Auszug aus dem Urteil der Abteilung I i. S. Gemeinde Wängi und weitere Beschwerdeführende
gegen Unique (Flughafen Zürich AG) und Skyguide sowie Bundesamt für Zivilluftfahrt
A-1997/2006
vom 2. April 2008
Aus den Erwägungen:
1. Die REKO/INUM hatte mit Entscheid vom 30. November 2004 festgehalten, Anordnungen über
die Luftraumstruktur stellten Allgemeinverfügungen dar (B-2003-105 E. 1.1 ff., veröffentlicht
in Verwaltungspraxis der Bundesbehörden 69.45) und hat dies später mehrmals bestätigt.
Die Allgemeinverfügung zeichnet sich dadurch aus, dass sie zwar einen Einzelfall regelt, sich dabei
aber an eine individuell nicht bestimmte Vielzahl von Adressaten richtet, wobei der Adressatenkreis ein
geschlossener oder ein offener sein kann. Anders als die individuell-konkrete Individualverfügung
wirkt die Allgemeinverfügung damit generell-konkret (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 28 Rz. 47 ff.). Allgemeinverfügungen unterliegen gleich
wie Individualverfügungen der Beschwerde. Für das BVGer besteht kein Anlass, die Praxis, Anordnungen
über die Luftraumstruktur als Allgemeinverfügungen zu qualifizieren, aufzugeben. Einer weiteren
Klärung in diesem Punkt bedarf es nicht; das BAZL begründet seine diesbezüglich in der
Vernehmlassung geäusserten Zweifel denn auch in keiner Weise. Von der Anfechtbarkeit von Festlegungen
bei der Luftraumstruktur geht im Übrigen implizit auch das Bundesgericht (BGer) aus (Urteil 2A.456/2006
vom 8. Januar 2007 E. 1.1). Die strittige Luftraumverfügung stellt demnach ein taugliches Anfechtungsobjekt
für ein Beschwerdeverfahren dar.
(...)
2. Das BAZL anerkennt nur die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführenden 13 und bestreitet
sie bei den übrigen (vgl. unten E. 2.4). Die Beigeladenen halten gar alle Beschwerdeführenden
für nicht beschwerdelegitimiert. Die Beigeladene 1 führt aus, die neue Regelung richte sich
nicht an die Beschwerdeführenden 1-12 und 14, diese seien weder deren Spezial- noch Normaladressaten.
Zudem verursache der Luftraum keinen Lärm. Lärmauswirkungen ergäben sich einzig durch
die bereits früher festgelegten Flugrouten, die Luftraumgestaltung bewirke daher keine neue Betroffenheit.
Eine solche gebe es auch bei den Beschwerdeführenden 13 nicht, denn ihnen sei seit der Auflage des
Gesuchs zum ILS 28 bekannt, dass der Luftraum bis 500 ft unter den jeweiligen Auflinierzonen für
die General Aviation nicht mehr verfügbar sein werde. Kantone und Gemeinden seien weiter von vornherein
nicht legitimiert, weil sie nicht zu den Luftraumnutzern zählten und weil die Luftraumstruktur gar
keinen Lärm verursache. Da sie die Lärmbelastung bereits im Verfahren zum ILS 28 thematisieren
könnten, sei es unzulässig, wenn sie die Problematik auch im vorliegenden Verfahren beurteilt
haben wollten. Keine Beschwerdebefugnis vermöge die behauptete Lärmmehrbelastung auch bei den
Beschwerdeführenden 10 zu begründen und bei den Beschwerdeführern 7 und 14 fehle die nötige
Beziehungsnähe.
2.1 Nach Art. 48 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(VwVG, SR 172.021) ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat
oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die
Beschwerdebefugnis beschränkt sich nicht auf die Adressaten einer Verfügung, zur Anfechtung
können vielmehr auch Dritte befugt sein. Dazu müssen sie jedoch stärker als jedermann
betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen (vgl.
zum Ganzen: ULRICH ZIMMERLI/WALTER KÄLIN/REGINA KIENER, Grundlagen des öffentlichen Verfahrensrechts,
Bern 2004, S. 100 ff.). Diese Regeln sind auf Individualverfügungen zugeschnitten. Bei der Allgemeinverfügung
wird bei den Adressaten nach Spezial- und Normaladressaten unterschieden (Tschannen/Zimmerli, a.a.O.,
§ 28, Rz. 53). Spezialadressaten sind dabei jene, an die sich die Anordnung richtet und die wegen
ihrer örtlichen Nähe davon in stärkerem Mass betroffen sind als die übrigen Adressaten
- die Normaladressaten. Die Betroffenheit der Spezialadressaten ist damit eine unmittelbare (vgl. Tobias
Jaag, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zürich 1985, S. 43 ff.). An die Normaladressaten
richtet sich die Verfügung zwar auch, wegen ihrer relativen örtlichen Entfernung sind sie davon
aber nur gelegentlich oder virtuell berührt. Was die Anfechtbarkeit von Allgemeinverfügungen
angeht, wird bezogen auf die Adressaten postuliert, unmittelbar seien nur die Spezialadressaten zur Beschwerde
befugt; bei einem offenen Adressatenkreis ist dabei häufig nur eine nachträgliche, d. h. akzessorische
Anfechtung möglich (Tschannen/Zimmerli, a.a.O., § 30, Rz. 60).
Mit diesem System ist jedoch
noch nicht berücksichtigt, dass eine Allgemeinverfügung - gleich wie eine Individualverfügung
- nebst den Adressaten, also jenen, an die sie sich von ihrem Regelungsinhalt her richtet, auch bei Dritten
unmittelbare Auswirkungen zeitigen kann. So kann etwa eine neue Verkehrsanordnung bei den Anwohnern zu
Emissionen führen. Personen mit einer derartigen Betroffenheit von der Beschwerde auszuschliessen
mit dem Hinweis, nur Spezialadressaten könnten eine Allgemeinverfügung anfechten, wäre
unbillig und stünde überdies im Widerspruch zu den Regeln, die bei Individualverfügungen
gelten. Gleich wie dort ist auf die Betroffenheit und die Nähe zur Streitsache abzustellen. Wer
sich über Immissionen beschwert, muss demnach auch bei Allgemeinverfügungen zur Beschwerde
berechtigt sein, dies aber nur, wenn ein genügend enger Bezug zur strittigen Massnahme besteht,
namentlich in örtlicher Hinsicht.
2.2 Im Bereich von Flughäfen ist ganz generell anerkannt, dass - ein unmittelbares Berührtsein
vorausgesetzt - ein sehr weiter Kreis von Betroffenen zur Beschwerde legitimiert sein kann, ohne dass
bereits eine Popularbeschwerde vorliegt (Urteil ILS 28, E. 2.1 mit Hinweisen auf die Praxis des BGer
und der REKO/INUM, namentlich deren Entscheid Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004, E. 2 ff.). So können
Anwohner aus dem Lärmeinflussbereich des Flughafens Beschwerde führen. Ebenso können flughafennahe
Gemeinwesen, Kantone oder Gemeinden, die sich für den Schutz ihrer Bevölkerung vor Lärm
einsetzen, beschwerdebefugt sein. Dabei spielt keine Rolle, ob eine bereits vorbestehende Belastung durch
die strittige Massnahme grösser wird, gleich bleibt oder gar abnimmt (BGE
124 II 293 E. 3b). Das Beschwerderecht steht auch Vereinigungen und Organisationen zu, sofern sie
die Voraussetzungen für die sog. Verbandsbeschwerde erfüllen. Dafür muss ein Verband als
juristische Person konstituiert sein, die Wahrung der in Frage stehenden Interessen muss zu seinen statutarischen
Aufgaben gehören und er muss wenigstens eine Grosszahl seiner Mitglieder vertreten, die ihrerseits
beschwerdebefugt sind (BGE
131 I 198 E. 2.1). Reichen mehrere Beschwerdeführende gemeinsam eine Beschwerde ein, braucht
die besondere Nähe zur Streitsache nicht bei restlos allen von ihnen gegeben zu sein (Urteil des
BGer 1A.115/1998 E. 2, veröffentlicht in Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht
2000, S. 83 ff.). Diese Rechtsprechung ist vorliegend ebenfalls heranzuziehen.
2.3 Für die hier strittige Luftraumstruktur ist zwischen zwei Arten von Lärm zu
unterscheiden. Der grösste und hier vor allem beklagte Teil wird durch die neuen ILS 28-Anflüge
verursacht - dieser Lärm ist vorliegend indes nicht Streitthema (unten E. 3.2). Ein anderer Teil
des Lärms wird im fraglichen Luftraum durch die Kleinaviatik generiert, kann diese bei entsprechender
Ausrüstung doch weiterhin dort verkehren. Kommt hinzu, dass durch die Luftraumabsenkung für
gewisse Kategorien der Kleinaviatik eine Verschiebung in einen tieferen Luftraum stattfindet. Dadurch
kommt es auf dem Boden ebenfalls zu einer Lärmmehrbelastung.
2.4 Die Beschwerdeführenden lassen sich in vier Kategorien einteilen: Eine erste Gruppe
besteht aus Luftraumnutzern und Flugplatzhaltern (Beschwerdeführende 13), eine andere aus Gemeinwesen,
d. h. Kantonen (Beschwerdeführer 11 und 12) und Gemeinden (Beschwerdeführerinnen 1-6 und 9)
bzw. einem Zusammenschluss von Gemeinden (Beschwerdeführerin 8), eine dritte aus Privatpersonen,
die eine Lärmmehrbelastung geltend machen (Beschwerdeführer 7, Beschwerdeführende 10);
der B. (Beschwerdeführende 10) und der Beschwerdeführer 14 schliesslich sind Schutzvereinigungen.
2.4.1 Für die Piloten, die als Beschwerdeführende 13 auftreten, ist der abgesenkte
Luftraum Teil ihres angestammten Flugraums; bei den Flugclubs und -gruppen ist dies für eine Vielzahl
der Mitglieder so. Durch die Absenkung sind sie unmittelbar betroffen, weil ihre Möglichkeiten,
diesen Raum zu nutzen, eingeschränkt werden. Sie gehören damit zu den Spezialadressaten der
strittigen Verfügung. Die nötige Betroffenheit ist auch bei den Betreibern von Flugfeldern
im Umkreis der abgesenkten Lufträume gegeben, da die Flugfelder durch die Massnahme an Attraktivität
einbüssen und einige Piloten deswegen ihre Stützpunkte allenfalls an andere Orte verlegen.
Nicht gefolgt werden kann der Beigeladenen 1, wenn sie ausführt, die Belastungen seien nicht neu,
sondern seit der Gesuchseinreichung zum ILS 28 bekannt und die Beschwerdeführenden 13 hätten
sich in diesem Verfahren wehren müssen. Ob die Belastung, derentwegen jemand eine Verfügung
anficht, neu ist bzw. grösser wird, gleich bleibt oder abnimmt, spielt bei der Beschwerdelegitimation
keine Rolle (oben E. 2.1). Kriterium ist vielmehr, ob mit der Beschwerde ein aktuelles, praktisches Interesse
verfolgt wird. Schliesslich ist es keineswegs so, dass im Gesuch für das ILS 28 die Flugrouten bzw.
die Auswirkungen für den Luftraum bereits genau dargestellt waren. Verbindlich verfügt wurden
die Luftraumänderungen erst mit der angefochtenen Verfügung.
2.4.2 Bei den Beschwerdeführern 11 und 12 befindet sich ein Teil des Kantonsgebiets direkt
unter dem abgesenkten Luftraum (neu TMA 4B) oder in unmittelbarer Nähe dazu. Dieses Gebiet, das
schon vor der strittigen Luftraumanpassung lärmbelastet war, liegt daher im unter Legitimationsgesichtspunkten
massgebenden Lärmeinflussbereich (oben E. 2.1). Die Kantone, die mit ihrem Anliegen, die Bevölkerung
vor mehr Lärm zu schützen, ein öffentliches Interesse verfolgen, sind deshalb ebenfalls
beschwerdebefugt. Daran ändert nichts, wenn die durch die strittige Luftraumabsenkung bedingte Zunahme
des Lärms nur eine geringe ist, wie dies das BAZL geltend macht. Unzutreffend ist auch das Argument
der Beigeladenen 1, die Beschwerdeführer 11 und 12 (ebenso wie die meisten anderen) seien nicht
legitimiert, weil sich die strittige Luftraumregelung nicht an sie richte. Denn wie gezeigt, sind nicht
nur die (Spezial-)Adressaten einer Verfügung zu deren Anfechtung berechtigt, sondern auch Dritte,
sofern sie mehr betroffen sind als jedermann; dafür müssen sie die nötige, zumal örtliche,
Beziehungsnähe zur Streitsache aufweisen.
(...)
2.4.3 Aus dem gleichen Grund wie die Kantone sind auch die beschwerdeführenden Gemeinden,
die sich für den Schutz ihrer Bevölkerung vor mehr Lärm einsetzen, beschwerdelegitimiert;
ebenso die Beschwerdeführerin 8 (Gemeindezusammenschluss). Sie alle liegen entweder direkt unter
dem abgesenkten Teil der TMA 11 (neu TMA 4B) bzw. westlich davon, d. h. in Richtung Flughafen und Landepiste.
In diesem Gebiet dürften allfällige lärmmässige Auswirkungen der strittigen Massnahme
wahrnehmbar sein. Wenig östlich vom neuen TMA 4B-Abschnitt liegt die Beschwerdeführerin 6 (Gemeinde
Oberuzwil); bei ihrer Lage ist die Betroffenheit gerade noch zu bejahen. Anders verhält es sich
bei der Beschwerdeführerin 9 (Gemeinde Flawil), die unterhalb der unverändert ge-lassenen TMA
13 und in erheblicher östlicher Entfernung zum abgesenkten Luftraumteil liegt. Ihr örtlicher
Bezug zur Streitsache, den sie auch nicht näher substantiiert, ist mithin nicht stark genug, um
legitimationsbegründend zu sein.
2.4.4 Der Beschwerdeführer 7 und die Personen, die im B. zusammengeschlossen sind bzw.
jene, die als Einzelpersonen auftreten (Beschwerdeführende 10), wohnen, jedenfalls grossmehrheitlich,
im von der Luftraumabsenkung lärmmässig tangierten Gebiet. Gleiches gilt auch für die
Mitglieder des D. (Beschwerdeführer 14). Sie sind daher alle ebenfalls im Sinne von Art. 48 Abs.
1 VwVG betroffen. Dass beim B. und beim Beschwerdeführer 14 die Voraussetzungen für die Verbandsbeschwerde
(oben E. 2.2) gegeben sind, ist gerichtsnotorisch und braucht daher hier nicht geprüft zu werden.
2.5 Somit sind alle Beschwerdeführenden ausser die Beschwerdeführerin 9 legitimiert.
Auf deren Beschwerde ist folglich nicht einzutreten.
3. Bei den beschwerdebefugten Beschwerdeführenden sind nebst der Legitimation auch die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt. Die Beschwerden wurden alle rechtzeitig erhoben
(Art. 50 VwVG), die Inhalts- und Formerfordernisse sind eingehalten (Art. 52 VwVG) und die Kostenvorschüsse,
wo solche zu leisten waren, wurden rechtzeitig bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG), namentlich auch durch den
Beschwerdeführer 14. Ein Teil der Anträge bzw. der vorgebrachten Rügen liegt indes ausserhalb
des hier massgeblichen Streitgegenstands. Dieser wird begrenzt durch den Regelungsinhalt der angefochtenen
Verfügung. Nur was durch diese geregelt wurde, kann Prozessthema im Beschwerdeverfahren sein, was
darüber hinaus geht jedoch nicht (ZIMMERLI/KÄLIN/KIENER, a.a.O., S. 51 f.). Auf zahlreiche
Anträge und Rügen ist daher nicht einzutreten, wie nachfolgend zu zeigen ist.
3.1 Die Luftraumstruktur unterteilt den Luftraum in Luftraumteile von bestimmter räumlicher
Ausdehnung. Sie wird im Luftfahrthandbuch bzw. über die Luftfahrtkarte publiziert. Die Luftraumteile
werden einer der international standardisierten Luftraumklassen A-G zugewiesen. Aus dieser Klassifizierung
ergibt sich, wer im fraglichen Luftraumteil fliegen darf und welche Verkehrsregeln dort gelten. Im kontrollierten
Luftraum, der die Klassen A-E umfasst, steht ein Flugverkehrsleitdienst zur Verfügung; je nach Klasse
kann nach Instrumenten- (IFR) oder Sichtflugregeln (VFR) geflogen werden (vgl. Art. 1 [Begriffe] der
Verordnung des UVEK vom 4. Mai 1981 über die Verkehrsregeln für Luftfahrzeuge [VVR, SR 748.121.11],
Art. 4a VVR und deren Anhänge 1 und 2). In der Schweiz obliegt die Luftraumeinteilung dem
BAZL (Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 18. Dezember 1995 über den Flugsicherungsdienst [VFSD, SR
748.132.1]). Mit der Verfügung über die Luftraumstruktur weist dieses die Luftraumteile nicht
nur einer bestimmten Klasse zu, sondern es bestimmt v. a. auch deren Ausdehnung, einschliesslich der
Untergrenze. Nicht zu ihrem Regelungsinhalt gehört dagegen das Einrichten von Warteräumen und
von Flugwegen. Warteräume sind keine Luftraumblöcke, sondern Bestandteil der Anflugverfahren.
Die genauen An- und Abflugverfahren und namentlich die Auflinierhöhen (line-up) beim Landen werden
mithin nicht mittels Luftstraumstrukturverfügung festgelegt. Sie sind vielmehr Teil des Betriebsreglements
des betreffenden Flughafens und werden mit dessen Genehmigung durch das BAZL verbindlich (Art. 36c
Abs. 2 Bst. b desLuftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 [LFG, SR 748.0]). Die Luftraumstruktur ist nur
die Hülle, die es erlauben muss, diese Verfahren sicher abzuwickeln.
3.2 Somit liegen die Anträge, mit denen die Beschwerdeführerinnen 1-6 und 8 um ein
höheres Auflinieren ersuchen, ausserhalb dessen, was vorliegend Streitgegenstand ist. Gleiches gilt
für die Begehren, die An- und Abflugrouten seien aus umwelt- luftfahrt- bzw. raumplanungsrechtlichen
Gründen anzupassen bzw. das BAZL sei anzuweisen, (mittels anfechtbarer Verfügung) die genauen
Anflugverfahren festzulegen (Beschwerdeführende 10-12 und 14) - diesem Anliegen wurde im Übrigen
durch die Publikation im AIP vom 14. September 2006 entsprochen, weshalb diese Anträge ohnehin gegenstandslos
sind. Unzulässig sind mithin alle Begehren und Rügen, die das ILS 28 selbst betreffen. Im vorliegenden
Verfahren ebenfalls nicht gehört werden können sodann alle nicht näher begründeten
Anträge, die sich auf Luftraumsektoren beziehen, für die die angefochtene Verfügung tatsächlich
gar keine Änderungen gebracht hat, so die Begehren der Beschwerdeführerinnen 1-6 und 8 um Wiederanhebung
der (ganzen) TMA 4A und der TMA 13. Erst recht nicht zulässig sind die Anträge der Beschwerdeführenden
14, die die TMA 3, 4A, 14 und 15 sowie die CTR betreffen und jene des Beschwerdeführeres 12, der
eine Anhebung der ganzen TMA 11 und weitere Anpassungen will. Mit diesen Begehren werden nicht bloss
die Aufhebung von früheren Absenkungen verlangt bzw. konkrete neue Anordnungen, zu denen das BVGer
- innerhalb des Streitgegenstands - im Rahmen seiner Kompetenz, reformatorisch zu entscheiden (Art. 61
Abs. 1 VwVG), befugt ist. Vielmehr müsste das BVGer Anordnungen über Luftraumteile treffen,
über die erstinstanzlich nie entschieden wurde und auch nicht entschieden werden musste.
Zahlreiche
der vorliegend zu behandelnden Rügen werden zudem nicht nur bezogen auf die Luftraumstruktur vorgebracht,
sondern gleichzeitig auch betreffend die ILS 28-Anflugverfahren. Für die Begründung wird aufgrund
des engen sachlichen Zusammenhangs ebenfalls stets auf das ILS 28 Bezug genommen. Wie gezeigt, ist auf
die Begehren und Rügen, soweit sie das ILS 28 betreffen, nicht einzutreten. Wenn nachfolgend die
verschiedenen Vorbringen erörtert werden, geschieht dies nur insoweit, als es um die Luftraumstruktur
geht.
3.3 Über den nördlichen Teil der TMA 4A (Raum Winterthur/Sirnach), um dessen Wiederanhebung
die Beschwerdeführenden 10 ersuchen, hat die Vorinstanz ebenfalls nicht mit der Luftraumstrukturverfügung
2006 entschieden, sondern bereits mit jener von 2005. Es liegt somit nicht auf der Hand, dass der Antrag
vom Streitgegenstand erfasst ist. Der Beschwerde unterliegt indessen nicht nur, was die erstinstanzliche
Behörde effektiv verfügt hat, sondern auch, worüber sie richtigerweise ebenfalls hätte
entscheiden müssen (ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 404). Hier knüpft die Kritik der Beschwerdeführenden
10 an. Sie machen geltend, das BAZL habe den fraglichen Sektor 2005 abgesenkt und dafür die angeblich
geringe Steigleistung des Airbus A340 angeführt. Dies habe sich jedoch als falsch erwiesen und das
BAZL verzichte nun (zu Unrecht) auf eine Wiederanhebung und ermögliche dadurch für das ILS
28 ein nördliches Auflinieren auf 5'000 ft, was so nicht nötig sei. Die Beigeladene 2 stellt
diesen Zusammenhang ebenfalls her, indem sie festhält, die (frühere) Absenkung der TMA 4A sei
nicht nur durch den Steigflug des A340 bedingt, sondern werde auch für die ILS 28-Anflüge benötigt.
Somit ist der Antrag als zum Streitgegenstand gehörig anzusehen.
3.4 Mit den genannten Einschränkungen (vgl. für den Beschwerdeführer 11 auch
oben E. 2.4.2) ist folglich auf die Beschwerden der Beschwerdeführenden 1-8 und 10-14 einzutreten.
Vorliegend zu befinden bleibt also über die teilweise Absenkung der TMA 11 (neu TMA 4B) und den
nicht wieder angehobenen Teil der TMA 4A - beides im Osten - und die durch die Grenzverschiebung zwischen
TMA 4B und 4C bewirkte Absenkung im Westen. Nicht angefochten ist dagegen die an der CTR 1 vorgenommene
Korrektur.
4. Das BVGer überprüft die bei ihm angefochtenen Verfügungen auf Rechtsverletzungen
- einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens - sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Bei
technischen Problemen, Fachfragen oder sicherheitsrelevanten Einschätzungen auferlegt es sich jedoch
eine gewisse Zurückhaltung (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 46A ff.). Bei Luftraumstrukturfestlegungen, die hoch technisch und komplex
sind, gilt dies in besonderem Masse.
Im Folgenden ist zuerst auf die Rügen einzugehen, die
den angeblich nicht korrekten Verfahrensgang betreffen.
5. Die Beschwerdeführenden 7, 10 und 14 halten dem BAZL vor, ihnen das rechtliche Gehör
nicht gewährt zu haben. So bemängelt der Beschwerdeführer 7, das BAZL habe die lärmbetroffene
Bevölkerung im Raum Hinterthurgau/Wil nur ungenügend in die Vorarbeiten zur Luftraumstruktur
2006 einbezogen. Die gleiche Kritik kommt von den Beschwerdeführenden 10 und 14. Sie halten dafür,
weil sie von Mehrlärm betroffen seien, müssten sie Gelegenheit erhalten, sich auch zu den konkreten
Auswirkungen der detaillierten An- und Abflugwege auf die Luftraumstruktur äussern zu können.
Dem hält das BAZL entgegen, das Luftfahrtrecht sehe für diesen Fall keine Anhörung der
Bevölkerung vor. Angehört werden müssten nur die Luftraumnutzer, da nur sie Spezialadressaten
der Verfügung seien. Die Beschwerdeführenden 10 wenden dagegen ein, es dürfe nicht nach
Normal- und Spezialadressaten unterschieden werden, sondern es sei einzig auf die Betroffenheit abzustellen;
für Verfahren mit vielen Interessierten halte Art. 30a VwVG denn auch ein Verfahren bereit.
5.1 Das Verfahren zur Festlegung der Luftraumstruktur ist nicht im LFG geregelt, sondern bloss
auf Verordnungsstufe. Art. 2 Abs. 1 VFSD sieht vor, dass das BAZL die Luftraumstruktur (und die Luftraumklassen)
im Einvernehmen mit dem Kommando der Luftwaffe und nach Anhörung von Skyguide festlegt und sie im
AIP veröffentlicht. Darüber hinaus schreibt weder das LFG noch das übrige Verordnungsrecht
weitere Anhörungen vor, namentlich nicht von (lärmmässig betroffenen) Privaten. Trotzdem
geht das BAZL praxisgemäss so vor, dass es vorgängig zu einer Umstrukturierung weitere Akteure
aus der Fliegerei einbezieht, so den C. (der vorliegend einer der Beschwerdeführenden 13 ist), die
Aircraft Owners and Pilots Association (AOPA), den Schweizerischen Hängegleiterverband (SHV), den
Schweizer Flugplatzverein (SHV) und die Fluggesellschaft SWISS - im vorliegenden Fall überdies auch
die betroffenen Kantone.
5.2 Ob Gehörsansprüche bestehen, ist indes nicht nur nach dem Luftfahrtrecht, sondern
auch nach dem allgemeinen Verfahrensrecht zu prüfen. Demnach findet bei Allgemeinverfügungen
im Unterschied zu normalen Verfügungen in der Regel keine vorgängige Anhörung statt; insofern
gleicht die Allgemeinverfügung dem Rechtssatz (vgl. zum Ganzen: Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 923 ff. sowie TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 30 Rz. 56, je mit Hinweisen). Eine Ausnahme
gilt immerhin für die Spezialadressaten; sie müssen Gelegenheit erhalten, sich zu äussern
(BGE 119 Ia 141 E. 5c/cc).
Spezialadressaten sind, wie gezeigt (oben E. 2.1), jene wegen ihrer örtlichen Nähe unmittelbar
Betroffenen, an die sich die Verfügung von ihrem Regelungsinhalt her richtet und in deren Rechtsstellung
wesentlich schwerwiegender eingegriffen wird als bei den übrigen Adressaten. Sind nur die Spezialadressaten,
nicht aber die Normaladressaten vorgängig anzuhören, kann jenen, die keine Adressaten sind,
sondern bloss Drittbetroffene, erst recht kein Anhörungsrecht zustehen, zumal dann, wenn sie nicht
in schwerer Weise berührt sind (vgl. BGE
121 I 230 E. 2c mit Hinweisen). Ein Anhörungsrecht ergibt sich auch nicht aus Art. 30a
VwVG. Die Norm sieht für Verfahren mit zahlreichen Betroffenen ein besonderes Anhörungs- bzw.
Einwendungsverfahren vor. Hier stehen aber nicht Allgemeinverfügungen in Frage, sondern Individualverfügungen
mit einer Vielzahl von Drittbetroffenen (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 30 Rz. 56).
5.3 Mit der vorliegend strittigen Verfügung ändern die Benützungsregeln für
bestimmte Teile des Luftraums bei Zürich. Rechte und Pflichten werden dadurch im Verhältnis
zur Beigeladenen 1, zum Linienverkehr von und nach Zürich und zu den in diesem Gebiet fliegerisch
aktiven Aviatikkreisen geregelt. Diese Akteure sind folglich die (Spezial-)Adressaten der Verfügung
und als solche vorgängig anzuhören. Bei den hier interessierenden Aviatikkreisen (Beschwerdeführende
13) hat eine Anhörung stattgefunden. So wurden u. a. der C., die AOPA und der SHV einbezogen. Die
Privaten, die sich - eigenständig oder via einen Verband - über Lärm beklagen (Beschwerdeführende
7, 10 und 14) sind dagegen nicht Adressaten der Verfügung, weder Spezial- noch Normaladressaten,
auch sind sie durch die Luftraumabsenkung nicht erheblich beeinträchtigt, denn die ILS 28-Anflugverfahren,
die Grund für die Massnahme sind, führen zu keiner wesentlichen Fluglärmmehrbelastung
(unten E. 6.1). Sie mussten daher vorgängig zum Erlass der Verfügung nicht angehört werden.
Weil die Mehrbelastung gering ist, gilt das selbst dann, wenn man ein Anhörungsrecht über die
Spezialadressaten hinaus bejahen wollte. Denn anzuhören wäre jedenfalls nur, wer von einer
Massnahme in schwerwiegender Weise betroffen ist (vgl. BGE
121 I 230 E. 2c).
5.4 Das BAZL hat die Anrainerkantone zur Luftraumstruktur 2006 angehört. Gesetzlich hätte
dazu indes keine Verpflichtung bestanden. Denn die Kantone sind, gleich wie die fraglichen Gemeinden,
weder Adressaten der Verfügung noch sind sie in ihren Interessen erheblich beeinträchtigt.
Nach den oben dargelegten Grundsätzen hätten sie daher nicht einbezogen werden müssen.
Für die Kantone ergibt sich ein Anhörungsrecht auch nicht aus Art. 8 Abs. 7 LFG, wonach das
BAZL die interessierten Kantone anzuhören hat, bevor es Flugräume und Flugwege festlegt. Art.
8 LFG hat vor allem Aussenlandungen, zumal solche im Gebirge, im Auge (BBl 1971 270) und Abs. 7 kann
sich aus gesetzessystematischen Gründen und aufgrund der Entstehungsgeschichte auch nur auf diese
Problematik beziehen. Denn der Passus, der die Anhörung der Kantone vorschreibt, wurde im Zuge einer
Revision betreffend die Aussenlandungen eingefügt (AS 1964 325). Damit ist festzustellen, dass Art.
8 Abs. 7 LFG, was den Einbezug der Kantone angeht, nicht insofern generelle Bedeutung hat, als die Kantone
bei allen Anordnungen zum Luftraum, und also speziell bei der Luftraumstruktur, angehört werden
müssten (anders noch: Zwischenentscheid der REKO/INUM vom 27. Juli 2006, E. 2.1). Offen bleiben
kann, ob ein Einbezug der interessierten Kantone nicht trotzdem sinnvoll ist.
6. Die Beschwerdeführenden 1-6, 7, 8 und 14 bemängeln weiter, das BAZL hätte
die Luftraumstruktur nicht ohne einen neuen UVB ändern dürfen. Einige von ihnen erheben ausserdem
die Rüge, das BAZL habe die Auswirkungen nicht genügend abgeklärt und folglich den Sachverhalt
nicht gehörig festgestellt. So fehlten z. B. für den Raum Hinterthurgau/Wil Lärmmessungen
(Beschwerdeführer 7). Dem hält das BAZL entgegen, die Luftraumstruktur selbst verursache weder
Lärm noch andere Immissionen. Die Frage eines UVB und anderer umweltrechtlicher Abklärungen
beträfen das Verfahren zum ILS 28. Was die Sachverhaltsermittlung angeht, kritisieren die Beschwerdeführenden
13 sodann, die gemachten Abklärungen reichten für eine umfassende Interessenabwägung nicht
aus.
6.1 Das BVGer hat sich im Urteil zum ILS 28 ebenfalls mit der Rüge, es habe kein ausreichender
UVB vorgelegen, befassen müssen. Es ist zum Schluss gekommen, der EMPA-Bericht (425'457-1, inkl.
Ergänzung), über den das UVEK und das BAZL verfügt hätten, als sie am 22. April 2004
das ILS 28 bewilligt hätten, habe den umweltrechtlichen Anforderungen zwar nicht vollumfänglich
entsprochen. Aus den darin aufgezeigten Betriebszuständen ergebe sich aber, dass die Differenzen
zwischen den für die verschiedenen Anflugverfahren ermittelten Lärmbelastungen relativ gering
seien, so dass auf eine Quantifizierung der projektbedingten Auswirkungen habe verzichtet werden können.
Für das konsolidierte Betriebsreglement von 2005 (vBR) sei zudem ein neuer EMPA-Bericht (437'703-1)
eingereicht worden (UVB vBR). Diesem könnten allfällige Auswirkungen der am 22. April 2004
genehmigten Betriebsreglementsänderungen auf die Störfallvorsorge entnommen werden, so dass
mit dem Einbezug des UVB vBR ins Beschwerdeverfahren zum ILS 28 allfällige Mängel in der Sachverhaltserhebung
hätten behoben werden können. Für die Freigabe des detaillierten Anflugverfahrens habe
nicht nochmals ein neuer UVB erstellt werden müssen (E. 20.5 ff.). Das BVGer ist überdies -
u. a. unter Verweis auf die Beurteilung durch das Bundesamt für Umwelt (BAFU) und das BGer - zum
Schluss gelangt, das ILS 28-Anflugverfahren werde keine wesentliche Fluglärmmehrbelastung bewirken,
selbst in der detaillierten Ausgestaltung von 2006 nicht (E. 9.3).
6.2 Vorliegend ist ein neuer UVB ebenfalls nicht nötig. So ist der von der Kleinaviatik
herrührende Lärm im Vergleich zu dem aus den ILS 28-Anflügen resultierenden nur von geringer
Bedeutung und führt insgesamt zu keiner wesentlichen (zusätzlichen) Lärmbelastung (vgl.
oben E. 2.3 und auch Art. 2 der Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung
[UVPV, SR 814.011]). Die Beschwerdeführenden stellen ihre Anträge letztlich denn auch nur mit
Blick auf das ILS 28 selbst. Ist für die ILS 28-bedingten und unmittelbar lärmverursachenden
Flugverfahren kein zusätzlicher UVB zu erstellen, kann ein solcher hier erst recht nicht für
die Luftraumstruktur verlangt werden, die nur die Hülle für die Abwicklung dieser Flugverfahren
bildet. Braucht es dafür keinen neuen UVB und ist, bedingt durch das ILS 28, nicht mit einer namhaften
Lärmmehrbelastung zu rechnen, ist auch nicht ersichtlich, welche weiteren umweltrechtlichen Abklärungen
bezüglich der übrigen Lärmauswirkungen der Luftraumstruktur hätten gemacht werden
müssen. Die Rüge der unvollständigen Sachverhaltsfeststellung geht daher ebenfalls fehl.
6.3 Die Beschwerdeführenden 13 machen sodann insofern eine unzureichende Sachverhaltsfeststellung
geltend, als sie dem BAZL vorhalten, es habe nicht alle Abklärungen getroffen, die für eine
korrekte Abwägung der Interessen aller Luftraumnutzer nötig gewesen wären.
Die Aviatikkreise
und namentlich der C. wurden durch das BAZL angehört. Dass ihre Anliegen nicht im gewünschten
Ausmass berücksichtigt wurden, ist nicht eine Frage der Sachverhaltsermittlung, sondern der Interessenabwägung.
Ob diese rechtmässig war, ist an anderer Stelle zu prüfen (unten E. 10.3).
.. (...)
8. In materieller Hinsicht geht die Hauptkritik dahin, die Luftraumabsenkung im Osten (TMA
11, neu TMA 4B) sei nicht nötig, weil auch die Anflugverfahren für das ILS 28 bzw. das entsprechende
line-up nicht zulässig und nicht nötig seien. Konkret halten die Beschwerdeführenden 1-6,
8, 10 und 13 dafür, es sei nicht erforderlich, dass beim ILS 28-Endanflug auf zwei verschiedenen
Höhen aufliniert werde, aus Norden auf 5'000 ft und aus Süden auf 6'000 ft. Bei Piste 34 (Südanflüge)
werde auch nur auf einer Höhe aufliniert. Liege beim ILS 28 das nördliche line-up auch bei
6'000 ft (oder mindestens 5'500 ft), was möglich sei, brauche es weniger tiefe Luftraumuntergrenzen.
Mit dem gewählten Regime werde eine Kapazitätserweiterung bezweckt. Für die Beschwerdeführerinnen
1-6 und 8 ist sodann unverständlich, warum der Flugraum über dem Osten tiefer angelegt werden
soll als im Süden und Westen, wo doch die topografischen Verhältnisse gerade nach einer gegenteiligen
Anordnung verlangten. Das BAZL und die Beigeladenen halten dieser Kritik entgegen, das gewählte
Auflinierregime sei für das ILS 28 sehr wohl nötig und im Übrigen gebe es bei Piste 34
ebenfalls zwei verschiedene Auflinierhöhen (Beigeladene 1).
8.1 Die Rügen der Beschwerdeführenden beschlagen mithin hauptsächlich das eigentliche
ILS 28-Anflugverfahren und das dazugehörige line-up-Regime und gehören deswegen in das Verfahren
zum ILS 28, wo sie denn auch vorgebracht wurden. Beantragt wurde dort u.a. eine Neugestaltung mit einem
einheitlichen Auflinierpunkt auf 6'000 ft und die Führung des Verfahrens via ZH 703 ebenfalls über
diesen Punkt. Das BVGer kam in seinem Urteil zum ILS 28 zum Schluss, der Bedarf für die Einführung
des ILS 28 sei ausgewiesen (E. 12.3.5) und die Kapazität von Piste 28 werde dadurch nur mässig
erhöht (E. 14.5). Ferner erkannte es keine Verletzung des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips und
hielt fest, die verlangte Neugestaltung des ILS-Anflugverfahrens sei in der verlangten Form nicht verhältnismässig
(E. 21 ff.). Schliesslich entspreche das ILS 28 in seiner Ausgestaltung auch den luftfahrtspezifischen
Anforderungen (E. 18.5).
8.2 Sind das ILS-Anflugverfahren und das line-up rechtmässig, muss vorliegend lediglich
geprüft werden, ob das ILS 28 die Änderung bei der Luftraumstruktur, vom Grundsatz und vom
Umfang her, nötig macht. Wenn ja, ist sie in der verfügten Form zu belassen, es sei denn, gewichtige
rechtliche oder technische Einwände sprächen dagegen.
8.2.1 Wie erwähnt, kritisieren die Beschwerdeführenden hauptsächlich das ILS
28-Verfahren und das dazugehörige line-up, was vorliegend jedoch nicht zulässig ist. Nur wenige
bringen dagegen vor, die Luftraumabsenkung wäre gar nicht bzw. nicht in der verfügten Form
nötig gewesen. Der Beschwerdeführer 14 rechnet vor, der nördliche Auflinierpunkt liege
in 36 km Entfernung und demnach auf 10'000 ft und der südliche 18 km weit weg und also auf 5'000
ft; damit erweise sich die Absenkung als gar nicht nötig. In die gleiche Richtung gehend, führen
die Beschwerdeführenden 13 aus, der über das ILS anfliegende Linienverkehr müsse erst
in einer Distanz von 14 nautischen Meilen (NM) auf 6'000 ft abgesenkt sein. Die strittige Absenkung sei
daher unnötig, zumal auch ohne sie ein vertikaler Puffer von 500 ft bestehen bleibe. Die Beschwerdeführenden
13 (gleich wie die Beschwerdeführenden 10) rügen sodann, das BAZL funktioniere den angrenzenden
nördlichen Teil der TMA 4A um, den es bereits 2005 abgesenkt habe. Anfänglich habe sich das
BAZL dafür auf die angeblich geringe Steigfähigkeit einzelner Flugzeugtypen berufen; nachdem
sich dies als unzutreffend erwiesen habe, verzichte es auf eine Wiederanhebung und gebe als Begründung
neu bzw. zusätzlich das ILS 28 an. Die beschwerdeführenden Gemeinden halten dafür, die
topografischen Verhältnisse im Osten würden höhere Luftraumuntergrenzen erlauben.
8.2.2 Für den neuen Abschnitt TMA 4B hält dem das BAZL entgegen, eine Anhebung sei
nicht möglich, denn sonst müsste sich der an- und abfliegende Linienverkehr anstatt im Luftraum
C im Luftraum E bewegen. Da dort aber zum VFR-Verkehr nicht gestaffelt und weitgehend auf Sicht geflogen
werde, sei dies nicht zu verantworten. Gleiches gelte für den nördlichen Teil der TMA 4A. Über
diesen würden im Übrigen auch die Abflüge ab anderen Pisten abgewickelt und er dürfe
daher nicht isoliert betrachtet werden, sondern müsse als Teil eines komplexen Gesamtsystems gesehen
werden. Die Beigeladene 2 führt aus, die Absenkung der TMA 4B sei für die ILS 28-Anflüge
aus technischen und betrieblichen Gründen nötig, insbesondere weil die sog. Anflugsequenz (Radarvectoring)
auf mindestens 6'000 ft erstellt werden müsse. Damit hierzu die nötige Flexibilität und
Reserve gewährleistet sei, müsse die Luftraumuntergrenze bei 5'500 ft liegen. Zum strittigen
nördlichen Abschnitt in der TMA 4A erklärt sie, schon 2005 sei die Absenkung nicht nur wegen
der geringen Steigleistung des A340 erfolgt. Grund seien auch die Verlegung von Warteräumen und
die geänderten Abflugrouten gegen Osten gewesen. Nunmehr sei der abgesenkte Teil insbesondere auch
für die ILS 28-Anflüge notwendig.
Die Beschwerdeführenden 10 und 13 weisen die Darstellungen
von BAZL und Beigeladenen als unbelegte Behauptungen zurück.
8.2.3 An den Fachmeinungen, die das BAZL und die Beigeladene 2 unter besonderer Berücksichtigung
der technischen Bedürfnisse des ILS 28 und der Anliegen der Flugsicherheit dargelegt haben, zu zweifeln,
besteht für das BVGer kein Anlass. Die Schlüsse, zu denen die Beigeladenen 2 gelangt ist, müssen
mithin nicht mittels einer unabhängigen Expertise überprüft werden. Mit dem BAZL und der
Beigeladenen 2 ist davon auszugehen, dass das ILS 28 für ein sicheres Funktionieren auf eine Untergrenze
der neuen TMA 4B von 5'500 ft angewiesen ist und zwar in erster Linie für die normalen radargeführten
Anflüge (Radarvectoring). Einleuchtend ist namentlich, dass es eines gewissen Puffer- bzw. Reservebereichs
bedarf, d. h. dass es zwischen dem Luftraum, den der Linienverkehr für die An- und Abflüge
benötigt und jenem, der für die übrige Fliegerei offensteht, einen Abstand braucht. Die
Beigeladene 1 weist ferner überzeugend darauf hin, dass die Linienflugzeuge beim Radarvectoring
nicht erst im sog. FAP (final approach point), sondern bereits davor auf einer bestimmten Höhe fliegen
können müssen, weshalb bereits dort (Auflinierzone) ein Luftraum mit entsprechenden Untergrenzen
nötig sei. Zum Vorhalt der Beschwerdeführenden 13, die Beigeladene 2 habe in ihrer Stellungnahme
erklärt, der neue Luftraum in der TMA 4B werde ausser für ausserordentliche Situationen wie
Notfälle nicht genutzt, ist festzuhalten, dass sich die Äusserung der Beigeladenen 2 auf das
nur selten zur Anwendung kommende sog. ILS 28-Standardverfahren über ZH 703 (vgl. Urteil ILS 28
E. 21.7.3.2) beziehen muss, hält sie in der gleichen Stellungnahme an anderer Stelle doch fest,
der mit der Absenkung gewonnene Luftraum werde gebraucht. Die Beigeladene 1 bestätigt in ihrer Eingabe
vom 4. Februar 2008 denn auch, dass der abgesenkte Luftraumteil nicht nur in Notfällen, sondern
regelmässig genutzt wird. Grund dafür ist, dass sich der FAP für das normale radargeführte
Auflinieren ebenfalls dort befindet.
Was den nördlichen Teil der TMA 4A betrifft, ist ebenfalls
der Beurteilung von BAZL und Beigeladener 2 zu folgen. Die Darstellung, wonach der bereits 2005 abgesenkte
Luftraumteil zumindest teilweise auch für das ILS 28 benötigt wird und daher nicht wieder angehoben
werden kann, ist plausibel und wird auch durch die Beigeladene 1 bestätigt. Die Betrachtung der
Beschwerdeführenden 10 und 13, die v.a. den A340 und dessen Steigleistung im Auge haben, ist dagegen
eine isolierte und übersieht, dass der Abschnitt Teil eines grösseren Ganzen ist und gleichzeitig
mehreren Zwecken dienen kann. Im Umstand, dass das BAZL an der Absenkung von 2005 festhält, indem
es dafür zwischenzeitlich teilweise neue, durch geänderte Anflugverfahren bedingte Gründe
anführt, ist nichts Rechtsfehlerhaftes zu erkennen.
Angesichts des Vorstehenden braucht keine
Expertise zur Steigleistung des A340 eingeholt zu werden. Die entsprechenden Anträge der Beschwerdeführenden
10, 13 und 14 werden deshalb abgewiesen.
8.2.4 Technische Fragen und solche der Flugsicherheit stellen sich weiter in Bezug auf die
Eventualanträge der Beschwerdeführenden 13. Demnach soll der neu zur TMA 4B geschlagene Luftraum
zwischen 5'500 ft und 6'500 ft zu bestimmten Zeiten (März bis Oktober, 10 Uhr bis Sonnenuntergang
bzw. 20 Uhr) mit E klassifiziert werden (1). Als Alternative soll der fragliche Bereich als Segelflugraum
ausgestaltet werden, dies ohne Pufferzone bzw. mit einer solchen angrenzend an die TMA 4A (2). Diese
Lösungen würden es den Beschwerdeführenden 13 nach deren Dafürhalten ermöglichen,
ihre fliegerischen Aktivitäten wenigstens zum grössten Teil unbeeinträchtigt durchzuführen;
bei Variante 2 gäbe es immerhin für die Segelfliegerei Erleichterungen.
Das BAZL weist
diese Anliegen zurück und gibt an, ein Luftraum der Klasse E eigne sich nicht, um darin bei einem
interkontinentalen Landesflughafen dichten Linienverkehr abzuwickeln. Eine Umklassierung würde eine
wesentliche Sicherheitseinbusse bewirken. Zu den Segelflugräumen legt das BAZL sodann dar, diese
würden in Lufträumen geschaffen, wenn dort kein IFR-Flugbetrieb stattfinde, und nur situativ
freigegeben. Der vorliegend anbegehrte Segelflugraum hätte eine zu kleine laterale Abmessung und
würde für die Segelfliegerei daher gar keinen Nutzen darstellen. Für die Beigeladene 2
kommen die beiden Varianten ebenfalls nicht in Frage. Variante 1 hält sie für operationell
nicht durchführbar und im Widerspruch zu den Sicherheitsstandards. Da die Piste 28 jederzeit angeflogen
werden können müsse, auch bei schlechtem Wetter, sei die TMA 4B nicht nur von den deutschen
Sperrzeiten abhängig. Die Beigeladene 1 lehnt ebenfalls beide Varianten ab, Variante 1, weil im
Luftraum E keine geführten Radarrouten zugelassen würden und Variante 2, weil ein kurzfristiger
Pistenwechsel auf Piste 28 jederzeit möglich sein müsse.
Auch in diesem Punkt ist den
Fachmeinungen von BAZL und Beigeladener 2 zu folgen. Insgesamt scheinen die durch die Beschwerdeführenden
13 vorgeschlagenen Lösungen nur schwer mit dem Bedürfnis nach einer mit ausreichenden Sicherheitspuffern
ausgestatten Luftraumstruktur sowie mit der Vorgabe vereinbar, dass Nahkontrollbezirke mit viel IFR-Verkehr,
wie dies beim Flughafen Zürich der Fall ist, nicht als Luftraum E zu klassifizieren sind (vgl. VVR,
Anhang 2 e contrario).
8.3 Die Beschwerdeführenden 7, 10, 11 und 12 (sowie sinngemäss auch der Beschwerdeführer
14) bringen gegen die Luftraumabsenkung weiter vor, sie verletze das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip.
Sie beklagen die generelle Lärmbelastung durch die Ostanflüge und äussern die Befürchtung,
dass sich dies mit dem ILS 28 und dem entsprechend angepassten Luftraum noch verschärft und fordern
deshalb, um den Lärm möglichst zu beschränken, sei auf die Absenkung zu verzichten. Gemäss
BAZL ist diese Rüge nicht im vorliegenden Verfahren zu prüfen und die Beigeladene 1 hält
dafür, das Vorsorgeprinzip sei nicht verletzt, da eine Lärmreduktion weder möglich noch
tragbar wäre.
Nach Art. 11 Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01)
sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich
und wirtschaftlich tragbar ist, dies unabhängig von der bestehenden Belastung. Das BVGer, das sich
im Verfahren zum ILS 28 mit den gleichen Vorbringen zu befassen hatte, hielt in seinem Urteil fest, emissionsbegrenzende
Massnahmen kämen, wenn ein kleiner Aufwand zu einer erheblichen Verringerung führe, auch bei
bloss geringfügigen Emissionen in Frage (BGE
133 II 169 E. 3.2; Urteil ILS 28 E. 21.7.1). Die Emissionen, die das ILS 28 bringe, seien bloss geringfügig.
Dagegen legten die Beschwerdeführenden nicht dar, wie es ohne grossen Aufwand möglich sei,
das Anflugverfahren anzupassen. Gestützt auf das Vorsorgeprinzip müsse das Anflugverfahren
daher nicht neu gestaltet werden (a.a.O., E. 21.7.3). Das BVGer sei auch nur bedingt befugt, Betriebsbeschränkungen
zu erlassen (a.a.O., E. 21.7.3.1).
Das muss auch vorliegend gelten. Gebietet das Vorsorgeprinzip
keine Änderung beim Anflug- und Auflinierregime, kann Art. 11 Abs. 2 USG auch nicht Grundlage für
Änderungen bei der Luftraumstruktur sein, zumal diese nur die Hülle für die Abwicklung
des Abflugverfahrens ist.
8.4 Die Beschwerdeführenden, einige zumindest sinngemäss, werfen dem BAZL vor, es
habe eine unzulängliche Interessenabwägung vorgenommen. Es habe einseitig die Anliegen des
Flughafens (Beigeladene 1) berücksichtigt und zwar zulasten der lärmbetroffenen Bevölkerung
bzw. der Kleinaviatikkreise (Beschwerdeführende 13). Dazu ist festzuhalten, dass die Fluglärmbelastung,
der die Bevölkerung im Osten des Flughafens ausgesetzt ist, schon vor der Einführung des ILS
28 bestand. Der Mehrlärm, der durch dieses bewirkt wird, ist als gering einzustufen (oben E. 6.1).
Wie im Urteil zum ILS 28 festgehalten wurde (Urteil ILS 28 E. 21.7.3.1), hat das Anliegen der Bevölkerung,
dieser Mehrbelastung zu entgehen, vor den Interessen eines sicheren Betriebs des Flughafens, namentlich
des ILS 28, zurückzustehen. Das Gleiche gilt grundsätzlich auch in Bezug auf die Beschwerdeführenden
13, auch wenn die Luftraumänderung sie ungleich stärker und unmittelbar trifft (vgl. ausführlicher:
unten E. 10.3.).
8.5 Die Beschwerdeführenden 1-6, 7, 8 und 14 bemängeln sodann, der Osten des Flughafens
müsse mehr Lärm ertragen als der Süden und werde so gegenüber diesem schlechtergestellt.
Damit werfen sie dem BAZL vor, es beachte das in Art. 8 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 (BV, SR 101) festgeschriebene Gleichbehandlungsgebot nicht.
Nach diesem Grundsatz
ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches ungleich zu behandeln (BGE
132 I 68 E. 4.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 495 ff.). Im Verfahren zum ILS 28
wurde mit Verweis auf das im Osten und Süden angeblich unterschiedliche Anflug- bzw. line-up-Regime
ebenfalls eine Ungleichbehandlung geltend gemacht. Das BVGer kam dazu zum Schluss, eine solche sei nicht
gegeben, jedenfalls keine, die nicht sachlich gerechtfertigt wäre (E. 24). Das muss auch für
die Luftraumraumstruktur gelten, die ja nichts mehr als die Hülle zur Ermöglichung dieser Verfahren
ist. Kommt hinzu, dass der Flugraumbedarf im Osten grösser ist, weil die Flugverkehrsleitdienste
wegen des starken Abflugverkehrs mehr Flexibilität brauchen.
8.6 Ebenfalls nicht verletzt sind raumplanungsrechtliche Grundsätze und Ziele (Art. 1
des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG, SR 700]), wie dies mehrere Beschwerdeführende teils
ohne nähere Begründung geltend machen (vgl. dazu auch Urteil zum ILS 28 E. 19). Sofern sich
diese Rügen auf das ILS 28-Anflugverfahren beziehen, gehen sie ohnehin ebenfalls über den Streitgegenstand
hinaus.
8.7 Die bisherigen Rügen betreffen v. a. die Lärmbelastung für die Bevölkerung
im Osten und die Einschränkungen für die Kleinaviatik. In eine andere Richtung geht dagegen,
wenn die Beschwerdeführer 7 und 14 gegenüber dem ILS 28 Sicherheitsbedenken äussern. So
fragt sich der Beschwerdeführer 7, ob das ILS 28 internationale Sicherheitsstandards erfülle
und der Beschwerdeführer 14 erachtet das Konzept von gleichzeitigen An- und Abflügen als riskant.
Diese nur ganz summarisch vorgetragenen Bedenken betreffen das ILS 28 selber und nicht die Luftraumstruktur,
weshalb im vorliegenden Verfahren nicht darauf einzugehen ist. Hinzuweisen ist immerhin darauf, dass
das BVGer im Urteil zum ILS 28 festgehalten hat, das ILS 28 erfülle die luftfahrtspezifischen Anforderungen
(E. 18 ff.).
8.8 Somit erweisen sich die gegen die Luftraumabsenkung im Osten gerichteten Beschwerden der
Beschwerdeführenden 1-6, 7, 8, 10, 11, 12 und 14, soweit überhaupt auf sie einzutreten ist
(oben E. 2.4.2 und 3.2 f.), als unbegründet, weshalb sie abzuweisen sind. Namentlich ist auch der
Antrag der Beschwerdeführenden 10 auf Rückweisung der Sache an das BAZL abzuweisen, hat sich
doch ihre Kritik, es seien wesentliche Verfahrensfehler begangen worden, als unbegründet herausgestellt.
Was
die Beschwerdeführenden 13 betrifft, ist im Folgenden weiter zu prüfen, ob die Luftraumabsenkung
im Westen des Flughafens rechtmässig ist und ob Grundrechtsverletzungen vorliegen.
9. Das BAZL hat mit der angefochtenen Verfügung auch im Westen des Flughafens zwei Flugraumteile
abgesenkt; strittig ist hier die Absenkung um 1'000 ft im Grenzbereich der TMA 4B und 4C. Zur Begründung
hat das BAZL ursprünglich angegeben, eine 2005 vorgenommene Änderung habe für die Luftwaffe
operationelle Nachteile gebracht, die es zu beseitigen gelte. Vor BGer - dieses war mit Beschwerden gegen
die durch die REKO/INUM in diesem Punkt angeordnete Wiedeherstellung der aufschiebenden Wirkung befasst
- brachte das beschwerdeführende UVEK zusätzlich vor, die Absenkung werde auch für das
ILS 28 benötigt, weil dessen Durchstartverfahren (missed-approach-Verfahren) genau durch diesen
Bereich führe. Im vorliegenden Verfahren verweist das BAZL auf diese Ausführungen des UVEK
und die Beigeladene 1 stellt nochmals klar, die Absenkung sei aus den zwei genannten Gründen zwingend
nötig. Die Beschwerdeführenden 13 halten dem entgegen, der Bedarf für die Luftwaffe (angeblich
im Zusammenhang mit deren Betrieb in Emmen) sei nicht ausgewiesen und das Argument mit dem Durchstartverfahren
sei nachgeschoben, was nicht zulässig sei. Aus dem Urteil des BGer, das nur über die aufschiebende
Wirkung zu befinden gehabt habe, könne für das vorliegende Verfahren nichts abgeleitet werden.
Das
BGer hielt in seinem Urteil 2A.456/2006 vom 8. Januar 2007, in dem es nur um die aufschiebende Wirkung
bezogen auf die hier interessierende westseitige Absenkung ging, fest, die Teilmassnahme hänge mit
den übrigen ILS 28-bedingten Änderungen zusammen, und verwies dazu auf das missed-approach-Verfahren.
Diese Feststellung hat aber über die Frage der aufschiebenden Wirkung hinaus Gültigkeit, so
auch für das vorliegende Verfahren, zumal an den tatsächlichen Gegebenheiten seither nichts
geändert hat. Was den Aspekt Luftwaffe betrifft, so hatte das UVEK vor dem BGer erklärt, mit
der Verschiebung werde die militärische und die zivile Luftraumnutzung mit den entsprechenden Zuständigkeiten
bei der Flugsicherung in Übereinstimmung gebracht. Je grösser diese Übereinstimmung sei,
desto einfacher und damit sicherer werde die Benützung und die Verwaltung des Luftraums. Diese Ausführungen
überzeugen und gelten nach wie vor. Für das BVGer ist die Notwendigkeit für die Luftraumabsenkung
damit gegeben.
10. Die Beschwerdeführenden 13 machen schliesslich die Verletzung von weiteren Grundrechten
geltend. Die Flugplatzhalter, Flugschulen und Fluggruppen seien in ihrer Wirtschaftsfreiheit verletzt,
weil sie bei der Ausübung ihres Gewerbes und in der Gestaltung ihrer Betriebsverhältnisse massiv
eingeschränkt würden. Immer mehr Mitglieder seien wegen der laufend neuen, einschneidenden
Luftraumanpassungen frustriert und es sei inzwischen ein klarer Mitgliederschwund zu verzeichnen (Eingabe
vom 22. Oktober 2007). Die Piloten strebten beim Fliegen nach stets neuen Bestleistungen, suchten nach
immer weiteren Grenzen und wollten sich mit ihren Kollegen messen. Wenn ihnen der Luftraum immer mehr
entzogen werde, werde das verunmöglicht. Für die Segel- und zum Teil für die Motorfliegerei
bewirke die Absenkung im Osten zusammen mit jener im Westen einen regelrechten Riegel für Flüge
zwischen den Alpen und dem Jura. All das stelle eine Verletzung der persönlichen Freiheit der Piloten
dar. Da die Grundrechtseingriffe schwer seien, brauche es eine Grundlage in einem Gesetz und nicht bloss
in der VFSD. Schliesslich seien die Anpassungen unverhältnismässig. Es gehe nicht an, dass
der Luftraum für die Kleinaviatik grossräumig und permanent gesperrt werde, obwohl der Linienverkehr
nur für ausserordentliche Situationen darauf angewiesen sei.
Nach der Meinung des BAZL gibt
es sowohl bei der Segelfliegerei wie auch bei den Hängegleitern nur wenige Betroffene. Deren Interesse
an der freien Benutzung des Luftraums während einiger Monate müsse vor dem öffentlichen
Interesse an einer sicheren Luftraumordnung zurückstehen. Die Beigeladene 1 hält dafür,
die Beschwerdeführenden seien gar nicht im Schutzbereich des jeweiligen Grundrechts betroffen. Wenn
ein Mitgliederschwund geltend gemacht werde, sei nicht die wirtschaftliche Tätigkeit der als Vereine
organisierten Flugplätze berührt. Die Piloten wiederum seien nicht in ihrer persönlichen
Lebensgestaltung beeinträchtigt. Die Einschränkungen, die es gebe, seien zugunsten eines sicheren
Betriebs des Flughafens hinzunehmen.
10.1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, schwerwiegende
gar einer solchen in einem formellen Gesetz. Die Eingriffe müssen ausserdem im öffentlichen
Interesse liegen und verhältnismässig sein (Art. 36 BV; REGINA KIENER/WALTER KÄLIN, Grundrechte,
Bern 2007, § 9). Mit diesen Fragen hatte sich das BVGer auch im Verfahren zum ILS 28 zu befassen,
da die Beschwerdeführenden 13 dort die gleichen Grundrechtsverletzungen geltend gemacht haben. Dabei
kam es zum Schluss, die Wirtschaftsfreiheit der Betroffenen sei zwar tangiert, ebenso seien aber die
Eingriffsvoraussetzungen erfüllt. Namentlich seien die aus dem ILS 28-Anflugverfahren resultierenden
Einschränkungen beim Luftraum zumutbar (E. 25). Für die Segel- und Motorflugpiloten hielt es
unter Hinweis auf BGE 133
I 58 E. 61 sodann fest, die Einschränkungen, die sie erlitten, berührten nicht elementare
Aspekte der Persönlichkeitsentfaltung, weshalb schon aus diesem Grund keine Verletzung der persönlichen
Freiheit vorliege (E. 26). Diese Schlüsse gelten auch vorliegend. In Ergänzung dazu ist auf
einige Punkte jedoch näher einzugehen.
10.2 Die Strukturierung des Luftraums ist eine Notwendigkeit. Davon geht implizit auch das
LFG aus, was sich unmissverständlich aus den Gliederungstiteln ergibt. So ist der erste Titel des
ersten Teils mit « Luftraum und Erdoberfläche » und dessen zweiter Abschnitt mit «
Die Benützung des Luftraums und Sicherheitsmassnahmen » überschrieben. Dem LFG selbst
ist dagegen nicht zu entnehmen, auch dessen Art. 8 Abs. 7 nicht (vgl. oben E. 5.3), wer die Luftraumstruktur
festlegt. Das BAZL wird über Art. 2 Abs. 1 VFSD für zuständig erklärt. Diese Aufgabenzuweisung
hat im Gesetz eine genügende Stütze und zwar in Art. 40 LFG. Wenn die Beschwerdeführenden
13 ausführen, Art. 40 LFG regle den Status, die Organisation und die Aufgaben des Flugsicherungsdienstes,
also von Skyguide (Beigeladene 2), trifft das zwar zu, aber nur teilweise, nämlich für die
Abs. 2 bis 3. Abs. 1 gibt dem Bundesrat (BR) dagegen die (generelle) Befugnis, den Flugsicherungsdienst
zu ordnen. Von dieser Kompetenz hat der BR mit dem Erlass der VFSD Gebrauch gemacht. Zu den Flugsicherungsdiensten
gehören alle Dienste, die eine sichere, geordnete und flüssige Abwicklung des Luftverkehrs
gewährleisten (Art. 1 Abs. 4 LFG). Nebst dem eigentlichen Flugverkehrsleitdienst, der durch Skyguide
(Beigeladene 2) wahrgenommen wird (Art. 2 Abs. 2 VFSD), ist dazu auch die Festlegung der Luftraumstruktur
zu zählen, wovon Art. 2 Abs. 2 VFSD in Ergänzung zur Aufzählung von Art. 1 Abs. 1 VFSD
wie selbstverständlich ausgeht. Somit ist im LFG genügend abgestützt, dass der Luftraum
strukturiert werden muss und dass diese Aufgabe dem BAZL zufällt. Die von den Beschwerdeführenden
13 beklagten Grundrechtseingriffe sind damit durch ein formelles Gesetz abgedeckt. Selbst bei einem schweren
Eingriff wäre somit eine genügende gesetzliche Grundlage gegeben. Vorliegend können die
Eingriffe jedoch nicht als schwer gelten, jedenfalls nicht bei den betroffenen Piloten, Fluggruppen und
-clubs (vgl. unten E. 10.3).
10.3 Das ILS 28 ist für einen sicheren Betrieb auf die Absenkungen im Osten und im Westen
des Flughafens angewiesen; Letztere kommt überdies auch der Luftwaffe zugute. Die Anpassungen dienen
letztlich der Flugsicherheit und liegen mithin im öffentlichen Interesse. Die Einschränkungen
treffen die Beschwerdeführenden 13 weiter auch nicht in unverhältnismässiger Weise. Eine
mildere Massnahme, d. h. eine Luftraumanpassung, die namentlich den Bedürfnissen des ILS 28 gleichermassen
gerecht und gleichzeitig die Beschwerdeführenden 13 weniger einschränken würde, ist nicht
ersichtlich. Eine Lösung stellen weder die von den Beschwerdeführenden 13 geforderten Änderungen
beim Anflugverfahren bzw. beim line-up noch die im vorliegenden Verfahren vorgeschlagenen Varianten (zeitweise
Umklassierung des Abschnitts in der TMA 4B bzw. Schaffung eines Segelflugraums) dar (oben E. 8.2.4).
Die Einschränkungen für die Kleinaviatik mögen zum Teil beschwerlich sein. Als Folge davon
mag es bei den Flugfeldern und Fluggruppen im betroffenen Gebiet zu Mitgliederaustritten gekommen sein
und weiter kommen. Vor diesem Hintergrund ist verständlich, dass die Beschwerdeführenden 13
mehr Luftraum zu ihrer Verfügung möchten. Dem entgegenstehenden öffentlichen Interesse
an einem sicheren An- und Abflugbetrieb in Richtung Osten kommt allerdings ein weitaus höheres Gewicht
zu. Namentlich das Anliegen der Kleinaviatik, gerade auch im Raum Zürich möglichst ohne Einschränkungen
Privatfliegerei zu betreiben, hat klarerweise zurückzustehen. Beim Luftraumteil im Westen profitiert
sodann auch die Luftwaffe von der Absenkung. Weiter hat das BAZL mit der angefochtenen Verfügung
nicht nur Absenkungen vorgenommen hat, sondern ebenso mehrere Anhebungen. Aus der Verfügung geht
ferner hervor, dass es der Kleinaviatik insofern entgegengekommen ist, als es den neu zur TMA 4B geschlagenen
Luftraumteil nicht wie ursprünglich geplant um 2'000 ft, sondern lediglich um 1'000 ft absenkte.
In Anbetracht all dessen müssen die Belastungen, die die Beschwerdeführenden 13 treffen, als
insgesamt zumutbar bezeichnet werden. Soweit bei einigen Beschwerdeführenden die Wirtschaftsfreiheit
tangiert ist, muss folglich von einem zulässigen Eingriff ausgegangen werden. Eine Verletzung der
persönlichen Freiheit ist dagegen schon deshalb bei niemandem gegeben, weil keine elementaren Aspekte
der Persönlichkeitsentfaltung beschlagen sind (oben E. 10.1).
10.4 Die von den Beschwerdeführenden 13 weiter vorgebrachten Rügen, die Luftraumanpassungen
seien unangemessen und willkürlich, sind aufgrund des soeben Ausgeführten ebenfalls unzutreffend
(vgl. auch Urteil ILS 28 E. 29 bzw. 27). Ebensowenig können die Beschwerdeführenden 13 aus
dem Sportrecht etwas zu ihren Gunsten ableiten (vgl. auch Urteil ILS 28 E. 28).
10.5 Damit erweist sich die Beschwerde der Beschwerdeführenden 13 als unbegründet
und ist daher ebenfalls abzuweisen.