Asilo. Iraq. Qualità di rifugiato e clausola di esclusione. Nozione di « serio motivo » fondato su indizi concreti.

Art. 1 F lett. a Convenzione del 28 luglio 1951 sullo statuto dei rifu­giati (di seguito: Conv. rifugiati).

1.      Clausola di esclusione della qualità di rifugiato (consid. 5.2.1). Esigenza in materia di prove e nozione di « serio motivo » (consid. 5.2.2). Definizione di crimine contro l'umanità (consid. 5.2.3.1) e crimine di guerra (consid. 5.2.3.2). Ricapitola­zione della giurisprudenza.

2.      La semplice supposizione dell'esistenza di una fattispecie sussumibile all'art. 1 F lett. a Conv. rifugiati basata sul solo grado di funzione ricoperto, senza ulteriori riferimenti all'attività concreta, rispettivamente all'attività concreta dell'organismo in seno al quale la funzione veniva esercitata, non è sufficiente a costituire il « serio motivo » per sospettare l'implicazione in un atto contemplato dalla clausola di esclusione (consid. 5.3).

3.      Un'istruttoria volta unicamente all'accertamento della qualità di rifugiato risulta insufficiente ai fini della pronuncia dell'esclu­sione (consid. 5.4 5.5).

4.      L'autorità inferiore, su cassazione, deve effettuare un'analisi completa, comprensiva di preliminare pronuncia sulla qualità di rifugiato del ricorrente in virtù del principio « inclusion before exclusion » (consid. 5.5.2).

Asyl. Irak. Flüchtlingseigenschaft und Ausschlussklausel. Begriff der auf konkreten Hinweisen beruhenden « ernsthaften Gründe ».

Art. 1 F Bst. a FK.

1.      Ausschlussklausel betreffend Flüchtlingseigenschaft (E. 5.2.1). Beweiserfordernis und Begriff der « ernsthaften Gründe » (E. 5.2.2). Definition von Verbrechen gegen die Menschlichkeit (E. 5.2.3.1) und Kriegsverbrechen (E. 5.2.3.2). Zusammenfassung der Rechtsprechung.

2.      Bloss aufgrund des Rangs und der Funktion, ohne weiteren Bezug auf die konkrete Tätigkeit dieser Person beziehungsweise der Organisationseinheit, in welcher diese Funktion ausgeübt wurde, auf einen unter Art. 1 F Bst. a FK zu subsumierenden Sachverhalt zu schliessen, genügt nicht als « ernsthafter Grund » für die Annahme einer Beteiligung an einer von der Ausschluss­klausel erfassten Handlung (E. 5.3).

3.      Lediglich auf die Feststellung der Flüchtlingseigenschaft be­schränkte Untersuchungshandlungen der Vorinstanz genügen nicht für die Anwendung der Ausschlussklausel (E. 5.4 5.5).

4.      Die Vorinstanz hat nach der Kassation ihres Entscheids voll­ständige Abklärungen insbesondere zur Frage der Erfüllung der Flüchtlingseigenschaft des Beschwerdeführers nach dem Grund­satz « inclusion before exclusion » durchzuführen (E. 5.5.2).

Asile. Iraq. Qualité de réfugié et clause d'exclusion. Notion de « raisons sérieuses » fondées sur des indices concrets.

Art. 1 F let. a Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés (ci-après: Conv. réfugiés).

1.      Clause d'exclusion de la qualité de réfugié (consid. 5.2.1). Exigence en matière de preuve et notion de « raisons sérieuses » (consid. 5.2.2). Définition du crime contre l'humanité (consid. 5.2.3.1) et du crime de guerre (consid. 5.2.3.2). Récapitu­lation de la jurisprudence.

2.      La simple supposition de l'existence d'un état de fait permettant l'application de l'art. 1 F let. a Conv. réfugiés, basée sur le seul grade ou la seule fonction assumée, sans référence ultérieure à l'activité concrète liée à cette fonction, ou à celle de l'organisme au sein duquel la fonction était exercée, n'est pas suffisante pour admettre l'existence des « raisons sérieuses » permettant de soupçonner l'implication dans un acte visé par la clause d'exclusion (consid. 5.3).

3.      Une instruction limitée à déterminer la qualité de réfugié ne suffit pas à en décider l'exclusion (consid. 5.4 5.5).

4.      L'autorité inférieure, statuant suite à la cassation de sa décision, doit effectuer une analyse complète, en particulier sur la qualité de réfugié du recourant, en vertu du principe « inclusion before exclusion » (consid. 5.5.2).

Con decisione del 2 ottobre 2012, notificata ai richiedenti in data 3 ottobre 2012 (cfr. risultanze processuali), l'Ufficio federale della migrazione (UFM) ha respinto le succitate domande di asilo, escludendo la qualità di rifugiato dell'interessato in applicazione dell'art. 1 F lett. a della Convenzione del 28 luglio 1951 sullo statuto dei rifugiati (Conv. rifugiati, RS 0.142.30) e ritenendo le dichiarazioni della ri­chiedente non rilevanti ai sensi dell'art. 3 della Legge sull'asilo del 26 giugno 1998 (LAsi, RS 142.31). Detto Ufficio ha pronunciato contestualmente l'allontanamento dalla Svizzera degli interessati, rinunciando tuttavia all'esecuzione di tale misura poiché inammissibile. L'autorità inferiore ha infine concesso l'ammissione provvisoria ai richiedenti.

Il 26 ottobre 2012, i ricorrenti hanno inoltrato ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale contro predetta decisione chiedendo, in via principale, l'annullamento della decisione impugnata e la demanda degli atti all'autorità inferiore affinché completi l'istruttoria, in subordine il riconoscimento della qualità di rifugiato al ricorrente e la concessione dell'asilo. I medesimi hanno altresì presentato una domanda di assistenza giudiziaria, nel senso della dispensa dal versamento delle spese di giustizia e del relativo anticipo.

La questione principale del ricorso che ci occupa verte sull'esclusione della qualità di rifugiato dell'insorgente in applicazione dell'art. 1 F lett. a Conv. rifugiati, la quale, secondo il principio generale dell'« inclusion before exclusion » (cfr. DTAF 2010/44 consid. 2), non può tuttavia fare astrazione di un esame preliminare volto a chiarire se il richiedente adempie effettivamente le condizioni per il riconoscimento della qualità di rifugiato ai sensi dell'art. 3 LAsi. A questo proposito, per i motivi di cui si dirà qui di seguito (cfr. consid. 5.5), il Tribunale amministrativo federale si esime dall'analizzare tale circostanza prendendo atto dell'incontestata valutazione fatta dall'autorità inferiore nella propria decisione del 2 ottobre 2012 (...).

5.                    

5.1                Si tratta ora di esaminare se, come ritenuto dall'UFM, all'autore del gravame è effettivamente applicabile un motivo di esclusione della qualità di rifugiato ai sensi dell'art. 53 LAsi, segnatamente l'art. 1 F lett. a Conv. rifugiati.

5.2                 

5.2.1           Giusta l'art. 1 F lett. a Conv. rifugiati, le disposizioni della medesima legge, segnatamente l'art. 1 A cpv. 2 Conv. rifugiati, il quale definisce le condizioni del riconoscimento della qualità di rifugiato in modo analogo all'art. 3 LAsi (cfr. DTAF 2010/43 consid. 5.3.1 e relativi riferimenti), non sono applicabili in particolare alle persone nei confronti delle quali vi siano serie ragioni di sospettare la commissione di un crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro l'umanità. Secondo i principi direttori sulla protezione internazionale sanciti dall'Alto Commissariato delle Nazioni unite per i rifugiati (di seguito: ACNUR) relativamente alle clausole di esclusione, lo scopo primario di tali disposizioni è quello di privare le persone autrici di atti abominevoli della protezione internazionale accordata ai rifugiati e di assicurare che le persone in questione non abusino dell'istituto dell'asilo con il proposito di evitare di essere considerati giuridicamente responsabili dei propri atti (cfr. ACNUR, Principes directeurs sur la protection internationale: Application des clauses d'exclusion: article 1 F de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, 4 settembre 2003, HCR/GIP/03/05 par. 2 pag. 2 [di seguito: Principes directeurs du HCR {Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés}]). In altri termini, le garanzie offerte dalla Conv. rifugiati sono senza effetto se il richiedente l'asilo non merita la protezione accordata ai rifugiati in ragione delle gravi infrazioni commesse (cfr. Erika Feller/Volker Türk/Frances Nicholson, in: La protection des réfugiés en droit international, Larcier e UNHCR [ed.], Bruxelles 2008, parte 7 II pagg. 483 segg.). Tuttavia, tenuto conto delle gravi conseguenze che esse hanno per gli interessati, le clausole di esclusione devono essere interpretate restrittivamente (cfr. anche Manuale sulle procedure e sui criteri per la determinazione dello status di rifugiato, ACNUR Ginevra 1979, pag. 36).

5.2.2           In relazione all'onere della prova e al grado di prova che deve essere ritenuto, va rilevato che i parametri della Conv. rifugiati non coincidono con i concetti abituali del diritto penale e della procedura penale: conformemente al principio della responsabilità individuale, di regola, è sufficiente che il richiedente l'asilo abbia contribuito in maniera sostanziale, per azione o omissione, alla commissione di un crimine condannato dall'art. 1 F Conv. rifugiati, sapendo che il proprio atto o la propria omissione facilitano la commissione del crimine in questione (cfr. DTAF 2010/43 consid. 5.3.2.1 pag. 609 seg. e relativi riferimenti). L'art. 25 cpv. 3 dello Statuto di Roma della Corte penale internazionale del 17 luglio 1998 (Statuto di Roma, RS 0.312.1) stabilisce che una persona è penalmente responsabile e può essere punita per un reato di competenza della Corte penale internazionale, se detta persona commette il reato quale autore diretto, coautore, autore mediato o contribuisce in ogni altra maniera alla perpetrazione o al tentativo di perpetrazione di tale reato da parte di un gruppo di persone che agiscono di comune accordo (cfr. Philippe Currat, Les crimes contre l'humanité dans le Statut de la Cour pénale internationale, Ginevra/Zurigo/Basilea 2006, pagg. 603 segg.). Conformemente ai principi generali del diritto, appartiene a colui che li invoca di provare i fatti pertinenti in materia, mentre compete alle autorità di asilo, allorquando intendono applicare una clausola di esclusione della qualità di rifugiato, o una clausola di esclusione dell'asilo, portare la prova di atti significativi ai sensi della disposizione in questione. Per quanto attiene al grado della prova, è sufficiente che le autorità competenti in materia di asilo stabiliscano l'esistenza di un « serio motivo » di sospettare che un atto previsto dalle clausole di esclusione sia effettivamente stato perpetrato (cfr. DTAF 2010/44 consid. 5.2 e relativi riferimenti). Per dimostrare l'esistenza di una fattispecie sussumibile all'art. 1 F lett. a Conv. rifugiati, è sufficiente un grado di verosimiglianza ridotto rispetto a quello della « probabilità preponderante » necessaria per la qualità di rifugiato dell'art. 7 LAsi. Il « serio motivo » esige, ad ogni modo, un sospetto chiaro ed evidente, fondato su una serie di indizi concreti, ovvero un'implicazione manifesta e credibile rispetto ad atti passibili di esclusione. Semplici supposizioni non sono sufficienti (cfr. DTAF 2010/43 consid. 5.3.2.4 e relativi riferimenti). Inoltre, è necessario che atti reprensibili precisi possano essere imputati alla persona in questione (cfr. Principes directeurs du HCR, par. 18 pag. 6). La nozione di responsabilità individuale è dunque più ampia di quella di colpa riconducibile al diritto penale. In particolare, le autorità competenti in materia di asilo non devono provare la commissione di un crimine, come succede all'accusa nel processo penale. Parallelamente, i principi della presunzione di innocenza, rispettivamente del beneficio del dubbio non soccorrono l'interessato. Le autorità del Paese di accoglienza beneficiano quindi di una flessibilità che è ri­conducibile all'oggetto delle loro decisioni - ad ogni modo prive di pena - ed ai limitati mezzi istruttori di cui dispongono al fine di provare fatti avvenuti in circostanze spesso molto difficili da stabilire. Escludendo una persona dalla qualità di rifugiato, l'autorità ammini­strativa non pronuncia un verdetto di colpevolezza, ai sensi del diritto penale, di crimine contro la pace, di crimine di guerra o di crimine contro l'umanità. Essa constata semplicemente l'esistenza di una serie di indizi concreti che permettono di dedurre una responsabilità individuale dell'in­teressato, relativa a uno o più atti passibili di esclusione (cfr. DTAF 2010/43 consid. 5.3.2.2 e rela­tivi riferimenti).

5.2.3            

5.2.3.1     Lo Statuto di Roma fissa al proprio art. 7 la definizione di crimine contro l'umanità. Tale disposizione indica preliminarmente il trattarsi di atti commessi nell'ambito di un esteso o sistematico attacco contro popolazioni civili, e con la consapevolezza dell'attacco. Di seguito, vengono enumerati gli atti in questione tra i quali l'omicidio, lo sterminio, la deportazione o trasferimento forzato della popolazione, l'imprigionamento o altre gravi forme di privazione della libertà per­sonale, la tortura e altri atti inumani di analogo carattere provocanti intenzionalmente grandi sofferenze o gravi danni all'integrità fisica o alla salute fisica o mentale (cfr. DTAF 2010/43 consid. 5.3.3.1 e relativi ri­ferimenti). Dallo Statuto di Roma si evince che un crimine contro l'umanità è realizzato in circostanza di una violazione grave e mirata dei diritti umani, che colpisca l'individuo in ciò che vi è di più profondo nel suo essere, ovvero le sue convinzioni, le sue credenze o la sua dignità. Inoltre, i crimini contro l'umanità si distinguono dalle infrazioni isolate e dai reati di diritto comune nella misura in cui fanno parte di un attacco generalizzato e sistematico contro la popolazione civile. In alcuni casi, ciò può essere il risultato di una politica di persecuzione o discrimina­zione grave e sistematica verso un particolare gruppo nazionale, etnico, razziale o religioso (cfr. ACNUR, Note d'information sur l'application des clauses d'exclusion: article 1 F de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, Ginevra, 4 settembre 2003, par. 36 pag. 14 [di seguito: HCR, Note d'information Convention]). Un atto inumano commesso contro una persona, quale per esempio la tortura, può costituire un crimine contro l'umanità se fa parte di un sistema coerente o di una successione di atti sistematici e ripetuti (cfr. anche Sentenza del 15 luglio 1999 della Camera d'appello del Tribunale penale interna­zionale per l'ex-Jugoslavia [di seguito: TPIJ], Prosecutor v. Tadic, n. IT-94-1-A, par. 271 pag. 121). Un crimine contro l'umanità deve essere perpetrato in esecuzione del disegno politico di uno Stato o tramite un'« organizzazione diretta a realizzare l'attacco » (cfr. art. 7 cpv. 2 lett. a Statuto di Roma) ed avente a disposizione mezzi importanti. Lo Statuto di Roma non ritiene alcun collegamento tra crimine contro l'umanità e conflitto armato: un crimine contro l'umanità può quindi essere commesso in tempo di pace (cfr. DTAF 2010/43 consid. 5.3.3.2 e relativi riferimenti).

5.2.3.2     I crimini di guerra, anch'essi definiti nello Statuto di Roma (art. 8), implicano delle violazioni gravi del diritto internazionale umanitario (diritto dei conflitti armati) e possono essere commessi da, rispettivamente perpetrati contro, persone civili e militari. Gli attacchi commessi contro qualsiasi persona che non partecipi più alle ostilità, come i belligeranti feriti o malati, i prigionieri di guerra o i civili, sono considerati come crimini di guerra (cfr. HCR, Note d'information Convention, par. 30 pag. 12). Si tratta, fra gli altri, di atti posti in essere contro persone e beni protetti dalle norme delle Convenzioni di Ginevra del 12 agosto 1949 (CG; Convenzione di Ginevra del 12 agosto 1949 per migliorare la sorte dei feriti e dei malati delle forze armate in campagna [CG I, RS 0.518.12]; Convenzione di Ginevra del 12 agosto 1949 per migliorare la sorte dei feriti, dei malati e dei naufraghi delle forze armate di mare [CG II, RS 0.518.23]; Convenzione di Ginevra del 12 agosto 1949 relativa al trattamento dei prigionieri di guerra [CG III, RS 0.518.42]; Convenzione di Ginevra del 12 agosto 1949 per la protezione delle persone civili in tempo di guerra [CG IV, RS 0.518.51]), quali l'omicidio volontario, la tortura o trattamenti inumani, la privazione del diritto ad un equo e regolare processo. Tali crimini possono essere commessi anche durante conflitti armati che non presentano un carattere internazionale, come dimostrano la giurisprudenza del TPIJ e lo stesso Statuto di Roma (cfr. art. 8 cpv. 2 lett. d e art. 8 cpv. 2 lett. f Statuto di Roma). Determinare l'esistenza di un conflitto armato a carattere non internazionale è tuttavia più complesso. Nel caso Tadic, il TPIJ ha ritenuto che un conflitto armato a carattere non internazionale, nel contesto dell'art. 3 comune alle quattro CG, nonché dagli art. 4 cpv. 2 e art. 17 del Protocollo aggiuntivo dell'8 giugno 1977 alle CG relativo alla protezione delle vittime dei conflitti armati non internazionali (PA II, RS 0.518.522), esiste in presenza di violenza armata prolungata tra forze armate governative e gruppi armati organizzati o tra tali gruppi (cfr. Camera d'appello del TPIJ, Prosecutor v. Tadic, Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction, IT-94-1-AR72, del 2 ottobre 1995, par. 80 segg.; cfr. anche FF 2008 3293, spec. pagg. 3362 seg. e relativi riferimenti; sentenza del Tribunale amministra­tivo federale D 7856/2010 del 20 giugno 2012 consid. 7.2.3.2).

5.3                Nella fattispecie, conviene analizzare la pertinenza della norma di esclusione dell'art. 1 F lett. a Conv. rifugiati, considerato il contesto storico e la funzione statale del ricorrente (cfr. sulla nozione Currat, op. cit., pag. 595).

Il Tribunale amministrativo federale ha già avuto modo di occuparsi delle violazioni dei diritti umani e le repressioni di qualsiasi forma di opposizione perpetrate durante il regime di Saddam Hussein (cfr. DTAF 2010/43 consid. 5.3.4.1). È indubbio che nel periodo succitato venissero perpetrati crimini di guerra e crimini contro l'umanità, per il che il Tribunale amministrativo federale non mette in discussione questo punto e le considerazioni dell'UFM al proposito.

Per quanto attiene nello specifico al ruolo ricoperto dal ricorrente in questo contesto, va ritenuto che egli ha un diploma in diritto, ha raggiunto il grado di generale della Sicurezza interna ed ha svolto le funzioni di capo polizia a H. prima, dal (...) all'ottobre (...), e quella di governatore di C. poi, dal gennaio (...) al febbraio (...).

Dalla fase istruttoria condotta dall'UFM, a mente di questo Tribunale, non sono stati tuttavia evidenziati gli elementi essenziali connessi all'agire personale del ricorrente nel contesto del regime. In sostanza, le audizioni si sono orientate unicamente all'accertamento della qualità di rifugiato ai sensi degli art. 3 e 7 LAsi. Sebbene durante l'audizione federale dell'8 aprile 2008, il ricorrente abbia illustrato il proprio iter professionale (...), in generale non emergono dai verbali sufficienti ele­menti circa le sue mansioni per dedurne una responsabilità individuale, ai sensi della dottrina e della giurisprudenza sopraccitata, nella commis­sione degli atti enumerati dalla norma applicata alla presente fattispecie. In altre parole, non è chiaro quale fosse il ruolo della polizia, e l'esatta mansione del ricorrente in questa, a quel momento e nella città di H. Ad oggi, dai verbali e per quanto attiene alla funzione svolta tra il (...) e il (...), emerge unicamente un vago accenno circa i compiti di sorveglianza del ricorrente, senza che questi siano stati sufficientemente esemplificati (...). Resta da stabilire nel dettaglio quali fossero gli atti perseguibili rientranti nelle competenze istruttorie dell'insorgente, come pure verificare effettivamente gli eventuali accadimenti durante il (...) del (...) di cui si fa menzione in sede ricorsuale.

Si impone quindi che l'Ufficio accerti le mansioni svolte dal ricorrente durante l'incarico a H., oltre che il ruolo, rispettivamente l'eventuale influenza, dell'insorgente all'interno delle gerarchie del regime nel periodo in questione. Ciò va certamente contestualizzato e rapportato al successivo mandato come governatore di C.

Non essendo stato sufficientemente circoscritto l'ambito d'attività spe­cifico dell'insorgente, dal punto di vista del grado di prova, l'analisi dell'UFM non va oltre la soglia della « semplice supposizione » (cfr. DTAF 2010/43 consid. 5.3.2.4 e relativi riferimenti). Del resto, la circo­stanza per cui il ricorrente sia stato un impiegato statale, seppur di alto livello, da sola non porta necessariamente alla conclusione che egli fosse implicato negli orrori del regime dell'epoca.

5.4                In virtù di tutto quanto precede, allo stato attuale degli atti, il Tribunale amministrativo federale non è in grado di esprimere il sinda­cato di legittimità della decisione impugnata, poiché, stante le premesse, sono infatti necessari ulteriori chiarimenti per accertare l'esistenza del motivo di esclusione dalla qualità di rifugiato ai sensi dell'art. 1 F lett. a Conv. rifugiati. In siffatte circostanze, il provvedi­mento litigioso, nella misura in cui decide di escludere dalla qualità di rifugiato il ricorrente, si fonda su un accertamento inesatto ed incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, tanto da incorrere nell'annullamento.

5.5                 

5.5.1           Quando gli atti non sono completi o comunque insufficienti per statuire sull'applicazione del diritto federale, il Tribunale amministrativo federale può rinviare la causa, con istruzioni vincolanti, all'autorità inferiore per nuovo giudizio (art. 61 cpv. 1 della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 [PA, RS 172.021]; Madeleine Camprubi, in: Auer/Müller/Schindler (ed.), Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), Zurigo 2008, n. 1 e 7 ad art. 61; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5a ed., Zurigo/Basilea/ Ginevra 2006, n. 1977 pag. 418; cfr. sentenza del Tribunale ammini­strativo federale D 6735/2006 del 25 luglio 2007 consid. 11 e relativo riferi­mento).