Chapeau

2007/16

Extrait de l'arrêt de la Cour III dans la cause A. contre Office fédéral des migrations (ODM),
C-288/2006 du 1 juin 2007


Regeste en français

Limitation du nombre d'étrangers. Exception aux mesures de limitation.
Art. 13 let. f OLE.
1. Le fait qu'un étranger ait séjourné en Suisse pendant plusieurs années, qu'il s'y soit bien intégré professionnellement et socialement et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas personnel d'extrême gravité sans que n'existent d'autres circonstances exceptionnelles. Dans ce contexte, les séjours illégaux ne sont en principe pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur (consid. 5).
2. Portée de la circulaire de l'Office fédéral des migrations du 21 décembre 2006 relative à la pratique concernant la réglementation du séjour des étrangers dans les cas personnels d'extrême gravité (consid. 6.1-6.3).
3. Une inégalité de traitement ne peut pas être invoquée de manière toute générale. Il incombe au recourant d'indiquer avec précision les cas particuliers auxquels il se réfère (consid. 6.4).
4. Un enfant de sept ans, né en Suisse, est encore fortement lié à sa mère, qui l'imprègne de son mode de vie et de sa culture; de la sorte il lui sera possible, malgré d'éventuelles difficultés initiales, de s'adapter à son pays d'origine (consid. 9).

Regeste Deutsch

Begrenzung der Zahl der Ausländer. Ausnahme von den Höchstzahlen.
Art. 13 Bst. f BVO.
1. Der mehrjährige Aufenthalt einer ausländischen Person in der Schweiz, die gute berufliche und soziale Integration und der Umstand, dass das Verhalten der ausländischen Person zu keinen Klagen Anlass gegeben hat, reicht nicht aus, um das Vorliegen eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls anzunehmen. Vielmehr müssen weitere aussergewöhnliche Umstände gegeben sein. In der Regel kann ein illegaler Aufenthalt in der Schweiz nicht zur Anerkennung eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls führen (E. 5).
2. Bedeutung des Rundschreibens des Bundesamtes für Migration vom 21. Dezember 2006 für die Praxis hinsichtlich der Begrenzung der Zahl der Ausländer und der Annahme eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls (E. 6.1-6.3).
3. Eine generelle Berufung auf das Recht auf Gleichbehandlung ist nicht möglich. Es obliegt der beschwerdeführenden Person, präzise Angaben zu vergleichbaren Fällen vorzubringen (E. 6.4).
4. Ein in der Schweiz geborenes siebenjähriges Kind ist stark an seine Mutter gebunden und wird von deren Lebensweise und ihrer Kultur geprägt. Deshalb sollte es dem Kind - trotz eventueller anfänglicher Schwierigkeiten - möglich sein, sich im Heimatland der Mutter einzuleben (E. 9).

Regesto in italiano

Deroga alle misure limitative del numero di stranieri.
Art. 13 lett. f OLS.
1. Il fatto che uno straniero abbia soggiornato in Svizzera per diversi anni, che si sia ben integrato professionalmente e socialmente e che il suo comportamento non abbia mai dato adito a lamentele non è di per sé sufficiente a giustificare una deroga alle misure limitative. I soggiorni illegali non sono di principio presi in considerazione nell'esame di un caso di rigore (consid. 5).
2. Portata della circolare dell'Ufficio federale della migrazione del 21 dicembre 2006 sulla pratica relativa ai casi di rigore (consid. 6.1-6.3).
3. Una disparità di trattamento non può essere invocata in termini del tutto generici. Incombe per contro all'interessato d'indicare con precisione i casi simili evasi differentemente (consid. 6.4).
4. Un bambino di sette anni, anche se nato in Svizzera, è ancora fortemente legato allo stile di vita ed alla cultura della madre, di modo che gli sarà ancora possibile, malgrado qualche difficoltà iniziale, d'adattarsi al suo Paese di origine (consid. 9).

Faits

La recourante est une ressortissante colombienne âgée de 38 ans, entrée illégalement en Suisse en mai 1993. Depuis lors, elle séjourne et travaille sans autorisation comme femme de ménage à Genève, où elle a donné naissance, hors mariage, à une fille en février 2000.
En octobre 2003, elle a sollicité pour elle-même et sa fille la délivrance d'une autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 let. f de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE, RS 823.21) en se prévalant de la durée de son séjour, de son indépendance financière et de sa bonne intégration sociale et professionnelle.
Disposée à délivrer à l'intéressée et à sa fille une autorisation de séjour si elles étaient exemptées des mesures de limitation, l'autorité cantonale a transmis leur dossier à l'Office fédéral des migrations (ODM) pour examen et décision. L'ODM a rendu à l'endroit de A. et de sa fille une décision de refus d'exception aux mesures de limitation.


Cette décision a été confirmée par le Tribunal administratif fédéral (TAF).

Extrait des considérants:

4.

4.1 En vue d'assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, de créer des conditions favorables à l'intégration des travailleurs et résidents étrangers, d'améliorer la structure du marché du travail et d'assurer un équilibre optimal en matière d'emploi, le Conseil fédéral, vu l'art. 18 al. 4 et l'art. 25 al. 1 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE, RS 142.20), a adopté des dispositions restrictives d'admission tant en ce qui concerne les travailleurs étrangers que les étrangers n'exerçant pas d'activité lucrative (cf. art. 1 OLE).

4.2 Le Conseil fédéral fixe périodiquement des nombres maximums pour les résidents à l'année qui, pour la première fois, viennent exercer une activité lucrative ou en entreprennent une. Les nombres maximums sont valables également pour les étrangers qui ont déjà exercé une activité en Suisse sans avoir été soumis à une telle limitation et qui ne remplissent plus les conditions pour bénéficier d'une exception. Ils ne sont cependant pas valables pour les personnes qui ont reçu une autorisation de séjour selon l'art. 3 al. 1 let. c ou l'art. 38 OLE (cf. art. 12 al. 1 et 2 OLE). Ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale (art. 13 let. f OLE).

4.3 A ce propos, il sied de relever que l'autorité fédérale n'est pas liée par l'appréciation émise par le canton de Genève dans sa proposition du 25 avril 2005 s'agissant de l'exemption de la recourante des nombres maximums fixés par le Conseil fédéral.
En effet, en vertu de la réglementation au sujet de la répartition des compétences en matière de police des étrangers entre la Confédération et les cantons, si les cantons ont certes la faculté de se déterminer à titre préalable au sujet de la délivrance des autorisations de séjour hors contingent, la compétence décisionnelle en matière d'octroi d'exceptions aux mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE appartient toutefois à la Confédération, et plus particulièrement à l'ODM (cf. art. 52 let. a OLE; ATF 119 Ib 33 consid. 3a, traduit en français dans Journal des Tribunaux [JdT] 1995 I 226 consid. 3a; PETER KOTTUSCH, Das Ermessen der kantonalen Fremdenpolizei und seine Schranken, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 91/1990 p. 155) et au TAF, en vertu de l'effet dévolutif du recours (cf. art. 54 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA, RS 172.021]).

5.

5.1 L'exception aux nombres maximums prévue par l'art. 13 let. f OLE a pour but de faciliter la présence en Suisse d'étrangers qui, en principe, seraient soumis au contingentement des autorisations de séjour, mais pour lesquels l'application du système des nombres maximums apparaît, par suite de circonstances particulières, comme trop rigoureuse.

5.2 Il découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions pour une reconnaissance d'un cas de rigueur doivent être appréciées de manière restrictive. Il est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte pour lui de graves conséquences. Lors de l'appréciation du cas d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un tel cas n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. D'un autre côté, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré socialement et professionnellement et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité; il faut encore que sa relation avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (cf. ATF 130 II 39 consid. 3, ATF 128 II 200 consid. 4, ATF 124 II 110 consid. 2, ATF 123 II 125 consid. 2 et 5b/aa; ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral (TF) en matière de police des étrangers, in: Revue de droit administratif et fiscal (RDAF) I 1997, p. 267 ss).

5.3 Lorsqu'une famille demande à être exemptée des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE, la situation de chacun de ses membres ne doit pas être considérée isolément mais en relation avec le contexte familial global. En effet, le sort de la famille formera en général un tout; il serait difficile d'admettre le cas d'extrême gravité, par exemple, uniquement pour les parents ou pour les enfants. Ainsi le problème des enfants est un aspect, certes important, de l'examen de la situation de la famille, mais ce n'est pas le seul critère. Il y a donc lieu de porter une appréciation d'ensemble, tenant compte de tous les membres de la famille (durée du séjour, intégration professionnelle pour les parents et scolaire pour les enfants, notamment; cf. ATF 123 II 125 consid. 4a).
Quand un enfant a passé les premières années de sa vie en Suisse ou lorsqu'il y a juste commencé sa scolarité, il reste encore dans une large mesure rattaché à son pays d'origine par le biais de ses parents. Son intégration au milieu socio-culturel suisse n'est alors pas si profonde et irréversible qu'un retour au pays d'origine constitue un déracinement complet (cf. ATF 123 II 125 consid. 4; WURZBURGER, op. cit., pp. 297/298).

5.4 Le TF a précisé que les séjours illégaux en Suisse n'étaient en principe pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur. La longue durée d'un séjour en Suisse n'est pas, à elle seule, un élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité dans la mesure où ce séjour est illégal. Sinon, l'obstination à violer la législation en vigueur serait en quelque sorte récompensée. Dès lors, il appartient à l'autorité compétente d'examiner si l'intéressé se trouve pour d'autres raisons dans un état de détresse justifiant de l'excepter des mesures de limitation du nombre des étrangers. Pour cela, il y a lieu de se fonder sur les relations familiales de l'intéressé en Suisse et dans sa patrie, sur son état de santé, sur sa situation professionnelle, sur son intégration sociale, etc. (cf. ATF 130 II 39 consid. 3).

6.

6.1 Dans son recours, l'intéressée invoque le bénéfice de la circulaire de l'ODM du 8 octobre 2004 sur la pratique de cet office concernant la réglementation du séjour des étrangers dans les cas personnels d'extrême gravité. Elle indique à ce propos que l'ODM était mal fondé à considérer que l'irrégularité de son séjour ferait obstacle à l'octroi d'une exception aux mesures de limitation, d'autant plus que cet office avait accepté ces deux dernières années de régulariser les conditions de séjour de plusieurs clandestins. Sa décision serait ainsi contraire au principe de l'égalité de traitement.

6.2 Préalablement, le TAF précise que selon la doctrine et la jurisprudence, les directives et circulaires de l'administration, si elles visent à assurer l'application uniforme de certaines dispositions légales, n'ont pas force de loi et ne lient ni les administrés, ni les tribunaux. Elles ne peuvent sortir du cadre fixé par la norme supérieure dont elles ne sont qu'une concrétisation. En d'autres termes, elles ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence. Elles ne dispensent pas non plus l'administration de se prononcer à la lumière des circonstances du cas d'espèce (cf. ATF 131 V 42 consid. 2.3, ATF 128 I 171 consid. 4.3, ATF 121 II 478 consid. 2b; PIERRE MOOR, Traité de droit administratif, vol. I, 2e éd., Berne 1994, p. 264 ss.).

6.3 La circulaire du 21 décembre 2001, révisée le 8 octobre 2004 et pour la dernière fois le 21 décembre 2006 est adressée en priorité aux autorités de police des étrangers et énonce les conditions générales qu'il convient d'examiner dans l'application de l'art. 13 let. f OLE pour les personnes dont le séjour en Suisse n'est pas régulier, en rappelant la pratique en vigueur et en citant l'essentiel de la jurisprudence développée jusqu'alors par le TF dans le cadre des recours dont il avait à connaître, compétence aujourd'hui déchue. Or, par la décision querellée, l'ODM n'a fait qu'apprécier la situation concrète de l'intéressée et de sa fille à l'aune des principes régissant les cas personnels d'extrême gravité.
Si la circulaire mentionne effectivement que la durée totale du séjour constitue un élément important de la reconnaissance d'un cas de rigueur, il n'en demeure pas moins qu'elle indique clairement que la situation doit être appréciée à partir d'un ensemble de critères (intégration, état de santé, famille etc.). Il est à noter, en particulier, que cette circulaire ne pose aucun principe selon lequel un séjour de quatre ans au moins et une bonne intégration en Suisse entraîneraient obligatoirement l'application de l'art. 13 let. f OLE, étant entendu que cette disposition n'est pas destinée à régulariser la situation d'étrangers vivant illégalement en Suisse. La recourante ne peut ainsi tirer aucun avantage de cette circulaire (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.531/2005 du 7 décembre 2005).
Il s'impose de souligner à ce propos que, contrairement à ce que l'intéressée laisse entendre, l'ODM n'a nullement exclu, dans la motivation de sa décision, que des personnes séjournant illégalement en Suisse puissent être mises au bénéfice d'une exception aux mesures de limitation. L'autorité intimée a seulement rappelé qu'un séjour illégal en Suisse ne pouvait constituer, en lui-même, un motif d'octroi d'une exception aux mesures de limitation, ainsi qu'il ressort d'ailleurs de la jurisprudence du TF rappelée ci-avant, et qu'il convenait de procéder à l'examen de toutes les circonstances du cas d'espèce, en tenant compte des critères habituels du cas de rigueur.

6.4 Pour le reste, le TAF ne saurait se prononcer d'une manière générale sur les cas de personnes qui auraient obtenu une autorisation de séjour pour des motifs humanitaires, malgré un séjour illégal. En effet, si la recourante entendait se prévaloir à ce sujet d'une inégalité de traitement, il lui incombait d'invoquer avec précision de quel(s) cas particulier(s) il s'agissait, ce qu'elle n'a pas fait. Au vu de ce qui précède, le grief tiré de l'inégalité de traitement, invoqué de manière abstraite, doit être écarté (cf. en particulier à ce sujet l'arrêt du Tribunal fédéral 2A.631/2006 du 8 décembre 2006 consid. 4 et jurisp. cit.).

7. En l'occurrence, se fondant sur les pièces du dossier et les déclarations que la prénommée a pu formuler lors de ses auditions par les autorités cantonales, le TAF estime que les éléments portés à sa connaissance permettent de constater que depuis le mois de mai 1993, A. a résidé en Suisse en toute illégalité et que depuis le dépôt de sa demande de régularisation, le 9 octobre 2003, elle y demeure au bénéfice d'une simple tolérance cantonale, laquelle ne revêt qu'un caractère provisoire et aléatoire. Ces circonstances ne sauraient être considérées comme constitutives d'un cas personnel d'extrême gravité (cf. ATF 128 II 200 consid. 4 et les arrêts cités; pour des personnes « sans papiers » voir les arrêts 2A.718/2006 du 21 mars 2007, 2A.512/2006 du 18 octobre 2006 et 2A.96/2006 du 27 mars 2006). En effet, le simple fait pour un étranger de séjourner en Suisse pendant plusieurs années, y compris à titre légal, ne permet pas d'admettre un cas personnel d'extrême gravité sans que n'existent d'autres circonstances tout à fait exceptionnelles à même de justifier l'existence d'un cas de rigueur. Dans ces circonstances, la recourante ne saurait tirer parti de la durée de son séjour en Suisse pour bénéficier d'une exception aux mesures de limitation. Pour rappel, cette dernière et sa fille se trouvent en effet dans une situation comparable à celle de nombreux étrangers qui sont appelés à quitter la Suisse au terme d'un séjour autorisé ou non et qui, ne bénéficiant d'aucun traitement particulier, demeurent soumis aux mesures de limitation.
D'autre part, le TAF observe que la possibilité offerte à l'intéressée par l'Office cantonal de la population du canton de Genève de prendre un emploi en avril 2005, jusqu'à l'issue de la procédure, relève également d'une pure tolérance cantonale et ne lui confère aucun droit dans le cadre de la présente procédure.

8.

8.1 Cela étant, il convient d'examiner les critères d'évaluation qui, autres que la seule durée du séjour en Suisse, pourraient rendre le retour de la recourante et de sa fille dans leur pays d'origine particulièrement difficile.

8.2 Ainsi que précisé ci-dessus, selon la jurisprudence développée par le TF, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré socialement et professionnellement et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité (cf. ATF 128 II 200 consid. 4 et les arrêts cités). En effet faut-il encore que le refus de soustraire l'intéressée et sa fille aux restrictions des nombres maximums comporte pour elles de graves conséquences. Autrement dit, il est nécessaire que leurs conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, soient mises en cause de manière accrue (cf. supra consid. 5.2).

8.3 En l'occurrence, la recourante justifie avant tout sa démarche par son intégration à la société genevoise et la perte des liens avec son pays d'origine. En ce qui concerne l'intégration socioprofessionnelle de cette dernière, force est de constater que, comparée à celle de la moyenne des étrangers présents en Suisse depuis plus de dix ans, elle ne revêt aucun caractère exceptionnel. En effet, bien que le TAF ne remette nullement en cause les efforts d'intégration accomplis par l'intéressée, ni les excellents contacts qu'elle a pu établir avec la population locale, il ne saurait pour autant considérer que celle-ci se soit créé avec ce pays des attaches à ce point profondes et durables qu'elle ne puisse plus raisonnablement envisager un retour dans son pays d'origine. Au demeurant, les pièces du dossier révèlent que depuis son arrivée en Suisse, la recourante a certes, par son travail, assuré son indépendance financière. Force est toutefois de constater qu'au regard de la nature des emplois de femme de ménage qu'elle a exercés en Suisse, elle n'a pas acquis de connaissances ou de qualifications spécifiques telles qu'elle ne pourrait plus mettre en pratique dans son pays d'origine et qu'il faille considérer qu'elle a fait preuve d'une évolution professionnelle remarquable en Suisse justifiant, à elle seule, l'admission d'un cas de rigueur au sens de l'art. 13 let. f OLE (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.586/2006 du 6 décembre 2006 consid. 2.2).
En outre, le TAF relève que le comportement de l'intéressée en Suisse n'est pas exempt de tout reproche. En effet, depuis son arrivée clandestine en Suisse et jusqu'au dépôt de sa demande d'autorisation de séjour, celle-ci a séjourné et travaillé dans ce pays de manière totalement illégale. Même s'il ne faut pas exagérer l'importance des infractions aux prescriptions de police des étrangers inhérentes à la condition de travailleur clandestin, il n'est néanmoins pas contradictoire de tenir compte de l'existence de telles infractions (cf. ATF 130 II 39 consid. 5.2).
Par ailleurs, il convient de rappeler ici que la recourante a vécu en Colombie jusqu'à l'âge de vingt-quatre ans. Elle a ainsi passé dans son pays d'origine toute sa jeunesse, son adolescence et une partie importante de sa vie d'adulte, années qui apparaissent comme essentielles pour la formation de la personnalité et, partant, pour l'intégration sociale et culturelle (cf. ATF 123 II 125 consid. 5b/aa). Dans ces conditions, le TAF ne saurait considérer que son séjour sur le territoire suisse ait été suffisamment long pour la rendre totalement étrangère à sa patrie.
Il convient de relever à cet égard que l'intéressée conserve encore des liens familiaux avec son pays d'origine où vit sa mère et l'un de ses frères. Dans ces circonstances, la présence en Suisse de sa soeur de nationalité suisse, de ses deux nièces et de l'un de ses frères au bénéfice d'une autorisation de séjour, ne saurait constituer un argument déterminant dans l'appréciation des attaches que l'intéressée s'est créées avec ce pays. Il n'est ainsi pas vraisemblable que la Colombie soit devenue à ce point étrangère à A. qu'elle ne serait plus en mesure, après une période de réadaptation, d'y retrouver ses repères. En outre, la prénommée est en bonne santé.

9. En ce qui concerne l'enfant B., elle est née à Genève en février 2000, elle est âgée aujourd'hui de sept ans et est scolarisée en première primaire. Même si elle ne connaît pas son pays d'origine, elle doit certainement maîtriser, du moins oralement, la langue espagnole et elle reste attachée à la culture et aux coutumes colombiennes par l'influence de sa mère. Il n'est pas contesté qu'elle parle bien le français, qu'elle a débuté sa scolarité dans le canton de Genève et qu'elle s'est bien adaptée au milieu scolaire et social, si bien qu'un retour dans son pays d'origine entraînerait assurément certaines difficultés. Cependant, son intégration n'est pas à ce point poussée qu'elle ne pourrait s'adapter à sa patrie et surmonter un changement de régime scolaire; son jeune âge et sa capacité d'adaptation ne peuvent que l'aider à supporter ce changement (cf. ATF 123 II 125 et jurisp. cit.).

10. Le TAF n'ignore pas non plus que le retour d'un étranger dans son pays après un séjour de plusieurs années en Suisse n'est pas exempt de difficultés. Il convient toutefois de rappeler à ce propos qu'une exception aux mesures de limitation n'a pas pour but de soustraire des étrangers aux conditions de vie de leur pays d'origine, mais implique que ceux-ci se trouvent personnellement dans une situation si rigoureuse qu'on ne saurait exiger d'eux qu'ils tentent de se réadapter à leur existence passée. Comme l'a relevé le TF dans sa jurisprudence (cf. notamment ATF 123 II 125 consid. 5b/dd), on ne saurait tenir compte des circonstances générales (économiques, sociales, sanitaires) affectant l'ensemble de la population restée sur place, auxquelles la personne concernée sera également exposée à son retour, sauf si celle-ci allègue d'importantes difficultés concrètes propres à son cas particulier, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. En particulier, ni l'âge actuel de la recourante, ni la durée de son séjour, ni les inconvénients d'ordre professionnel qu'elle pourrait rencontrer dans son pays d'origine ne constituent des circonstances si singulières qu'elles seraient constitutives d'un cas de rigueur.
En conséquence, l'examen de l'ensemble des éléments de la présente cause amène le TAF à la conclusion que l'intéressée et sa fille B. ne se trouvent pas dans une situation d'extrême gravité au sens de l'art. 13 let. f OLE et que c'est à bon droit que l'autorité intimée a considéré qu'elles ne satisfaisaient pas aux exigences de cette disposition.

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