicht bewertet worden seien.
Auch im SWZ betrage das Sockeldefizit infolge hochdefizitärer Fälle rund Fr. 1 000.
und sei wesentlich höher als dasjenige der anderen Grund- und Zentrumspitäler. Spitäler
mit überdurchschnittlich vielen älteren Patienten und Langliegern erhielten systembedingt eine
mangelhafte Vergütung, weshalb das Gleichbehandlungsgebot die Festsetzung einer höheren
Baserate gebiete.
22.1.2
Tarifsuisse führt in ihrer Beschwerdeantwort zur Beschwerde der Stadt Zürich und in
der Schlussstellungnahme aus, die unterschiedliche Fallschwere sei in den Kostengewichten
berücksichtigt. Mit einer Varianzreduktion (R2)
von 0.75 der Inlier-Fälle weise die Tarifstruktur SwissDRG 1.0 bereits eine gute Leistungsabbildung
aus. Die Abbildungsgenauigkeit sei genügend, um ein gesamtschweizerisches Benchmarking
vorzunehmen, unabhängig von der Grösse und Breite des Behandlungsspektrums oder der Forschungsintensität
der Spitäler. Es sei zwar möglich, dass sich in der Tarifstruktur noch Ungenauigkeiten versteckten.
Eine Aussage darüber, ob effektiv relevante Abbildungsungenauigkeiten bestünden, könne
jedoch nicht gemacht werden. Die Stadt Zürich postuliere einen Eingriff in die Tarifstruktur, wofür
der Vorinstanz und dem Bundesverwaltungsgericht die Zuständigkeit fehle. Es sei von der vom Bundesrat
genehmigten Tarifstruktur als rechtsrelevante Basis auszugehen. Da am STZ insgesamt Fälle mit einer
durchschnittlichen Fallschwere behandelt würden, wirke sich der von der SwissDRG AG beschriebene
Kompressionseffekt nicht zulasten dieses Spitals aus. Trotz eines Gesamtverlustes habe der Bereich « Herzmedizin »
gut rentiert. Tarifsuisse führt aus, sie bestreite den Umstand nicht, dass die Akutgeriatrie
mit höheren Kosten verbunden sei. Sie macht jedoch geltend, die Stadt Zürich könne nicht
substanziieren, inwiefern die höhere Behandlungsintensität und die längere Aufenthaltsdauer
in den massgebenden Kostengewichten nicht berücksichtigt seien.
22.1.3
Die Vorinstanz führt in ihrer Vernehmlassung zur Beschwerde der Stadt Zürich und in
den Schlussbemerkungen aus, die Tarifstruktur sehe für zahlreiche spezialisierte und hochspezialisierte
Leistungen höhere Kostengewichte vor, was zu entsprechend höheren Vergütungen führe.
Allein aus der Tatsache, dass ein Spital teilweise komplexe Leistungen erbringe, könne nicht abgeleitet
werden, dass das Benchmarking mit anderen nicht-universitären Spitälern nicht sachgerecht
sei. Untersuchungen zeigten, dass zwischen universitären und nicht-universitären
Spitälern grosse Kostenunterschiede bestünden, welche die SwissDRG-Tarifstruktur noch nicht
abbilde. Diese liessen sich namentlich durch die Häufung hochdefizitärer Fälle erklären,
die bei den Universitätsspitälern als Letztversorger hängen blieben. Innerhalb
der Kategorie der nicht-universitären Spitäler trete keine Häufung von Fällen auf,
welche von der Tarifstruktur noch nicht hinreichend abgebildet würden. Das Sockeldefizit für
hochdefizitäre Fälle betrage im Durchschnitt über alle Spitäler gesehen rund
Fr. 1 100. . Das Sockeldefizit des USZ liege um Fr. 1 700. über
diesem Durchschnittswert, was für jenes Spital eine höhere Baserate rechtfertige. Die Stadtspitäler
verfügten hingegen nicht über einen universitären Leistungsauftrag.
22.1.3.1
Zum STZ führt die Vorinstanz aus, dieses erbringe zwar wie andere Spitäler auch
spezialisierte Leistungen. Es stehe aber nicht am Ende der Versorgerkette und sei nicht mit einem
Universitätsspital vergleichbar. Zahlreiche komplexe Behandlungen könnten nur am Universitätsspital
erbracht werden und das STZ könne entsprechende Fälle überweisen. Selbst im Leistungsbereich
Herz (Herzchirurgie und Kardiologie) erbringe das STZ keine Leistungen auf universitärem Niveau,
welche eine höhere Baserate rechtfertigen würden. Das STZ weise kein überdurchschnittliches
Sockeldefizit für hochdefizitäre Fälle aus. Der Anteil der High-Outlier (Aufenthaltsdauer
über der oberen Grenzverweildauer) am STZ betrage 6 % und sei nicht signifikant
höher als der entsprechende Anteil bei anderen Spitälern (5.5 % im Durchschnitt). Das
STZ sei auch nicht mit den von ihr aufgeführten Kantonsspitälern (KSA, LUKS und KSSG) vergleichbar,
da jenen Spitälern eine regionale Endversorgerfunktion zukomme. Diese Funktion würde
im Grossraum Zürich vom USZ wahrgenommen. Ein Quervergleich der Kosten anderer nicht hochspezialisierter
Leistungsbereiche des STZ mit entsprechenden Kosten anderer Spitäler zeige, dass das Potenzial wirtschaftlicher
Leistungserbringung beim STZ noch nicht ausgeschöpft sei. Das Benchmarking der Einkaufsgemeinschaft
HSK zeige, dass die schweregradbereinigten Fallkosten der Zentrumsspitäler nicht massgeblich
über den schweregradbereinigten Fallkosten der übrigen Spitäler lägen. Zahlenbasierte
Argumente, welche einen höheren Tarif für Zentrumsspitäler rechtfertigten, lägen
nicht vor.
22.1.3.2
Zum SWZ führt die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung aus, die SwissDRG-Tarifstruktur sehe
verschiedene Massnahmen vor, um Multimorbidität und den mit dem höheren Alter einhergehenden
höheren Behandlungsaufwand adäquat abzubilden. Vielen Diagnosen seien bei älteren
Patientinnen und Patienten höhere Kostengewichte zugeordnet als bei entsprechenden Diagnosen jüngerer
Patienten. Multimorbiditäten wie beispielsweise Demenz seien als Komplikationsgrund berücksichtigt,
was zu einer anderen DRG führen könne. Ein datengestützter, repräsentativer
Nachweis, dass die SwissDRG-Tarifstruktur die Behandlungskosten für ältere Personen nicht
sachgerecht abzubilden vermöge, sei nicht erbracht worden.
22.1.4
Die Preisüberwachung und das BAG vertreten die Ansicht, die differenzierte Bewertung unterschiedlicher
Leistungen sei durch die Tarifstruktur, welche tarifpartnerschaftlich vereinbart und vom Bundesrat genehmigt
worden sei, vorgegeben. In einem DRG-Abgeltungssystem sei ein separates Benchmarking systemfremd. Nur
in der Einführungsphase werde ein separates Benchmarking der Universitätsspitäler akzeptiert.
Die Preisüberwachung führt aus, bei Mängeln der Tarifstruktur sei diese anzupassen, und
bei der Festlegung der Basisfallwerte seien keine entsprechenden Anpassungen vorzunehmen. Das BAG
attestiert, dass die Tarifstruktur in der Einführungsphase vermutlich noch nicht so ausgereift sei,
dass die Leistungserbringung aller Spitäler sachgerecht vergütet werde. Es obliege jedoch
den Spitälern, die Abbildungsungenauigkeiten der Tarifstruktur zu erklären sowie nachzuweisen,
dass Fälle behandelt worden seien, welche aufgrund der Tarifstruktur nicht sachgerecht vergütet
würden, wobei nebst den defizitären auch die profitablen Fälle ausgewiesen werden
müssten.
22.2
Umstritten ist, ob für Vergleiche der schweregradbereinigten Fallkosten auf die Tarifstruktur
SwissDRG 1.0 abgestellt werden kann. Zur Erarbeitung und Weiterentwicklung der Tarifstruktur wurde die
SwissDRG AG von den Tarifpartnern gemeinsam mit den Kantonen eingesetzt (Art. 49 Abs. 2
KVG). Die Tarifstruktur SwissDRG 1.0 wurde dem Bundesrat zur Prüfung unterbreitet und von diesem
am 6. Juli 2011 genehmigt. Mit der Einführung der Fallgruppen (DRG) wurde ein Patientenklassifikationssystem
bereitgestellt, das Patienten anhand von medizinischen und weiteren Kriterien (z.B. Diagnosen,
Behandlungen, Aufenthaltsdauer) in möglichst homogene Gruppen einteilt. Jeder DRG wird ein
empirisch ermitteltes, relatives Kostengewicht zugeordnet, das den durchschnittlichen Behandlungsaufwand
der betreffenden Fallgruppe beschreibt. Dieses Patientenklassifikationssystem bedingt zwangsläufig
eine Pauschalisierung und in diesem Rahmen eine Gleichbehandlung gewisser Ungleichheiten. Es kann nicht
verhindert werden, dass damit bestimmte Leistungen unter- und andere überbewertet werden. Dennoch
ist grundsätzlich von der Annahme auszugehen, dass die Tarifstruktur, welche tarifpartnerschaftlich
vereinbart und vom Bundesrat genehmigt worden ist, ein brauchbares Patientenklassifikationssystem darstellt
und die massgebenden Kostenunterschiede abbildet. Darauf ist vorliegend abzustützen.
22.3
Weiter ist umstritten, ob für die Zürcher Stadtspitäler Korrekturmassnahmen
bei den Basisfallwerten vorzunehmen sind zur Berücksichtigung spezifischer Kostenfaktoren,
die nach Auffassung der Stadt Zürich in der Tarifstruktur nicht abgebildet sind. Die Bildung von
Benchmarking-Kategorien ist zur Korrektur möglicher tarifstruktur-bedingter Verzerrungen kaum
oder nur bedingt geeignet (vgl. E. 6.6 und 8). Um der spezifischen Situation der Leistungserbringer
bei der Tarifgestaltung Rechnung zu tragen, dürfen und müssen aus Billigkeitsgründen (vgl.
Art. 46 Abs. 4 KVG) unter Umständen differenzierte Basisfallwerte festgesetzt werden.
Zu prüfen ist, ob Tarifdifferenzierungen auch zur Korrektur tarifstruktur-bedingter Verzerrungen
geboten sind.
22.4
Nach Einschätzung der SwissDRG AG genügt die Tarifstruktur aufgrund verschiedener Faktoren
den Anforderungen an ein differenziertes DRG-Entgeltsystem noch nicht vollständig. In der
Tarifstruktur SwissDRG 1.0 seien die Kostengewichte für einfachere Behandlungsfälle tendenziell
zu hoch und für aufwändigere Behandlungen tendenziell zu niedrig abgebildet (Kompressionseffekt).
Das SwissDRG-Fallpauschalensystem berücksichtige Erkrankungen und Behandlungen sowie weitere
zum Beispiel sozioökonomische Faktoren, welche bei der Datenerhebung mit bestehenden Diagnosen
und Prozedurencodes ungenügend kodierbar gewesen seien, ungenügend (Bsp.: begleitende Massnahmen
in der Kindermedizin). Ungenügend bewertete Leistungen führten dazu, dass in Wahrheit vorliegende
Aufwandunterschiede nicht erkannt werden könnten. Bei unterschiedlicher Verteilung aufwändiger
Behandlungsfälle auf die einzelnen Leistungserbringer resultiere eine Fehlallokation der Erlöse
auf die Spitäler. Mindestens in den ersten Jahren nach Einführung der Fallpauschalen sei eine
Preisdifferenzierung nötig, sodass unterschiedlich hohe Basisfallwerte in bestimmten Fällen
systeminhärent notwendig und gewollt seien (vgl. Medienmitteilungen der SwissDRG AG vom 11. Mai
2012 und vom 14. Dezember 2012). Als mögliche Korrekturmassnahme zum Ausgleich von Unschärfen
der Tarifstruktur nennt die SwissDRG AG die spitalindividuelle Verhandlung der Basisfallwerte.
Als Beispiele von Spitälern, welche unter dem Druck stünden, höhere Basisfallwerte zu
beanspruchen, nennt die SwissDRG AG selbstständige Kinderspitäler sowie Spitäler
mit überproportional hohen Anteilen an hochkomplexen Fällen, Langliegerfällen oder
schwerbehinderten Patienten (...).
22.5
Folgende Grundkonstellationen, welche die Gefahr einer Fehlallokation der Erlöse beinhalten,
sind zu unterscheiden:
-
Kostengewichte der DRG-Tarifstruktur sind falsch bewertet (über- oder unterbewertet), und diese
falsch bewerteten DRG häufen sich bei einzelnen Spitälern einseitig und überproportional
(Fehlbewertung; E. 4.7, vgl. auch E. 5.3).
-
Bei DRG mit einer breiten Streuung von Fällen (inhomogene DRG) verteilen sich profitable Fälle
und defizitäre Fälle derselben DRG nicht gleichmässig auf alle Spitäler, sodass einzelne
Spitäler einen überproportionalen Anteil defizitärer Fälle und andere einen überproportionalen
Anteil profitabler Fälle versorgen (in der Folge wird in diesem Zusammenhang der Begriff DRG-interne
Fallverteilung verwendet; E. 4.8, vgl. auch E. 5.3).
22.6
Aufgrund verschiedener Mitteilungen der SwissDRG AG ist davon auszugehen, dass nicht alle
Kostengewichte der DRG-Tarifstruktur die Kosten der entsprechenden Behandlungen realitätsgerecht
abbilden. Im Sinne einer Tendenz nennt die SwissDRG AG den Kompressionseffekt, wonach Kostengewichte
einfacherer Behandlungsfälle zu hoch und aufwändigerer Behandlungen zu niedrig abgebildet sein
können. Damit ist die Fehlbewertung (vgl. E. 4.7) angesprochen. Korrekturmassnahmen aus
dem Grund der Häufung fehlbewerteter DRG setzten voraus, dass bekannt wäre, welche Behandlungen
unter- oder überbewertet sind. Ausserdem müsste feststehen, dass der betreffende Leistungserbringer
eine überproportionale Häufung solcher Fälle aufweist. In quantitativer Hinsicht müssten
das Ausmass der Häufung und der Umfang der Fehlbewertung der DRG bekannt sein. Eine Aussage
dazu, welche Diagnosen und Behandlungen in welchem Umfang unter- oder überbewertet sind, lässt
sich jedoch nicht machen. Entsprechend fehlen auch Zahlen dazu, wie sich fehlbewertete Behandlungen auf
die Spitäler verteilen. Für die Erarbeitung und Weiterentwicklung sowie die Anpassung und Pflege
der Tarifstruktur ist die SwissDRG AG zuständig, und die erarbeitete Struktur sowie deren
Anpassungen sind von den Tarifpartnern dem Bundesrat zur Genehmigung zu unterbreiten (Art. 49 Abs. 2
KVG). Die Festsetzung unterschiedlicher Basisfallwerte einzig aus der Motivation, die Fehlallokation
der Vergütungen infolge mutmasslich fehlbewerteter DRG zu korrigieren, bedeutete einen Eingriff
in die Tarifstruktur. Dazu fehlt sowohl der Kantonsregierung als auch dem Bundesverwaltungsgericht die
Zuständigkeit. Bei entsprechenden Mängeln ist primär die Tarifstruktur anzupassen.
Die Argumentation, ein Spital erbringe Leistungen, welche aufgrund fehlbewerteter Kostengewichte der
Tarifstruktur SwissDRG 1.0 nicht ausreichend vergütet würden, ist somit nicht geeignet, einen
höheren Basisfallwert zu rechtfertigen. Soweit geltend gemacht wird, die Stadtspitäler
würden hochkomplexe Behandlungen erbringen, deren DRG unterbewertet seien, kann sich daraus kein
Anspruch auf einen höheren Basisfallwert ergeben.
22.7
In der Folge ist zu prüfen, ob die Festsetzung unterschiedlicher Basisfallwerte durch die
einseitige DRG-interne Fallverteilung (vgl. E. 4.8) gerechtfertigt sein kann. Bei einer DRG-internen
Betrachtungsweise würden Endversorgungsspitäler, die überproportional gehäuft
komplexere Fälle behandeln, gegenüber Spitälern, welche sich auf die Behandlung
von profitablen Fällen ausrichten (cherry picking), bei einem einheitlichen Basisfallwert benachteiligt.
Mit zunehmender Differenzierung der Tarifstruktur und homogeneren DRG kann die Problematik
zwar entschärft, aber nicht eliminiert werden. Sie ist als Folge der Pauschalisierung und
des Umstands, dass die Spitäler in der medizinischen Versorgungskette unterschiedliche Funktionen
haben, systemimmanent. Die Festlegung differenzierter Basisfallwerte als Korrektiv dieses Effekts bildet
daher keinen systemwidrigen Eingriff in die Tarifstruktur.
22.7.1
Die Stadt Zürich begründet die Notwendigkeit höherer Basisfallwerte für
die Stadtspitäler damit, dass überdurchschnittlich viele komplexe Fälle behandelt
würden und der durchschnittliche Schweregrad der Behandlungen (CMI) über dem Durchschnitt der
nicht-universitären Spitäler liege. Die Tarifstruktur sieht für spezialisierte und hochspezialisierte
Leistungen höhere Kostengewichte vor, was zu entsprechend höheren Vergütungen führt.
Alleine aus der Tatsache, dass ein Spital vermehrt komplexe Leistungen erbringt, kann die Notwendigkeit
zur Festlegung eines höheren Basisfallwertes nicht abgeleitet werden.
22.7.2
Zur Begründung der beantragten Basisfallwerte wird auf Aufstellungen über die
Höhe der in den betreffenden Spitälern angefallenen Betriebskosten verwiesen. In einer Fallkostenanalyse
kann ein Spital auf die einzelnen DRG bezogen seine tatsächlichen schweregradbereinigten Fallkosten
mit den zu erwartenden Erträgen aus den Fallpauschalen vergleichen. Wenn die Analyse zeigt,
dass die spitaleigenen Behandlungsfälle generell teurer sind als die zu erwartenden Erträge,
kann dies einerseits darauf zurückzuführen sein, dass gehäuft Fälle behandelt werden,
welche gegenüber der Norm eine höhere Behandlungsleistung erfordern, andererseits aber
auch auf ineffiziente Behandlungen (Wolfram Fischer, Wie gut ist « unser »
DRG-System?, 2013, S. 2). Eine geringere Effizienz, namentlich auch die Überbehandlung, kann
keine Erhöhung der Baserate rechtfertigen. Auch aus dem Umstand alleine, dass ein Spital im Verhältnis
zur Norm höhere Kosten ausweist, kann nicht auf eine Korrekturnotwendigkeit geschlossen werden.
22.7.3
Als Argument zur Festlegung höherer Basisfallwerte wird von der Stadt Zürich eine Häufung
von Patientinnen und Patienten mit überdurchschnittlich langer Aufenthaltsdauer in den Stadtspitälern
aufgeführt. Eine signifikant höhere durchschnittliche Aufenthaltsdauer bei den Stadtspitälern
wird von der Vorinstanz bestritten. Die Tarifstruktur SwissDRG 1.0 trägt der erhöhten
Aufenthaltsdauer mit erhöhten Kostengewichten teilweise Rechnung. Eine längere Aufenthaltsdauer
kann einerseits medizinisch indiziert, anderseits aber auch Folge anderer Faktoren sein.
Die systematische Häufung von Langliegern in einem Spital kann zwar ein Indiz für eine DRG-interne
Fehlverteilung der Patientinnen und Patienten sein, ist für sich alleine aber kein Kriterium,
welches auf die Notwendigkeit von Korrekturen schliessen lässt.
22.7.4
Die Stadt Zürich macht geltend, an den Stadtspitälern würden überproportional
viele ältere Patientinnen und Patienten behandelt, was im Verhältnis zu anderen nicht-universitären
Spitälern zu höheren schweregradbereinigten Fallkosten führe. Die Tarifstruktur
SwissDRG 1.0 sieht für die Behandlungen von älteren Patientinnen und Patienten verschiedene
Differenzierungen bei den DRG vor und weist diesen Behandlungsleistungen höhere Kostengewichte
zu. Eine Kostendifferenzierung nach Alter wurde bei 309 von insgesamt 1 052 DRG umgesetzt (...).
In diesen Fällen ist davon auszugehen, dass die erhöhten Fallkosten mit entsprechend
höheren Vergütungen kompensiert werden. Bei DRG, welche keine Differenzierung nach Alter vorsehen,
besteht bei einheitlichen Basisfallwerten die Gefahr einer Fehlallokation der Erlöse, wenn davon
ausgegangen wird, dass ältere Patientinnen und Patienten einen höheren Leistungsaufwand beanspruchen
und diese sich zusätzlich ungleich auf die Spitäler verteilen. Im Rahmen der Entwicklung der
Tarifstruktur SwissDRG 1.0 wurde nach Angabe der SwissDRG AG systematisch überprüft, ob eine
Differenzierung von DRG nach Alter der Patienten zur Varianzaufklärung der Fallkosten beitrage (...).
Zahlenbasierte Untersuchungen, ob und wie sich der von älteren Patientinnen und Patienten
beanspruchte Behandlungsaufwand von demjenigen jüngerer Patienten unterscheidet, sind für DRG,
welche keine Differenzierung nach Alter vorsehen, nicht bekannt. Es ist zwar durchaus möglich, dass
sich der Behandlungsaufwand für ältere Personen auch im Bereich von DRG, welche keine entsprechende
Differenzierung vorsehen, von demjenigen für jüngere Personen unterscheidet; ein datengestützter,
repräsentativer Nachweis fehlt jedoch.
22.7.5
Als Grund für die Festlegung höherer Basisfallwerte führt die Stadt Zürich
eine Häufung von mehrfacherkrankten Patientinnen und Patienten in den Stadtspitälern an. Nach
den Ausführungen der SwissDRG AG wurde im Rahmen der Entwicklung der Tarifstruktur SwissDRG 1.0
ebenfalls systematisch geprüft, ob eine Differenzierung von DRG nach Begleiterkrankungen zur Varianzaufklärung
der Fallkosten beiträgt. Bei 444 von insgesamt 1 052 DRG wurde eine Differenzierung
nach dem patientenbezogenen Gesamtschweregrad (Patient Clinical Complexity Level) umgesetzt. Zusätzlich
wurden zahlreiche DRG nach dem Vorhandensein von bestimmten Haupt- und Nebendiagnosen oder der Durchführung
von Kombinationseingriffen und behandlungen differenziert (...). Demnach wurde dem erhöhten
Behandlungsaufwand für mehrfacherkrankte Personen mit der Tarifstruktur SwissDRG 1.0 in verschiedener
Hinsicht Rechnung getragen. Darüber hinausgehende zahlenbasierte Untersuchungen, ob und wieweit
diese Differenzierung realitätsgerecht und ausreichend ist, sind nicht bekannt.
22.7.6
Aus den von der Stadt Zürich vorgetragenen Argumenten zur Komplexität der behandelten
Fälle, zur Höhe der Betriebs- und Fallkosten und zur Häufung von älteren und
mehrfacherkrankten Patientinnen und Patienten lässt sich nicht zwingend ableiten, dass den Stadtspitälern
eine Endversorgerstellung zukommt und die Behandlung komplexer Fälle in einem Missverhältnis
zu einfacheren Fällen derselben DRG steht. Leistungsstatistiken, welche konkret belegen, welche
Mehrleistungen zur Versorgung des Patientengutes notwendig sind, liegen nicht vor. Ausserdem bestehen
keine Erhebungen über die konkreten kostenmässigen Auswirkungen solcher Mehrleistungen
in den Stadtspitälern.
22.8
Soweit ein Spital aus besonderen Gründen spitalindividuelle Tarife für sich beanspruchen
möchte, obliegt es diesem, diese besonderen Gründe durch überprüfbare Fakten nachzuweisen.
Im System der revidierten Spitalfinanzierungsordnung obliegt es nicht der Kantonsregierung,
individuell zu beurteilen, ob in einem Spital allfällige Ineffizienzen bestehen. Auch in diesem
Verfahren ist darüber nicht Beweis zu führen, und dem mit Eingaben der Stadt Zürich vom
29. August 2013, vom 21. Januar 2014 und vom 19. Februar 2014 gestellten Antrag auf Edition
verschiedener Akten bei der GD ist soweit nicht bereits berücksichtigt
keine weitere Folge zu geben.
22.9
Zusammenfassend ist Folgendes festzuhalten: Einerseits können Korrekturen allenfalls fehlbewerteter
DRG nicht über die Basisfallwerte erfolgen (E. 22.6). Die Vorinstanz erachtet andererseits
den Nachweis, dass den Stadtspitälern bedingt durch eine einseitige DRG-interne Fallverteilung eine
tarifrelevante Endversorgerstellung zukomme (vgl. E. 22.7), nicht als erbracht. Da die Sachverhaltswürdigung
vorliegend hochstehende, spezialisierte Kenntnisse erfordert und die verfügende Behörde
aufgrund ihrer sachlichen und örtlichen Nähe den Sachverhalt besser beurteilen kann als die
Beschwerdeinstanz, ist eine Zurückhaltung des Gerichts bei der Überprüfung in diesem Zusammenhang
angezeigt (...). Insgesamt besteht kein Anlass, den Entscheid der Vorinstanz, wonach im Rahmen
der Festsetzung für die Stadtspitäler keine Tarifdifferenzierungen
vorgenommen wurden, zu beanstanden. Die von der Stadt Zürich gestellten Anträge auf Aufhebung
des Festsetzungsentscheides (Antrag 1a) und Neufestsetzung durch das Gericht (Antrag 2) sind
insoweit abzuweisen.
23.
(...)
24.
Umstritten ist die nicht erfolgte Genehmigung der zwischen der Stadt Zürich und der Einkaufsgemeinschaft
HSK sowie der Assura und Supra für das STZ vereinbarten Tarife und die Festsetzung dieser Tarife
im selben Beschluss.
24.1
Die Parteien führen dazu Folgendes aus:
24.1.1
Zur Begründung ihres Antrags auf Genehmigung der das STZ betreffenden Verträge macht
die Stadt Zürich geltend, bei der Genehmigung sei die Vertragsautonomie der Tarifpartner zu
respektieren. Mit der Revision des KVG habe der Gesetzgeber das Wettbewerbssystem in den Vordergrund
gestellt und mithin das Verhandlungsprimat gestärkt. Genauso wie die Vorinstanz einen Gestaltungsspielraum
für das Festsetzungsverfahren besitze, verfügten die Tarifpartner über einen solchen.
Durch die Praxis der Vorinstanz werde das Instrument des Tarifvertrages zu stark eingeschränkt.
Die Kontrolle der Genehmigungsbehörde müsse sich auf die Wirtschaftlichkeit und die Billigkeit
beschränken. Nicht geprüft werden könne die Rechtsanwendung innerhalb des Auslegungsspielraums.
In den Nachbarkantonen Aargau, Luzern und St. Gallen seien Verträge mit vergleichbaren Basisfallpreisen,
wie sie für das STZ vereinbart worden seien, genehmigt worden. Die Vorinstanz benütze
das Genehmigungsverfahren dazu, ihre eigenen finanzpolitischen Ziele zu verfolgen. Als Träger des
USZ und als Instanz zur Finanzierung ungedeckter Spitalkosten gemäss dem kantonalen Spitalfinanzierungsgesetz
einerseits und als Genehmigungsbehörde andererseits bestehe ein Rollenkonflikt des Kantons.
24.1.2
Die Vorinstanz führt in der Vernehmlassung aus, die Vergütungen würden nach
Art. 49a Abs. 1 KVG von den Krankenversicherungen und
den Kantonen anteilmässig übernommen. Obwohl der Kanton verpflichtet sei, mehr als die
Hälfte zu übernehmen, sei er an der Aushandlung der Tarife nicht beteiligt, und die Wirtschaftlichkeitskontrolle
bilde ein Korrelat zur fehlenden Mitwirkungsmöglichkeit. Die Tarifautonomie bestehe
nur innerhalb des gesetzlichen Rahmens, und die Genehmigungsbehörde habe dafür zu sorgen,
dass die Tarifgestaltungsgrundsätze eingehalten würden. Die Autonomie der Tarifpartner
werde respektiert, indem diesen eine nicht begründungspflichtige Verhandlungsmarge von 2 %
zugestanden und ausserdem die Möglichkeit gegeben worden sei, mit einer gesetzeskonformen Begründung
in noch grösserem Umfang vom Richtwert abzuweichen. Die Prüfung des vom STZ mit verschiedenen
Versicherern ausgehandelten Tarifs habe ergeben, dass dieser nicht KVG-konform sei. Die Einkaufsgemeinschaft
HSK, die Assura sowie die Supra seien im vorliegenden Verfahren nicht als Prozessparteien aufgeführt.
Ein Entscheid des Gerichts dürfe daher keine Auswirkungen auf die Tarife dieser Versicherungen haben.
Die Frage, ob den Tarifpartnern bei einer Nichtgenehmigung erneut Gelegenheit zum Abschluss einer Vereinbarung
gegeben werden soll, könne daher nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sein (...).
24.1.3
Die Einkaufsgemeinschaft HSK macht in ihren Schlussbemerkungen geltend, die Festsetzung
eines Tarifs im Rahmen des Nichtgenehmigungsbeschlusses sei KVG-widrig. Nach Art. 47 Abs. 1
KVG setze die Kantonsregierung nach Anhören der Beteiligten den Tarif fest, wenn zwischen Leistungserbringern
und Versicherern kein Vertrag zustande komme. Die Kantonsregierung sei somit erst dann zur Tariffestsetzung
berechtigt, wenn sich die Vertragsparteien nicht auf einen Tarif einigen könnten. Als Genehmigungsbehörde
könne die Kantonsregierung die Genehmigung nur entweder erteilen oder verweigern. Die Möglichkeit,
den von den Parteien vereinbarten Tarif im Rahmen des Genehmigungsverfahrens durch einen
neuen zu ersetzen, bestehe nicht. Durch die im Rahmen des Genehmigungsverfahrens erfolgte Tariffestsetzung
sei den Vertragsparteien die Möglichkeit genommen worden, einen genehmigungsfähigen Tarif
auszuhandeln. Der Wettbewerb werde so im Keim erstickt und die Vertragsautonomie in krasser Weise verletzt.
24.2
Die Einkaufsgemeinschaften HSK und Assura/Supra waren im Verwaltungsverfahren beteiligt. Im vorliegenden
Anfechtungsstreitverfahren haben sie keine eigene Beschwerde eingereicht. In ihrer Beschwerde
beantragte die Stadt Zürich die Aufhebung der Nichtgenehmigungsentscheide betreffend
die mit diesen Einkaufsgemeinschaften geschlossenen Verträge und des diese Krankenversicherer betreffenden
Festsetzungsentscheides. Aufgrund der Beschwerde der Stadt Zürich wurden diese Elemente des angefochtenen
Beschlusses Gegenstand des Streits. Da die Einkaufsgemeinschaften HSK und Assura/Supra vom Ausgang dieses
Beschwerdeverfahrens betroffen sind, wurden sie als « weitere Verfahrensbeteiligte »
aufgeführt und erhielten Gelegenheit, sich zu den Beschwerden und weiteren Eingaben zu äussern.
Der Einwand der Vorinstanz, die Nichtgenehmigungs- und Festsetzungsentscheide bezüglich
der Einkaufsgemeinschaften HSK und Assura/Supra könnten nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens
sein, ist unzutreffend.
24.3
Zum Verhältnis von Vertragsautonomie, Tarifgenehmigung und Tariffestsetzung rechtfertigen
sich vorab einige grundsätzliche Überlegungen.
24.3.1
Spitaltarife werden in der Regel durch Verträge zwischen den Versicherern und den Leistungserbringern
festgelegt. Das Eingreifen der Kantonsregierung bildet die Ausnahme bei Lücken im Vertragssystem,
bei Verständigungsschwierigkeiten zwischen den Tarifpartnern oder allenfalls bei einer krisenartigen
Situation (Botschaft zum KVG 1991 S. 172; Urteil des BVGer C 4292/2007 vom 25. Januar
2010 E. 3.2). Das Gesetz geht somit vom Vertragsprimat aus, und die Vertragsfreiheit zwischen Versicherungsträgern
und Leistungserbringern sollte mit dessen Einführung gestärkt werden (Botschaft zum KVG 1991
S. 118). Das KVG stellt das Prinzip der Vertragsfreiheit in den Vordergrund und « lässt
den Tarifpartnern die Freiheit, den bestmöglichen Rahmen für ihre Tarifordnungen weitgehend
selber abzustecken » (Botschaft zum KVG 1991 S. 179). Auch das Bundesgericht hat die Bedeutung
der Vertragsfreiheit hervorgehoben. Es führte aus, Tarifverträge hätten unter anderem
zum Zweck, die Wirtschaftlichkeit der Leistungen zu gewährleisten (Urteil des BGer 9C_252/2011 vom
14. Juli 2011 E. 5.2), und den Vertragsparteien stehe bei der Tariffestsetzung ein weiter
Ermessensspielraum zu, weil sie am ehesten zu beurteilen vermöchten, was unter den gegebenen
Umständen als angemessen und notwendig zu erachten sei (BGE 126 V 344 E. 4.a.; vgl. Eugster,
KVG, a.a.O., Art. 43 Rz. 6; Alfred Maurer, Das neue Krankenversicherungsrecht,
1996, S. 83). Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber mit der Revision
der Spitalfinanzierungsordnung die Vertragsautonomie einschränken wollte, und deren Zielsetzungen
Stärkung dieses Wettbewerbsgedankens, Leistungsfinanzierung und Transparenz
(vgl. Botschaft zum KVG 2004 5569; AB 2005 S 684; AB 2007 N 419) dienen unter anderem auch einer
vertragsautonomen Tariffestlegung. Die Vertragsautonomie der Tarifpartner hat im KVG ein grosses
Gewicht, gilt jedoch nicht uneingeschränkt. Grenze der Vertragsfreiheit bildet die Übereinstimmung
mit dem Gesetz und den Geboten der Wirtschaftlichkeit und Billigkeit, was im Rahmen der Genehmigung
zu prüfen ist (Art. 46 Abs. 4 KVG). Die Tatsache alleine, dass die Tarifpartner sich auf
einen Tarif einigen konnten, kann nicht schon als Nachweis für dessen Wirtschaftlichkeit genügen
(Urteil des BVGer C 8011/2009 vom 28. Juli 2011 E. 5).
24.3.2
Zu beachten sind auch die Auswirkungen der Tariffestlegungspraxis auf die Anreize
für die Tarifpartner, autonome Lösungen zu suchen. Im Rahmen der Tariffestsetzungs und
genehmigungspraxis ist darauf zu achten, dass die Bereitschaft, Tarife vertragsautonom zu gestalten,
erhalten bleibt (vgl. Urteil C 4292/2007 E. 3.2; RKUV 1997 KV 61 E. II/3; Gebhard
Eugster, Krankenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band XIV,
2007, Rz. 862). Dabei sind weder eine generell tiefe noch eine generell hohe Festsetzungspraxis
per se geeignet, Verhandlungslösungen zu fördern. Solche Anreize würden nur die eine Seite
der Tarifpartner betreffen. Die Gegenseite würde dadurch einen Anreiz erhalten, die Tarife festsetzen
zu lassen. Der Bundesrat hat betont, dass den Tarifparteien im vertragslosen Zustand gewisse Nachteile
zuzumuten seien, die nur durch Verträge behoben werden könnten (RKUV 2004 KV 265 E. 9.1
m.H.; Eugster, KVG, a.a.O., Art. 47 Rz. 3). Entsprechende
Anreize könnten insbesondere dann schwinden, wenn den Tarifpartnern kaum Spielraum für die
Vereinbarung spitalindividueller Lösungen belassen würde (vgl. Interview mit Willy
F. Rufer, « Wozu denn überhaupt noch verhandeln? », Competence 9/2013
S. 11). Auch aus diesen Überlegungen ist den Tarifpartnern bei der Festlegung spitalindividueller
Basisfallwerte im Rahmen des rechtlich Zulässigen und der Gebote der Wirtschaftlichkeit
und Billigkeit der notwendige Ermessensspielraum zuzugestehen.
24.3.3
Im Genehmigungsverfahren hat die zuständige Behörde zu prüfen, ob der von
den Tarifpartnern bestimmte Tarif mit dem Gesetz und den Geboten der Wirtschaftlichkeit und Billigkeit
im Einklang steht (Art. 46 Abs. 4 KVG). Im Festsetzungsverfahren hat die Behörde demgegenüber
selbst einen Tarif zu bestimmen (Art. 47 Abs. 1 KVG), wobei auch dieser mit den genannten Geboten
in Einklang stehen muss (BVGE 2010/25 E. 7; Urteil des BVGer C 6571/2007 vom 21. Juni
2010 E. 4.3; RKUV 6/2004 KV 311 E. 3.3). Bei der Festsetzung einerseits und bei der Genehmigung
andererseits haben die zuständigen Behörden damit unterschiedliche Aufgaben. Über
das Benchmarking wird zwar ein einheitlicher Referenzwert ermittelt, an welchem sich die Basisfallwerte
der Spitäler orientieren sollen. Bei der konkreten Bestimmung der Basisfallwerte können
jedoch weitere Faktoren (insb. auch spitalindividuelle) relevant sein, zu deren Bestimmung tatsächliche
Einschätzungen und Wertungen erforderlich sind. Bei der Preisfindung steht sowohl den Tarifpartnern
als auch der Festsetzungsbehörde innerhalb der gesetzlichen Schranken (Art. 46
Abs. 4 KVG) je ein Ermessensspielraum zu, den Tarifpartnern aufgrund der Vertragsautonomie, der
Festsetzungsbehörde insbesondere in der Einführungsphase (vgl. E. 5.4). Als Folge der
jeweiligen Ermessensspielräume und allenfalls unterschiedlicher Würdigungen des
Sachverhalts können die Tarifpartner einerseits und die Festsetzungsbehörde andererseits
zu unterschiedlichen Ergebnissen gelangen. Es ist somit davon auszugehen, dass weder ein von der Behörde
festgesetzter noch ein von den Tarifpartnern vereinbarter Tarif der « einzig richtige »
ist. Bei der Genehmigung darf sich die Behörde daher nicht nur an jenem Wert orientieren, welchen
sie im Rahmen der Festsetzung als angemessen erachtet. Vielmehr hat die Genehmigungsbehörde zu prüfen,
ob auch der von den Parteien vereinbarte Tarif mit den Geboten der Wirtschaftlichkeit und Billigkeit
im Einklang steht (Art. 46 Abs. 4 KVG). Unter Respektierung der Verhandlungsautonomie der Vertragspartner
soll die Genehmigungsbehörde nicht ihr Ermessen an die Stelle eines sachgerecht ausgeübten
Ermessens der Vertragspartner stellen. Gleiches gilt bezüglich der Tatsachenwürdigungen. Der
Bundesrat führte in seiner Rechtsprechung aus, die Vertragsparteien dürften innerhalb der Grenzen
des KVG den Tarifvertrag nach ihrem Gutdünken inhaltlich frei ausgestalten, weshalb eine nachträgliche
Beschränkung der Vertragsfreiheit beim Genehmigungsverfahren nicht in Frage komme (RKUV 5/2001
KV 177 E. 3.2). Daran ist auch bei Anwendung der Bestimmungen zur neuen Spitalfinanzierung
festzuhalten. Solange die unter pflichtgemässem Ermessen und pflichtgemässer Sachverhaltsermittlung
und würdigung vereinbarten Tarife mit den Geboten der Gesetzmässigkeit, Wirtschaftlichkeit
und Billigkeit in Einklang stehen, sind sie zu genehmigen (vgl. dazu auch Eugster,
KVG, Art. 43 Rz. 12).
24.4
Kommt zwischen den Parteien kein Vertrag zustande, so setzt die Kantonsregierung nach Anhören
der Beteiligten den Tarif fest (Art. 47 Abs. 1 KVG). Dabei besteht die Möglichkeit, den
bestehenden Vertrag um ein Jahr zu verlängern (Art. 47 Abs. 3 KVG). Fraglich ist, ob die
Kantonsregierung den Tarif auch festsetzen darf, wenn ein Tarif vereinbart war, jedoch nicht genehmigt
wird.
24.4.1
Nach der Rechtsprechung des Bundesrates herrscht nach Art. 47 KVG ein vertragsloser Zustand,
wenn zwischen Leistungserbringern und Krankenversicherungen kein Vertrag zustande kommt. Die Feststellung,
dass kein Vertrag zustande gekommen ist, setzt voraus, dass zwischen den Parteien Vertragsverhandlungen
geführt wurden, diese indes zu keinem Ergebnis geführt haben (...). Vorliegend wurden
zwischen den Tarifpartnern Vertragsverhandlungen geführt, welche zu einer Einigung über
die Basisfallwerte geführt haben. Das von der Rechtsprechung eingeführte Kriterium des
fehlenden Ergebnisses ist damit nicht gegeben.
24.4.2
Nach der Rechtsprechung hat die Genehmigung konstitutive Wirkung (Urteil des BGer 9C_413/2009
vom 27. Januar 2010 E. 5; BVGE 2013/8 E. 2.1.4; vgl auch Eugster,
KVG, Art. 46 Rz. 11; Thomas Bernhard Brumann, Der Tarifvertrag
im Krankenversicherungsrecht, in: Jahrbuch zum Sozialversicherungsrecht 2012, S. 132).
Ob die von Art. 47 Abs. 1 KVG statuierte Voraussetzung der Tariffestsetzung durch die Kantonsregierung
das fehlende Zustandekommen eines Vertrages bei einem unter den Tarifpartnern abgeschlossenen,
von der Behörde aber nicht genehmigten Vertrag erfüllt sei, musste jedoch bisher nicht
entschieden werden. Nach der Vertragslehre kommt ein Vertrag mit dem Austausch übereinstimmender
Willensäusserungen zustande. Gültig kommt ein Vertrag
zustande, wenn zusätzlich keine Gültigkeitsmängel bestehen. Die notwendige, aber fehlende
Zustimmung eines Dritten gilt in diesem Zusammenhang als Gültigkeitsmangel (Peter
Gauch et al., Schweizerisches Obligationenrecht Allgemeiner Teil, 9. Aufl.
2008, Nr. 230 233). Bei dieser Betrachtung bleibt ein vereinbarter, jedoch nicht genehmigter Vertrag
zwar ohne Rechtsfolgen, gilt aber als zustande gekommen. Es kann somit nicht zwingend gefolgert werden,
bei fehlender Genehmigung sei der Vertrag nicht zustande gekommen, und die Voraussetzungen, welche
nach Art. 47 Abs. 1 KVG zur Tariffestsetzung berechtigen würden, seien erfüllt.
24.4.3
Der Bundesrat hat in seiner Rechtsprechung im Zusammenhang mit einer Vertragsverlängerung
festgehalten, da den Vertragsparteien innerhalb der Grenzen des KVG eine Vertragsautonomie zukomme, welche
auch durch die Genehmigung nicht beschränkt werden dürfe, könne die Genehmigungsbehörde
dem Tarifvertrag nur die Genehmigung erteilen oder verweigern (RKUV 2001 KV 177 E. 3.2; vgl. auch
BVGE 2010/25 E. 4.3.3). Die Kompetenz der Genehmigungsbehörde beschränkt sich grundsätzlich
auf die Erteilung oder die Verweigerung der Genehmigung (Urteil des BVGer C 536/2009
vom 17. Dezember 2009 E. 5.1.2 ff. m.H.). Nicht zulässig ist auch nach der Literatur
eine Korrektur des vereinbarten Tarifes durch die Genehmigungsbehörde, da ein solches Eingreifen
die Vertragsautonomie der Tarifpartner verletzen würde (Brumann, a.a.O.,
S. 132; Bernhard Rütsche, Neue Spitalfinanzierung
und Spitalplanung, 2011, S. 86; Isabelle Häner, Rechtsgutachten
vom 13. Februar 2013 zur Übereinstimmung von § 8 des aargauischen Spitalgesetzes
mit dem Bundesrecht, erstellt im Auftrag der Helsana, Rz. 39, < http://www.ecc-hsk.info/index.php?id=89&L=0 >,
abgerufen am 21.05.2014). Die Genehmigungsbehörde dürfe einen nicht genehmigten Tarif nicht
durch einen neuen ersetzen (Eugster, KVG, Art. 43 Rz. 11). Die
Tarifgenehmigung habe rein kassatorische Natur (Rütsche, a.a.O., S. 86).
24.4.4
Entscheidend ist vorliegend, dass die Kantonsregierung grundsätzlich erst dann berechtigt
ist, einen Tarif festzusetzen, wenn die Parteien Gelegenheit hatten, vorher zu verhandeln
(RKUV 3/2002 KV 214 E. 5.2), und dass die Parteien vor der Tariffestsetzung anzuhören sind
(Art. 47 Abs. 1 KVG). Anhand der Abfolge im Verwaltungsverfahren ist zu prüfen, ob diese
verfahrensrechtlichen Voraussetzungen vorliegend erfüllt wurden.
24.4.5
Im Festsetzungsverfahren eröffnete die Vorinstanz den Tarifpartnern mit Schreiben vom
21. November 2012 die « Eckwerte der Tariffestsetzung » sowie die für
die einzelnen Spitäler geplanten Basisfallwerte. Am 26. November 2012 teilte die Vorinstanz
denjenigen Tarifpartnern, welche Tarifverträge mit dem STZ vereinbart hatten, den maximalen Toleranzwert
für vertraglich vereinbarte Fallpauschalen mit und eröffnete diesen die Gelegenheit, die Verträge
anzupassen und den Basisfallwert auf eine genehmigungsfähige Höhe zu reduzieren, ansonsten
die Verträge nicht genehmigt werden könnten. Sowohl im Schreiben vom 21. November 2012
als auch im Schreiben vom 26. November 2012 wurde erwähnt, dass vereinbarte Tarife, welche
den Referenzwert um mehr als 2 % überschritten, hergeleitet und begründet sein müssten.
Aufgrund dieser Mitteilung konnten die Parteien im Genehmigungsverfahren davon ausgehen, dass die
vereinbarten Tarife mit einer geeigneten Begründung genehmigungsfähig sein können.
Dies bestätigte die Vorinstanz auch in ihrer Vernehmlassung vom 1. Juli 2013, indem sie ausführte,
sie beharre nicht auf einem Einheitstarif. Verhandlungsergebnisse, welche nicht mehr als 2 % vom
Zürcher Benchmark abwichen, würden begründungsfrei genehmigt. Darüber hinaus
müssten vereinbarte Tarife aber für Dritte nachvollziehbar hergeleitet werden.
24.4.6
Mit dem angefochtenen Beschluss erfolgten die Nichtgenehmigung und die Festsetzung
in der Folge gleichzeitig. Dieses Vorgehen der Vorinstanz bewirkte, dass die Tarifpartner nach der Nichtgenehmigung
keine weitere Möglichkeit hatten, aufgrund der neuen Ausgangslage zu disponieren, ob der Nichtgenehmigungsentscheid
durch Beschwerde angefochten, Nachverhandlungen eingeleitet oder ein Antrag auf Festsetzung
gestellt werden sollte.
24.4.7
Da die Behörde bei der Genehmigung einerseits und bei der Festsetzung andererseits eine andere
Aufgabe hat (vgl. E. 24.3), differieren auch die Obliegenheiten der Parteien zur Begründung
ihres Antrages im Festsetzungs- und im Genehmigungsverfahren. Insbesondere wenn der vereinbarte Tarif
von behördlich festgesetzten Tarifen oder vom Referenzwert abweicht, werden die Vertragsparteien
im Genehmigungsverfahren daran interessiert sein darzulegen, dass der von ihnen vereinbarte
Tarif mit den Geboten der Rechtmässigkeit, Wirtschaftlichkeit und Billigkeit im Einklang steht (Art. 46
Abs. 4 KVG). Demgegenüber stehen im Festsetzungsverfahren die gegenläufigen Interessen
der Versicherer und der Spitäler zur Disposition, und die Parteien haben in diesem kontradiktorischen
Verfahren je ihr eigenes Interesse darzulegen, warum die Festsetzungsbehörde den Tarif in ihrem
Sinne festlegen soll. Bei einer Vereinigung der beiden Verfahren werden diese Mitwirkungsrechte
beeinträchtigt.
24.4.8
Eine Regelung oder eine Praxis, wonach keine Tarife zu genehmigen sind, die den vom Kanton
ermittelten Referenzwert um mehr als 2 % überschreiten, verletzt die Autonomie der Tarifpartner.
Zu schützen ist jedoch der Lösungsansatz der Vorinstanz, vereinbarte Tarife ohne Begründung
nur in einem gewissen Rahmen und ausserhalb dieses Rahmens nur mit einer geeigneten Begründung zu
genehmigen. Dies setzt voraus, dass den Parteien Gelegenheit geboten wird, eine geeignete Begründung
vorzutragen und durch die Genehmigungsbehörde in einem eigenständigen Verfahren prüfen
zu lassen.
24.4.9
Einerseits wird der in Art. 47 Abs. 1 KVG ausdrücklich verankerte Gehörsanspruch
der Beteiligten erheblich beschränkt, wenn der Entscheid über die Genehmigung im Zeitpunkt
der Anhörung zur hoheitlichen Festsetzung noch in der Schwebe steht. Andererseits wird die Vertragsautonomie
der Tarifpartner und die Gelegenheit zum Verhandeln eingeschränkt, wenn die Behörde bereits
vor dem Genehmigungsentscheid die Toleranzgrenzen der Genehmigung in einem engen Rahmen vorgibt.
Die unterschiedlichen Aufgaben und Anforderungen im Genehmigungs- und im Festsetzungsverfahren und die
Respektierung der Vertragsautonomie der Tarifpartner erfordern eine Beurteilung der Genehmigung
und der Festsetzung in separaten Verfahren. Im Genehmigungsverfahren hat sich die Behörde
somit darauf zu beschränken, den unterbreiteten Vertrag zu genehmigen oder nicht zu genehmigen.
Aufgrund dieser Verfahrensmängel ist der Festsetzungsentscheid (...) aufzuheben,
soweit er die Basisfallwerte des STZ für die Einkaufsgemeinschaften HSK und Assura/Supra betrifft.
24.5
Zu prüfen ist im Folgenden, ob der Entscheid der Vorinstanz, den zwischen der Stadt Zürich
und den Einkaufsgemeinschaften HSK und Assura/Supra für das STZ vereinbarten Vertrag nicht zu genehmigen,
rechtmässig erfolgte.
24.5.1
Da sowohl der Festsetzungsbehörde wie auch den Vertragspartnern eines Tarifvertrages
ein erheblicher Ermessensspielraum zugestanden wird, können unterschiedliche Sachverhaltswürdigung
und unterschiedliche Handhabung des Ermessens bei den beiden Festlegungsverfahren zu unterschiedlichen
Tarifen führen (vgl. E. 24.3.3). Dies kann sich insbesondere bei spitalindividuellen Tarifdifferenzierungen
aus Billigkeitsgründen ergeben (vgl. E. 22). Die auf die Gesetzmässigkeit, Wirtschaftlichkeit
und Billigkeit begrenzte Prüfoptik führt dazu, dass auch vereinbarte Tarife, welche von festgesetzten
Tarifen abweichen, genehmigungsfähig sein können und eine Nichtgenehmigung nicht einzig mit
der Abweichung des vereinbarten Tarifs vom Referenzwert begründet werden kann. Für den
Genehmigungsentscheid bedarf es einer eigenen Prüfung mit der entsprechenden Prüfoptik. Dazu
ist eine Auseinandersetzung mit der Herleitung des vereinbarten Tarifs und der Argumentation der Vertragspartner
notwendig.
24.5.2
In ihren Schlussstellungnahmen vom 9. und 10. Januar 2013 im Verwaltungsverfahren hielten
die Einkaufsgemeinschaft HSK, der VZK und das Gesundheits- und Umweltdepartement an ihren Anträgen
um Genehmigung der abgeschlossenen Tarifverträge fest. Dabei wurden verschiedene Gründe genannt,
welche nach Ansicht der Tarifpartner die Genehmigung des für das STZ vereinbarten Basisfallwertes
von Fr. 10 300. rechtfertigen, und Beweismittel beigebracht. Im angefochtenen
Entscheid beschränkte sich die Vorinstanz darauf festzustellen, dass die zwischen der Stadt Zürich
und den Einkaufsgemeinschaften HSK und Assura/Supra vereinbarten Basisfallwerte mehr als 2 % über
dem Referenzwert lägen, und versagte die Genehmigung. Aus dem angefochtenen Entscheid ist
nicht ersichtlich, ob und wie die spitalindividuelle Begründung des für das STZ vereinbarten
Basisfallwertes geprüft wurde, und ob eine weitergehende Auseinandersetzung damit, ob dieser Basisfallwert
aus den vorgetragenen Gründen im Rahmen des Genehmigungsverfahrens als gesetzmässig,
wirtschaftlich und billig zu qualifizieren sei, erfolgt ist.
24.5.3
Soweit als Massstab der Wirtschaftlichkeitsprüfung ausschliesslich der 2-prozentige
Toleranzbereich angelegt wurde und spitalindividuelle Gründe unbeachtet blieben, verletzt
der Nichtgenehmigungsentscheid die Vertragsautonomie der Tarifpartner (vgl. E. 24.3). Sofern
die Genehmigungsbehörde die spitalindividuelle Begründung zwar geprüft hat, ihr aber nicht
gefolgt ist, fehlt dazu die Begründung im angefochtenen Entscheid, womit unter dem Aspekt
der Begründungspflicht der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt wäre (vgl. BVGE 2013/46
E. 6.2.5). Die Voraussetzungen für eine Heilung der Verletzung des Gehörsanspruchs sind
vorliegend nicht gegeben (vgl. BGE 127 V 431 E. 3 d/aa). Sowohl die Verletzung der Vertragsautonomie
als auch die Gehörsverletzung führen zur Aufhebung des Nichtgenehmigungsentscheides.
24.6
Sowohl die Stadt Zürich als auch die Einkaufsgemeinschaft HSK beantragen in ihren Eingaben
die Genehmigung der abgeschlossenen Tarifverträge durch das Bundesverwaltungsgericht. Art. 46
Abs. 4 KVG sieht für die Vertragsgenehmigung die Zuständigkeit der Kantonsregierung
vor. Die Durchführung des Genehmigungsverfahrens durch das Bundesverwaltungsgericht wäre im
vorliegenden Fall nicht sachgerecht. Im Zusammenhang mit Tarifgenehmigungsverfahren entscheidet das Bundesverwaltungsgericht
als letzte Instanz, und gegen einen materiellen Gerichtsentscheid über die Genehmigung würde
den Parteien kein Rechtsmittel zur Verfügung stehen. Zur Durchführung des Genehmigungsverfahrens
bezüglich den Basisfallwerten des STZ für die Einkaufsgemeinschaften HSK und Assura/Supra
im Sinne der Erwägungen ist die Sache daher an die Vorinstanz zurückzuweisen.