Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss
Art. 31
VGG ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen
nach Art. 5
VwVG zuständig und entscheidet auf dem Gebiet des Asyls in der Regel - wie
auch vorliegend - endgültig (Art. 83 Bst. d Ziff. 1
BGG; Art. 105
AsylG [SR
142.31]). Die
Beschwerdeführenden sind als Verfügungsadressaten zur Beschwerdeführung legitimiert (Art.
48
VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 108 Abs. 2
AsylG
und Art. 52 Abs. 1
VwVG).
1.2 Dieses
Urteil ergeht in Anwendung von Art. 21
und Art. 25
VGG i.V.m. Art. 32 Abs. 2
und 3
des Geschäftsreglements
vom 17. April 2008 für das Bundesverwaltungsgericht (VGR, SR
173.320.1) in Besetzung mit fünf
Richterinnen beziehungsweise Richtern.
2.
2.1 Mit
Beschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht (einschliesslich Missbrauch und Überschreiten des
Ermessens) sowie die unrichtige und unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
gerügt werden (Art. 106 Abs. 1
AsylG).
2.2 Bei
Beschwerden gegen Nichteintretensentscheide, mit denen es das SEM ablehnt, das Asylgesuch auf seine Begründetheit
hin zu überprüfen (Art. 31a Abs. 1![](/publiws//skins/css/images/link.gif)
-3
AsylG), ist die Beurteilungskompetenz der Beschwerdeinstanz grundsätzlich auf die Frage beschränkt,
ob die Vorinstanz zu Recht auf das Asylgesuch nicht eingetreten ist (vgl. BVGE 2012/4 E. 2.2 m.w.H.).
3.
3.1 Nach
Art. 3 Abs. 1 Dublin-III-VO wird jeder Asylantrag von einem einzigen Mitgliedstaat geprüft,
der nach den Kriterien des Kapitels III als zuständiger Staat bestimmt wird. Das Verfahren zur Bestimmung
des zuständigen Mitgliedstaates wird eingeleitet, sobald in einem Mitgliedstaat erstmals ein Asylantrag
gestellt wird (Art. 20 Abs. 1 Dublin-III-VO). Im Fall eines sogenannten Aufnahmeverfahrens (engl.:
take charge) sind die in Kapitel III (Art. 8-15 Dublin-III-VO) genannten Kriterien in der
dort aufgeführten Rangfolge (Prinzip der Hierarchie der Zuständigkeitskriterien; vgl. Art. 7
Abs. 1 Dublin-III-VO) anzuwenden, und es ist von der Situation im Zeitpunkt auszugehen, in dem der
Antragsteller erstmals einen Antrag in einem Mitgliedstaat gestellt hat (Art. 7 Abs. 2 Dublin-III-VO;
vgl. BVGE 2012/4 E. 3.2; Filzwieser/Sprung, Dublin III-Verordnung,
2014, K4 zu Art. 7).
3.2 Der
nach dieser Verordnung zuständige Mitgliedstaat ist verpflichtet, einen Antragsteller, der in einem
anderen Mitgliedstaat einen Antrag gestellt hat, nach Massgabe der Art. 21, 22 und 29 Dublin-III-VO
aufzunehmen (Art. 18 Abs. 1 Bst. a Dublin-III-VO).
3.3 Jeder
Mitgliedstaat kann abweichend von Art. 3 Abs. 1 beschliessen, einen bei ihm von einem Drittstaatsangehörigen
oder Staatenlosen gestellten Antrag auf internationalen Schutz zu prüfen, auch wenn er nach den
in dieser Verordnung festgelegten Kriterien nicht für die Prüfung zuständig ist (Art. 17
Abs. 1 Satz 1 Dublin-III-VO; sog. Selbsteintrittsrecht).
4.
Das
vorliegende Verfahren wirft die Frage auf, welche Rechtswirkungen vom Schreiben des SEM vom 2. Dezember
2015 ausgehen, mit welchem dem Beschwerdeführer A._______ der Abschluss des Dublin-Verfahrens und
die Aufnahme des nationalen Asyl- und Wegweisungsverfahrens mitgeteilt wurde. Hierbei ist zu unterscheiden
zwischen den Rechtswirkungen des Schreibens aus Sicht des nationalen allgemeinen Verwaltungsrechts (dazu
nachfolgend E. 4.1 und E. 4.2) und den Rechtswirkungen des Schreibens aus völkerrechtlicher Sicht
(dazu nachfolgend E. 4.3).
4.1
Im Hinblick auf die Frage, welche Rechtswirkungen vom Schreiben des SEM vom 2. Dezember 2015 ausgehen,
drängt sich zunächst die Frage auf, welche Rechtsnatur dem Schreiben zukommt (nachfolgend E. 4.1.1-4.1.4).
Sodann ist aufgrund der Rechtsnatur des Schreibens zu bestimmen, unter welchen Voraussetzungen auf das
Schreiben zurückgekommen werden kann (nachfolgend E. 4.1.5-4.1.6).
4.1.1 Nach
Lehre und Rechtsprechung setzt die Charakterisierung eines Verwaltungsakts als Verfügung unter anderem
voraus, dass dieser auf einen rechtlichen Erfolg abzielt (vgl. BVGE 2009/43 E. 1.1.4 und in der Literatur
statt vieler Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7. Aufl. 2016, Rz. 866 f.; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, § 28 Rz. 25 ff.) oder eine Person zumindest in schutzwürdigen
Interessen berührt (Rütsche, Was sind öffentliche Rechte und
Pflichten?, Überlegungen zum Rechtscharakter der Verfügung, in: Staats- und Verwaltungsrecht
auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, Zürich 2012, S. 69 ff., S. 75). Von Verfügungen
abzugrenzen sind behördliche Anordnungen, die nicht auf einen rechtlichen Erfolg abzielen (grundlegend
zum Begriff der Anordnung ohne Verfügungscharakter Waldmann, Anordnungen
ohne Verfügungscharakter, ZSR 133 [2014] 1, S. 489 ff.). Als Abgrenzungskriterium zwischen Anordnungen
mit Verfügungscharakter und Anordnungen ohne Verfügungscharakter hat die Lehre die sogenannte
Sphärentheorie entwickelt. Nach der Sphärentheorie gelten namentlich jene behördlichen
Anordnungen als Verfügungen, die in erster Linie auf einen rechtlichen Erfolg im Aussenverhältnis
ausgerichtet sind (Tschannen, Systeme des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Bern
2008, Rz. 135). Auf behördliche Anordnungen ohne Verfügungscharakter kann formlos zurückgekommen
werden, wobei teilweise vertreten wird, dass Anordnungen, welche ihre Adressaten in ihrer Rechtsstellung
unmittelbar beeinträchtigen, in Verfügungsform ergehen müssen, damit die Verfahrensgarantien
von Art. 29
BV zur Anwendung kommen (Waldmann, Anordnungen ohne Verfügungscharakter,
ZSR 133 [2014] 1, S. 489 ff. S. 506).
4.1.2 Zwischenverfügungen
weisen grundsätzlich alle Elemente des Verfügungsbegriffs auf (Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, S. 299). Sie sind
allerdings akzessorisch zu einem Hauptverfahren, in dem ein End- oder Teilentscheid ergeht, und haben
nur für die Dauer dieses Verfahrens Bestand (Kayser, in: Schindler/Auer/Müller
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, Rz. 2 zu Art. 45
VwVG;
Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., S. 313). Zwischenverfügungen
stellen als rein organisatorisches Instrument zur Verfahrensführung lediglich Schritte auf dem Weg
zur materiellen Erledigung eines Verfahrens dar (BGE 136 V 131 S. 134 E. 1.1.2; Kayser,
a.a.O., Rz. 2 zu Art. 45
VwVG m.w.H.). Zu unterscheiden sind bei den Zwischenverfügungen prozessuale
Zwischenverfügungen (etwa Verfügungen über vorsorgliche Massnahmen oder den Ausstand)
von den materiellen Zwischenverfügungen, die vorweg eine rechtliche Teilfrage beantworten, ohne
bereits materielle Rechte oder Pflichten anzuordnen (Kiener/Rütsche/Kuhn,
Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, S. 115 Rz. 450 ff.). Zwischenverfügungen entfalten
grundsätzlich keine materielle Rechtskraft, binden jedoch die erlassende Behörde (BGE 128 III
191 S. 194 E. 4a; siehe ferner Uhlmann/Wälle-Bär, in: Waldmann/Weissenberger
[Hrsg.], Praxiskommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, Rz. 3 zu Art. 45
VwVG).
4.1.3 Das
Schreiben des SEM vom 2. Dezember 2015 hatte gegenüber dem Beschwerdeführer A._______ in erster
Linie informativen Charakter. Es gibt Auskunft darüber, dass zukünftige Verfahrenshandlungen
im nationalen Asylverfahren situiert sind. Hingegen verändert es seine rechtliche Stellung nicht.
Ein Anwesenheitsrecht in der Schweiz besteht sowohl während der materiellen Prüfung eines Asylgesuchs
als auch während der Zuständigkeitsprüfung nach der Dublin-III-VO durch das SEM (Art.
42
AsylG). Auch in Bezug auf die Ausstellung eines sogenannten N-Ausweises (Art. 30
AsylV 1), auf die
Erwerbstätigkeit (Art. 43
AsylG) und auf die Fürsorgeleistungen (Art. 80
und 81
AsylG)
unterscheidet die schweizerische Rechtsordnung nicht zwischen Asylsuchenden, die sich im nationalen Asylverfahren
befinden und Asylsuchenden, die sich im vorgelagerten Verfahren der Prüfung der staatsvertraglichen
Zuständigkeit für die Durchführung des Asylverfahrens nach der Dublin-III-VO befinden.
Im Übrigen besitzen Asylsuchende nach gefestigter Rechtsprechung kein rechtlich geschütztes
Interesse, dass die Prüfung ihres Antrages auf internationalen Schutz durch einen bestimmten Dublin-Mitgliedstaat
vorgenommen wird. Die Dublin-III-VO geht vielmehr grundsätzlich von der Gleichwertigkeit der diesbezüglichen
nationalen Verfahren aus und einer der Hauptzwecke des Dublin-Systems besteht nach wie vor darin, das
sogenannte "forum shopping" zu unterbinden (vgl. Urteil des EuGH vom 7. Juni 2016 C-63/2015
Ghezelbash, ECLI:EU:C:2016:409, Rn. 54-55 [nachfolgend zitiert
als EuGH, Ghezelbash]).
4.1.4 Das
Schreiben vom 2. Dezember 2015 schliesst das Asylverfahren des Beschwerdeführers A._______ nicht
ab. Ausserdem verändert es seine materielle Rechtsstellung wie eben dargelegt nicht. Dementsprechend
kann es sich nicht um eine (End-)Verfügung im materiellen Sinne handeln, sondern allenfalls um eine
Zwischenverfügung, welche die verfahrensrechtliche Stellung des Beschwerdeführers betrifft.
Man könnte aber auch die Auffassung vertreten, dass es sich dabei um eine Anordnung ohne Verfügungscharakter
handelt, welche lediglich bezweckt, innerhalb des SEM die Prüfungszuständigkeit für das
Dossier eines Asylsuchenden festzulegen. Die besseren Argumente sprechen jedoch für die Qualifikation
des Schreibens als Zwischenverfügung: Als Zwischenschritt zu einem End-entscheid, welcher im Falle
der Dublin-Zuständigkeit eines anderen Staates in Form eines Nichteintretensentscheids ergeht (Art.
31a Abs. 1![](/publiws//skins/css/images/link.gif)
AsylG), bestimmt das Schreiben über die weitere
Gestaltung des Verfahrens. So sind bei einer Person im ordentlichen Asylverfahren neben der Befragung
zur Person (vgl. Art. 26 Abs. 2
AsylG) namentlich eine ausführliche Anhörung zu den Asylgründen
(Art. 29
AsylG) und gegebenenfalls weitere Instruktionshandlungen zur Feststellung des asylrelevanten
Sachverhaltes durchzuführen. Für die Qualifikation als Zwischenverfügung spricht überdies,
dass der Gesetzgeber für die Wiederaufnahme des Asylverfahrens nach Rückzug eines Asylgesuchs
beziehungsweise Untertauchen einer asylsuchenden Person ebenfalls die Handlungsform der Zwischenverfügung
vorsieht, wenn die Dublin-Zuständigkeit der Schweiz feststeht (Art. 35
a
AsylG i. V. m. Art. 29
b Abs. 1 der Asylverordnung 1 vom 11. August
1999 über Verfahrensfragen [AsylV 1, SR
142.311]; vgl. dazu auch die einschlägigen Passagen
in der Botschaft des Bundesrates vom 7. März 2014 betreffend Weiterentwicklungen des Dublin/Eurodac-Besitzstands,
BBl 2014 2675, 2708 f.). In jenem Zusammenhang geht es im Unterschied zur vorliegenden Konstellation
zwar um die Wiederaufnahme eines an sich abgeschriebenen Verfahrens; auch dort kommt der Notifikation
an die asylsuchende Person jedoch die Funktion zu, den weiteren Verlauf des Asylverfahrens zu ordnen.
4.2 Nachdem
aber weder in der Lehre noch in der publizierten Praxis des Bundesverwaltungsgerichts oder des Bundesgerichts
bis anhin die Frage beantwortet wurde, unter welchen Umständen auf eine solche Zwischenverfügung
im Laufe eines Verfahrens zurückgekommen werden kann, drängt es sich auf, zunächst diese
Frage zu klären (nachfolgend E. 4.2.1). Sodann sind die daraus folgenden Konsequenzen für die
vorliegende Beschwerde darzulegen (nachfolgend E. 4.2.2).
4.2.1 Das
Bundesverwaltungsgericht selbst hat im Urteil E-5518/2012 vom 7. November 2012 in einem vergleichbaren
Fall geprüft, ob die Voraussetzungen für den Widerruf einer nachträglich rechtswidrig
gewordenen Verfügung gegeben seien (vgl. dort S. 9). Dieses Prüfschema berücksichtigt
die dogmatischen Besonderheiten der Zwischenverfügung jedoch nicht: Einerseits handelt es sich bei
Zwischenverfügungen in der Regel nicht um Dauerverfügungen, die nachträglich aufgrund
eines massgeblich veränderten Sachverhalts rechtswidrig werden können (z. B. der Widerruf eines
Anwaltspatents aufgrund dauernder Handlungsunfähigkeit; Ausnahmefälle sind denkbar, so beispielsweise
beim Widerruf der einmal gewährten unentgeltlichen Rechtspflege). Anderseits ist die Situation von
Verfügungsadressaten einer formell rechtskräftigen Endverfügung im Hinblick auf den Grundsatz
von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3
BV) nicht vergleichbar mit der Situation von Verfahrensbeteiligten,
die eine solche Endverfügung erst abwarten. Aus der dogmatischen Funktion der Zwischenverfügung
ist vielmehr abzuleiten, dass ein Zurückkommen möglich sein muss, wenn die verfahrensleitende
Behörde hierfür sachliche Gründe geltend macht, und der Grundsatz von Treu und Glauben
(Art. 5 Abs. 3
BV) nicht ausnahmsweise den Verzicht auf ein Zurückkommen gebietet. Anders als beim
Widerruf einer materiellen Endverfügung ist die Rechtswidrigkeit der zu widerrufenden Zwischenverfügung
für ein Zurückkommen nicht erforderlich. Auch eine umfassende Interessenabwägung ist in
der Regel entbehrlich, weil durch die Zwischenverfügung regelmässig kein rechtlich geschütztes
Vertrauen der Verfahrensbeteiligten begründet wird. Die allgemeinen Vor-aussetzungen für den
Widerruf von (End-)Verfügungen kommen auf Zwischenverfügungen folglich - unter dem Vorbehalt
des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3
BV) - nicht zur Anwendung. Eine weitere Schranke
für das Zurückkommen auf Zwischenverfügungen ergibt sich aus dem Willkürverbot (Art.
9
BV). Eine Behörde dürfte demnach nicht auf eine Zwischenverfügung zurückkommen,
wenn sie hierfür keinerlei ernsthafte, sachliche Gründe geltend machen kann (vgl. BGE 136 I
241 S. 250 f. E. 3.1).
4.2.2
Anders als in der Beschwerde vorgebracht, hat die Vorinstanz nicht gegen den Grundsatz von Treu und Glauben
(Art. 5 Abs. 3
BV) verstossen, indem sie auf ihr Schreiben vom 2. Dezember 2015 zurückgekommen
ist, zumal nicht aufgezeigt worden ist, dass ein rechtlich schützenswertes Vertrauen am Weiterbestand
der Zwischenverfügung vorlag. Der Asylsuchende hat das Recht, dass sein Gesuch durch den zuständigen
Dublin-Mitgliedstaat entsprechend den Vorgaben der Dublin-III-VO geprüft wird, nicht aber, dass
dies durch einen bestimmten - allenfalls sogar unzuständigen - Mitgliedstaat zu
geschehen hat. Weiter stellt das Schreiben vom 2. Dezember 2015 keinen Fall einer unwiderrufbaren Verfügung
dar. Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer A._______ vor Erlass des Nichteintretensentscheides
mitgeteilt, dass nun doch wieder eine Dublin-Überstellung im Raum stehe und ihm dazu das rechtliche
Gehör gewährt. Damit ist sie auch ihren Verpflichtungen aus Art. 29 Abs. 2
BV nachgekommen.
4.3 Sodann
stellt sich die Frage, welche Auswirkungen das Schreiben vom 2. Dezember 2015 auf die Zuständigkeit
für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz nach der Dublin-III-VO hatte.
4.3.1 Aus
dem bereits zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
E-5518/2012 vom 7. November
2012 geht hervor, dass mit der Erklärung der Beendigung des Dublin-Verfahrens gleichzeitig der Selbsteintritt
der Schweiz verfügt worden sei, mithin ein neues Rechtsverhältnis gestaltet worden sei und
die Schweiz als nunmehr zuständiger Dublin-Staat die damit einhergehenden Verpflichtungen der Dublin-II-VO
zu erfüllen gehabt habe (S. 8). Diese Rechtsprechung ist im Hinblick auf die hier vorliegende Zwischenverfügung
zu präzisieren. Das Schreiben vom 2. Dezember 2015 wurde lediglich dem Beschwerdeführer A._______
eröffnet. Es entfaltet als Zwischenverfügung keine Rechtskraft (vgl. oben E. 4.1.2) und ist
insofern vergleichbar mit der Zulassung zum Asylverfahren in Österreich, welche erfolgt, wenn zunächst
keine Dublin-Zuständigkeit eines anderen Mitgliedstaates erkannt werden kann (vgl. Erkenntnis des
österreichischen Bundesverwaltungsgerichts W185 2007074-1/7E vom 6. Juni 2014). Nach der Rechtsprechung
des österreichischen Bundesverwaltungsgerichts kann auch nach einer solchen Zulassung noch nach
der Dublin-III-VO vorgegangen werden (vgl. zur Rechtsprechung unter der Dublin-II-VO Filzwieser/Sprung,
a.a.O., Kap. 12 zu Art. 17; die Rechtsprechung wurde auch für die Dublin-III-VO übernommen,
vgl. Erkenntnis des österreichischen Bundesverwaltungsgerichts W185 2007074-1/7E vom 6. Juni 2014).
Eine Zwischenverfügung von der Art des hier in Frage stehenden Schreibens muss weder anderen Dublin-Staaten
rubriziert werden noch ist ein Eintrag im elektronischen Kommunikationsnetz DubliNet erforderlich (vgl.
Art. 17 Abs. 1 Dublin-III-VO). Im Übrigen kann aus einer solchen Zwischenverfügung nicht der
Wille zum Selbsteintritt abgeleitet werden. Schon der offenbar standardisierte Wortlaut der Verfügung
lässt eine solche Interpretation nicht zu ("In Ihrem Fall wurde aufgrund der Aktenlage, wie
sie sich heute darstellt, das Dublin-Verfahren beendet."), sondern deutet vielmehr darauf
hin, dass die Beendigung des Dublin-Verfahrens eben gerade unter dem Vorbehalt steht, dass sich die Aktenlage
bis zu einem materiellen Entscheid nicht anders darstellt. Ein Selbsteintritt würde demgegenüber
das Wissen um die staatsvertragliche Zuständigkeit eines anderen Dublin-Staats voraussetzen (vgl.
Wortlaut von Art. 17 Abs. 1 Dublin-III-VO), was dem SEM vorliegend aufgrund des Wortlauts der Zwischenverfügung
offensichtlich nicht entgegengehalten werden kann. Die Rechtswirkungen einer solchen Zwischenverfügung
sind folglich auf das nationale Verwaltungsverfahren beschränkt und zeitigen die bereits oben dargestellten
Rechtsfolgen (E. 4.1.4). Hingegen hat eine solche Zwischenverfügung im völkerrechtlichen
Verhältnis keine rechtliche Bedeutung und ändert namentlich nichts an der Anwendbarkeit der
Zuständigkeitskriterien nach der Dublin-III-VO.
4.3.2 Weil
es sich bei dem Schreiben vom 2. Dezember 2015 folglich um eine rein binnenstaatlich wirksame Anordnung
handelt, die überdies keinen völkerrechtlich wirksamen Willen zum Selbsteintritt zum Ausdruck
bringt, ergibt sich aus der Dublin-III-VO auch keine Verpflichtung, eine solche Zwischenverfügung
im Rahmen eines Aufnahmeersuchens im Sinne von
Art. 21 Dublin-III-VO einem anderen
Dublin-Staat mitzuteilen. Insofern ist das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts E-5518/2012 vom 7. November
2012 zu präzisieren: Entgegen den dortigen Ausführungen kann keine Verletzung der Verpflichtung
zur Wahrheit und Korrektheit von Anfragen zwischen Mitgliedstaaten erblickt werden, wenn eine Zwischenverfügung
wie die vorliegende in einem Aufnahmeersuchen nicht erwähnt wird.
4.3.3 Die
Rüge der Beschwerdeführenden, das Aufnahmeersuchen sei fehlerhaft gewesen, weil der Selbsteintritt
der Schweiz im Falle des Beschwerdeführers A._______ darin nicht erwähnt worden sei, ist vor
diesem Hintergrund nicht begründet. Ein Selbsteintritt der Schweiz hat entgegen den Ausführungen
in der Beschwerdeschrift gerade nicht stattgefunden. Im Übrigen war die Vorinstanz auch gestützt
auf die Dublin-III-VO nicht verpflichtet, den deutschen Behörden von der Zwischenverfügung
vom 2. Dezember 2015 Kenntnis zu geben. Den anderslautenden Ausführungen in der Replik vom 22. April
2016 ist nicht zu folgen.
5.
Weiter
ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführenden mit ihrer Rüge durchdringen, die Vorinstanz
habe die Dublin-III-VO falsch angewendet, indem sie Deutschland statt die Schweiz für die Prüfung
ihrer Asylgesuche für zuständig erklärt habe. Sie berufen sich in diesem Zusammenhang
einerseits darauf, bei einer richtigen Anwendung der materiellen Zuständigkeitskriterien des III.
Kapitels der Dublin-III-VO müsse gestützt auf Art. 10 Dublin-III-VO eine Zuständigkeit
der Schweiz angenommen werden; anderseits bringen sie vor, die Zuständigkeit sei auch deshalb auf
die Schweiz übergegangen, weil die Vorinstanz die Frist zur Stellung des Aufnahmeersuchens (Art. 20 Abs. 1 Dublin-III-VO) verpasst habe.
Diese Vorbringen werfen die Frage auf, welche Rügen im Rahmen
des durch Art. 27 Abs. 1 Dublin-III-VO (und Art. 107
a AsylG) vorgesehenen
Rechtsbehelfs zulässig sind. Der EuGH hat sich in verschiedenen kürzlich abgeschlossenen Vorabentscheidungsverfahren
und für verschiedene Konstellationen mit dieser Frage auseinandergesetzt: Zunächst hat er statuiert,
unter der Dublin-III-VO bestehe - im Unterschied noch zur Dublin-II-VO (vgl. Urteil des EuGH
vom 10. Dezember 2013 C-394/2012 Abdullahi, ECLI:EU:C:2013:813,
Rn. 62) - ein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch darauf, dass die materiellen Zuständigkeitskriterien
des III. Kapitels der Dublin-III-VO richtig angewendet würden (vgl. EuGH, Ghezelbash).
In einem erst kürzlich ergangenen Urteil kam er überdies zum Schluss, im Rahmen des Rechtsbehelfs
gemäss Art. 27 Abs. 1 Dublin-III-VO müsse auch gerügt werden können, dass die Frist
zur Stellung des Übernahmegesuchs (Art. 21 Abs. 1 Dublin-III-VO) verpasst worden sei und deshalb
ein Zuständigkeitsübergang stattgefunden habe (vgl. Urteil des EuGH vom 26. Juli 2017
C-670/2016, Mengesteab, ECLI:EU:C:2017:587
[nachfolgend zitiert als: EuGH, Mengesteab]).
Das
Bundesverwaltungsgericht hat sich in der publizierten Praxis bis anhin nicht zur Frage geäussert,
ob aufgrund der Ghezelbash- und Mengesteab-Rechtsprechung
des EuGH Anpassungsbedarf für seine eigene Rechtsprechung besteht (vgl. in Bezug auf das Ghezelbash-Urteil
und den "self-executing"-Charakter von Art. 19 Abs. 2 Dublin-III-VO aber Urteil des BVGer
D-4133/2015 vom 10. Juli 2017; offengelassen beispielsweise im Urteil des BVGer E-5900/2015 vom 16. Juni
2017 E. 3.2; ohne vertiefte Begründung bejahend Urteil des BVGer D-3519/2016 vom 23. September 2016 E. 5.1).
Nachfolgend soll dies nachgeholt und zu diesem Zweck zunächst
aufgezeigt werden, ob und inwieweit Differenzen zwischen der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
und der neueren Praxis des EuGH bestehen (E. 5.1 und E. 5.2). In einem zweiten Schritt ist die Frage
aufzuwerfen, ob und inwiefern aufgrund der allenfalls festgestellten Unterschiede eine Praxisänderung
vorzunehmen ist (E. 5.3). Schliesslich stellt sich die Frage nach den Konsequenzen für den
vorliegenden Fall (E. 5.4).
5.1 Nach
der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann in den Beschwerdeverfahren gegen Überstellungsentscheidungen
nach der Dublin-III-VO nur die falsche Anwendung jener Bestimmungen gerügt werden, welche als "self-executing"
anzusehen sind (die gleiche Bedeutung kommt dem Begriff der "direkten Anwendbarkeit" zu).
Zu prüfen ist, ob eine Bestimmung der Dublin-III-VO sich nach dem ihr aufgrund der allgemeinen völkerrechtlichen
Auslegungsregeln zukommenden Sinn darauf beschränkt, die Verhältnisse zwischen den Vertragsstaaten
des Dublin-Systems zu regeln, oder auch dem Schutz der Asylsuchenden dient und insofern subjektive Rechte
begründet; nur in letzterem Fall ist es Asylsuchenden möglich, sich im Beschwerdeverfahren
vor dem Bundesverwaltungsgericht auf die fehlerhafte Anwendung einer Bestimmung der Dublin-III-VO zu berufen (vgl. grundlegend
BVGE 2010/27 E.5.3 [zur Auslegungsmethodik] und E. 6.3.2).
Im
vorliegenden Verfahren stellt sich die Frage des "self-executing"-Charakters der Bestimmungen
der Dublin-III-VO nur bezüglich der Kriterien für die materielle Prüfungszuständigkeit
eines Asylgesuchs, nicht jedoch bezüglich der Verfahrensrechte. Bisher bejaht hat das Bundesverwaltungsgericht
diesbezüglich den "self-executing"-Charakter von Art. 3 Abs. 2, 8 Abs. 1-4, Art. 9,
Art. 10, Art. 11, Art. 16 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 2 Dublin-III-VO; verneint hat es ihn hingegen für
Art. 12, Art. 13, Art. 14, Art. 15 und Art. 19 Dublin-III-VO (vgl. die Hinweise auf die Rechtsprechung
bei Monnet, La jurisprudence du Tribunal administratif fédéral en
matière de transferts Dublin, in: Breitenmoser/Gless/Lagodny [Hrsg.], 2015, S. 359-439, insbesondere
S. 375 ff.). Kein "self-executing"-Charakter kam darüber hinaus wohl auch Art. 21 Abs.
1 Dublin-III-VO (vgl. Urteil des BVGer D-2677/2015 vom 25. August 2015 E. 6.2) und (analog) Art. 23 Abs. 2 Dublin-III-VO zu.
Im
Falle des eigentlich direkt anwendbaren Art. 29 Abs. 2 Dublin-III-VO (damals Art. 20 Abs. 2 Dublin-II-VO)
brachte das Bundesverwaltungsgericht zudem den Vorbehalt an, dass eine Überstellung trotz Ablaufs
der sechsmonatigen Überstellungsfrist in Ausnahmefällen zulässig sei, wenn sich die Berufung
auf die richtige Anwendung der Bestimmung angesichts der weiterhin vorliegenden Zustimmung des ersuchten
Mitgliedstaats und der unmittelbar bevorstehenden Überstellung als rechtmissbräuchlich erweise;
eine Ausnahme liege auch dann vor, wenn die Überstellung bereits erfolgt und das Asylverfahren im
Zielstaat aufgenommen worden sei (BVGE 2010/27 E. 7.3).
5.2 Nachfolgend
ist zu untersuchen, wie sich die neuere Rechtsprechung des EuGH bezüglich der direkten Anwendbarkeit
der materiellen Zuständigkeitsbestimmungen der Dublin-III-VO zu der eben dargestellten, ausdifferenzierten
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verhält.
5.2.1 Im
Ghezelbash-Entscheid kam der EuGH zum Schluss, dass eine asylsuchende
Person im Rahmen des von Art. 27 Abs. 1 Dublin-III-VO vorgesehenen Rechtsbehelfs gegen eine Entscheidung
über seine Überstellung die fehlerhafte Anwendung jedes in Kapitel III der Dublin-III-VO festgelegten
Zuständigkeitskriteriums geltend machen könne (vgl. EuGH, Ghezelbash, Rn. 61).
Er begründet diese von seiner früheren Abdullahi-Entscheidung
abweichende Rechtsprechung im Wesentlichen damit, der Unionsgesetzgeber habe mit der Dublin-III-VO in
Weiterentwicklung der Dublin-II-VO die Rechte der Asylsuchenden stärken wollen. Dieses Anliegen
gehe etwa daraus hervor, dass die Asylsuchenden am Verfahren stärker beteiligt worden seien, indem
in Art. 4 und Art. 5 Abs. 1, 3 und 6 Dublin-III-VO Informations- und Anhörungspflichten sowie in
Kapitel IV der Dublin-III-VO über die Dublin-II-VO hinausgehende Verfahrensgarantien normiert worden
seien (vgl. EuGH, Ghezelbash, insbesondere Rn. 46-51).
In diesem Lichte zu lesen sei auch Art. 27 Abs. 1 Dublin-III-VO,
der einen wirksamen, auf die Überprüfung von Rechts- und Sachfragen ausgerichteten Rechtsbehelf
vorsehe und bezüglich dessen Reichweite in der
Dublin-III-VO nicht zwischen einzelnen
Bestimmungen derselben unterschieden werde. Insbesondere eine Zusammenschau von Art. 27 Abs. 1 Dublin-III-VO
mit dem 19. Erwägungsgrund der Dublin-III-VO lasse keinen anderen Schluss zu, als dass der Rechtsbehelf
sich allgemein auf die Prüfung der Anwendung der Verordnung beziehe, mit anderen Worten die Kontrolle
einer fehlerfreien Anwendung der Verordnung sicherstellen solle (EuGH, Ghezelbash,
Rn. 34, 36, 37, 39, 40).
5.2.2 Die
Begründung des EuGH im Ghezelbash-Entscheid legte nahe, sämtlichen
materiellen Zuständigkeitskriterien des III. Kapitels der Dublin-III-VO "self-executing"-Charakter
zuzubilligen. Der Entscheid betraf jedoch einen Sachverhalt, in dem die erstinstanzlichen niederländischen
Behörden (auch nach Auffassung des vorlegenden niederländischen Gerichts) verschiedene verfahrensrechtliche
Fehler begangen hatten; diese hatten dazu geführt, dass der Beschwerdeführer erst nach Zustimmung
des ersuchten Staates Beweise vorlegen konnte, die für eine Zuständigkeit der Niederlande und
damit die Unrechtmässigkeit der Überstellungsentscheidung gesprochen hätten (vgl. EuGH, Ghezelbash, Rn. 26, 28).
Insbesondere aufgrund der im Urteilsdispositiv des Ghezelbash-Entscheids
angebrachten Beschränkung der Vorabentscheidung auf Sachverhalte "wie dem im Ausgangsverfahren
fraglichen" blieb deshalb Interpretationsspielraum in zwei Richtungen: Einerseits war offen, ob
eine fehlerhafte Anwendung der Zuständigkeitskriterien des III. Kapitels generell gerügt werden
konnte; anderseits war insbesondere aufgrund der Rn. 41-44 des Urteils nicht geklärt, ob auch die
unrichtige Anwendung von Zuständigkeitskriterien gerügt werden konnte, die sich systematisch
an anderen Stellen der Dublin-III-VO befinden (insbesondere jene des VI. Kapitels zum Zuständigkeitsübergang
infolge Verpassens der Frist für das Aufnahmeersuchen und die Antwort darauf [Art. 21 Abs. 1, Art.
22 Abs. 1 und 7 Dublin-III-VO], für das Wiederaufnahmeersuchen und die Antwort darauf [Art. 23 Abs.
2 Dublin-III-VO, Art. 25 Abs. 1 und 2 Dublin-III-VO] und für die Überstellung [Art. 29 Abs.
1 Dublin-III-VO]).
5.2.3 Diese
Fragen dürften mit dem nunmehr ergangenen Urteil des EuGH im Vorabentscheidungsverfahren Mengesteab
jedoch beantwortet sein. Dem Wortlaut des Dispositivs des Urteils nach entschied der EuGH zwar lediglich,
dass sich eine asylsuchende Person im Rahmen des in Art. 27 Abs. 1 Dublin-III-VO vorgesehenen Rechtsbehelfs
auch darauf berufen könne, dass die in Art. 21 Abs. 1 Dublin-III-VO genannte Anfragefrist von drei
Monaten im Zeitpunkt des Aufnahmeersuchens bereits abgelaufen gewesen und die Zuständigkeit damit
auf den ersuchenden Staat übergegangen sei (vgl. EuGH, Mengesteab,
Rn. 62). Die Begründung des Entscheids macht jedoch die Haltung des Gerichts zu den nach Ghezelbash
offengebliebenen Fragen deutlich:
Wie in Ghezelbash
wies der EuGH zunächst auf den durch die Dublin-III-VO im Vergleich zur Dublin-II-VO weiterentwickelten
und verstärkten verfahrensrechtlichen Schutz der Asylsuchenden hin. Dieser Schutz werde ausgehöhlt,
wenn der Umfang des in Art. 27 Abs. 1 Dublin-III-VO vorgesehenen Rechtsbehelfs restriktiv ausgelegt werde.
Art. 27 Abs. 1 Dublin-III-VO ziele darauf ab, einen Rechtsbehelf zur Verfügung zu stellen, der es
ermögliche, die richtige Anwendung der Dublin-III-VO einschliesslich ihrer Verfahrensgarantien überprüfen
zu lassen (vgl. EuGH, Mengesteab, Rn. 42-48).
Spezifisch
zum Verfahrensgegenstand äusserte er sodann, Aufnahme- und Wiederaufnahmeverfahren nach der Dublin-III-VO
müssten unter Beachtung einer Reihe zwingender Fristen durchgeführt werden, darunter namentlich
der Anfragefristen von Art. 21 Abs. 1 UAbs. 1 und 2 Dublin-III-VO. Der Unionsgesetzgeber habe für
den Fall der Nichteinhaltung dieser Frist in Art. 21 Abs. 1 UAbs. 3 die Rechtsfolge des Übergangs
der Zuständigkeit vorgesehen, was in Einklang stehe mit dem im fünften Erwägungsgrund
der Dublin-III-VO erwähnten Ziel einer zügigen Bearbeitung der Asylanträge. Eine Überstellungsentscheidung
könne daher nicht wirksam ergehen, wenn die festgelegten Fristen nicht eingehalten würden (vgl.
EuGH, Mengesteab, Rn. 50-53).
Schliesslich
hielt der EuGH dafür, Art. 27 Abs. 1 Dublin-III-VO unterscheide nicht zwischen den Zuständigkeitskriterien
des III. Kapitels der Dublin-III-VO und den Verfahrensregeln des VI. Kapitels. Aus dem Umstand, dass
die Dublin-III-VO bei Nichteinhaltung der Frist von Art. 21 Abs. 1 Dublin-III-VO den Übergang der
Zuständigkeit vorsehe, gehe vielmehr hervor, dass der Unionsgesetzgeber die Fristenfrage auch als
Zuständigkeitskriterium ansehe. Wie auch der 19. Erwägungsgrund der Dublin-III-VO deutlich
mache, ziele der durch Art. 27 Abs. 1 Dublin-III-VO bezweckte Rechtsschutz nicht allein auf eine Überprüfung
der in Kapitel III niedergelegten Zuständigkeitskriterien ab, sondern diene einer richtigen Anwendung
der Dublin-III-VO als solcher. Vor diesem Hintergrund ändere auch eine allfällige
Zustimmung des ersuchten Mitgliedsstaats nichts daran, dass sich eine asylsuchende Person gegen die falsche
Anwendung von Art. 21 Abs. 1 Dublin-III-VO zur Wehr setzen könne (vgl. EuGH, Mengesteab, Rn. 53,
57, 59-60).
5.2.4 Auch
wenn sich der EuGH in Ghezelbash und Mengesteab
dem Wortlaut nach nur mit der direkten Anwendbarkeit der Zuständigkeitskriterien des III. Kapitels
der Dublin-III-VO sowie von Art. 21 Abs. 1 Dublin-III-VO auseinandergesetzt hat, legt die Begründung
der Urteile in ihrer Zusammenschau nahe, dass der in Art. 27 Abs. 1 Dublin-III-VO vorgesehene Rechtsbehelf
es Asylsuchenden nach Auffassung des EuGH ermöglicht, im Rahmen der Beschwerde gegen eine Überstellungsentscheidung
die falsche Anwendung sämtlicher zur Zuständigkeit beitragenden
Bestimmungen der Dublin-III-VO zu rügen, und zwar auch dann, wenn der ersuchte Mitgliedsstaat
dem Aufnahme- bzw. Wiederaufnahmeersuchen stattgegeben hat (vgl. insbesondere die vorstehende E. 5.2.3
in fine sowie zum deutschen Recht und Art. 23 Abs. 2 Dublin-III-VO die Entscheidung des Verwaltungsgerichts
München vom 3. August 2017 M 9 K 17.50068, Entscheidungsgründe 14-16). Insoweit widerspricht
die neuere Rechtsprechung des EuGH der bisherigen Praxis des Bundesverwaltungsgerichts, das den "self-executing"-Charakter
namentlich von Art. 12, Art. 13, Art. 14, Art. 15, Art. 17 Abs. 1, Art. 19 Dublin-III-VO, Art. 21 Abs.
1 Dublin-III-VO und Art. 23 Abs. 2 Dublin-III-VO bis anhin verneint hat (vgl. oben,
E. 5.1) und auch die Rüge einer falschen Anwendung von Art. 29 Abs. 2 Dublin-III-VO nur unter Vorbehalten
zulässt.
5.3 Nachfolgend
ist zu prüfen, ob diese von der bisherigen Praxis abweichende Rechtsprechung des EuGH vom Bundesverwaltungsgericht
zu übernehmen ist.
5.3.1 Die
Rechtsprechung des EuGH zur Dublin-III-VO ist für die Schweiz grundsätzlich nicht verbindlich.
Nach Art. 5 des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen
Gemeinschaft vom 26.Oktober 2004 über die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des zuständigen
Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat oder in der Schweiz gestellten Asylantrags
(DAA, SR
0.142.392.68, in Kraft seit 1.März 2008) wird von den Vertragsparteien jedoch eine einheitliche
Anwendung und Auslegung der Dublin-Verordnung mit ihren Durchführungsbestimmungen angestrebt (vgl.
dazu auch Monnet, a.a.O., S. 370 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht hat zu
einer einheitlichen Rechtsanwendung beizutragen, indem es die Rechtsprechung des EuGH berücksichtigt
(vgl. BVGE 2015/19 E. 4.3) und nicht ohne triftige Gründe davon abweicht (vgl. BGE 142 II 35 mit
Bezug auf das Freizügigkeitsabkommen vom 21. Juni 1999 [FZA, SR
0.142.112.681]; zum Begriff der
"triftigen Gründe" vgl. Glaser/Brunner, Politik in der Defensive:
Zwischen Vorrang des FZA und dynamischer Rechtsprechung der EuGH-Rechtsprechung, Jusletter vom 18. April
2016, IV. 1.).
5.3.2 Das
schweizerische Parlament hat der Weiterentwicklung des Dublin-Systems in Form der Dublin-III-VO im September
2014 zugestimmt (AS 2015 2323); die Referendumsfrist ist ungenutzt abgelaufen und die Dublin-III-VO
für die Schweiz verbindlich geworden. Die Schweiz hat damit auch dem durch die Dublin-III-VO ausgebauten
Rechtsschutz zugestimmt, welchen der EuGH in Ghezelbash und Mengesteab
als massgebliche Grundlage für die Bejahung des individualrechtlichen Charakters sämtlicher
zur Feststellung der Prüfungszuständigkeit beitragenden Bestimmungen der Dublin-III-VO herangezogen
hat. Vor diesem Hintergrund sind keine triftigen Gründe ersichtlich, die es nahelegen würden,
Asylsuchenden in der Schweiz im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht die Berufung auf eine falsche
Anwendung dieser Zuständigkeitskriterien zu verwehren.
Die
oben wiedergegebene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. oben E. 5.1) ist daher insoweit
anzupassen, als Asylsuchende sich nunmehr in Beschwerdeverfahren gegen Überstellungsentscheidungen
auf die richtige Anwendung sämtlicher objektiver Zuständigkeitskriterien der Dublin-III-VO
berufen können (namentlich Art. 3 Abs. 2, Art. 7 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1-4, Art. 9,
Art. 10, Art. 11, Art. 16 Abs. 1; insbesondere aber auch jene Bestimmungen, die einen Zuständigkeitsübergang
infolge Fristablaufs vorsehen: Art. 21 Abs. 1, Art. 22 Abs. 1 und 7, Art. 23 Abs. 2, Art. 25 Abs. 1 und
2 sowie Art. 29 Abs. 1 Dublin-III-VO [vgl. hierzu jüngst Urteil des EuGH vom 25. Oktober 2017 C-201/2016
Majid Shiri gegen Österreich, ECLI:EU:C:2017:805]).
Auch die in BVGE 2010/27 formulierten Vorbehalte des Rechtsmissbrauchs und der Zuständigkeitsübernahme
("attraction de compétence") durch einen Drittstaat können Asylsuchenden nicht
mehr entgegengehalten werden, zumal der EuGH im Mengesteab-Entscheid
nunmehr ausdrücklich die Unbeachtlichkeit einer allfälligen Zustimmung des ersuchten Staates
unterstrichen hat (vgl. EuGH, Mengesteab, Rn. 59-60, 62).
Nicht betroffen von der vorliegenden Praxisänderung ist die
bisherige Rechtsprechung zur Ausübung der Ermessensklausel (Art. 17 Abs. 1 Dublin-III-VO) sowie
zu Fristversäumnissen im Remonstrationsverfahren, welche nicht nach der Dublin-III-VO, sondern nach
der Durchführungsverordnung zur Dublin-III-VO zu beurteilen sind (vgl. dazu jüngst Urteil des
BVGer F-2732/2017 vom 1. Juni 2017).
5.4 Für
den vorliegenden Fall ist nach dem Gesagten ungeachtet der Zustimmung Deutschlands zur Übernahme
der Beschwerdeführenden zu prüfen, ob diese zu Recht vorbringen, dass das SEM die in Art. 21
Abs. 1 Dublin-III-VO vorgesehenen Fristen zur Stellung der Aufnahmeersuchens verpasst habe und deshalb
ein Zuständigkeitsübergang auf die Schweiz stattgefunden habe.
Der Beschwerdeführer A._______ stellte sein Asylgesuch am 26. Oktober 2015, die Beschwerdeführerin
B._______ und ihre Kinder am 24. November 2015. Die Fristen von drei Monaten im Falle des Beschwerdeführers
(Art. 21 Abs. 1 UAbs. 1 Dublin-III-VO) und von zwei Monaten im Falle der Beschwerdeführerin und
ihrer Kinder (Art. 21 Abs. 1 UAbs. 2 Dublin-III-VO) waren im Zeitpunkt des Aufnahmeersuchens vom 4. Februar
2016 damit abgelaufen.
Gemäss der mit dem vorliegenden
Urteil geänderten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat dies den Übergang der staatsvertraglichen
Zuständigkeit von Deutschland auf die Schweiz zur Folge, und zwar unabhängig von einer allfälligen
Zustimmung Deutschlands zur Übernahme der Beschwerdeführenden. Neu ist somit die Schweiz zur
Durchführung ihres Asyl- und Wegweisungsverfahrens zuständig. Vor diesem Hintergrund
kann offenbleiben, ob die Vorinstanz vorliegend zu Recht von einer Anwendbarkeit von Art. 11 Dublin-III-VO
ausgegangen ist, oder ob - wie die Beschwerdeführenden vorbringen - Art. 10 Dublin-III-VO
hätte angewendet werden müssen.
Die angefochtene
Verfügung ist aus den vorstehenden Gründen aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, die Asylgesuche
im Rahmen eines ordentlichen Asylverfahrens zu prüfen.
6.
6.1 Bei
diesem Ausgang des Verfahrens sind gemäss Art. 63 Abs. 1
und 2
VwVG keine Kosten aufzuerlegen.
6.2 Den
vertretenen Beschwerdeführenden ist angesichts ihres Obsiegens in Anwendung von Art. 64
VwVG und
Art. 7 Abs. 1
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR
173.320.2) eine Entschädigung für die ihnen notwendigerweise
erwachsenen Parteikosten zuzusprechen. Der Rechtsvertreter hat am 22. April 2016 eine Kostennote eingereicht.
Der dort ausgewiesene Aufwand erscheint als angemessen, ebenso der geltend gemachte Ansatz von Fr. 194.40.-
pro Stunde. Zusätzlich zu dem in der Kostennote ausgewiesenen Aufwand ist die Eingabe vom 8. Juni
2016 zu berücksichtigen. Auf die Einforderung einer aktualisierten Kostennote kann verzichtet werden,
da sich der Aufwand für diese Eingabe hinreichend zuverlässig abschätzen lässt. Insgesamt
ist von einem notwendigen Aufwand von zehn Stunden auszugehen. Den Beschwerdeführenden ist daher
zu Lasten des SEM eine Parteientschädigung von gesamthaft Fr. 1'944.- (inkl. Auslagen)
zuzusprechen.