Auszug aus dem Urteil der Abteilung III i. S. X. AG gegen Schweizerischer Verein des Gas- und Wasserfaches
SVGW
C-8790/2007 vom 14. September 2009
Aus den Erwägungen:
4.
4.1 Gemäss Art. 7 des Bundesgesetzes vom 19. März 1976 über die Sicherheit
von technischen Einrichtungen und Geräten (STEG, SR 819.1) können für die nachträgliche
Kontrolle von technischen Einrichtungen und Geräten durch Vollzugsorgane Gebühren erhoben werden
(Satz 1). Das zuständige Departement erlässt die Gebührenordnung (Satz 2).
4.1.1 Die Verordnung des EVD vom 16. Juni 2006 über die Gebühren für technische
Einrichtungen und Geräte (GebV-STEG, SR 819.117) regelt die Gebühren für die nachträglichen
Kontrollen des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) und der mit dem Vollzug betrauten Institutionen
(Kontrollorgane) auf dem Gebiete des STEG (Art. 1 GebV-STEG). Gemäss Art. 2 GebV-STEG gelten die
Bestimmungen der Allgemeinen Gebührenverordnung vom 8. September 2004 (AllgGebV, SR 172.041.1),
soweit die GebV-STEG keine besondere Regelung enthält. Zur Gebührenerhebung bestimmt Art. 3
GebV-STEG, dass für die nachträgliche Kontrolle, bei der sich herausstellt, dass ein TEG nicht
den Vorschriften entspricht, sowie für Kontrollen beanstandeter TEG dem Inverkehrbringer eine Gebühr
auferlegt wird. Die Bemessung der Gebühren richtet sich gemäss Art. 4 GebV-STEG nach dem Zeitaufwand,
wobei der Stundenansatz Fr. 200.- beträgt.
4.1.2 Die AllgGebV wurde vom Bundesrat (BR) gestützt auf Art. 46a des Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) erlassen. Mit Art. 46a RVOG
(in Kraft seit 1. Januar 2005) wurde eine allgemeine gesetzliche Grundlage für die Gebührenerhebung
bei Verfügungen und Dienstleistungen der Bundesverwaltung geschaffen (vgl. THOMAS BRAUNSCHWEIG,
Gebührenerhebung durch die Bundesverwaltung, in: LeGes 2005 S. 9 ff., S. 21; THOMAS SÄGESSER,
Kommentar zum Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG, Bern 2007, Art. 46a N. 9). Die AllgGebV
legt die Grundsätze fest, nach denen die Bundesverwaltung für ihre Verfügungen und Dienstleistungen
Gebühren erhebt (Art. 1 Abs. 1 AllgGebV), wobei spezialrechtliche Gebührenerhebungen vorbehalten
bleiben (Abs. 4). Art. 2 Abs. 1 AllgGebV hält das Art. 46a RVOG zu Grunde liegende Verursacherprinzip
(siehe BRAUNSCHWEIG, a. a. O., S. 18) fest: Wer eine Verfügung veranlasst oder eine Dienstleistung
beansprucht, hat eine Gebühr zu bezahlen. Die beiden Bestimmungen zur Bemessungsgrundlage (Art.
4 AllgGebV) und zur Festlegung der Gebührenansätze (Art. 5 AllgGebV) stellen Anweisungen für
die generell-abstrakte Festlegung der Gebührensätze dar und richten sich an den BR (BRAUNSCHWEIG,
a. a. O., S. 32) beziehungsweise an den Verordnungsgeber; sie bilden keine Grundlage zur Festlegung von
Gebühren durch Verwaltungsbehörden im Einzelfall (SÄGESSER, a. a. O., Art. 46a N. 35).
Weiter regelt die AllgGebV das Verfahren zur Erhebung der Gebühren, das Gebühreninkasso und
die Verjährung. Gemäss Art. 16 AllgGebV waren die spezialrechtlichen Gebührenverordnungen
bis zum 31. Dezember 2006 an die AllgGebV anzupassen.
4.2 In der angefochtenen Verfügung wird betreffend Gebührenbemessung auf Art. 3
Abs. 1 GebV-STEG verwiesen. Ob es sich bei der Nennung des Abs. 1 - wie die Vorinstanz einwendet - um
ein Versehen gehandelt hat, ist vorliegend nicht von Belang. Als Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung
wird in der Verfügung in erster Linie Art. 13a Abs. 2 der Verordnung vom 12. Juni 1995 über
die Sicherheit von technischen Einrichtungen und Geräten (STEV, SR 819.11), in der Vernehmlassung
(Ziff. 9) zudem Art. 2 AllgGebV angeführt.
5. Um zu prüfen, ob die streitige Gebühr ihre Rechtsgrundlage in Art. 13a Abs. 2
STEV findet, ist zunächst auf das System der nachträglichen Kontrolle und die Vorschriften,
welchen TEG beziehungsweise Gasgeräte entsprechen müssen, einzugehen.
5.1 Das STEG sieht keine behördliche Zulassung von TEG vor, sondern das System der nachträglichen
Kontrolle beziehungsweise der Marktkontrolle (vgl. STEG-Kommentar des Staatssekretariats für Wirtschaft
[SECO], Ausgabe Januar 2004, S. 13 f. und 24 ff.; nachfolgend: STEG-Kommentar).
Wer eine technische
Einrichtung oder ein Gerät in Verkehr bringt, muss nachweisen können, dass die Einrichtung
oder das Gerät den grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen entspricht (Art. 4b Abs.
1 STEG). Der Nachweis erfolgt grundsätzlich durch eine Konformitätserklärung (vgl. Art.
7 Abs. 1 STEV) und das Beibringen von technischen Unterlagen (siehe Art. 8 Abs. 1 STEV). Wer Gasgeräte
in Verkehr bringt, muss auf Verlangen der Kontrollorgane eine Konformitätserklärung gemäss
Anhang 2 STEV vorlegen können (Art. 7 Abs. 2 STEV) und die speziellen Anforderungen an die technischen
Unterlagen für Gasgeräte im Anhang 3 STEV beachten.
5.2 Die Kontrollorgane haben gemäss Art. 13 STEV folgende Aufgaben und Befugnisse: Sie
führen stichprobenweise nachträgliche Kontrollen über die Einhaltung der Sicherheitsvorschriften
für TEG durch und verfolgen begründete Hinweise, wonach TEG den Vorschriften nicht entsprechen
(Abs. 1). Eine solche nachträgliche Kontrolle umfasst die formelle Überprüfung, ob die
Konformitätserklärung (sofern gefordert) in Ordnung ist und die technischen Unterlagen vollständig
sind, eine Sicht- und Funktionskontrolle sowie eine weitere nachträgliche Kontrolle des beanstandeten
TEG (Abs. 2).
Im Rahmen der nachträglichen Kontrolle sind die Kontrollorgane insbesondere befugt,
die für den Nachweis der Konformität von TEG erforderlichen Unterlagen und Informationen zu
verlangen, Muster zu erheben und Prüfungen zu veranlassen sowie während der üblichen Arbeitszeit
die Geschäftsräume zu betreten (Art. 13 Abs. 3 STEV). Bringt der Inverkehrbringer die verlangten
Unterlagen innerhalb der von den Kontrollorganen festgesetzten Frist nicht oder nicht vollständig
bei, so können diese eine Überprüfung verfügen. Der Inverkehrbringer trägt die
Kosten (Abs. 4). Die Kontrollorgane können eine Überprüfung auch verfügen, wenn aus
der Konformitätserklärung nach Art. 7 STEG nicht hinreichend hervorgeht, dass ein TEG den Anforderungen
entspricht oder wenn Zweifel bestehen, ob ein TEG mit den eingereichten Unterlagen übereinstimmt
(Abs. 5). Ergibt die Überprüfung nach Abs. 5, dass ein TEG den Anforderungen nicht entspricht,
so trägt der Inverkehrbringer die Kosten der Überprüfung (Abs. 6).
5.3 Art. 13a STEV regelt die Massnahmen, die von den Kontrollorganen ergriffen werden können:
5.3.1 Entspricht ein TEG den Vorschriften der STEV nicht, so informiert das Kontrollorgan
den Inverkehrbringer über das Ergebnis der Kontrolle und gibt ihm Gelegenheit zur Stellungnahme.
Hierauf ordnet es gegebenenfalls die nötigen Massnahmen mit einer Verfügung an und räumt
für deren Befolgung eine angemessene Frist ein. Es kann insbesondere das weitere Inverkehrbringen
verbieten, den Rückruf, die Beschlagnahme oder die Einziehung verfügen sowie die von ihm getroffenen
Massnahmen veröffentlichen (Abs. 1). Die Liste der aufgeführten Massnahmen ist nicht abschliessend
(vgl. Urteil des BVGer C-3024/2007 vom 8. Dezember 2008 E. 3.2.3 mit Hinweis auf STEG-Kommentar, S. 24).
5.3.2 Nach Art. 13a Abs. 2 STEV wird dem Inverkehrbringer für die nachträgliche
Kontrolle, bei der sich herausstellt, dass ein TEG nicht den Vorschriften entspricht, eine Gebühr
auferlegt. Auslagen werden zusätzlich berechnet. Die Gebühren und Auslagen richten sich nach
der GebV-STEG.
5.4 Sowohl Art. 3 GebV-STEG als auch Art. 13a Abs. 2 STEV setzen für die Erhebung von
Gebühren voraus, dass ein TEG nicht den Vorschriften entspricht.
5.4.1 Die Vorinstanz führt in ihrer Vernehmlassung aus, eine fehlende oder unvollständige
Konformitätserklärung stelle einen formellen Mangel dar, welcher ebenfalls als Mangel im Sinne
von Art. 13a Abs. 2 STEV zu qualifizieren sei. Sie beruft sich dabei auf die Weisung zur Gebührenerhebung
im STEG-Vollzug des SECO vom 23. Februar 2007 (nachfolgend: Weisung SECO, [...]).
5.4.2 Weisungen gehören zu den sogenannten Verwaltungsverordnungen. Diese sollen eine
einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis des Gesetzesvollzugs sicherstellen und sind
für die als eigentliche Adressaten figurierenden Verwaltungsbehörden verbindlich, wenn sie
nicht klarerweise einen verfassungs- oder gesetzeswidrigen Inhalt aufweisen. Nicht verbindlich sind Verwaltungsverordnungen
dagegen für die Justizbehörden. Das Gericht soll allerdings Weisungen bei seiner Entscheidung
mitberücksichtigen, sofern diese eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der
anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (BVGE
2007/41 E. 3.3 mit Hinweisen; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren
vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 81 Rz. 2.173 f.).
Eine Verwaltungsverordnung kann
- wie eine bestehende verwaltungsinterne Praxis - unter keinen Umständen alleinige Grundlage für
die abgaberechtliche Erfassung eines Sachverhalts bilden (Urteil des BVGer A-4620/2008 vom 19. Januar
2009 E. 3.3 mit Hinweisen).
5.4.3 Mit ihrer Auslegung von Art. 13a Abs. 2 STEV (und von Art. 3 GebV-STEG) gehen Vorinstanz
und SECO über deren Wortlaut hinaus. Die Konformitätserklärung und die weiteren Unterlagen,
welche der Inverkehrbringer von Gasgeräten auf Verlangen der Kontrollorgane - innert angemessener
Zeit - beibringen muss (vgl. Art. 8 Abs. 1 und 2 STEV sowie Anhang 3 Bst. B), dienen dem Nachweis, dass
das in Verkehr gebrachte Gerät den Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen entspricht (vgl. Art.
4b STEG, Art. 7 STEV). Reicht der Inverkehrbringer vor Ablauf einer von der Kontrollbehörde angesetzten
Frist keine den Anforderungen entsprechende Konformitätserklärung ein, verletzt dieser zwar
seine ihm obliegenden Pflichten. Deshalb liegt aber noch nicht ein nicht den Vorschriften entsprechendes
TEG vor, wie dies Art. 13a Abs. 2 STEV und Art. 3 GebV-STEG für die Erhebung von Gebühren voraussetzen.
Kommt der Inverkehrbringer seiner Pflicht, die verlangten Unterlagen einzureichen, nicht nach, kann das
Kontrollorgan eine Überprüfung verfügen, deren Kosten zu Lasten des Inverkehrbringers
gehen (Art. 13 Abs. 4 STEV).
5.4.4 Soweit die Vorinstanz vorbringt, sie habe mit ihrer Verfügung vom 25. August 2006
- im Sinne einer milderen Massnahme - die Beschwerdeführerin lediglich zur Einreichung der Konformitätserklärungen
für die drei Gasgeräte verpflichtet, weil Überprüfungen regelmässig hohe Kosten
verursachten, lässt sich daraus nicht die Zulässigkeit der Gebührenerhebung ableiten,
zumal sich der Verfügung keine entsprechende Begründung entnehmen lässt. Betreffend Gebühren
wird in den Erwägungen vielmehr auf Art. 3 GebV-STEG in Verbindung mit Art. 13a Abs. 2 STEV verwiesen.
Im Dispositiv wird lediglich festgehalten, dass über die Gebühren mit der Endverfügung
entschieden werde. Dass die Beschwerdeführerin allein aufgrund dieser Verfügung, also unabhängig
davon, ob sie der Anordnung Folge leistet, gebührenpflichtig würde, geht daraus nicht hervor.
Nach der Weisung SECO (Ziff. 3.2) hätten die Gebühren im Übrigen gleichzeitig mit der
Herausgabeverfügung auferlegt werden müssen.
5.5 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass sich die streitige Gebühr weder auf Art.
3 GebV-STEG noch auf Art. 13a Abs. 2 STEV stützen lässt.
6. Zu prüfen bleibt, ob sich die Gebührenpflicht aus Art. 2 GebV-STEG in Verbindung
mit Art. 2 Abs. 1 AllgGebV ableiten lässt.
6.1 Zunächst ist zu berücksichtigen, dass die AllgGebV - wie auch Art. 46a RVOG
- die Grundsätze der Gebührenerhebung durch die Bundesverwaltung regelt. Auf Organisationen
und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, welche durch ein Bundesgesetz mit Verwaltungsaufgaben
betraut wurden (Art. 2 Abs. 4 RVOG), ist Art. 46a RVOG - und somit grundsätzlich auch die AllgGebV
- nicht anwendbar (vgl. BRAUNSCHWEIG, a. a. O., S. 14 f.; SÄGESSER, a. a. O., N. 19). Für die
Gebührenerhebung durch die nicht der Bundesverwaltung angehörenden STEG-Kontrollorgane kann
die AllgGebV nur soweit herangezogen werden, als die - gestützt auf Art. 7 STEG erlassene - GebV-STEG
die AllgGebV als analog anwendbar erklärt.
6.2 Art. 2 GebV-STEG erklärt die AllgGebV generell als (subsidiär) anwendbar, soweit
die GebV-STEG keine besondere Regelung enthält. Nicht vom globalen Verweis erfasst sein können
von vornherein diejenigen Bestimmungen, die sich an den Verordnungsgeber richten (insbes. Art. 4 und
Art. 5 AllgGebV; vgl. E. 4.1). Nach Ansicht der Vorinstanz, die sich auf die Weisung SECO stützt,
bezieht sich der Verweis jedenfalls auch auf Art. 2 Abs. 1 AllgGebV, wonach gebührenpflichtig ist,
wer eine Verfügung veranlasst oder eine Dienstleistung beansprucht. Demnach wäre Art. 3 GebV-STEG
(Gebührenerhebung für die nachträgliche Kontrolle, wenn das TEG nicht den Vorschriften
entspricht, sowie für weitere Kontrollen beanstandeter TEG) nicht als besondere Regelung zu verstehen,
in welchen Fällen im Bereich STEG eine Gebühr zu erheben ist. Gemäss Weisung SECO kommt
Art. 2 Abs. 1 AllgGebV unter anderem dann zur Anwendung, « wenn sich der Inverkehrbringer nicht
kooperativ verhält resp. Fristen nicht einhält und das Kontrollorgan die Herausgabe von Konformitätserklärung
und technischen Unterlagen per Verfügung veranlassen muss » (Ziff. 3.2). Bei dieser Interpretation
bleibt indessen unklar, welche Funktion Art. 3 GebV-STEG zukommen soll, da sich die Gebührenpflicht
in den hier speziell genannten Fällen ebenfalls aus Art. 2 Abs. 1 AllgGebV ableiten liesse und der
erste in Art. 3 GebV-STEG genannte Fall bereits durch Art. 13a Abs. 2 STEV geregelt wird. Selbst wenn
die AllgGebV im Bereich des STEG unmittelbar anwendbar wäre, würden Wortlaut und Systematik
dafür sprechen, Art. 3 GebV-STEG als lex specialis zu Art. 2 Abs. 1 AllgGebV zu betrachten, zumal
Art. 1 Abs. 4 AllgGebV spezialrechtliche Gebührenregelungen ausdrücklich vorbehält.
6.3 Nach dem Wortlaut von Art. 7 STEG wäre eine allgemeine Gebührenpflicht für
nachträgliche Kontrollen, mithin unabhängig vom Ergebnis dieser Kontrollen, zulässig.
Allein durch das Inverkehrbringen von TEG entstehen durch den erforderlichen Kontrollaufwand Kosten.
Eine solche - weite - Auslegung des Verursacherprinzips wird in der Literatur in einem System der nachträglichen
Kontrolle jedoch als nicht angebracht erachtet (BRAUNSCHWEIG, a. a. O., S. 18 ff.). Auch die (per 1.
August 2006 aufgehobene) Verordnung des EVD vom 30. April 1999 über die Gebühren für technische
Einrichtungen und Geräte (aGebV-STEG, AS 1999 1803) ging vom Grundsatz aus, dass nur einem fehlbaren
Inverkehrbringer Gebühren für nachträgliche Kontrollen auferlegt werden (nicht veröffentlichtes
Urteil der Eidgenössischen Rekurskommission für die Unfallversicherung 563/03 vom 7. Oktober
2004 E. 5a; siehe auch STEG-Kommentar, Ziff. 7.2.3). Ob alle oder nur bestimmte Verstösse gegen
STEG-Vorschriften eine Gebührenpflicht begründen, muss in einem Rechtssatz mit hinreichender
Bestimmtheit festgelegt werden (...). Die von der Vorinstanz (bzw. in der Weisung SECO) vertretene Auffassung,
wonach subsidiär auch Art. 2 Abs. 1 AllgGebV anwendbar sei, lässt sich mit diesen Anforderungen
des Legalitätsprinzips nicht vereinbaren. Für einen Inverkehrbringer wäre kaum voraussehbar,
in welchen Fällen ihm eine Gebühr auferlegt werden kann beziehungsweise wann das Kontrollorgan
auf die allgemeine Generalklausel gemäss Art. 2 Abs. 1 AllgGebV zurückgreifen wird. Dass in
der - nicht veröffentlichten - Weisung SECO festgelegt wird, bei welchem Verhalten eine auf Art.
2 Abs. 1 AllgGebV gestützte Gebühr zu verfügen ist, vermag daran nichts zu ändern.
6.4 Im Unterschied zur aktuell gültigen GebV-STEG liess sich der früheren Gebührenverordnung
- wenn auch nicht Art. 2 betreffend Gebührenpflicht, sondern Art. 3 Abs. 1 aGebV-STEG betreffend
Gebührenbemessung - entnehmen, dass auch Gebühren erhoben werden, wenn die Konformitätserklärung
oder -bescheinigung als nicht genügend befunden wird. Eine Regelung, wonach grundsätzlich Gebühren
erhoben werden, wenn eine nachträgliche Kontrolle zu Beanstandungen führt (vgl. bspw. Art.
71 Abs. 2 der Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung vom 23. November 2005 [LGV, SR 817.02])
und somit auch, wenn der Inverkehrbringer seiner Pflicht nicht nachkommt, den Nachweis betreffend Erfüllung
der Anforderungen zu erbringen, erscheint in einem System der Marktüberwachung ohne Zulassungsverfahren
zwar durchaus sachgerecht (vgl. auch BRAUNSCHWEIG, a. a. O., S. 19 f.). Sofern der Verordnungsgeber von
einem solchen Grundsatz ausgegangen sein sollte, geht dies jedoch wie gesagt aus den massgebenden Bestimmungen
nicht hervor, weshalb eine entsprechende Präzisierung in der GebV-STEG erforderlich wäre.
6.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass die mit Verfügung vom 15. November 2007 der Beschwerdeführerin
auferlegte Gebühr nicht auf einer (hinreichend konkreten) gesetzlichen Grundlage beruht. Die Dispositiv-Ziffer
2 der angefochtenen Verfügung ist daher aufzuheben, was zur Gutheissung der Beschwerde führt.