Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das
Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR
173.32) Beschwer-den gegen Verfügungen nach Art. 5
des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR
172.021), sofern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33
VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32
VGG vorliegt.
Der angefochtene Entscheid ist eine Verfügung im genannten Sinn und ist von einer zulässigen
Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d
VGG erlassen worden. Da keine Ausnahme nach Art. 32
VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig
(vgl. ferner Art. 21 Abs. 3
des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren
Sicherheit vom 21. März 1997 [BWIS, SR
120]).
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit
das VGG nichts
anderes bestimmt (Art. 37
VGG).
1.2 Der
Beschwerdeführer hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist als Adressat der angefochtenen
Feststellungserklärung sowohl formell als auch materiell beschwert, weshalb er zur Beschwerde legitimiert
ist (vgl. Art. 48 Abs. 1
VwVG).
1.3 Auf
die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1
und Art. 52 Abs. 1
VwVG) ist somit einzutreten.
2.
Das
Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Es überprüft
die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen - einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessensausübung -
sowie auf Angemessenheit hin (vgl. Art. 49
VwVG sowie unten E. 6.2.1).
3.
Bund
und Kantone sorgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die Sicherheit des Landes und den Schutz
der Bevölkerung (Art. 57 Abs. 1
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR
101]).
Eine der heikelsten und intensivsten Bedrohungen der inneren Sicherheit entsteht, wenn an besonders wichtigen
Schlüsselpositionen eingesetzte Personen Verrat üben, gegen den Staat selbst arbeiten oder
seine Institutionen auf rechtswidrige Art verändern wollen. Für solche Funktionen sollen daher
nur Personen eingesetzt werden, die nicht erpressbar sind und Gewähr bieten, das ihnen entgegengebrachte
Vertrauen nicht zu missbrauchen (Botschaft vom 7. März 1994 zum Bundesgesetz über Massnahmen
zur Wahrung der inneren Sicherheit und zur Volksinitiative «S.o.S. Schweiz ohne Schnüffelpolizei»,
BBl 1994 II 1147). Um dies sicherzustellen, sieht das BWIS im Sinne einer vorbeugenden Massnahme unter
anderem Personensicherheitsprüfungen (nachfolgend: PSP) vor (Art. 2 Abs. 2 Bst. a
BWIS). Die Prüfung darf nur durchgeführt werden, wenn die betreffende Person ihre Einwilligung
dazu gegeben hat (Art. 19 Abs. 3
BWIS). Bei Personen, welche der FS PSP VBS angehören,
wird die PSP nach fünf Jahren wiederholt (Art. 18 Abs. 1 Bst. c
PSPV i.V.m. Art. 12
Abs. 2 Bst. c
PSPV).
4.
4.1 Der
Beschwerdeführer hat unbestrittenermassen seine Einwilligung zu einer wiederholten PSP gegeben.
Umstritten ist jedoch, ob eine gesetzliche Grundlage für die Anordnung einer PSP nach Art. 12
PSPV für die Funktion des Beschwerdeführers besteht.
4.1.1 Der
Beschwerdeführer macht geltend, es sei aufgrund seiner Tätigkeit nicht sachgerecht, dass er
einer PSP nach Art. 12
PSPV unterworfen sei. In seiner Replik bringt er zudem vor, dass man vergessen
habe, den Mitarbeitenden der FS PSP VBS in der Verordnung des VBS über die Personensicherheitsprüfungen
vom 12. März 2012 (PSPV-VBS, SR
120.423) eine Prüfstufe zuzuweisen. Zwar seien die
Mitarbeitenden der IOS einer PSP nach Art. 12
PSPV zu unterziehen und die Mitarbeitenden der FS
PSP VBS seien der IOS administrativ zugeordnet. Allerdings seien letztere nicht gleichzeitig Mitarbeitende
der IOS, da ansonsten Art. 12 Abs. 2 Bst. c
PSPV überflüssig wäre. Im Übrigen
könne man aus Art. 12 Abs. 2 Bst. c
PSPV nicht herleiten, dass die Mitarbeitenden
der FS PSP VBS einer PSP nach Art. 12
PSPV unterliegen würden. Man müsse die Funktion
der zu prüfenden Person bereits bei der Bestimmung der Prüfstufe berücksichtigen. In seinem
Fall genüge eine PSP nach Art. 11
PSPV. Ferner führt er in seinen Schlussbemerkungen und
deren Ergänzungen aus, dass es nicht sachgerecht sei, die Mitarbeitenden der FS PSP VBS wegen ihrer
administrativen Zugehörigkeit zur IOS, welche bloss Support-Prozesse umfasse, gleich zu behandeln,
wie deren Mitarbeitenden. Die Mitarbeitenden der IOS hätten andere Aufgaben wahrzunehmen.
4.1.2 Die
Vorinstanz weist in ihrer Vernehmlassung darauf hin, dass die Sicherheitsempfindlichkeit der Funktion
erst bei der Einschätzung des Sicherheitsrisikos zu berücksichtigen sei. In ihrer Duplik macht
sie geltend, dass es sich aus Art. 12 Abs. 2 Bst. b
und c PSPV ergebe, dass bei Personen,
welche der IOS sowie der FS PSP VBS angehören würden, eine PSP nach Art. 12
PSPV durchzuführen
sei. Ferner sei im Zeitpunkt der Einleitung der Wiederholungsprüfung im April 2016 die FS PSP VBS
mit der IOS dem Armeestab des VBS zugeteilt gewesen. Die Mitarbeitenden des Armeestabs hätten sich
gemäss der PSPV einer PSP unterziehen müssen. Nach Einleitung des Verfahrens sei die FS PSP
VBS als Teil der IOS dem Generalsekretariat des VBS (nachfolgend: GS VBS) angegliedert worden. In der
aktuellen PSPV werde deshalb festgehalten, dass sämtliche Funktionen der IOS einer PSP zu unterziehen
seien, worunter auch die Mitarbeitenden der FS PSP VBS zu subsumieren seien. Im Weiteren werde die FS
PSP VBS nicht als selbständiger Bereich des GS VBS betrachtet, sondern als in die IOS integrierte,
weisungsungebundene Unterabteilung.
4.1.3 Das
GS VBS führt aus, dass Art. 12 Abs. 2 Bst. b
und c PSPV nur festlege, dass die FS
PSP BK für die Durchführung einer PSP nach Art. 12
PSPV bei Mitarbeitenden der IOS oder
der FS PSP VBS zuständig sei. Ob eine bestimmte Person einer PSP zu unterziehen sei, richte sich
nach den Art. 4
- 7
PSPV. Welche Prüfstufe zur Anwendung gelange, würden gemäss
Art. 9 Abs. 2
PSPV die zuständigen Bundesbehörden festlegen. Es stimmt der Vorinstanz
zu, dass die FS PSP VBS als organisatorischer Teilbereich der IOS mitgemeint sei und dementsprechend
deren Mitarbeitenden der Prüfstufe 12 unterstehen würden. Im Übrigen würde die explizite
Nennung der Mitarbeitenden der FS PSP VBS in Art. 12 Abs. 2 Bst. c
PSPV lediglich sicherstellen,
dass jene stets durch die FS PSP BK überprüft werden.
4.2
4.2.1 Den
Ausführungen der Parteien und des GS VBS zufolge lässt sich dem Wortlaut der einschlägigen
Gesetzesbestimmungen nicht klar entnehmen, ob sich die Mitarbeitenden der FS PSP VBS einer PSP nach Art. 12
PSPV unterziehen müssen. Der Sinn einer unklaren Rechtsnorm ist mittels Auslegung zu ermitteln.
Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut (grammatikalische Auslegung). Vom klaren, eindeutigen
und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa dann, wenn triftige
Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Anlass
für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck
(teleologisch) oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, so namentlich, wenn
die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben
kann (vgl. BGE 143 II 268 E. 4.3.1; BGE 143 V 148 E. 5.1). Wenn sich dem Gesetz auch durch
Auslegung keine Anordnung entnehmen lässt, liegt eine Gesetzeslücke vor (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 202).
4.2.2 Gemäss
Art. 19 Abs. 1
BWIS kann der Bundesrat unter den in Bst. a bis e aufgeführten Voraussetzungen
Sicherheitsprüfungen für Bedienstete des Bundes, Angehörige der Armee und des Zivilschutzes
sowie Dritte, die an klassifizierten Projekten im Bereich der inneren und äusseren Sicherheit mitwirken,
vorsehen. Der Bundesrat erlässt eine Liste der Ämter in der Bundesverwaltung und der Funktionen
der Armee, für die eine Sicherheitsprüfung durchgeführt werden muss (Art. 19 Abs. 4
BWIS).
Im ersten Abschnitt ("Zu prüfende Personen") des zweiten Kapitels ("Durchführung
der Sicherheitsprüfung") in den Art. 4
- 7
sowie im Anhang legt die PSPV im Einzelnen
fest, welche Stelleninhaber einer Sicherheitsprüfung unterzogen werden müssen (vgl. zum Ganzen
BVGE 2015/17 E. 3.1.1). Gemäss Anhang 1 Ziff. 2.5 PSPV sind sämtliche Funktionen
der IOS einer PSP zu unterziehen. Die FS PSP VBS ist dem GS VBS (Art. 6 Bst. c
der Organisationsverordnung
für das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport
vom 7. März 2003 [OV-VBS, SR
172.214.1]) beziehungsweise dem Chef der IOS (vgl. Ziff. 4.3.8
der Geschäftsordnung des GS VBS vom 1. Oktober 2016) aufgrund ihrer Weisungsungebundenheit
(vgl. Art. 21 Abs. 1
BWIS) administrativ zugeordnet. Mit administrativer Zuordnung ist die
Zuordnung in organisatorischer Hinsicht gemeint (Isabelle Häner,
Die Ausgestaltung der Unabhängigkeit der Datenschutzaufsichtsbehörden in Bund und Kantonen,
in: Epiney/Hänni/Brülisauer [Hrsg.], Die Unabhängigkeit
der Aufsichtsbehörden und weitere aktuelle Fragen des Datenschutzrechts, Forum Europarecht Band/Nr. 23,
2012, S. 49; Thomas Sägesser, Die institutionelle
Stellung des Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten, in: Aktuelle Juristische
Praxis [AJP] 2009 S. 1420, 1422). Die Personensicherheitsprüfungen werden nach den folgenden
Prüfstufen durchgeführt: Grundsicherheitsprüfungen (Art 9 Abs. 1 Bst. a
PSPV i.V.m. Art. 10
PSPV [Prüfstufe 10]), erweiterte Personensicherheitsprüfung (Art. 9
Abs. 1 Bst. b
PSPV i.V.m. Art. 11
PSPV [Prüfstufe 11]) sowie erweiterte Personensicherheitsprüfung
mit Befragung (Art. 9 Abs. 1 Bst. c
PSPV i.V.m. Art. 12
PSPV [Prüfstufe 12]).
Für die Funktionen nach den Anhängen 1 und 2
PSPV legen die zuständigen Bundesbehörden
die jeweilige Prüfstufe in Form einer Verordnung fest (Art. 9 Abs. 2
PSPV). Die Chefs,
die Stellvertreter sowie die Mitarbeitenden der IOS unterliegen der Prüfstufe 12 (Art. 1 Bst. a
PSPV-VBS i.V.m. Anhang 1 Ziff. 2.4.1 PSPV-VBS).
In der PSPV-VBS ist die IOS dem Armeestab zugeordnet (Anhang 1 Ziff. 2.4.1 PSPV-VBS). Bei Personen,
die der IOS oder FS PSP VBS angehören, wird die erweiterte PSP mit Befragung durch die FS PSP BK
durchgeführt (Art. 12 Abs. 2 Bst. b
und c PSPV).
4.2.3 Bei
Verordnungen, die sich wie die PSPV auf eine gesetzliche Delegation stützen, beschränkt das
Bundesverwaltungsgericht seine Prüfung darauf, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im
Gesetz delegierten Kompetenz offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig
ist. Die Zweckmässigkeit der Verordnungsregelung hat das Bundesverwaltungsgericht nicht zu beurteilen
(BGE 136 II 337 E. 5.1; BGE 131 II 562 E. 3.2; BGE 131 II 162 E. 2.3; BVGE 2015/17 E. 3.1.2;
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-863/2017 vom 23. November 2017 E. 7.2.2).
Es liegt grundsätzlich nicht am Bundesverwaltungsgericht, den Massstab für die sicherheitsrelevanten
Bedenken selber zu definieren. Dies obliegt in erster Linie dem Bundesrat, dem Departement und den nachgeordneten
Verwaltungsbehörden (Urteile des Bundesgerichts [BGer] 8C_283/2013 vom 8. November 2013 E. 6.1.2
und 8C_788/2011 vom 2. Mai 2012 E. 5.1.2; BVGE 2015/17 E. 3.1.2 m.w.H.).
4.3
4.3.1 Wie
soeben erwähnt, müssen sich sämtliche Mitarbeiter der IOS einer PSP nach Art. 12
PSPV unterziehen (vgl. oben E. 4.2.2).
Fraglich ist, ob mit der Nennung der IOS in den betreffenden Verordnungen die Mitarbeitenden der FS PSP
VBS mitgemeint sind. In Art. 3
der Verordnung über die Personensicherheitsprüfungen vom
20. Januar 1999 (PSPV, SR
120.4; AS 1999 655 ff.) wurde die Abteilung Informations- und
Objektsicherheit des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz
und Sport als Fachstelle bezeichnet, welche die Sicherheitsprüfungen
durchzuführen hatte. Mithin wurde die IOS selbst als Fachstelle wahrgenommen. In der Folge löste
die Verordnung über die Personensicherheitsprüfung vom 19. Dezember 2001 (PSPV, SR
120.4;
AS 2002 377 ff.) die PSPV vom 20. Januar 1999 per 1. Januar 2002 ab (vgl. Art. 28
und Art. 30
PSPV vom 19. Dezember 2001). Sie hielt in Art. 3 fest, dass die Fachstelle
für Personensicherheitsprüfungen in der Abteilung Informations-
und Objektsicherheit des VBS die Sicherheitsprüfungen durchführt. Dies lässt darauf schliessen,
dass die Fachstelle neu als eine Unterabteilung der IOS konzipiert wurde. Schliesslich wurde mit der
heute in Kraft stehenden PSPV vom 4. März 2011 die PSPV vom 19. Dezember 2011 per 1. April
2011 aufgehoben (vgl. Art. 31 Abs. 1
und Art. 33
PSPV vom 4. März 2011). In
der aktuellen PSPV wird keine Verbindung mehr zwischen der IOS und der Fachstelle gemacht, sondern es
wird in Art. 3 Abs. 1 nur statuiert, dass die Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen
im Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport die Personensicherheitsprüfungen
nach den Artikeln 10, 11 und 12 Abs. 1 durchführt. Aus den Materialien ist jedoch ersichtlich,
dass der Verordnungsgeber der aktuellen PSPV die FS PSP VBS nach wie vor als Bestandteil der IOS betrachtet:
Im Vorfeld zur Änderung des der PSPV vom 4. März 2011 unterliegenden BWIS hatte die nationalrätliche
Geschäftsprüfungskommission empfohlen, die Fachstelle aus dem VBS auszugliedern und einem anderen
Departement oder der Bundekanzlei zuzuweisen. Der Bundesrat war jedoch der Meinung, dass es richtig sei,
"die Prüfbehörde im VBS und hier in der Informations-
und Objektsicherheit (IOS), zu belassen" (Zusatzbotschaft zur Änderung des Bundesgesetzes
zur Wahrung der inneren Sicherheit [«BWIS II reduziert»] vom 27. Oktober 2010, BBl 2010 7889),
welche sich - dem heutigen Art. 3 Abs.1
PSPV zufolge - durchsetzte. Die Entstehungsgeschichte der
einschlägigen Gesetzgebung zeigt somit, dass der Verordnungsgeber die FS PSP VBS seit dem Inkrafttreten
der PSPV vom 20. Januar 1999 als Unterabteilung der IOS verstand.
Aus der Entstehungsgeschichte ergibt sich zudem, dass der Verordnungsgeber seit
längerem eine
PSP für die Mitarbeitenden der IOS - und somit auch für jene der Fachstelle - als
nötig erachtete: In Art. 2 Abs. 1
i.V.m. Anhang 1 Ziff. 2 PSPV vom 19. Dezember 2001
(Stand 27. September 2005) wurde erstmals statuiert, dass der Chef IOS und sämtliche Mitarbeiter
der IOS einer PSP unterstehen. Per 1. Januar 2011 erfolgte die Unterstellung der IOS unter den Armeestab
(vgl. Art. 11a
der OV-VBS in der Fassung vom 1. Januar 2011). Als Folge davon hielt man in
Anhang 1 Ziff. 2.5 der PSPV vom 4. März 2011 in den Fassungen vom 1. April 2011 bis und
mit 1. Januar 2015 fest, dass sich sämtliche Mitarbeitende des Armeestabs einer PSP zu unterziehen
hätten. Schliesslich wurde die IOS per 1. Juli 2016 dem GS VBS zugeordnet (vgl. aArt. 11
OV-VBS [aufgehoben] sowie Anhang 1 Ziff. 2.5 PSPV), was noch den heutigen Gegebenheiten entspricht.
Die soeben gemachten Ausführungen belegen, dass der Verordnungsgeber die FS PSP VBS seit jeher
als Bestandteil der IOS betrachtete und deren Mitarbeitenden stets einer PSP unterziehen wollte. Dies
tat er auch bei der letzten Revision implizit, indem er die IOS in Anhang 1 der PSPV auflistete. Nach
dem oben Gesagten ist ferner verständlich, wieso der Armeestab die Wiederholung der PSP im April
2016 beantragte und wieso die IOS in der PSPV-VBS noch dem Armeestab zugeteilt ist. Bezüglich letzterem
ist das VBS seiner in der Verordnung vorgesehenen Aktualisierungspflicht offenbar noch nicht nachgekommen
(vgl. Art. 2 Abs. 1
PSPV-VBS).
4.3.2 Im
Weiteren sprechen auch der Zweck des BWIS sowie systematische Überlegungen dafür, dass mit
der jeweiligen Nennung der IOS die FS PSP VBS mitgemeint ist: Es würde der beabsichtigten Wahrung
der inneren Sicherheit zuwiderlaufen, wenn sich gerade jene Personen, deren Aufgabe es ist, diese zu
schützen, nicht einer PSP unterziehen müssten. Ausserdem zeigt die Nennung der FS PSP VBS in
Art. 12 Abs. 2 Bst. c
PSPV und die Auflistung der Mitarbeitenden der FS PSP BK in Anhang
1 Ziff. 2.1 PSPV, dass der Verordnungsgeber allgemein eine PSP für die Mitarbeitenden der Fachstellen
vorsah.
4.3.3 Als
Zwischenfazit kann festgehalten werden, dass die Mitarbeitenden der FS PSP VBS ebenfalls unter die in
Anhang 1 Ziff. 2.5 PSPV und Anhang 1 Ziff. 2.4.1 PSPV-VBS genannte IOS fallen. Wie alle Mitarbeitenden
der IOS unterstehen sie folglich einer PSP nach Art. 12
PSPV.
4.3.4 Der
Umstand, dass die FS PSP VBS aufgrund ihrer Weisungsungebundenheit nunmehr administrativ der IOS zugeordnet
ist, steht dazu nicht im Widerspruch, wird durch eine administrativen Zuordnung doch bloss zum Ausdruck
gebracht, dass die FS PSP VBS organisatorisch zur IOS gehört (vgl. oben E. 4.2.2).
Zudem lässt sich den Materialien entnehmen, dass man mit der separaten Nennung der IOS und der FS
PSP VBS in Art. 12 Abs. 2 Bst. b
und c PSPV sicherstellen wollte, dass stets die FS PSP
BK die Personensicherheitsprüfungen bei den Mitarbeitenden der FS PSP VBS durchführt, um die
Unabhängigkeit letzterer zu gewährleisten (vgl. BBl 2010 7889). Daraus kann demnach nicht abgeleitet
werden, dass die Mitarbeitenden der FS PSP VBS nicht gleichzeitig Mitarbeitende der Verwaltungseinheit
IOS sein können, zumal die PSPV auch nicht die Regelung organisationsrechtlicher Fragen bezweckt.
4.3.5 Indem
der Beschwerdeführer weiter vorbringt, eine PSP nach Art. 12
PSPV sei für seine Funktion
- insbesondere mit Blick auf die Aufgaben der Mitarbeitenden der IOS - nicht sachgerecht,
rügt er sinngemäss die Zweckmässigkeit der Verordnungsbestimmung. Diese zu überprüfen
ist jedoch wie vorne erwähnt nicht Aufgabe des Bundesverwaltungsgerichts und es ist nicht ersichtlich,
inwiefern der Verordnungsgeber mit der Anordnung der Prüfstufe 12 für die Funktion des Beschwerdeführers
seine Kompetenzen überschritten oder gegen Gesetz oder Verfassung verstossen haben sollte (vgl.
oben E. 4.2.3).
Der Ansicht des Beschwerdeführers, man müsse die Sicherheitsempfindlichkeit seiner Funktion
bereits bei der Definition der Prüfstufe einbeziehen, kann daher nicht gefolgt werden. Vielmehr
ist diese erst bei der Einschätzung des Sicherheitsrisikos zu berücksichtigen (vgl. dazu unten
E. 6.2.1).
Gleichermassen findet sich auch keine gesetzliche Bestimmung, aus welcher sich ergeben könnte, dass
der Gesetzgeber nur eine Prüfstufe 11 oder 10 für die Funktion des Beschwerdeführers vorgesehen
hätte. Die Behauptung des Beschwerdeführers, eine PSP auf Prüfstufe 11 würde genügen,
entbehrt somit einer gesetzlichen Grundlage.
4.3.6 Im
Ergebnis ergibt die Auslegung der einschlägigen Gesetzesbestimmungen somit, dass für eine PSP
nach Art. 12
PSPV für die Funktion des Beschwerdeführers eine gesetzliche Grundlage vorhanden
ist. Eine Gesetzeslücke besteht nicht. Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführer folglich zu
Recht einer PSP nach Art. 12
PSPV unterzogen.
5.
5.1
Ein weiterer Streitpunkt betrifft die Erhebung
von finanziellen Daten im Rahmen einer PSP nach Art. 12
PSPV.
5.1.1 Der
Beschwerdeführer macht in seiner Beschwerde geltend, dass es für die Einsicht in die detaillierten
Steuerdaten im Rahmen einer PSP keine gesetzliche Grundlage gebe. Die Finanzen könnten mit Auszügen
aus den Betreibungs- und Konkursregistern sowie durch eine persönliche Befragung abgeklärt
werden. Zudem sei er weder verpflichtet, einer Drittpersonenbefragung zuzustimmen, noch könne aus
Art. 13
VwVG eine Pflicht abgeleitet werden, an der verlangten Datenerhebung betreffend Steuerdaten
mitwirken zu müssen. Es sei auch übertrieben, standardmässig sämtliche Steuererklärungen
mit allen Beilagen und Bescheinigungen einzufordern, zumal die Steuerbehörden in Art. 20 Abs. 2
BWIS auch nicht erwähnt seien.
5.1.2 Die
Vorinstanz entgegnet, dass sie nur die finanziellen Kerninformationen des Beschwerdeführers verlangt
habe. Art. 20 Abs. 1
BWIS sehe die Datenerhebung über die finanziellen Verhältnisse
explizit vor, wovon auch die Steuerdaten umfasst seien. Die besagten Registerauszüge würden
bei einer PSP nach Art. 12
PSPV für die Abklärungen der finanziellen Verhältnisse
nicht ausreichen, zumal der Gesetzgeber für Personensicherheitsprüfungen nach Art. 11
PSPV und Art. 12
PSPV unterschiedliche Prüfdichten vorsehe. Des Weiteren würden auch Amtsstellen
wie die Steuerverwaltung zu den Dritten gehören. Dem Beschwerdeführer werfe sie eine Verletzung
seiner Mitwirkungspflicht nur in Bezug auf seine grundsätzliche Weigerung, Kerninformationen zu
seinen finanziellen Verhältnissen preiszugeben, vor.
5.2 Bei
der Sicherheitsprüfung werden sicherheitsrelevante Daten über die Lebensführung der betroffenen
Person erhoben, insbesondere über ihre engen persönlichen Beziehungen und familiären Verhältnisse,
ihre finanzielle Lage, ihre Beziehungen zum Ausland und Aktivitäten, welche die innere oder die
äussere Sicherheit in rechtswidriger Weise gefährden können. Über die Ausübung
verfassungsmässiger Rechte werden keine Daten erhoben (Art. 20 Abs. 1
BWIS). Als Sicherheitsrisiken
im Sinne des BWIS gelten insbesondere Terrorismus, verbotener Nachrichtendienst, gewalttätiger Extremismus,
kriminelle Handlungen, Korruption, finanzielle Probleme, Abhängigkeiten, Erpressbarkeit und exzessiver
Lebenswandel (statt vieler Urteil BVGer A-777/2014 vom 30. Oktober 2014 E. 4.1). Bei
einer PSP nach Art. 12 Abs. 2
PSPV erhebt die FS PSP BK die Daten durch persönliche Befragung
der betroffenen Person (Art. 12 Abs. 3
PSPV i.V.m. Art. 20 Abs. 2 Bst. f
BWIS).
Sie kann zusätzlich die Daten durch Befragung von Drittpersonen erheben, wenn die betroffene Person
zugestimmt hat (Art. 12 Abs. 3
PSPV i.V.m. Art. 20 Abs. 2 Bst. e
BWIS). Zu den
Dritten gehören unter anderem Amtsstellen, die nicht am Verwaltungsverfahren beteiligt sind. Die
Amtsstellen haben dabei allfällige Geheimhaltungspflichten (Amtsgeheimnis) sowie die Datenschutzgesetzgebung
zu beachten (Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht,
2. Aufl. 2015, S. 173; Krauskopf/Emmenegger/Babey, in: Waldmann/Weissenberger
[Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Rz. 114
zu Art. 12
VwVG). Die Mitwirkungspflicht nach Art. 13
VwVG besteht im Verwaltungsrecht
allgemein für Tatsachen, die eine Partei, die das Verfahren durch eigenes Begehren einleitet oder
die eigene Rechte geltend macht, besser kennt als die Behörde und die ohne ihre Mitwirkung gar nicht
oder nicht ohne vernünftigen Aufwand erhoben werden können (BGE 143 II 425 E. 5.1). Ob
die getätigten Erhebungen auf zulässige Weise erfolgten, kann gerichtlich überprüft
werden (statt vieler Urteil BVGer A-5099/2016 vom 15. Dezember 2016 E. 3.2).
5.3 Damit
eine PSP ihren Zweck erfüllen kann, muss gewährleistet sein, dass diejenigen Informationen,
welche für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos relevant sind, auch tatsächlich erhoben werden
können und dass die Informationen, auf welche die Fachstelle ihren Entscheid stützt, korrekt
sind. Wenn unter anderem eine seriöse Beurteilung einer möglichen Erpressbarkeit, aber auch
der Vertrauenswürdigkeit und Integrität einer Person gemacht werden soll, kann es unter Umständen
notwendig sein, dass die Aussagen der betroffenen Person durch das Konsultieren weiterer Quellen auf
ihre Richtigkeit hin überprüft werden können. Die Fachstelle kann nicht davon ausgehen,
dass die Aussagen einer betroffenen Person in jedem Fall der Wahrheit entsprechen, weshalb sie der betroffenen
Person die Möglichkeit, selber Unterlagen einzureichen oder Daten zu beschaffen, zu geben hat. Reichen
diese nicht oder gilt es diese oder mündlich gemachte Aussagen zu überprüfen, ist in einem
zweiten Schritt eine Ermächtigung für die Befragung von Drittpersonen einzuholen
(vgl. zum Ganzen Urteil BVGer A-7512/2006 vom 23. August 2007 E. 4.3).
5.4 Wie
soeben erwähnt, ermächtigt Art. 20 Abs. 1
BWIS die Fachstellen ausdrücklich,
die finanzielle Lage der zu prüfenden Person abzuklären. Im Weiteren enthält das BWIS
keine Einschränkungen bezüglich der inhaltlichen Tiefe der diesbezüglichen Abklärungen,
sondern nur hinsichtlich der zulässigen Datenerhebungsquellen. Die Vorinstanz weist in diesem Zusammenhang
zu Recht darauf hin, dass eine PSP nach Art. 12
PSPV weiter geht, als eine nach Art 11
PSPV.
Letztere sieht nämlich für die Abklärung der finanziellen Verhältnisse im Grundsatz
keine Befragung, sondern nur die Datenerhebung aus dem Betreibungs- und Konkursregister (vgl. Art. 20
Abs. 2 Bst. b
BWIS i.V.m. Art. 11 Abs. 3
PSPV) vor. Der Beschwerdeführer scheint
sich dieser Ansicht nicht entgegenzustellen, indem er in seinen Schlussbemerkungen zur Vernehmlassung
ausführt, dass bei einer PSP nach Art. 12
PSPV die Prüfdichte erheblich erhöht sei.
Folglich können die auf Prüfstufe 12 verlangten finanziellen Informationen über jene,
welche sich den Betreibungs- und Konkursregister entnehmen lassen, hinausgehen. Dazu gehören typischerweise
auch finanzielle Daten, welche einer Steuerveranlagung zugrunde liegen. Eine Fachstelle darf somit im
Rahmen einer PSP nach Art. 12
PSPV die finanzielle Lage einer zu prüfenden Person mittels persönlicher
Befragung und dem allfälligen Einfordern von Belegen vertieft erfassen (vgl. oben E. 5.3).
Ebenso wenig verstösst sie gegen Bundesrecht, wenn sie mit der Ermächtigung der betroffenen
Person die Steuerbehörden zu deren finanziellen Lage befragen möchte, gehören Steuerbehörden
doch ebenfalls zu den Drittpersonen im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Bst. e
BWIS (vgl. oben
E. 5.2).
5.5 Die
Absicht der Vorinstanz, die finanzielle Lage des Beschwerdeführers vertiefter abzuklären, ist
demzufolge grundsätzlich nicht zu beanstanden (vgl. auch unten E. 6.2.4).
Zudem hat sie sich bei der Erhebung der Daten an die rechtlichen Vorgaben gehalten, indem sie die verweigerte
Ermächtigung des Beschwerdeführers akzeptierte und dessen finanzielle Lage mittels der persönlichen
Befragung und dem allfälligen Einfordern einzelner Belege anderweitig zu erstellen versuchte. Die
verweigerte Ermächtigung des Beschwerdeführers war somit nicht entscheidrelevant für den
Erlass der Feststellungserklärung. Es kann daher offen bleiben, ob ein schriftliches Auskunftsersuchen
an eine Drittperson, mittels welchem unter anderem Urkunden (wie im vorliegenden Fall zum Beispiel die
Steuererklärungen mitsamt Beilagen und Bescheinigungen) einverlangt werden, als mildere Form als
die Befragung von Drittpersonen von Art. 20 Abs. 2 Bst. e
BWIS ebenfalls umfasst ist,
wie es die FS PSP BK in ihrem Schreiben vom 9. Mai 2016 an den Beschwerdeführer darlegte. Aus
demselben Grund braucht nicht beantwortet zu werden, ob die Praxis der Vorinstanz, im Vorfeld zu einer
Befragung die zu prüfenden Personen zwecks Einholen von Auskünften standardmässig um Entbindung
der Steuerbehörden von derer Schweigepflicht zu bitten, rechtskonform ist.
6.
6.1 Als
nächstes ist zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht lediglich eine Feststellungserklärung
erlassen hat.
6.1.1 Der
Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, dass eine Feststellungserklärung nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur für Fälle vorgesehen sei, in welchen überhaupt
keine Daten über eine Person vorhanden seien. Im vorliegenden Fall hätten jedoch genügend
Daten vorgelegen, weshalb eine Beurteilung des Sicherheitsrisikos möglich gewesen wäre. Mithin
hätten die finanziellen Verhältnisse und deren Entwicklung in den letzten Jahren mittels den
Auszügen aus den Betreibungs- und Konkursregistern, der eingereichten Bestätigung des Steueramts
sowie seinen Aussagen aus der Befragung abgeklärt werden können. Ebenso hätte die Vorinstanz
den Umstand, wonach sie wesentliche finanzielle Informationen nicht erheben und verifizieren haben könne,
bei der Beurteilung des Sicherheitsrisikos entsprechend würdigen müssen. Die Möglichkeit,
Steuerdaten selbst einreichen zu dürfen, stelle keine Alternative dar, wenn die Zustimmung zur Erhebung
von Steuerdaten verweigert worden sei. Zudem gehe die Vorinstanz zu weit, wenn sie Geldbewegungen im
tiefen vierstelligen Bereich auf den Konten analysieren wolle. Es gehe bei der Abklärung der finanziellen
Lage um wirkliche Probleme, wie zahlreiche Betreibungen oder hohe Schulden.
6.1.2 Die
Vorinstanz bestreitet nicht, dass, abgesehen von den finanziellen Verhältnissen, genügend Daten
über die Lebensführung des Beschwerdeführers erhoben werden konnten. Sie habe dem Beschwerdeführer
kaskadenhaft andere Möglichkeiten angeboten, um die erforderlichen Daten erhältlich zu machen.
Der Beschwerdeführer habe jedoch sämtliche finanziellen Kerninformationen verweigert, was es
ihr verunmöglicht habe, eine Übersicht über seine Einkommen- und Vermögensverhältnisse
der vergangenen Jahre zu erhalten und diese mit den in der Befragung geschilderten Lebensverhältnissen
und veränderten Lebensumständen in Relation zu setzen. Sie habe dadurch weder abklären
können, ob der Beschwerdeführer in geordneten und stabilen finanziellen Verhältnissen
lebe, noch habe sie dadurch eine Prognose betreffend das zukünftige Verhalten treffen können.
Jedenfalls würden die Betreibungsregisterauszüge bei einer PSP auf Stufe 12 nicht ausreichen.
Ebenso wenig sei die eingereichte Bestätigung des Steueramtes von Nutzen. Es gehe auch nicht darum,
über einzelne Transaktionen Rechenschaft abzulegen. Wenn sich jedoch Einkommen oder Vermögen
über einen Zeitraum ohne ersichtlichen Grund veränderten oder trotz vorliegender Gründe
nicht veränderten, werfe dies Fragen auf. Ab welcher Höhe ein Betrag als relevant einzustufen
sei, könne nicht generell definiert werden und hänge von der konkreten finanziellen Situation
der zu prüfenden Person ab. Jedenfalls habe sie eine Risikoeinschätzung oder eine Prognose
aufgrund der vorliegenden Daten nicht vornehmen können, weshalb sie eine Feststellungserklärung
erlassen habe.
6.1.3
Die Prüfbehörde
erlässt eine Sicherheitserklärung, wenn sie die Person als unbedenklich beurteilt (Art. 22
Abs. 1 Bst. a
PSPV), eine Sicherheitserklärung mit Auflagen, wenn sie die Person als Sicherheitsrisiko
mit Vorbehalt beurteilt (Art. 22 Abs. 1 Bst. b
PSPV), eine Risikoerklärung, wenn
sie die Person als Sicherheitsrisiko beurteilt (Art. 22 Abs. 1 Bst. c
PSPV) oder eine
Feststellungserklärung, wenn für die Beurteilung zu wenig Daten vorhanden sind (Art. 22
Abs. 1 Bst. d
PSPV). Die Beurteilung des Sicherheitsrisikos bedingt eine eingehende und möglichst
lückenlose Ausleuchtung der Lebenssituation und -führung (BGE 130 II 473 E. 4.5). Ein
detailliertes Bild über die regelmässig vielschichtigen persönlichen Umstände ist
geradezu Voraussetzung für die verlässliche Beurteilung des Sicherheitsrisikos, welche insbesondere
eine Wertung im Sinne einer Prognose über das künftige persönliche Verhalten des Betroffenen
umfasst (Urteil BGer 8C_283/2013 vom 8. November
2013 E. 5.3.1). Die Fachstellen sind grundsätzlich
verpflichtet, die vorhandenen Daten sowie allfällige Auskunftsverweigerungen der zu prüfenden
Person zu würdigen und eine Sicherheitsbeurteilung vorzunehmen (Urteil BVGer A-7512/2006 vom
23. August 2007 E. 5.5; BBl 1994 Band II1187). Gleichzeitig wäre die Sicherheitsprüfung
illusorisch, falls Fragen zur persönlichen Geheimsphäre unter Berufung auf die Grundrechte
nicht beantwortet würden (BBl 1994 Band II 1187). Die
Prüfbehörde eröffnet Verfügungen nach Art. 22 Abs. 1 Bst. b
- d PSPV schriftlich
der betroffenen Person und der entscheidenden Instanz (Art. 22 Abs. 3
PSPV). Letztere ist für
die Wahl oder die Übertragung des Amtes oder der Funktion zuständig (vgl. Art. 24 Abs. 1
PSPV). An die Verfügung der Prüfbehörde ist sie nicht gebunden (Art. 23 Abs. 1
PSPV).
6.1.4 Nach
dem Wortlaut von Art. 22 Abs. 1 Bst. d
PSPV, dem Sinn und Zweck der PSP - die vorgängige
Identifikation von potentiell erpressbaren und vertrauensunwürdigen Personen zur Wahrung der inneren
und äusseren Sicherheit (vgl. oben E. 3) - sowie den weiteren Bestimmungen des Art. 22
Abs. 1
PSPV ist eine Feststellungserklärung in jenen Fällen zu erlassen, in welchen aufgrund
der vorhandenen Daten nicht beurteilt werden kann, ob die überprüfte Person ein Sicherheitsrisiko
(allenfalls mit Vorbehalt) darstellt oder nicht. Die Ansicht des Beschwerdeführers, wonach eine
Feststellungserklärung nur erlassen werden dürfe, wenn überhaupt keine Daten vorhanden
seien, überzeugt hingegen nicht: Es würde dem Zweck einer PSP widersprechen, wenn die Fachstellen
verpflichtet wären, eine Sicherheits- oder Risikoerklärung in jenen Fällen zu erlassen,
in welchen sie aufgrund der Datenlage keine Aussage darüber machen könnten, ob und gegebenenfalls
wieso sie die betroffene Person als erpressbar oder vertrauensunwürdig erachteten. Derartige Erklärungen
wären für die entscheidenden Instanzen keine sachdienlichen Entscheidungsgrundlagen. Zwar
hielt das Bundesverwaltungsgericht in einem älteren Urteil fest, dass eine Feststellungsverfügung
nur verfügt werden dürfe, falls die betroffene Person die Zustimmung zur Sicherheitsüberprüfung
verweigert habe oder über eine Person gar keine Daten verfügbar
seien und eine Beurteilung des Sicherheitsrisikos aus diesem Grund unmöglich erscheine (vgl. Urteil
BVGer A-7512/2006 vom 23. August 2007 E. 5.4). Diese Rechtsprechung ist jedoch vor dem
Hintergrund der PSPV vom 19. Dezember 2001 ergangen, welche in Art. 21 Abs. 1 Bst. d
festhielt, dass die Fachstelle eine Feststellungsverfügung erlassen kann, falls es dieser mangels
Datenverfügbarkeit nicht möglich ist, die für die Ausstellung einer Risikoverfügung
notwendigen Daten zu erheben. Die bisherige Rechtsprechung wird durch den Wortlaut des heute in Kraft
stehenden Art. 22 Abs. 1 Bst. d
PSPV nicht gestützt und kann deshalb zur Auslegung
der heute geltenden Verordnungsbestimmung nicht herangezogen werden.
6.1.5
Zusammengefasst ergibt
sich, dass die Fachstellen eine Feststellungserklärung verfügen müssen, wenn die vorhandenen
Daten unter gleichzeitiger Würdigung einer allfälligen Auskunftsverweigerung der zu prüfenden
Person für eine Beurteilung des Sicherheitsrisikos nicht ausreichen. Falls jedoch genügend
Daten vorhanden sind, haben sie eine Sicherheits- oder Risikoerklärung zu erlassen.
6.2 Ob
die Datenlage im vorliegenden Fall nur eine Feststellungserklärung zuliess, ist nachfolgend zu prüfen.
6.2.1 Das
Bundesverwaltungsgericht ist zur uneingeschränkten Rechts-, Sachverhalts- und Ermessenskontrolle
befugt (vgl. oben E. 2).
Bei der Überprüfung der Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen übt es indes Zurückhaltung
und billigt den Verwaltungsbehörden einen gewissen Beurteilungsspielraum, beziehungsweise ein sogenanntes
"technisches Ermessen" zu, wenn der Entscheid besonderes Fachwissen oder Vertrautheit mit
den tatsächlichen Verhältnissen voraussetzt (BGE 132 II 257 E. 3.2; BGE 131 II 13 E. 3.4;
Urteil BGer 2C_685/2016 vom 13. November 2017 E. 7.2.1 [zur Publikation vorgesehen]; BVGE 2014/26
E. 7.8; BVGE 2009/35 E. 4; Urteil BVGer B-1128/2016 vom 22. August 2017 E. 9.1).
Verfügt die Vorinstanz als besonderes unabhängiges
Fachgremium über spezifische Fachkompetenzen, so können und sollen diese respektiert werden,
soweit die Fachinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen
Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat. Das Gericht soll nicht aus
eigenem Gutdünken, sondern nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige
Fachbehörde abweichen (BGE 139 II 185 E. 9.3;
Urteile BGer 2C_685/2016 vom 13. November 2017 E. 7.2.1 und 2C_783/2013 vom 27. Februar
2014 E. 2.2.1; BVGE 2014/3 E. 1.4.1; Urteil BVGer A-863/2017 vom 23. November 2017
E. 2.2.2).
Den Fachstellen wird im Zusammenhang mit Personensicherheitsprüfungen bei der Beurteilung, ob eine
bestimmte Person ein Sicherheitsrisiko darstellt, ein gewisser Beurteilungsspielraum zugestanden. In
diesem Zusammenhang ist es Aufgabe der Justiz, zu überprüfen, ob die Exekutivbehörden
bei der Konkretisierung des Sicherheitsrisikos bezogen auf eine bestimmte Funktion im Rahmen der delegierten
Befugnisse geblieben sind und ob die Beurteilung im Einzelfall gemessen an diesem Massstab korrekt ist
(vgl. Urteile BGer 8C_283/2013 vom 8. November 2013 E. 6.1.2 und 8C_788/2011 vom 2. Mai
2012 E. 5.1.2; Urteile BVGer A-5099/2016 vom 15. Dezember 2016 E. 2 und A-7239/2015
vom 24. Mai 2016 E. 2.).
6.2.2 Im
Rahmen der Beurteilung, ob eine Person ein Sicherheitsrisiko im Sinne des BWIS darstellt, ist stets eine
Abwägung zu treffen zwischen der Sicherheitsempfindlichkeit der Funktion und dem konkreten Risiko,
das von der betroffenen Person ausgeht. Je heikler eine Funktion ist, desto tiefer ist die Schwelle für
ein Sicherheitsrisiko anzusetzen (Urteil BGer 8C_788/2011 vom 2. Mai 2012 E. 5.2.1; BVGE 2015/17
E. 3.3.1). Nach der Praxis des Bundesverwaltungsgerichts
ist ein gewisser Schematismus bei der Prüfung von sicherheitsempfindlichen Funktionen unumgänglich
(BVGE 2015/17 E. 3.3.3; statt vieler Urteil BVGer A-777/2014 vom 30. Oktober 2014 E. 6.4).
So ist grundsätzlich vom Stellenbeschrieb auszugehen. Es kann dabei auf weitere Umstände abgestellt
werden, wie etwa die Befragung der Person (vgl. E. 2015/17 E. 3.3.3 m.w.H.). Eine angespannte
finanzielle Situation einer Person erhöht die Gefahr der passiven Bestechlichkeit. Von Interesse
ist daher einerseits die absolute Höhe der Schulden der zu überprüfenden Person und andererseits
die Frage, ob und innerhalb welcher Frist diese abgetragen werden können (Urteile BVGer A-6797/2013
vom 1. September 2014 E. 8.1 und A-3037/2011 vom 27. März 2012 E. 6.3). Die Bejahung eines
relevanten Sicherheitsrisikos kann aufgrund der Summe mehrerer Risikoquellen gerechtfertigt sein, selbst
wenn einzelne davon für sich genommen kein relevantes Sicherheitsrisiko darstellen (Urteil BGer
1C_635/2014 vom 29. September 2015 E. 2.3; statt vieler Urteil BVGer A-1018/2014 vom
31. Oktober 2014 E. 3.2).
6.2.3 Die
FS PSP BK ist eine auf Personensicherheitsprüfungen
spezialisierte, unabhängige Fachbehörde (Art. 21 Abs. 1
BWIS i.V.m. Art. 3 Abs. 2
PSPV). Die Frage, ob und welche Daten im Einzelfall für eine abschliessende Beurteilung benötigt
werden, kann die Vorinstanz besser einschätzen als das Bundesverwaltungsgericht. Es ist ihr deshalb
bezüglich dieser Frage - wie schon bei der Beurteilung des Sicherheitsrisikos (vgl. oben E. 6.2.1)
- ein Ermessens- und Beurteilungsspielraum zuzugestehen.
6.2.4 Der
Beschwerdeführer führt in seiner Beschwerde aus, dass er Zugang zu besonders schützenswerten
Personendaten und gelegentlich zu vertraulich klassifizierten Informationen habe. Ferner lässt sich
dem Stellenbeschrieb entnehmen, dass die Funktion des Beschwerdeführers unter anderem das Durchführen
personenbezogener Rasteranalysen bezüglich der persönlichen Integrität, Vertrauenswürdigkeit
und Zuverlässigkeit nach dem BWIS und dem Militärgesetz vom 3. Februar 1995 (MG, SR
510.10)
im Zusammenhang mit der Einteilung in eine sicherheitsempfindliche Funktion beinhaltet. Im Weiteren hat
sie das Gefährdungspotential der Armee und der öffentlichen Sicherheit bei festgestellten Gewaltdelikten
oder entsprechendem Risikoprofil im Zusammenhang mit der Abgabe der persönlichen Waffe zu beurteilen.
Überdies bemerkte der Beschwerdeführer anlässlich seiner Befragung, dass er Zugang zu
sicherheitsrelevanten Informationen habe. So dürfe niemand ohne unterschriebene Stillschweigeverpflichtung
sein Büro betreten und er habe schon an speziellen Befragungen von Armeeleuten teilgenommen, über
welche er nicht sprechen dürfe.
Der Beschwerdeführer hat somit Zugang zu sicherheitsrelevanten Informationen und seine Sicherheitserklärungen
haben Einfluss darauf, ob eine bestimmte Person in eine sicherheitsempfindliche Funktion gelangt oder
die Armeewaffe ausgehändigt bekommt. Eine passive Bestechlichkeit des Beschwerdeführers in
seiner Position stellt daher ein Risiko für die innere Sicherheit dar. Das Schutzinteresse des Staates
ist folglich als hoch zu qualifizieren, was eine eingehende Untersuchung seiner finanziellen Situation
rechtfertigt.
6.2.5
6.2.5.1 Nachdem
der Beschwerdeführer die Ermächtigung für die Einsichtnahme in seine Steuerakten nicht
erteilt hatte, bot ihm die Vorinstanz an, die für sie als notwendig erachteten Unterlagen selbst
einzureichen. Der Beschwerdeführer war mit diesem Vorgehen sowie mit dem Vorschlag, die von der
Vorinstanz vorbereiteten Tabellen nach Hause zu nehmen und dort selbst unter Zuhilfenahme seiner Unterlagen
auszufüllen, damit die Vor-instanz im Nachhinein dazu hätte Fragen stellen und allenfalls einzelne
Belege nachfordern können, nicht einverstanden. Er beharrte darauf, dass die Vorinstanz jede einzelne
Position auf der Tabelle erfragt. Die nachträgliche Einreichung von Belegen zur Verifizierung einzelner
Positionen schloss er dabei kategorisch aus. Zu den Akten reichte er nur die Bestätigung des Steueramts.
Die Vorinstanz musste die finanzielle Lage des Beschwerdeführers umfassend abklären (vgl.
oben E. 6.1.3
und E. 6.2.4).
Faktisch stand ihr dafür einzig die persönliche Befragung des Beschwerdeführers ohne Möglichkeit,
die gemachten Aussagen mittels Belegen im Einzelnen auf ihren Wahrheitsgehalt überprüfen zu
können, zur Verfügung. Wie sich zeigte, war die mündliche Erfragung jeder einzelnen Position
nicht zielführend. Soweit der Beschwerdeführer überhaupt zu Aussagen bereit war, konnte
er zu vielen Positionen keine Antwort geben, da er dazu Einsicht in die sich zu Hause befindenden Unterlagen
hätte nehmen müssen. Das Ausfüllen der Tabellen zu Hause wäre daher geeignet gewesen,
um die betreffenden Daten zu erheben. Zudem stellte die Vorinstanz in Aussicht, allenfalls in einzelnen
Punkten Belege einzufordern. Mit anderen Worten hätte die Vor-instanz nicht darauf bestanden, sämtliche
möglichen Belege einzusehen, sondern nur jene, für welche es einen Anlass dazu gegeben hätte
(vgl. oben E. 5.3).
6.2.5.2 Des
Weiteren ist der Umfang der verlangten finanziellen Daten angemessen und sachlich gerechtfertigt: Mittels
den besagten Tabellen sollten die Vermögenswerte (Konten und Wertpapiere wie Aktien etc.) sowie
weitere Kennziffern der finanziellen Verhältnisse aus den Jahren 2011 - 2016 erhoben werden.
Die Positionen sind geeignet, eine Aussage über die aktuelle finanzielle Situation des Beschwerdeführers
und deren Entwicklung in den letzten Jahren zu machen. Dass die Vorinstanz die finanzielle Entwicklung
der letzten fünf Jahre dargelegt haben will, erscheint zudem nicht als sachfremd. Es ist nachvollziehbar,
dass auffällige Korrelationen oder unerklärliche Diskrepanzen zu den weiteren Daten Hinweise
auf mögliche Risikoquellen oder Interessenskonflikte geben können (vgl. oben E. 6.2.2).
Zudem sind bei Personensicherheitsprüfungen auf Stufe 11 und 12 die Daten der letzten zehn Jahren
bis zur Einleitung der Prüfung von Interesse (vgl. Art. 19 Abs. 3 Bst. b
PSPV).
6.2.5.3 Demgegenüber
konnte oder wollte der Beschwerdeführer zu den meisten Positionen auf den Tabellen keine Angaben
machen und schloss das Nachreichen allfälliger Belege von vornherein aus. Seine Aussageverweigerung
bezieht sich somit nicht auf einzelne wenige Punkte, sondern betrifft einen relativ grossen Teil der
benötigten finanziellen Daten. Der Vor-instanz ist zuzustimmen, dass die eingereichte Bestätigung
des Steueramtes kein genügendes Surrogat darstellt: Einerseits vermögen die darauf aufgelisteten
Werte die fehlenden Angaben nicht zu kompensieren. Andererseits weist die Vorinstanz zu Recht darauf
hin, dass die steuerbaren Einkommen aufgrund der vorgenommenen steuerrechtlichen Abzüge nicht dieselbe
Aussagekraft haben wie die ihnen zugrundeliegenden effektiven Einkünfte. Ferner beschränkt
sich der Aussagegehalt der Betreibungsregisterauszüge auf betreibungsrechtliche Vorkommnisse. Wie
erwähnt, genügen diese für sich alleine nicht für eine Beurteilung der finanziellen
Lage bei einer PSP nach Art. 12
PSPV (vgl. oben E. 5.4).
Im Bereich der finanziellen Verhältnisse standen der Vorinstanz zusammengefasst nur relativ wenige
und unverifizierte Daten zur Verfügung. Unter Miteinbezug der weiteren Daten zur Lebensführung
und unter Würdigung der Auskunftsverweigerung des Beschwerdeführers musste sie versuchen, eine
Gesamtbeurteilung des Sicherheitsrisikos vorzunehmen (vgl. oben E. 6.1.5).
Ihre Schlussfolgerung, dass ihr dies nicht möglich sei, ist mit Blick auf die aktenkundige Datenlage
nachvollziehbar und nicht zu beanstanden. Die Vor-instanz hat mit ihrer Feststellung, wonach für
eine Beurteilung des Sicherheitsrisikos zu wenig Daten vorliegen würden, ihren Beurteilungsspielraum
folglich nicht überschritten. Triftige Gründe, welche ein Abweichen von ihrer Einschätzung
nahelegen würden (vgl. oben E. 6.2.1),
bestehen nicht.
6.2.6 Umstritten
ist schliesslich noch, ob der Erlass einer Feststellungserklärung verhältnismässig war.
6.2.6.1 In
ihrer Verfügung führt die Vorinstanz aus, dass der Erlass einer anderen Verfügungsart
im Sinne einer milderen Massnahme nicht möglich gewesen sei. Die Datenlage habe den Erlass einer
Risikoverfügung nicht zugelassen. Sodann weist sie in ihrer Vernehmlassung darauf hin, dass eine
Feststellungserklärung einen geringeren Einfluss auf das weitere Fortkommen der Person habe, als
eine Risikoerklärung, weshalb sie letztere nicht als mildere Massnahme beurteile.
6.2.6.2 Der
Beschwerdeführer entgegnet, dass eine Feststellungserklärung im Vergleich zu einer Risikoerklärung
keine mildere Verfügung darstelle, da bei einer Feststellungserklärung keine Risikobeurteilung
stattfände. So kenne die entscheidende Instanz bei einer Feststellungserklärung die Risiken
nicht und könne daher auch keinen Entscheid über den Einsatz des Arbeitnehmers fällen,
was unter Umständen gravierendere Konsequenzen haben könne als eine Risikoerklärung.
6.2.6.3
Die Vorinstanz ist bei ihrem Entscheid an den Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebunden
(Art. 5 Abs. 2
BV). Das Vorgehen der
Vorinstanz muss im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel erforderlich sein;
es hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten
Erfolg ausreichen würde. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis
zu den Belastungen stehen, die dem Beschwerdeführer auferlegt werden (BGE 140 I 2 E. 9.2.2;
BGE 137 I 31 E. 7.5.2; Urteile BVGer A-8451/2010 vom 20. September 2011 E. 13.1
und A-103/2010 vom 29. November 2010 E. 5.3.8).
6.2.6.4 Der
Erlass einer der in Art. 22 Abs. 1 Bst. a
-c PSPV genannten Verfügungsarten kommt als mildere
Massnahme nicht in Betracht, wenn es an einer genügenden Datenlage für die Vornahme einer Beurteilung
des Sicherheitsrisikos fehlt (vgl. oben E. 6.1.5).
Andere Verfügungsarten, welche milder als eine Feststellungserklärung wären, sind gesetzlich
nicht vorgesehen. Die Vorinstanz hat mit dem Erlass der Feststellungserklärung das Verhältnismässigkeitsgebot
somit nicht verletzt.
Im Übrigen würde eine Risikoerklärung im Vergleich zur Feststellungserklärung
nicht die mildere Verfügungsart darstellen: Bei einer Risikoerklärung ist es möglich,
dass die entscheidende Instanz die betroffene Person aufgrund der vorhandenen Risikofaktoren definitiv
nicht wählt oder ihr ein Amt oder eine Funktion definitiv nicht überträgt. Hingegen besteht
nach dem Erlass einer Feststellungserklärung die Möglichkeit, Daten nachzureichen, was es der
Fachstelle gegebenenfalls erlaubt, eine Beurteilung des Sicherheitsrisikos vorzunehmen und eine Sicherheitserklärung
zu erlassen. Bezüglich des Fortkommens der überprüften Person erweist sich eine Feststellungserklärung
somit als günstiger als eine Risikoerklärung.
6.2.7 Im
Ergebnis hat die Vorinstanz zu Recht eine Feststellungserklärung erlassen.
7.
7.1 Der
Beschwerdeführer rügt schliesslich eine Verletzung des Beschleunigungsgebots durch die Vorinstanz.
Die PSP sei am 8. April 2016 eröffnet worden. Am 27. Juni 2016 habe er ein Schreiben an
die FS PSP BK geschickt. Anschliessend sei er erst am 23. Januar 2017 zwecks Vereinbarung eines
Befragungstermins telefonisch kontaktiert worden. Er habe der Vorinstanz dabei mitgeteilt, dass er berufsbedingt
nur montags und freitags zu einer Befragung in Bern erscheinen könne. Die FS PSP BK habe darauf
den Befragungstermin auf den 31. März 2017 festgesetzt. Somit hätten in einer Zeitspanne
von über sechs Monaten keine Verfahrenshandlungen stattgefunden, was eine relativ gravierende Rechtsverzögerung
darstelle. Dass bei einer Wiederholungsprüfung von geringer Komplexität die persönliche
Befragung erst nach rund einem Jahr stattfinde und das Verfahren ohne sachlich nachvollziehbaren Grund
verzögert werde, sei mit dem Beschleunigungsgebot gemäss Art. 29 Abs. 1
BV nicht
vereinbar.
7.2 Dem
entgegnet die Vorinstanz, dass im September 2016 ein Austausch mit dem Beschwerdeführer stattgefunden
habe, anlässlich welchem ihm eine Verzögerung in seinem Verfahren wegen unvorhergesehener und
nicht planbarer Arbeitslast mitgeteilt worden sei. Eine PSP verfalle nach fünf Jahren nicht, sondern
sei bloss nach dieser Zeit zu wiederholen. Der Beschwerdeführer habe in der Befragung auch bestätigt,
dass er in der Ausübung seiner Tätigkeit nicht beeinträchtigt und sein Vorgesetzter über
die Verzögerung informiert gewesen sei. Ferner würden die gesetzlichen Grundlagen keine Behandlungsfristen
vorsehen.
7.3 Nach
Art. 29 Abs. 1
BV hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch
auf Beurteilung innert angemessener Frist (sog. Beschleunigungsgebot; BGE 135 III 127 E. 3.4). Eine überlange
Verfahrensdauer ist zunächst an allfälligen im Gesetz festgelegten Fristen zu messen (Uhlmann/Walle-Bär,
in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Rz. 21 zu Art. 46a
VwVG). Ansonsten beurteilt sich die Angemessenheit
einer Verfahrensdauer nach den konkreten Umständen des Einzelfalls. Zu berücksichtigen sind
namentlich die Komplexität des Falls, das Verhalten der Verfahrensbeteiligten und die Behandlung
des Falls durch die Behörden sowie die Bedeutung des Ausgangs des Verfahrens für den Betroffenen
(BGE 135 I 265 E. 4.4; Urteil BGer 1C_534/2017 vom 6. Dezember 2017 E. 2.3).
7.4 Weder
das BWIS noch die PSPV sehen eine Behandlungsfrist für Personensicherheitsprüfungen vor. Die
Verfahrensdauer ist deshalb nach den konkreten Umständen zu beurteilen. Der Beschwerdeführer
hat weder während dem vorinstanzlichen noch dem Beschwerdeverfahren geltend gemacht, dass er aufgrund
einer ausstehenden rechtskräftigen Verfügung betreffend seiner PSP einen konkreten Nachteil
bei seiner Arbeit habe erleiden müssen. Dieser Umstand rechtfertigte es, sein Dossier wegen anderen
Prioritäten für eine gewisse Zeit zurückzustellen. So wies die Vorinstanz den Beschwerdeführer
anfangs September 2016 per Email darauf hin, dass es unter anderem wegen dringenden Bundesratsgeschäften
zu einer Verzögerung betreffend die Terminvereinbarung komme. Zudem machte sie ihn Ende April 2017
per Email darauf aufmerksam, dass dringende, an einer bestimmten Bundesratssitzung traktandierte Verfahren
vorrangig behandelt werden müssten. Dazu kommt, dass der Beschwerdeführer die möglichen
Befragungstermine einschränkte, nachdem er berufsbedingt nur an jeweils zwei Wochentagen zur Verfügung
stand.
7.5 Im
Ergebnis erscheint die Verfahrensdauer vor der Vorinstanz nicht übermässig lang. Eine Verletzung
des Beschleunigungsgebots liegt nicht vor und eine Reduktion der Verfahrenskosten, welche bei einer Verletzung
des Beschleunigungsgebots zu prüfen ist (vgl. (BGE 138 II 513 E. 6.5; Urteile BVGer A-777/2014
vom 30. Oktober 2014 E. 11 und A-4514/2012 vom 12. März 2013 E. 9.2),
erübrigt sich daher.
8.
Zusammengefasst
bestand für die beim Beschwerdeführer durchgeführte PSP nach Art. 12
PSPV eine gesetzliche
Grundlage (vgl. oben E. 4.3.6),
die Vorinstanz hat sich bei der Datenerhebung an die gesetzlichen Vorgaben gehalten (vgl. oben E. 5.5)
und sie hat zu Recht eine Feststellungserklärung erlassen (vgl. oben E. 6.2.7).
Zudem hat sie das Beschleunigungsgebot nicht verletzt (vgl. oben E. 7.5).
Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.
9.
Bei
diesem Ausgang sind die Kosten für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht von Fr. 800.--
gestützt auf Art. 63 Abs. 1
VwVG dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen
und mit seinem geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen.
10.
Aufgrund
seines vollumfänglichen Unterliegens wird dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung
zugesprochen (Art. 64 Abs. 1
VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1
VGKE). Ebenso wenig hat die
obsiegende Vorinstanz einen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3
VGKE).
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