Sachverhalt:
A.
Mit
E-Mail vom 20. Dezember 2011 suchte Reto Gerber, Redaktor des Wirtschaftsmagazins ECO von Schweizer Radio
und Fernsehen SRF, beim Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) um Zugang zu folgenden Dokumenten
nach:
·
Protokolle der Seco-Direktionssitzungen ab August 2011 bis Ende dieses Jahres.
·
Handouts/Foliensets oder andere Beilagen, die anlässlich der Seco-Direktionssitzungen ab
August 2011 verteilt wurden.
Er stützte sein Zugangsgesuch auf das Öffentlichkeitsgesetz
vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3), ohne weitere Angaben etwa zu den Hintergründen
des Gesuchs zu machen.
B.
Das
SECO teilte Reto Gerber mit Stellungnahme vom 9. Januar 2012 mit, den Zugang zu den Protokollen sowie
den Handouts/Foliensets bzw. Beilagen der SECO-Geschäftsleitungssitzungen zu verweigern.
Zur Begründung führte das SECO aus, bei den
betreffenden Dokumenten handle es sich um interne Unterlagen und nicht um amtliche Dokumente, weshalb
sie nicht in den Geltungsbereich des BGÖ fallen würden. Der Zugang müsse aber selbst dann
verweigert werden, wenn es sich um amtliche Dokumente handeln sollte. So würde eine Veröffentlichung
der Protokolle und der jeweiligen Beilagen die freie Meinungs- und Willensbildung der Geschäftsleitung
des SECO beeinträchtigen, insbesondere, indem die Mitglieder allenfalls unter starken Druck der
Öffentlichkeit gerieten. Das SECO hielt zudem allgemein fest, die betreffenden Dokumente enthielten
Informationen über laufende und künftige Verhandlungen und zudem könne eine Bekanntgabe
die aussenpolitischen und internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigen.
C.
Reto
Gerber stellte in der Folge dem Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten
(EDÖB) einen Schlichtungsantrag, woraufhin dieser ein Schlichtungsverfahren einleitete.
D.
Der
EDÖB gab am 18. September 2013 eine Empfehlung ab, wonach das SECO unter Beachtung der Bestimmungen
des BGÖ über den Schutz von Personendaten den vollständigen Zugang zu allen Dokumenten
zu gewähren habe.
Der EDÖB ging in formeller Hinsicht von einem hinreichend
genau formulierten Zugangsgesuch aus. Das SECO habe sich in seiner Stellungnahme zum Zugangsgesuch jedoch
darauf beschränkt, die anwendbaren Gesetzesbestimmungen wiederzugeben und insofern die Verweigerung
des Zugangs unzureichend begründet. Zudem habe das SECO dem Gesuchsteller nicht mitgeteilt, welche
und wie viele Dokumente sein Zugangsgesuch betrifft. Diesem sei es daher nicht möglich gewesen,
sein Zugangsgesuch allenfalls einzuschränken und die Tragweite der Stellungnahme des SECO zu erkennen.
In der Sache ging der EDÖB davon aus, es handle sich
sowohl bei den Sitzungsprotokollen wie auch bei den anlässlich der Sitzungen abgegebenen Beilagen
um amtliche Dokumente und nicht um blosse Arbeitshilfsmittel bzw. zum persönlichen Gebrauch bestimmte
Dokumente, welche nicht in den Geltungsbereich des BGÖ fallen würden. Die Sitzungsprotokolle
seien daher samt Beilagen grundsätzlich zugänglich zu machen. Angesichts der unzureichenden
Begründung des SECO sei es jedoch dem EDÖB im Weiteren nicht möglich, die Zugangsverweigerung
für jedes Dokument zu prüfen, weshalb im Sinne des Öffentlichkeitsprinzips bzw. der Vermutung
zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten der nachgesuchte Zugang zu gewähren sei.
E.
Das
SECO gewährte in der Folge den Zugang zu sieben Dokumenten, welche anlässlich der Sitzungen
der Geschäftsleitung verteilt worden waren. Hinsichtlich der Sitzungsprotokolle und der übrigen
Dokumente kam es der Empfehlung des EDÖB nicht nach. Mit Verfügung vom 9. Oktober 2013
verweigerte das SECO den Zugang zu den betreffenden Dokumenten.
Zur Begründung verwies das SECO auf die Notwendigkeit
der freien Meinungs- und Willensbildung der Geschäftsleitung des SECO. Es müsse gewährleistet
bleiben, dass deren Mitglieder offen und frei sowie ohne die Gefahr einer nachträglichen Veröffentlichung
der protokollierten Gespräche sowie weiterer Entscheidungsgrundlagen diskutieren könnten. Im
Weiteren gab das SECO für jedes der 58 Dokumente an, aus welchen Gründen bzw. gestützt
auf welche weiteren Ausnahmebestimmungen der Zugang verweigert werde, wobei es hinsichtlich dreier Dokumente
davon ausging, es lägen keine amtlichen Dokumente vor.
F.
Mit
Schreiben vom 13. November 2013 erheben Schweizer Radio und Fernsehen SRF und Reto Gerber (Beschwerdeführende)
gemeinsam Beschwerde gegen die Verfügung des SECO (Vorinstanz) vom 9. Oktober 2013. Sie verlangen,
die Verfügung sei aufzuheben und ihnen Einsicht in die mit Gesuch vom 20. Dezember 2011 verlangten
Dokumente zu gewähren, wobei sie verschiedene Dokumente von ihrem Begehren ausnehmen. Eventualiter
sei die Angelegenheit an die Vorinstanz zum neuen Entscheid und subeventualiter an den EDÖB zur
erneuten Prüfung und Abgabe einer schriftlichen Empfehlung zurückzuweisen.
Die Beschwerdeführenden machen im Wesentlichen geltend,
die Vorinstanz habe ihre Verfügung unzureichend begründet und damit ihren Anspruch auf rechtliches
Gehör verletzt. Die Vorinstanz habe sich damit begnügt, die anwendbaren Ausnahmebestimmungen
des BGÖ wiederzugeben, ohne dabei einen ausreichend konkreten Bezug zu den einzelnen zur Einsicht
verlangten Dokumenten herzustellen. Ebenso wenig habe die Vorinstanz begründet, weshalb gewisse
Dokumente nicht als amtliche Dokumente zu qualifizieren seien. Den Beschwerdeführenden sei es daher
weder möglich gewesen, die Verfügung nachzuvollziehen, noch diese sachgerecht anzufechten.
Das BGÖ enthalte sodann und entgegen der Auffassung des BGÖ keine Ausnahmebestimmung für
bestimmte Kategorien von Dokumenten, weshalb die Sitzungsprotokolle nicht generell vom Öffentlichkeitsprinzip
ausgenommen werden dürften. Ohnehin stelle die Ausnahmebestimmung zum Schutz der freien Meinungs-
und Willensbildung nur ein vorübergehendes Hindernis dar. Sobald das Organ, für dessen Meinungsbildung
die Dokumente bestimmt seien, entschieden habe, müssten die betreffenden Dokumente grundsätzlich
offengelegt werden. Schliesslich rügen die Beschwerdeführenden eine Verletzung der grundrechtlich
geschützten Informations- und Medienfreiheit.
G.
Die
Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 6. Januar 2014 auf Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf einzutreten sei.
Die Vorinstanz macht in formeller Hinsicht geltend, Schweizer
Radio und Fernsehen SRF sei bisher nicht verfahrensbeteiligt gewesen und fehle es dem Unternehmen daher
an der erforderlichen formellen Beschwer. Auf die Beschwerde von Schweizer Radio und Fernsehen SRF sei
aus diesem Grund nicht einzutreten. Im Weiteren bestreitet die Vorinstanz, ihre Verfügung bzw. die
Zugangsverweigerung unzureichend begründet zu haben. Aus den Erwägungen der angefochtenen Verfügung
sei hinreichend ersichtlich, um welche Themen es bei den einzelnen zur Einsicht verlangten Dokumenten
gehe und weshalb der Zugang verweigert worden sei. Die Begründungspflicht könne nicht so weit
gehen, dass der Gesuchsteller über die Begründung der Zugangsverweigerung gleichwohl inhaltlich
Kenntnis bzw. Einsicht in die verlangten Dokumente erlange.
Die Vorinstanz hält sodann an ihrer Auffassung fest,
wonach der Zugang zu den Sitzungsprotokollen der Geschäftsleitung die freie Meinungs- und Willensbildung
von deren Mitgliedern beeinträchtigen würde. Sie verweist diesbezüglich im Wesentlichen
auf möglichen Druck der Öffentlichkeit. Bei der Geschäftsleitung der Vorinstanz handle
es sich - entgegen der bisher von der Rechtsprechung beurteilten Sachverhalte - um ein dauerhaftes
Gremium und in einem solchen sei es möglich, auf einmal gefasste Entscheide zurückzukommen.
Dies dürfte jedoch nur aus sachlichen Gründen und ohne medialen Druck sowie ohne Einfluss der
Öffentlichkeit geschehen, weshalb der Zugang zu den Sitzungsprotokollen auch zu verweigern sei,
wenn die Geschäftsleitung einmal entschieden habe. Die Möglichkeit, dass protokollierte Gespräche
und Entscheidungsgrundlagen im Nachhinein publiziert würden, wirke zudem auf künftige Geschäfte:
Im Wissen um die Öffentlichkeit werde allenfalls auf Meinungsäusserungen verzichtet und so
die freie Meinungs- und Willensbildung beeinträchtigt. Die Vorinstanz weist schliesslich darauf
hin, dass der Gesuchsteller im Sinne einer fishing expedition ein umfangreiches Einsichtsgesuch gestellt
und dessen Bearbeitung der Vorinstanz erheblichen Aufwand verursacht habe.
H.
Mit
Schlussbemerkungen vom 20. Februar 2014 halten die Beschwerdeführenden an ihren Begehren fest.
Sie nehmen zunächst Bezug auf den Einwand der Vorinstanz,
Schweizer Radio und Fernsehen SRF sei bisher nicht verfahrensbeteiligt gewesen und daher nicht zur Beschwerdeerhebung
berechtigt. Sie führen aus, Reto Gerber habe das Zugangsgesuch nicht als Privatperson, sondern im
Zusammenhang mit seiner Tätigkeit für das Schweizer Radio und Fernsehen SRF gestellt und hierbei
seine geschäftliche E-Mail-Adresse verwendet. Das Zugangsgesuch sei somit (auch) für Schweizer
Radio und Fernsehen SRF gestellt worden, zumal sich dieses die Verfahrenshandlungen von Reto Gerber vollumfänglich
anrechnen lasse. Schweizer Radio und Fernsehen SRF sei daher ebenfalls als formell beschwert anzusehen
bzw. sei auf dieses Erfordernis zu verzichten, um nicht in überspitzten Formalismus zu verfallen.
Im Weiteren suchen die Beschwerdeführenden erneut
darzulegen, dass die Vorinstanz ihren Entscheid unzureichend begründet hat bzw. deren Entscheidmotivation
nicht nachvollziehbar ist. Darüber hinaus halten sie fest, die Vorinstanz habe bereits ihre Stellungnahme
vom 9. Januar 2012 unzureichend begründet und damit insbesondere die ordnungsgemässe Durchführung
des Schlichtungsverfahrens vereitelt. Schliesslich wenden sich die Beschwerdeführenden gegen den
Vorhalt der Vorinstanz, sie hätten mit der offenen Formulierung des Gesuchs eine fishing expedition
betrieben; Gesuchstellenden müsse es möglich sein, in einem ersten Schritt zu erfahren, welche
Dokumente zu einem interessierenden Thema bestünden.
I.
Auf
die weiteren Vorbringen der Parteien und die bei den Akten liegenden Schriftstücke wird, soweit
für den Entscheid erheblich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht
beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden
gegen Verfügungen i.S.v. Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG,
SR 172.021), soweit diese von einer Vorinstanz i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind und
kein Ausnahmegrund i.S.v. Art. 32 VGG vorliegt. Bei der Vorinstanz handelt es sich um eine Dienststelle
der Bundesverwaltung i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG und bei der angefochtenen Verfügung um
ein zulässiges Anfechtungsobjekt. Da zudem kein Ausnahmegrund nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das
Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde sachlich wie funktional zuständig.
Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde
ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat,
durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung oder Änderung besitzt. Verlangt ist somit nebst der formellen Beschwer, dass
die Beschwerdeführenden über eine besondere Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt
und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung zu
ziehen vermögen.
Reto Gerber ist Adressat der angefochtenen Verfügung
und mit seinen Begehren bzw. seinem Gesuch um Zugang zu verschiedenen Dokumenten nicht vollständig
durchgedrungen. Er besitzt daher ohne Weiteres ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung
bzw. Änderung der angefochtenen Verfügung und ist als zur Beschwerdeerhebung berechtigt anzusehen.
Demgegenüber ist nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführenden auch nicht dargelegt,
dass Reto Gerber das Zugangsgesuch (zugleich) namens und im Auftrag von Schweizer Radio und Fernsehen
SRF gestellt hat und entsprechend berechtigt gewesen wäre, das Unternehmen zu verpflichten. Schweizer
Radio und Fernsehen SRF fehlt es folglich an der formellen Beschwer, wobei unerheblich ist, ob sich das
Unternehmen die Verfahrenshandlungen von Reto Gerber anrechnen zu lassen bereit ist; dies wäre allenfalls
im Zusammenhang mit einem - vorliegend jedoch nicht zu beurteilenden - Parteiwechsel von
Belang. Die Beschwerdeführenden wenden ein, Reto Gerber habe sein Zugangsgesuch in seiner Funktion
als Redaktor bei Schweizer Radio und Fernsehen SRF gestellt. Ob (allein) aus diesem Grund auf eine formelle
Beschwer von Schweizer Radio und Fernsehen SRF verzichtet werden kann, erscheint selbst im Kontext des
Öffentlichkeitsprinzips, welches jeder Person - und damit auch Medienunternehmen - ein
generelles Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährt, fraglich. Die Frage kann jedoch vorliegend
offen bleiben. Die Legitimation zur Beschwerde braucht nicht ausnahmslos bei allen Beschwerdeführenden
gegeben zu sein, wenn mehrere Beschwerdeführende gemeinsam eine Beschwerde einreichen und die Legitimation
- wie vorliegend - bei zumindest einem von ihnen gegeben ist (vgl. Urteil des BVGer A-3762/2010
vom 25. Januar 2012 E. 2.3 mit Hinweisen). Es ist allerdings darauf hinzuweisen, dass sich
bei Gesuchen um Zugang zu amtlichen Dokumenten, die wie vorliegend von einem Journalisten eingereicht
werden, regelmässig fragt, wer Gesuchsteller und damit letztlich Verfahrenspartei ist. Die zuständige
Behörde ist in diesen Fällen insbesondere auch aus Gründen der Rechtssicherheit gehalten,
in formeller Hinsicht festzustellen, wer als Gesuchsteller auftritt; ist wie vorliegend unklar, ob der
Gesuchsteller als Journalist bzw. Privatperson handelt oder das Gesuch namens und im Auftrag eines Verlages,
Medienunternehmens o.ä. stellt, so hat die Behörde den Gesuchsteller diesbezüglich um
Klarstellung und allfälligen Nachweis eines Vertretungsverhältnisses anzugehen.
1.3 Auf die im Übrigen
frist- und formgerecht erhobene Beschwerde (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist
demnach einzutreten, wobei sich vorliegend der Streitgegenstand verengt hat (vgl. Sachverhalt Bst. F).
Die Frage nach dem Zugang zu amtlichen Dokumenten ist nur bezüglich jener Dokumente zu beurteilen,
zu welchen die Vorinstanz den Zugang nicht bereits gewährt hat und bezüglich derer die Beschwerdeführenden
nicht auf eine Einsicht verzichten.
2.
Das
Bundesverwaltungsgericht kann die angefochtene Verfügung grundsätzlich in vollem Umfang überprüfen.
Die Beschwerdeführenden können entsprechend nebst der Verletzung von Bundesrecht und der unrichtigen
oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts auch die Rüge der Unangemessenheit
erheben (Art. 49 VwVG).
3.
3.1 Die Beschwerdeführenden
stellen zur Hauptsache ein reformatorisches Begehren, beschränken sich alsdann jedoch im Wesentlichen
auf formelle Rügen. Sie sind der Ansicht, die angefochtene Verfügung lasse eine eigentliche
Subsumtion vermissen, womit die Vorinstanz ihre Begründungspflicht bzw. den Anspruch der Beschwerdeführenden
auf rechtliches Gehör verletzt habe.
Zum Verständnis und zur Prüfung der Vorbringen
der Beschwerdeführenden sind vorweg die gesetzliche (Verfahrens-)Ordnung betreffend Gesuche um Zugang
zu amtlichen Dokumenten (nachfolgend E. 3.2) sowie die Anforderungen an die Begründung einer
Verfügung (nachfolgend E. 3.3) darzustellen. Vor diesem Hintergrund ist alsdann die gerügte
Gehörsverletzung zu prüfen (nachfolgend E. 4).
3.2 Das BGÖ bezweckt,
die Transparenz der Verwaltung und das Vertrauen der Bürger in die staatlichen Institutionen zu
fördern (Art. 1 BGÖ). Hierzu kehrt es den Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit
(Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt) zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips (Grundsatz
der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt) um und gewährt jeder Person, die amtliche Dokumente
einsehen will, im persönlichen und sachlichen Anwendungsbereich des BGÖ einen subjektiven,
individuellen Anspruch hierauf (Art. 2, Art. 3 und Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. BGE 136
II 399 E. 2.1 mit Hinweisen). Als amtliches Dokument gilt dabei jede Information, die auf einem
beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz der Behörde befindet, von der
sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe
betrifft (Art. 5 Abs. 1 BGÖ). Nicht als amtliche Dokumente gelten Dokumente, die durch eine
Behörde kommerziell genutzt werden, die nicht fertig gestellt oder zum persönlichen Gebrauch
bestimmt sind (Art. 5 Abs. 3 BGÖ).
Aufgrund des Öffentlichkeitsprinzips, wie es in Art. 6
Abs. 1 BGÖ verankert ist, besteht eine Vermutung zu Gunsten des freien Zugangs zu amtlichen
Dokumenten. Es liegt somit seit dem Inkrafttreten des BGÖ nicht mehr im freien Ermessen der Behörde,
ob sie Informationen und amtliche Dokumente zugänglich machen will oder nicht (BVGE 2014/6 E. 4.2).
Das Öffentlichkeitsprinzip gilt allerdings nicht absolut. Die Bestimmungen von Art. 7 und Art. 8
BGÖ sehen Ausnahmetatbestände vor, bei deren Vorliegen der Zugang zu amtlichen Dokumenten abweichend
von Art. 6 Abs. 1 BGÖ einzuschränken, aufzuschieben oder ganz zu verweigern ist (Bertil
Cottier/Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, in: Brunner/Mader [Hrsg], Öffentlichkeitsgesetz,
2008, Art. 7 N. 1 f.). Darüber hinaus ist dem Schutz der Persönlichkeit bzw.
der Privatsphäre Dritter Rechnung zu tragen; amtliche Dokumente, die Personendaten enthalten, sind
vor der Einsichtnahme grundsätzlich zu anonymisieren und die Bekanntgabe steht unter dem Vorbehalt
eines überwiegenden öffentlichen Interesses (Art. 9 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis
des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz [DSG,
SR 235.1]). Die Vermutung des freien Zugangs ist entsprechend widerlegbar. Allerdings führt das
Öffentlichkeitsprinzip zu einer Umkehr der objektiven Beweislast. Diese liegt bei der Behörde;
die Behörde hat darzulegen, aus welchen Gründen der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben
oder verweigert wird (BVGE 2013/50 E. 8.1). Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich
zu gewähren.
Das Verfahren betreffend den Zugang zu amtlichen Dokumenten
ist in den Art. 10 ff. BGÖ geregelt. Demnach ist das Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten
an die Behörde zu richten, die das amtliche Dokument erstellt oder von Dritten, die nicht dem BGÖ
unterstehen, erhalten hat (Art. 10 Abs. 1 BGÖ). Das Gesuch kann formlos gestellt und braucht
- auch rechtlich - nicht begründet zu werden (Art. 7 Abs. 1 der Öffentlichkeitsverordnung
vom 24. Mai 2006 [VBGÖ, SR 152.31]). Insbesondere muss die vorgesehene Verwendung - ob
zu kommerziellen oder privaten Zwecken etwa - nicht offengelegt werden und ist somit grundsätzlich
unerheblich (Urs Steimen,
in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, Art. 6
BGÖ N. 11; Julia Bhend/Jürg Schneider, in:
Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, Art. 10 BGÖ
N. 38 mit Hinweisen; vgl. zudem BVGE 2013/50 E. 7.2 f.). Die zuständige Behörde
nimmt so rasch als möglich Stellung zu dem Gesuch (Art. 12 BGÖ). Entspricht die Behörde
dem Gesuch nicht oder nicht vollständig, so besteht für die gesuchstellende Person die Möglichkeit,
mit einem Schlichtungsantrag an den EDÖB zu gelangen. Kommt keine Einigung zu Stande, gibt der EDÖB
innert 30 Tagen nach Empfang des Schlichtungsantrags eine Empfehlung über die Gewährung des
Zugangs ab (Art. 14 BGÖ). Weicht die Behörde - wie vorliegend - von der Empfehlung
des EDÖB ab, so erlässt sie eine Verfügung (Art. 15 Abs. 2 Bst. a BGÖ).
Die Verfügung der Behörde kann schliesslich das Anfechtungsobjekt einer Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht
sein (vgl. Art. 16 Abs. 1 BGÖ).
3.3 Das Verfahren
auf Erlass einer Verfügung i.S.v. Art. 15 BGÖ richtet sich nach den Bestimmungen des VwVG
(Bhend/Schneider, a.a.O., Art. 15 BGÖ N. 12).
Dies gilt insbesondere auch für Inhalt und Form der Verfügung. Demnach ist die Verfügung
zu begründen; nach der Rechtsprechung folgt die Begründungspflicht aus dem verfassungsmässigen
Anspruch auf rechtliches Gehör i.S.v. Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und ergibt sich für
das Verfahren vor Bundesverwaltungsbehörden unmittelbar aus Art. 35 Abs. 1 VwVG (BGE 138 I
232 E. 5.1 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; Urteil des BGer 2A.587/2003 vom 1. Oktober 2004
E. 10.2; vgl. zudem Bhend/Schneider, a.a.O., Art. 15
BGÖ N. 16).
Die Begründung einer Verfügung besteht in der
Regel aus der Darstellung des Sachverhalts und dessen anschliessender Subsumtion unter die einschlägigen
Rechtsnormen. Dabei muss die Begründung einer Verfügung - im Sinne einer Minimalanforderung
- jedenfalls so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über deren Tragweite Rechenschaft
geben und sie sachgerecht anfechten kann. Es sind wenigstens kurz die Überlegungen zu nennen, von
denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 138 I 232
E. 5.1; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 629 f.). Welchen Anforderungen
eine Begründung zu genügend hat, ist im Einzelfall anhand der konkreten Umstände und der
Interessen der Betroffenen festzulegen. Die Begründungsdichte ist dabei insbesondere abhängig
von der Entscheidungsfreiheit der Behörde, der Eingriffsintensität des Entscheids sowie der
Komplexität des Sachverhalts und der sich stellenden Rechtsfragen (BGE 129 I 232 E. 3.3; Urteil
des BVGer A-1239/2012 vom 18. Dezember 2013 E. 4.2).
Die Anforderungen an die Begründung sind umso höher
zu stellen, je grösser der Entscheidungsspielraum der Behörde ist und je stärker ein Entscheid
in die individuellen Rechte des Betroffenen eingreift (BGE 129 I 232 E. 3.3; Urteil des BGer 2A.81/2005
vom 7. Februar 2006 E. 2; Kölz/Häner/Bertschi,
a.a.O., Rz. 631 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Dasselbe gilt, wenn sich in tatsächlicher
und/oder rechtlicher Hinsicht komplexe Fragen stellen (vgl. BGE 129 I 232 E. 3.3). Umgekehrt vermag eine
minimale Begründung zu genügen, wenn der Entscheid die Interessen des Betroffenen nur am Rande
tangiert oder wenn die Gründe für den Entscheid offensichtlich sind (Lorenz
Kneubühler, Die Begründungspflicht, 1998, S. 30 und 181; vgl. auch Felix
Uhlmann/Alexandra Schwank, in: Praxiskommentar VwVG, 2009, Art. 35 N. 15 mit Hinweisen).
Auch in diesem Fall muss sich der Betroffene jedoch über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft
geben und ihn sachgerecht anfechten können. Die Behörde darf sich daher in der Regel nicht
damit begnügen, die anwendbare Rechtsnorm wiederzugeben, sondern hat in erkennbarer Weise aufzuzeigen,
aus welchen Gründen sie den Sachverhalt der anwendbaren Norm unterstellt. Einzig bei klarer Sachlage
und bestimmten Normen kann der Hinweis auf die Rechtsgrundlage(n) genügen (Gerold
Steinmann, in: St. Galler Kommentar zur BV, 3. Aufl. 2014, Art. 29 Rz. 49; Kölz/Häner/Bertschi,
a.a.O., Rz. 632 f.; René Wiederkehr, Die
Begründungspflicht nach Art. 29 Abs. 2 BV und die Heilung bei Verletzung, in: Schweizerisches Zentralblatt
für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl], 2010, S. 489 mit Hinweis; vgl. auch BVGE 2012/24 E. 3.2.3
und E. 3.3).
4.
4.1 Vor dem Hintergrund
des vorstehen Ausgeführten ist zunächst zu prüfen, ob die vorliegende Streitsache in den
sachlichen und persönlichen Geltungsbereich des BGÖ fällt (vgl. Art. 2 und Art. 3
BGÖ).
Der Beschwerdeführende Reto Gerber hat sein Zugangsgesuch
beim SECO eingereicht. Als Staatssekretariat gehört es zur Bundesverwaltung und untersteht damit
dem BGÖ (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ i.V.m. Anhang 1 Bst. B/Ziff. VI/1.3 der
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998
[RVOV, SR 172.010.1]). Die Vorinstanz hat sich daher zu Recht als zuständig erachtet und das Gesuch
gestützt auf die Bestimmungen des BGÖ beurteilt; es liegt weder eine Ausnahme vor, was den
sachlichen Geltungsbereich gemäss Art. 3 BGÖ betrifft, noch greift der Vorbehalt einer
spezialgesetzlichen Regelung i.S.v. Art. 4 BGÖ. Die Vorinstanz ging sodann mit dem EDÖB davon
aus, dass es sich bei den zur Einsicht verlangten Dokumenten - ausgenommen drei Dokumente -
um amtliche Dokumente i.S.v. Art. 5 Abs.1 BGÖ handelt.
Somit ist im Folgenden zu prüfen,
ob die Vorinstanz ihre Begründungspflicht bzw. den Anspruch der Beschwerdeführenden auf rechtliches
Gehör verletzt hat, wie diese geltend machen. Hierbei ist zu unterscheiden zwischen den Sitzungsprotokollen
sowie den anlässlich der Sitzungen der Geschäftsleitung angegebenen Beilagen (hierzu sogleich
E. 4.2) und den Dokumenten, welche die Vorinstanz nicht als amtliche Dokumente qualifiziert und
somit vom Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen hat (nachfolgend E. 4.3).
4.2
4.2.1 Die Vorinstanz
stützte ihren Entscheid insbesondere auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ. Sie erwog,
die Mitglieder der Geschäftsleitung könnten als Folge einer Veröffentlichung der Sitzungsprotokolle
und somit der darin enthaltenen Meinungsäusserungen unter starken Druck der Öffentlichkeit
geraten, wodurch bereits vorgängig die Bildung und freie Äusserung der eigenen Meinung wesentlich
beeinträchtigt werde. Zudem sei es schwieriger, im Fokus der Öffentlichkeit auf eine einmal
geäusserte Meinung zurückzukommen bzw. diese aus sachlichen Gründen zu ändern. Die
Vorinstanz verweist sodann auf weitere Ausnahmetatbestände, wobei sie sich im Wesentlichen darauf
beschränkt, die - ihrer Ansicht nach - anwendbaren Bestimmungen von Art. 7 Abs.
1 und Art. 8 Abs. 4 BGÖ an- und wiederzugeben; so führt sie etwa aus, die in den
Sitzungsprotokollen festgehaltenen Positionen könnten in künftigen Verhandlungen der Schweiz
verwendet werden und eine Veröffentlichung bestimmter Dokumente könne die zielkonforme Durchführung
behördlicher Massnahmen und die aussenpolitischen Interessen sowie die internationalen Beziehungen
der Schweiz beeinträchtigen.
4.2.2 Der Hinweis
auf die anwendbaren Bestimmungen kann - wie vorstehend ausgeführt - nur genügen,
wenn die Gründe für den Entscheid offensichtlich sind. Davon ist jedoch vorliegend nicht auszugehen.
Entscheidendes Kriterium für die Beurteilung, ob eine Ausnahmeklausel i.S.v. Art. 7 Abs. 1
BGÖ anwendbar ist, ist das Risiko einer (erheblichen) Beeinträchtigung bzw. Gefährdung
der in Art. 7 Abs. 1 BGÖ abschliessend genannten öffentlichen und privaten Interessen
als Folge des Zugangs zu einem amtlichen Dokument. Die drohende Beeinträchtigung muss eine gewisse
Erheblichkeit aufweisen und es muss ein ernsthaftes Risiko einer Beeinträchtigung bestehen (BGE
133 II 209 E. 2.3.3; Urteil des BVGer
A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 7 mit Hinweisen).
Dies verlangt nach einer Beurteilung im Einzelfall, angeleitet durch Sinn und Zweck des angerufenen Geheimhaltungsinteresses
(vgl. Kurt Nuspliger, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz,
2008, Art. 5 N. 8; zudem Urteil des BVGer A-3631/2009 vom 15. September 2009 E. 4).
Der Schutz der freien Meinungs- und Willensbildung i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ etwa soll
verhindern, dass die Verwaltung durch eine verfrühte Bekanntgabe von Informationen während
eines Entscheidungsprozesses unter allzu starken Druck der Öffentlichkeit gerät, wodurch die
Bildung einer eigenen Meinung und eines eigenen Willens verhindert werden könnte (Urteil
A-6291/2013
E. 7.2.3).
Somit kann aber in der Regel - und auch vorliegend
- nicht gesagt werden, die Gründe für das Vorliegen eines Ausnahmegrundes i.S.v. Art.
7 Abs. 1 BGÖ seien offensichtlich (vgl. auch Isabelle Häner,
in: Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, 2008, Art. 15 N. 8). Vielmehr hat die
Vorinstanz grundsätzlich für jedes Dokument bzw. für jede Textpassage, für welche
sie den Zugang einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern beabsichtigt, darzulegen, weshalb
sie einen Ausnahmetatbestand i.S.v. Art. 7 Abs. 1 BGÖ als erfüllt ansieht. Hierbei ist unter
Umständen, um dem Zugang entgegenstehende Interessen zu schützen, auf eine umschreibende Begründung
auszuweichen (Urteil des BVGer
A-4307/2010 vom 28. Februar 2013 E. 5.2.4; Steimen,
a.a.O., Art. 7 BGÖ N. 8). Dies gilt im Ergebnis auch für den Ausnahmetatbestand von Art.
8 Abs. 4 BGÖ; die Vorinstanz hätte im Einzelfall anzugeben gehabt, zu welchen laufenden oder
innert kurzer Frist tatsächlich bevorstehender Verhandlungen das amtliche Dokument in einem hinreichend
engen Zusammenhang steht und inwiefern das Dokument (konkrete) Verhandlungspositionen oder Einschätzungen
zum Verhandlungsprozess enthält (Isabelle Häner,
in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz [nachfolgend Basler Kommentar], 3.
Aufl. 2014, Art. 8 BGÖ N. 14-16).
Die Überlegungen, welche zur Verweigerung des Zugangs
geführt haben, gehen auch aus den weiteren Erwägungen der Vorinstanz nicht in hinreichendem
Mass hervor. Zwar führt die Vorinstanz allgemeine Überlegungen zur freien Meinungs- und Willensbildung
der Mitglieder der Geschäftsleitung des SECO an und nimmt somit gestützt auf den Ausnahmetatbestand
i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ - jedenfalls im Ergebnis - eine gesamte Kategorie
von Dokumenten grundsätzlich vom Öffentlichkeitsprinzip aus. Sie übersieht dabei, dass
die Bestimmungen von Art. 7 und Art. 8 Abs. 4 BGÖ nach einer Beurteilung im Einzelfall
verlangen und die Bestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ daher - entsprechend dem
Prinzip der Öffentlichkeit der Verwaltung mit Geheimhaltungsvorbehalt - keine Grundlage bietet,
den Zugang zu den erwähnten Dokumenten gestützt auf allgemeine bzw. grundsätzliche Überlegungen
zu verweigern.
Mit Blick auf die Erwägungen der Vorinstanz ist schliesslich
darauf hinzuweisen, dass das blosse Risiko einer öffentlichen Auseinandersetzung für sich allein
nicht ausreicht, den Zugang zu verweigern. Die Bestimmungen über die Ausnahmetatbestände lassen
der Verwaltung genügend Raum, ihre Entscheide ohne Druck der Öffentlichkeit zu treffen (vgl.
Art. 7 Abs. 1 Bst. a und Art. 8 Abs. 2 BGÖ; zum Verhältnis von Art. 7 Abs.
1 Bst. a und Art. 8 Abs. 2 BGÖ vgl. Häner,
Basler Kommentar, Art. 8 BGÖ N. 11); der Zugang zu einem Dokument aus den Entscheidungsunterlagen
kann gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ u.U. auch über den Zeitpunkt des
betreffenden Entscheids hinaus aufgeschoben werden (vgl. BGE 133 II 209 E. 4.2). Auch in diesen Fällen
wird es sich aber mit Blick auf die Öffentlichkeit amtlicher Dokumente und den Verhältnismässigkeitsgrundsatz
nicht rechtfertigen, den Zugang zum gesamten Dokument zur Gänze zu verweigern, wenn eine Beeinträchtigung
der freien Meinungs- und Willensbildung lediglich von einzelnen Passagen ausgeht (Urteil
A-3631/2009
E. 3.4.1).
4.2.3 Eine hinreichende
Subsumtion des rechtserheblichen Sachverhalts unter die Bestimmungen von Art. 7 Abs. 1 und Art. 8
Abs. 4 BGÖ lässt sich dem angefochtenen Entscheid nach dem Gesagten nicht entnehmen und hat
die Vorinstanz insofern ihre Begründungspflicht verletzt. Es ist allerdings darauf hinzuweisen,
dass der Gesuchsteller ein umfangreiches Zugangsgesuch gestellt hat. Vor diesem Hintergrund wären
die Vorinstanz und der EDÖB auch mit Blick auf das Interesse, den Verwaltungsaufwand möglichst
gering zu halten, grundsätzlich gehalten gewesen, dem Gesuchsteller vor Durchführung des Schlichtungsverfahrens
in einem ersten Schritt eine Liste der zur Einsicht verlangten Dokumente sowie die Traktandenlisten der
Sitzungen der Geschäftsleitung zuzustellen und ihm so die Gelegenheit zu geben, sein Gesuch zu konkretisieren
und einzugrenzen (vgl. Art. 3 Abs. 1 VBGÖ; Urteil A-3631/2009 E. 4; Bhend/Schneider,
a.a.O., Art. 10 BGÖ N. 43). Sodann ist darauf hinzuweisen, dass auch bei Medienschaffenden
die Möglichkeit besteht, eine (reduzierte) Gebühr für den Zugang zu amtlichen Dokumenten
zu verlangen bzw. dem Aufwand für die Bearbeitung eines aufwändigen Gesuchs gebührend
Rechnung zu tragen (Art. 17 Abs. 1 BGÖ; Urteil des BGer 1C_550/2013 vom 19. November
2013 E. 3, insbes. E. 3.3).
4.3 Die Vorinstanz
hat sodann drei der zur Einsicht verlangten Dokumente nicht als amtliche Dokumente i.S.v. Art. 5
Abs. 1 BGÖ qualifiziert und diese somit vom Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen. Es handelt
sich um eine "Kurzinformation zur GL-Klausur" (Dokument Nr. 2.1.6 gemäss dem Inhaltsverzeichnis
der Vorinstanz vom 9. Oktober 2013), den "Bericht zur Aussenwirtschaftspolitik 2011" (Dokument
3.1.1 gemäss dem Inhaltsverzeichnis der Vorinstanz vom 9. Oktober 2013) und die "Evaluation
der Aufsicht über die flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit und deren Wirkung;
Stellungnahme BR zum Bericht GPK-N" (Dokument Nr. 8.1.1a gemäss dem Inhaltsverzeichnis
der Vorinstanz vom 9. Oktober 2013). Die Vorinstanz erwog, die Kurzinformation sei im Entwurf an
die Mitglieder der Geschäftsleitung abgegeben worden, beschreibe Themen, Aktivitäten und Ablauf
der Klausur und sei in diesem Sinne nur für einen eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel
bestimmt. Und auch beim Bericht zur Aussenwirtschaftspolitik und der Evaluation habe es sich um Entwürfe
gehandelt, welche nur für einen eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel bestimmt gewesen
seien. Der definitive Bericht zur Aussenwirtschaftspolitik und die definitive Stellungnahme des Bundesrates
zur Evaluation seien sodann im Bundesblatt publiziert worden. Die betreffenden Dokumente könnten
daher entsprechend Art. 5 Abs. 3 Bst. b und c BGÖ nicht als amtliche Dokumente qualifiziert
werden.
Die Vorinstanz hat zwar nicht hinreichend begründet,
inwiefern es sich bei den drei Dokumenten um Arbeitshilfsmittel wie etwa (persönliche) Notizen,
Arbeitskopien von Dokumenten oder Korrekturvorschläge handelt (Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ
i.V.m. Art. 1 Abs. 3 VBGÖ; vgl. zudem Urteil
A-6291/2013 E. 6.5.1).
Sie erwog jedoch, die Dokumente seien lediglich im Entwurf an die Mitglieder verteilt worden. Sie brachte
damit zum Ausdruck, dass sie von nicht fertig gestellten bzw. nicht definitiv übergebenen Dokumenten
i.S.v. Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ i.V.m. Art. 1 Abs. 2 VBGÖ ausgeht.
Dies ergibt sich ausdrücklich aus dem Hinweis, die definitiven Dokumente seien im Bundesblatt publiziert
worden. Die Begründung ist zwar knapp ausgefallen, doch es kann nicht gesagt werden, die für
den Entscheid wesentlichen Überlegungen gingen aus den Erwägungen der Vorinstanz nicht hervor.
Es ist daher von einer hinreichenden Begründung auszugehen und geht der Vorhalt der Beschwerdeführenden,
die Vorinstanz habe auch hinsichtlich der drei erwähnten Dokumente ihre Begründungspflicht
verletzt, daher fehl. Ob die Vorinstanz auch in der Sache richtig entschieden hat, ist nachfolgend im
Rahmen der Überprüfung der materiellen Rechtsanwendung zu beurteilen (nachfolgend E. 6).
4.4 Zusammenfassend
ergibt sich, dass die Entscheidbegründung der Vorinstanz in wesentlichen Teilen nicht zu überzeugen
vermag. Zwar war für die Beschwerdeführenden ersichtlich, weshalb die Vorinstanz drei Dokumente
vom Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen hat. Aus welchen Überlegungen die Vorinstanz jedoch
den Zugang zu den zahlreichen weiteren Dokumenten verweigert hat, geht aus den Erwägungen nicht
hinreichend hervor. Insofern war es den Beschwerdeführenden nicht möglich, den Entscheid sachgerecht,
d.h. in Kenntnis der diesem zu Grunde liegenden Überlegungen, anzufechten. Die Vorinstanz hat damit
eine wirksame Selbstkontrolle verhindert und gleichsam ihre Begründungspflicht bzw. den Anspruch
der Beschwerdeführenden auf rechtliches Gehör verletzt.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden folgt
aus dieser Feststellung nicht (ohne Weiteres), dass der Zugang zu den zur Einsicht verlangten Dokumenten
zu gewähren ist; die Begründungspflicht ist von der objektiven Beweislast, d.h. von der Frage,
wer die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen hat, zu trennen (zur Beweislast vorstehend E. 3.2).
Es ist daher vorliegend (zunächst) zu prüfen, ob die angefochtene Verfügung bereits aufgrund
der festgestellten Gehörsverletzung aufzuheben und zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen
ist.
5.
Der
Anspruch auf rechtliches Gehör ist nach konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung formeller
Natur. Seine Verletzung führt daher grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids,
ungeachtet der Erfolgsaussichten in der Beschwerdesache selbst. Das Bundesgericht lässt es jedoch
zu, Verfahrensfehler wie eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör im Rechtsmittelverfahren
zu heilen bzw. die unterbliebene Gewährung des rechtlichen Gehörs nachzuholen. Dies setzt voraus,
dass die Verletzung nicht besonders schwer wiegt und der Betroffene die Möglichkeit hat, sich vor
einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die zur freien Prüfung aller Sachverhalts- und Rechtsfragen
berechtigt ist. Des Weiteren dürfen dem Betroffenen durch die Heilung keine unzumutbaren Nachteile
entstehen (BGE 137 I 195 E. 2.3.2; Urteil des BGer 2C_856/2013 vom 10. Februar 2014 E. 3.2;
Bernhard Waldmann/Jürg
Bickel, in: Praxiskommentar VwVG, 2009, Art. 29 N. 114 ff.).
Der nachträglichen Gewährung des rechtlichen Gehörs
zugänglich sind insbesondere Verstösse gegen die Begründungspflicht. Hierzu ist das Versäumte
im Rechtsmittelverfahren nachzuholen, indem entweder die Vorinstanz eine genügende Begründung
nachschiebt, etwa in ihrer Vernehmlassung, oder aber die Rechtsmittelinstanz der beschwerdeführen-den
Partei vor Erlass ihres Entscheids Gelegenheit einräumt, zu der in Aussicht genommenen Begründung
Stellung zu nehmen (BGE 125 I 209 E. 9a; Urteil des BGer 2C_762/2011 vom 15. Juni 2012 E. 4.1; BVGE 2012/24
E. 3.4; vgl. auch Wiederkehr, a.a.O., S. 502). Wird eine
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör im Rechtsmittelverfahren geheilt bzw. behoben, ist
der Gehörsverletzung bei der Verlegung der Kosten Rechnung zu tragen, selbst wenn die Beschwerde
in materieller Hinsicht abzuweisen ist (zum Ganzen Urteil des BVGer A-821/2013 vom 2. September
2013 E. 3.2; Lorenz Kneubühler, Die Kostenverlegung
im Beschwerdeverfahren des Bundes, in: ZBl, 2005, S. 466 mit Hinweisen; vgl. ferner BGE 131 II 200 E.
4.3 und 7.3).
Die Verletzung der Begründungspflicht wiegt vorliegend
schwer. Die Vorinstanz hat gestützt auf verschiedene Ausnahmetatbestände den Zugang zu den
amtlichen Dokumenten verweigert, ohne allerdings nachvollziehbar darzulegen, von welchen Überlegungen
sie sich hat leiten lassen. Und auch in ihrer Vernehmlassung an das Bundesverwaltungsgericht schiebt
die Vorinstanz keine hinreichende Begründung nach. Die unzureichende Begründung verhindert,
das sich das BVGer als Rechtsmittelbehörde ein Bild über die Tragweite des ergangenen Entscheids
machen und diesen sachgerecht überprüfen kann (vgl. BGE 129 I 232 E. 3.2). Zudem verfügt
die Vorinstanz aufgrund ihrer Nähe zur Streitsache über die besseren Kenntnisse zur Beurteilung
der tatsächlichen Verhältnisse. Die Verletzung der Begründungspflicht kann daher im vorliegenden
Beschwerdeverfahren nicht behoben werden. Die Beschwerde ist, soweit die Vorinstanz das Gesuch der Beschwerdeführenden
um Zugang zu amtlichen Dokumenten abgewiesen hat, im Sinne des Eventualbegehrens gutzuheissen, die angefochtene
Verfügung aufzuheben und die Angelegenheit zum neuen Entscheid im Sinne der vorstehenden Erwägungen
an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dabei hat die Vorinstanz zu berücksichtigen, dass vorliegend
ein umfangreiches Gesuch zu beurteilen ist. Sie hat daher dem Beschwerdeführenden Reto Gerber zunächst
eine ausreichend detaillierte Liste mit den zur Einsicht verlangten Dokumente und - sofern keine
schützenswerten Interessen i.S.v. Art. 7 und Art. 8 BGÖ entgegenstehen - die
Traktandenlisten der betreffenden Sitzungen der Geschäftsleitung zuzustellen und ihm die Gelegenheit
zu gewähren, sein Gesuch zu konkretisieren.
6.
In
der Sache bleibt zu prüfen, ob die Vorinstanz drei der zur Einsicht verlangten Dokumente zur Recht
nicht als amtliche Dokumente qualifiziert und diese somit vom Anwendungsbereich des BGÖ ausgenommen
hat. Die Vorinstanz hat im Wesentlichen dargelegt, es handle sich bei den drei Dokumenten, der "Kurzinformation
zur GL-Klausur" (Dokument Nr. 2.1.6 gemäss dem Inhaltsverzeichnis der Vorinstanz vom 9. Oktober
2013), dem "Bericht zur Aussenwirtschaftspolitik 2011" (Dokument 3.1.1 gemäss dem Inhaltsverzeichnis
der Vorinstanz vom 9. Oktober 2013) und der "Evaluation der Aufsicht über die flankierenden
Massnahmen zur Personenfreizügigkeit und deren Wirkung; Stellungnahme BR zum Bericht GPK-N"
(Dokument Nr. 8.1.1a gemäss dem Inhaltsverzeichnis der Vorinstanz vom 9. Oktober 2013),
nicht um fertig gestellte Dokumente. Zudem seien sie zum persönlichen Gebrauch bestimmt.
Die Beschwerdeführenden legen nicht dar und es ist
auch nicht ersichtlich, dass der Entscheid der Vorinstanz im Ergebnis unzutreffend ist. Die Dokumente
wurden den Mitgliedern der Geschäftsleitung in einer provisorischen Fassung abgegeben und wiesen
insofern keinen definitiven Charakter i.S.v. Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ auf. Die Vorinstanz
ging folglich zutreffend davon aus, es handle sich um nicht fertig gestellte Dokumente i.S.v. Art. 5
Abs. 3 Bst. b BGÖ (zum Begriff des fertig gestellten Dokuments und zur Rechtsprechung des BVGer
vgl. das Urteil A-6291/2013 E. 6.4.1 mit Hinweisen). Das Dokument "Kurzinformation zur GL-Klausur"
enthält sodann lediglich Angaben zum Rahmenprogramm der Klausur, so dass fraglich erscheint, ob
es sich um Informationen handelt, welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe i.S.v. Art.
5 Abs. 1 Bst. c BGÖ betreffen. Dies kann jedoch offen bleiben, ebenso wie die Frage, ob die
drei Dokumente zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind und es sich (auch) aus diesem Grund nicht
um amtliche Dokumente handelt; das Zugangsgesuch des Beschwerdeführenden Reto Gerber bezog sich
allein auf die anlässlich der Sitzungen der Geschäftsleitung abgegebenen Beilagen, so dass
einzig zu beurteilen war, ob der Zugang auch zu jenen Dokumenten zu gewähren ist, welche in einer
provisorischen Fassung abgegeben worden sind, was, wie vorstehen ausgeführt, zu verneinen ist.
7.
Insgesamt
ergibt sich, dass die Vorinstanz, soweit der Zugang zu amtlichen Dokumenten zu beurteilen war, den Beschwerdeführenden
keine Gelegenheit gegeben hat, das Zugangsgesuch zu konkretisieren. Zudem hat sie ihren Entscheid nicht
hinreichend begründet und so den Anspruch der Beschwerdeführenden auf rechtliches Gehör
verletzt. Dieser Mangel kann im Beschwerdeverfahren nicht behoben werden. Weder in formeller noch in
materieller Hinsicht zu beanstanden ist demgegenüber der Entscheid der Vorinstanz, drei der zur
Einsicht verlangten Dokumente vom Geltungsbereich des BGÖ auszunehmen. Die Beschwerde ist daher
hinsichtlich des Eventualbegehrens teilweise gutzuheissen. Die angefochtene Verfügung ist aufzuheben,
soweit die Vorinstanz den Zugang zu amtlichen Dokumenten verweigert hat und die Angelegenheit ist zur
Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Bei diesem Ergebnis
erübrigt es sich, auf die von den Beschwerdeführenden ebenfalls als verletzt gerügten
Grundrechte der Medien- und Informationsfreiheit einzugehen (vgl. hierzu das Urteil des BVGer A-1156/2011
vom 22. Dezember 2011 E. 11), ebenso auf das Subeventualbegehren.
8.
Das
Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63
Abs. 1 VwVG). Dabei gilt die Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zum neuen Entscheid
(mit noch offenem Ausgang) praxisgemäss als volles Obsiegen der Beschwerde führenden Partei(en)
(vgl. Urteil des BGer 1C_397/2009 vom 26. April 2010 E. 6). Davon ist auch auszugehen, wenn
- wie vorliegend - zur Hauptsache ein reformatorisches Rechtsbegehren gestellt worden ist.
Die Beschwerdeführenden sind in diesem Sinne als zum überwiegenden Teil obsiegend anzusehen
und es sind ihnen aus diesem Grund keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Der von den Beschwerdeführenden
geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.- ist ihnen nach Eintritt der Rechtskraft
des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. Ebenfalls keine Verfahrenskosten zu tragen hat die unterliegende
Vorinstanz (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Ganz oder teilweise obsiegenden Parteien ist sodann von
Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihnen erwachsene notwendige oder verhältnismässig
hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff.
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]). Die Beschwerdeführenden sind im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht
nicht anwaltlich vertreten, weshalb ihnen keine Parteientschädigung zuzusprechen ist (Art. 8
Abs. 1 VGKE).